автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Развитие местного самоуправления в Южном федеральном округе (1995-2005 гг.): историко-правовой аспект

Полный текст автореферата диссертации по теме "Развитие местного самоуправления в Южном федеральном округе (1995-2005 гг.): историко-правовой аспект"

Нал^раеах рукописи

Одеров Павел Анатольевич

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЮЖНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ (1995-2005 гг.): ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Ставрополь 2007

003061368

Работа выполнена в Армавирском Православно-Социальном институте

Научный руководитель: доктор исторических наук, доцент

Кононенко Виктор Михайлович

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

Стецура Юрий Анатольевич

кандидат исторических наук, доцент Зозуля Игорь Викторович

Ведущая организация Ставропольский филиал

Северо-Кавказской академии государственной службы

Защита состоится «21» сентября 2007 г в 12 ч. на заседании диссертационного совета ДМ 212 256 03 по историческим наукам при Ставропольском государственном университете по адресу: 355009, г Ставрополь, ул. Пушкина, 1

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Ставропольского государственного университета

Автореферат разослан Оиб'М_2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор исторических наук, профессор И А Краснова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования Местное самоуправление в России имеет свои исторические корни Можно сказать, что русская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, тесно связана с развитием местного самоуправления В российской истории развитию местного самоуправления противостоял процесс централизации государственного управления Роль централизующего фактора возрастает в условиях внешней угрозы, но при ее отсутствии централизация может привести к подавлению социальной активности и невостребованности интеллектуального потенциала нации Подобные явления наблюдались при царском режиме в конце XIX - начале XX вв , а также в определенном смысле в конце 80-х - начале 90-х гг XX в, знаменуя распад Советского Союза.

В 1993 г в стране начался новый этап становления и развития местного самоуправления Российская Федерация подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении и конституционно закрепила положение о местном самоуправлении как одной из форм осуществления власти народа В частности, ст. 12 Конституции гласит- «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»1

В развитие этих положений в стране изданы Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления» 1995 г. и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г, а также целый ряд законодательных актов Разработана и принята «Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления» и десятки специальных законов субъектов федерации о местном самоуправлении При этом процесс становления местного самоуправления идет довольно сложно и противоречиво, наталкиваясь на целый комплекс нерешенных и мало разработанных правовых, экономических и социальных проблем

В этой связи делом исключительной важности становится дальнейшее совершенствование местного самоуправления как одного из направлений становления российской государственности Для этого необходимо проведение дополнительных теоретических и научно-практических разработок по данной проблеме и, прежде всего, анализ реформы местного самоуправления в конце XX - начале XXI вв

1 Конституция Российской Федерации [Текст] - М, 1993 - С 56

Объектом исследования избран процесс развития местного самоуправления в России в конце XX - начале XXI вв

Предметом исследования является анализ реформ местного самоуправления в субъектах Южного федерального округа с 1995 по 2005 гг.

Хронологические рамки определяются ходом реформы местного самоуправления в современной России Нижняя граница - 1995 г. - дата издания закона «Об общих принципах местного самоуправления», положившего начало реформе местного самоуправления Верхняя граница -2005 г. - начало реализации Федерального закона № 1Э1-ФЗ 2003 г. в некоторых субъектах ЮФО - характеризует современный этап реформирования

Территориальные границы исследования охватывают субъекты Южного федерального округа Ростовскую, Волгоградскую и Астраханскую области, Ставропольский и Краснодарский края, республики Дагестан, Ингушетию, Кабардино-Балкарию, Северную Осетию-Аланию, Адыгею, Карачаево-Черкесию, Чечню и Калмыкию

Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертационной работы предполагает обращение исследователя к истории и теории реформ местного самоуправления в России и других странах, анализу идей местного самоуправления в отечественной и зарубежной литературе Развитие органов и конкретных систем местного самоуправления в России так же, как и во всем мире, прошло длительный путь Их основы были заложены учеными и политиками России- А И Васильчиковым, Б Н Чичериным, А Д. Градов-ским, М И. Свешниковым, М П Щепкиным, В. Ивановским, Б Весе-ловским' Последний, в частности, писал «Самоуправление является такой же самостоятельной органически единой формой общежития, как и само государство»2

Региональная литература о местном самоуправлении дореволюционного периода весьма скудна В тот период местными учеными и практиками не было сделано ни одного специального исследования в этой области Однако в ряде работ П Г Буткова, А И Твалчрелидзе,

1 Васильчиков, А О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений дореволюционной России [Текст] / А Васильчиков - СПб, 1872 - Т 1, Градовский, А Д История местного управления в России [Текст] / АД Градовский - СПб, 1868 -Т 1, Свешников, М И Основы и пределы самоуправления [Текст] /МИ Свешников - СПб, 1892, Щепкин, М П Опыт изучения общественного хозяйства и управления городов [Текст] /МП Щепкин - М, 1882, Ивановский, В И Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России [Текст] / В И Ивановский - Казань, 1882, Веселовский, Б История земства [Текст] в 4 т / Б Ве-селовский - СПб, 1909-1911

2 Веселовский, Б Указ соч - Т 1 - С 45

Г Н. Прозрителева затрагивались вопросы, так или иначе связанные с работой местных органов власти1

Вопросы казацкого самоуправления нашли отражение в фундаментальных трудах Ф А. Щербины, Е Д Фелицына, В А Потго, посвященных истории Кубанского и Терского казачества В них отражена структура и специфика казачьего самоуправления, его корни и эволюция2.

В 90-е гг XX в. в связи с демократическими преобразованиями в стране изучение различных аспектов деятельности органов местного самоуправления оказалось в центре внимания научной общественности В общероссийском плане современный этап деятельности органов местного самоуправления, их правовое положение и организация освещена в трудах О Е. Кутафина, В И Васильева, Ю А Дмитриева, Н С. Бондарь, В И. Патрушева, В Г. Панскова, Н В Постового, В А Салогуб, В И Фадеева, В Г Игнатова, В В. Рудого, Д Ю Шапсугова и др В свет вышло несколько фундаментальных исследований по истории и теории местного самоуправления3.

Крупные научные центры по изучению этих проблем возникли в Москве, Санкт-Петербурге, Туле и других городах. Крупный исследовательский центр по комплексному изучению проблем местного самоуправления сложился и в Ростове-на-Дону — это Северо-Кавказская академия государственной службы, где работает творческий коллектив, способный изучать самые различные аспекты темы

Проблемы местного самоуправления народов Северного Кавказа нашли отражение в обобщающих трудах по истории народов Северного Кавказа, а также в пособии Г.Н Малаховой по истории российского государственного управления на Северном Кавказе4.

1 Бутков, П Г Материалы по новой истории Кавказа 1722 по 1803 г [Текст] в 3 кн / ПГ Бутков - СПб, 1869, Твапчрелидзе, А И Ставропольская губерния в статистическом, географическом, историческом и сельскохозяйственном отношении [Текст] / А И Твалчре-лидзе - Ставрополь, 1897, Прозрителев, Г Н Ставропольская губерния в историческом, хозяйственном и бытовом отношении [Текст] /ГН Прозрителев -Ставрополь, 1925 -Ч 1-2идр

2 Фелицын, Е Д Кубанское казачье войско 1696-1888 [Текст] / Е Д Фелицын, ФА Щербина - Воронеж, 1888, Щербина, ФА История Кубанского казачьего войска [Текст] в2т / ФА Щербина - репринтное издание - Краснодар, 1992, Потго, В А Два века терского казачества [Текст] / В А Потго - репршггное издание -Ставрополь, 1991

3 Кутафин О Е Муниципальное право Российской Федерации [Текст] / О Е Кутафин, В И Фадеев - М, 2002, Выдрин, И В Муниципальное право России [Текст] /ИВ Выдрин, АН Кокотов - М, 2003, Мокрый, В С Местное самоуправление пути становления и развития [Текст] / В С Мокрый//Журнал российского права.-2002 -№10 -С 3-10идр

4 История народов Северного Кавказа конец XVIII в - 1917 г [Текст] - М , 1988, История Дона и Северного Кавказа с древнейших времен до 1917 года [Текст] - Ростов-на-Дону, 2001, Малахова, ГН История российского государственного управления на Северном Кавказе в XVIII-X1X вв [Текст] / Г Н Малахова - Ростов-на-Дону, 2004

В апреле 2005 г. в г Кисловодске состоялся Всероссийский семинар-совещание «О ходе реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 г. в Ставропольском крае», на котором были обсуждены основные направления подготовки нового этапа реформы местного самоуправления в регионах России, включая Южный федеральный округ. Опубликованные материалы данного семинара-совещания раскрывают многие проблемы и противоречия, выявившиеся на современном этапе при проведении реформ в области местного самоуправления, и представляют особенно большую ценность для исследования этих вопросов в указанном регионе1.

Сложность межэтнических отношений и приток беженцев в этот регион стимулируют изучение данной проблемы в субъектах Южного федерального округа Е М Трусова опубликовала монографию, в которой комплексно рассмотрела местное самоуправление на Дону, Кубани и Ставрополье2 Н.Д Судавцов детально изучил вопросы земского и городского самоуправления в Ставропольской губернии в начале XX в. и в годы Первой мировой войны и революций3. Диссертация А А. Коровина посвящена государственному управлению и самоуправлению на Кубани в 1917 г.4 Е П Шилкина исследовала проблему о соотношении власти, политических партий и органов городского самоуправления на Дону и Кубани в 1917-1918 гг Ставропольский исследователь Т.Г. Прокофьева рассмотрела вопросы местного самоуправления в деятельности политических партий России в начале XX в5

Все вышеназванные работа отличает исторический подход, но они охватывают сравнительно краткий хронологический период и не включают анализа всех аспектов эволюции системы местного самоуправления Поэтому можно констатировать, что эти труды еще не исчер-

1 См Материалы Всероссийского семинара-совещания «О ходе реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 г в Ставропольском крае» 21-23 апреля 2005 г [Текст] - Кисловодск, 2005

2 Трусова, Е М Местное управление и самоуправление на Дону, Кубани и Ставрополье в 1917 г [Текст] / Е М Трусова - Ростов-на-Дону, 1991

3 Судавцов, Н Д Ставропольское земство в революциях 1917 г [Текст] / Н Д Судавцов - М, Ставрополь, 1999, Он же Земское городское самоуправление в годы Первой мировой войны [Текст] / Н Д Судавцов - М, Ставрополь, 2001 и др

4 Коровин, А-А Государственное управление и самоуправление на Кубани в 1917 г [Текст] дис канд. ист наук/ А А Коровин - Майкоп, 1998

' Шилкина, Е П Власть и партии органы городского самоуправления на Дону и Кубани (лето 1917-лето 1918 гг) [Текст] дис каид ист наук/ЕП Шилкина -Ростов-на-Дону, 1995, Прокофьева, ТГ Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX в [Текст] / Т Г Прокофьева. - М, 1997

пали всей многоплановости проблемы, что требует ее углубленного изучения как в историческом прошлом, так и в настоящий период

В качестве наиболее основательных исследований по избранному вопросу можно указать работы Е Е Некрасова, всесторонне рассматривающего проблемы местного самоуправления в соотношении всероссийского контекста и региональных особенностей В центре внимания исследования Е Е Некрасова - правовой аспект деятельности органов местного самоуправления в Северо-Кавказском регионе на фоне общероссийского масштаба Но, естественно, в его трудах, которые вышли в 90-е гг, не затрагивается история этой структуры в последнее десятилетие1

Проблемы местного самоуправления в последние годы рассматривались главным образом на уровне диссертационных исследований, среди которых следует отметить работы В А Колесникова, Е И Саф-ронкиной, И В Бенку, С А Книевского, которые так или иначе освещают исторические предпосылки возникновения местного самоуправления в регионе на примере специфики системы казачьего самоуправления и его роли в решении различных общественных задач Органы самоуправления рассмотрены в диссертации и трудах И В Зозули, посвященных истории судебной системы на Северном Кавказе Структура городского самоуправления на Север-ном Кавказе детально проанализирована в диссертации И.С Иманаевой, но период, рассматриваемый указанными авторами, ограничивается XIX - началом XX вв2 Экономическим основам деятельности органов местного самоуправления на материалах Юга России на современном этапе посвятили диссертации и ряд публикаций С В Корсакова и Н А. Тарасьян3.

1 Некрасов, Е Е Государственная власть и местное самоуправление в России опыт историко-правового исследования [Текст] /ЕЕ Некрасов - М , 1990, Он же Местная власть в России историко-правовой анализ [Текст] /ЕЕ Некрасов - М , 1999

2 Колесников, В А Формирование и функции линейного казачества Кубани в конце XVIII в - 1861 г [Текст] автореф дис каид ист наук / В А Колесников -Став-ропочь, 1996, Зозуля, И В История развития судебной системы на Северном Кавказе во второй половине XIX - начале XX века [Текст] автореф дис канд ист наук /ИВ Зозуля - Ставрополь, 1999, Ичанаева, И С Городское самоуправление на Северном Кавказе во второй половине XIX - начале XX века [Текст] автореф дис канд ист наук / И С Има-наева. - Ставрополь, 2002, Сафронкина, Е И Казачье и земское самоуправление в Области войска Донского (1870-е - 1880-е гг) [Текст] автореф дис канд ист наук [Текст] / ЕИ Сафронкина - Новочеркасск, 2005, Бенку, И В Система казачьего самоуправления с XVIII в по 1869 год (на примере Донского, Запорожского и Черноморского казачьих войск) [Текст] автореф дис канд ист наук /ИВ Бенку - Ставрополь, 2005, Кннев-ский, С А Самоуправление Терского казачества XVI-1917 г исторические корни и эволюция [Текст] автореф дис канд. ист наук / С А КниевскиЙ - Ставрополь, 2005 и др

3 Корсакова, С В Экономическая функция местного самоуправления [Текст] / С В Корсакова - Ставрополь, 2000, Тарасьян, Н А Функция органов местного самоуправления в финансово-экономической сфер [Текст] Н А Тарасьян - Армавир, 2003

Проблемы реформ местного самоуправления в 90-е гг в ЮФО отражены в диссертационных исследованиях И А Иванниковой и В В. Мо-нина

Работа Иванниковой И А рассматривает вопросы территориальной организации местного самоуправления в субъектах Южного федерального округа, пути совершенствования организации местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах, находящихся в границах Южного федерального округа В диссертации решен ряд вопросов, связанных с институционализацией правового регулирования системы местного самоуправления, определен категориальный аппарат, посредством которого осуществлена ее институционализация в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и специальных законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного федерального округа. Большой интерес представляют научно обоснованные предложения по порядку осуществления муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года Однако И А Иванникова изучает указанные проблемы в чисто юридическом аспекте1

Проблемы реформы местного самоуправления в 90-е гг. исследовались в историческом ракурсе в диссертации В В Монина, но на материалах Нижнего Поволжья - региона, входящего в ЮФО Ему удалось обобщить результаты деятельности муниципальных органов в 1990-е гг, а также осветить процесс генезиса органов самоуправления в указанных локальных границах, выделить региональную специфику этого процесса2

Таким образом, отечественные авторы исследовали и продолжают рассматривать многие вопросы формирования местного самоуправления на Юге России, не оставляя без внимания исторический аспект данной темы Однако изучение развития местного самоуправления в Южном федеральном округе пока не опирается на базовые монографические исследования, содержащие комплексный анализ этого явления. Что же касается отдельных направлений темы, то особенно слабо изучено формирование правовой базы реформы местного самоуправления в ЮФО и проблемы совершенствования системы местного самоуправ-

1 Иванникова, И А Институционализация правового регулирован™ территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа [Текст] автореф дис кандюрнд наук /И А Иванникова - Ставрополь,2006 -СЮ

2 См Монин, В В Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е годы (на примере Нижнего Поволжья) [Текст] автореф дис канд ист наук / В В Монин - Астрахань, 2004

ления на Юге России в наши дни Вопрос нуждается в научных рекомендациях по преодолению трудностей и разрешению противоречий, стоящих на пути формирования эффективной системы органов местного самоуправления в регионе

Целью данного диссертационного исследования является анализ реформы местного самоуправления в России на примере Южного федерального округа в историческом аспекте

Реализация поставленной цели требует решения следующих задач.

- проанализировать исторические предпосылки развития местного самоуправления в России с учетом его региональных особенностей,

- изучить региональный опыт муниципальных образований ЮФО с целью определения функций представительных и исполнительных органов местного самоуправления, существующих моделей их организации и путей повышения их эффективности,

- исследовать нормативно-правовую базу местного самоуправления субъектов ЮФО в 90-е годы и определить существующие пробелы,

- выявить условия становления и развития современных муниципальных структур, их роль в демократизации общественной жизни,

- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти

Теоретико-методологической основой исследования выступают принцип историзма и системный подход в рамках историко-правового анализа структуры и функций местного самоуправления в России Объективной основой применения системного подхода в представленном исследовании является изучение местного самоуправления как целостной системы, представляющей совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, определяющих важные ценностные установки общества в условиях современной реальности Поэтому исходный принцип системного подхода - понятие системы, определяющее структуру и формы определенного института в условиях развития современной российской государственности - применим к изучению местного самоуправления. Системный подход позволяет рассмотреть не только историко-философские и социально-политические грани феномена местного самоуправления, но и проанализировать его в нескольких значениях как социальную идею и как научную категорию действующих организационно-правовых моделей, отражающих современную социальную практику.

В качестве специальных способов исследования использован историко-правовой метод, позволяющий раскрыть суть местного самоуправления на различных этапах истории России, пути его институ-ционализации и дальнейшего развития

Важны для исследования также историко-генетический, историко-сравнительный и историко-типологический методы, которые позволили проанализировать становление органов местного самоуправления в России как сложный и противоречивый феномен современной истории1.

Для анализа документов широко использовался метод исторической герменевтики, требующий установления полноты сведений, их точности и достоверности, определения юридической сущности и социально-политической направленности изучаемых явлений С этой целью автор уделял определенное внимание историческим условиям и целям в процессе анализа российских и международно-правовых документов о местном самоуправлении, а также их реализации в конкретно-исторической обстановке России

Источниковую базу исследования составили опубликованные и архивные документы К опубликованным документам относятся.

1 Законодательные акты Российской империи 1864-1917 гг Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., Городское положение от 16 июля 1870 г, Положение о земских городовых начальниках от 12 июня 1889 г, Положение о губернских уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г, Городовое положение от 11 июня 1890 г. Эти документы отражают опыт функционирования органов местного самоуправления от момента их возникновения до проведения контрреформ включительно, когда они были существенно урезаны и подчинены государственной власти2 В связи с тем, что предмет исследования затрагивает историю казачьего самоуправления на Юге России, в работе используются Положение об общественном управлении в казачьих войсках от 13 мая 1870 г и Положение об общественном управлении станиц казачьих войск от 3 июня 1891 г

2. Постановления Временного правительства: «О возложении обязанностей губернаторов и уездных земских исправников на председателей губернских и уездных управ и сохранении на местах старого административного аппарата» от 4 марта 1917 г, «По земельному вопросу» от 19 марта 1917 г, «Об усилении наказаний за антивоенные выступления на фронте» от 30 мая 1917 г и др.3 Эти постановления свидетельствуют о том, что, за исключением периодов 1905-1907 гг. и правления Временно-

1 Ковальченко, И Д. Методы исторического исследования [Текст] /ИД Коваль-ченко -М.2002 -С 168-180

2 ПСЗ [Текст] собрание второе - Т XXXIX - Отделение первое - Х° 40457, ПСЗ [Текст] собрание второе - Т ХЬУ - Отдетение первое - №98498, ПСЗ [Текст] собрание третье -Т IX -№6196

3 ПСЗ [Текст] собрание третье - ТХ - Отделение первое - №6927, ПСЗ [Текст] собрание третье - Т XII -№8708

го Правительства, характеризующихся оживлением демократизации общественной жизни, в сфере местного самоуправления (городского и земского) сохранялись многие позиции царского режима

3 Документы советской эпохи отражают процесс ликвидации большевиками органов местного самоуправления городов и сел, политику, проводимую уже с мая 1917 г., когда была принята «Резолюция Совета рабочих депутатов городского района Москвы о необходимости передачи власти Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов» от 24 мая 1917 г О том же свидетельствует Резолюция Грозненского совета рабочих, солдатских и казачьих депутатов с требованием роспуска Государственной Думы и Государственного Совета от 21 июня 1917 г Историко-правовой анализ положения местной власти по Конституции Российской Федерации от 10 июля 1918 г, Конституции СССР от 31 января 1924 г., Конституции СССР от 5 декабря 1936 г, Конституции РСФСР от 21 января 1937 г, Конституции СССР от 7 октября 1977 г и Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г. показывает, что все полномочия были переданы Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов1 (в дальнейшем - Советам депутатов трудящихся, а потом Советам народных депутатов), которые рассматривались как низовая часть государственной машины

4 Законодательные акты Российской Федерации: федеральные законы, указы президента, постановления правительства и т.д, включая Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., позволяют выявить эволюцию основных принципов местного самоуправления в современной России. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», вступивший в силу с сентября 1995 г, определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, общие принципы и гарантии его организации, устанавливает правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления

Дополнения и изменения, внесенные в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г и «Об общих принципах организации ме-

1 Великая Октябрьская социалистическая революция [Текст] документы и материалы - М, 1957 - С 429-450, Конституция РСФСР [Текст] основной закон - М, 1925, Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик [Текст] -М , 1924, Известия ЦИК Союза СССР и ВЦИК - 1936 - № 283 - 16 дек, История Советской Конституции [Текст] в документах 1917-1956 - М, 1957, Ведомости Верховного Совета СССР [Текст] - 1977 - №41, Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики РСФСР [Текст] - М , 1978

стного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г, позволяют рассматривать разграничения полномочий между тремя уровнями власти, а также новые принципы территориального образования органов местного самоуправления и определения их компетенции, новый механизм формирования и финансирования органов местной власти1

5 Документы субъектов Юга России Конституции республик Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черекесия, а также Уставы Астраханской, Волгоградской, Ростовской областей, Краснодарского и Ставропольского краев дают возможность изучать регламентацию государственного и общественного устройства на определенных территориях2. Дальнейшее развитие и закрепление основ местной власти рассматривается по специальным законам о местном самоуправлении субъектов Южного федерального округа, устанавливающих принципы территориальных округов, их финансово-экономической базы, гарантии и ответственность органов местного самоуправления. Уставы муниципальных образований- городов Краснодара, Ставрополя, Владикавказа, Армавира, Ессентуки, Туапсе, Шахты, а также Песчанокопского района (Ростовская область) и Кореновского района (Краснодарский край), представляющие своеобразные «малые конституции» для жителей муниципального округа, отражают насущные интересы жителей города или села, позволяют выявить демократические истоки местного самоуправления3. С этой же целью используются Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г.; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г »4, подготовленные по заданию Президента В.В Путина в 2002 г. рабочей группой во главе с Д Козаком

1 Российская газета - № 131-140 от 8 07 2003, Справочно-правовая база «Гарант» за 2003 г

2 Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе [Текст] - Ростов-на-Дону, 1998

3 Устав города Краснодара от 5 июля 1996 г [Текст] // Местное самоуправление в Российской Федерации [Текст] - С 448-483, Устав города Ставрополя [Текст] // Вечерний Ставрополь, 31 января 1996 г, Устав муниципального образования г Владикавказа [Текст] - столицы Республики Северная Осетия-Алания, 2000 и др

4 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Текст] федер закон о внесении изменений и дополнений в федеральный закон от 4 июля 2003 г // Российская газета - №131140 - 8 июля 2003 г

К неопубликованным документам относятся материалы текущих архивов законодательных органов субъектов Южного федерального округа Законодательных собраний Ростовской, Волгоградской, Астраханской областей и Краснодарского края, Государственной Думы Ставропольского края, республики Дагестан, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии и законодательных органов других регионов1

При подготовке диссертации привлечена также периодическая печать газеты и журналы, непосредственно освещающие проблемы местного самоуправления в России и ее регионах.

Научная новизна диссертации заключается в следующем В исследовании впервые дан комплексный анализ развития местного самоуправления в южных районах России на основных этапах ее истории На основе историко-правового анализа широко изучены основные российские и международно-правовые документы, показывающие тенденции развития местного самоуправления в России и зарубежных странах Удачно проведен текстологический анализ состояния нормативно-правовой базы местного самоуправления всех субъектов Южного федерального округа, выявлены пробелы и несоответствия с федеральным законодательством.

Правомерно обосновано методологическое значение принятия новых федеральных законов в области местного самоуправления в 2003 г, как важнейшего этапа в становлении современной российской государственности.

Диссертация отличается оригинальностью определения правовых технологий совершенствования деятельности органов местного самоуправления на региональном уровне в условиях современного этапа развития местной власти в Российской Федерации

1 Справка о формировании органов местного самоуправления в Ставропольском крае от 10 сентября 2004 г [Текст] // Текущий архив Государственной Думы Ставропольского края, О местном самоуправлении в Ставропольском крае [Текст] закон Ставропольского края [принят Государственной Думой СК 17 февраля 2005 года] // Там же, В Законодательном собрании Краснодарского края [Текст] информационное приложение к городским и районным газетам 2004 г // Текущий архив Законодательного собрания Краснодарского края, О местном самоуправлении в Краснодарском крае [Текст] закон Краснодарского края № 717 от 28 06 2004 г, О местном самоуправлении в Республике Дагестан [Текст] закон Республики Дагестан № 43 от 29 12 2004 г, О местном самоуправлении в Республике Адыгея [Текст] закон Респуб токи Адыгея №294 от 31 03 2005 г, Премьер Дагестана призвал ускорить реформу местного самоуправления 08 02 2006 [Текст] // Текущий архив правительства Республики Дагестан, Распоряжение правительства Республики Калмыкии [Текст] от 27 апреля 2006 г, В Нальчике состоялась конференция по созданию организации «Всероссийский Совет самоуправления» [Текст] // Текущий архив правительства Республики Кабардино-Балкарии и др

Основные положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:

1 Историческое развитие России и острота общественных противоречий привели во второй половине XIX в к возникновению органов общественного самоуправления в городах и сельской местности и появлению важнейших документов о развитии местного самоуправления в России

2 Своеобразие геополитического положения региона и специфика социально-национального состава населения оказали существенное влияние на формирование органов местного самоуправления на Юге России Системе управления, сложившейся в этом регионе, были присущи как общероссийские тенденции, так и своеобразные черты, проявившиеся в наличии органов казачьего самоуправления на территориях проживания Донского, Кубанского, Терского и Астраханского казачества

3 Анализ Конституций и других нормативных актов советской власти свидетельствует о том, что с 1917 по 1993 гг структуры местного самоуправления были подчинены жесткой системе государственной и партийной власти

4 Российская нормативно-законодательная база о местном самоуправлении 90-х годов на региональном уровне свидетельствует, с одной стороны, о стремлении России следовать международным правовым нормам в создании органов местной власти, о тенденции выведения этих структур за рамки государственной власти, что нашло закрепление в Конституции Российской Федерации, а с другой, - о наличии отступлений от этих норм в субъектах федерации, включая Южный федеральный округ Серьезные нарушения конституционных норм были допущены в законах «О местном самоуправлении» в республиках Адыгея, Калмыкия, а также Ставропольском крае Не были разработаны и реализованы уставы многих сельских и поселковых муниципальных образований и в других субъектах округа

5 Принятие федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации» от 4 июля 2003 г. и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г положило начало новому этапу реформы местного самоуправления в стране, призванному разграничить полномочия между тремя уровнями власти, ввести новый механизм формирования органов местного самоуправления и их финансового обеспечения, и тем самым сделать их основой дальнейшего развития гражданского общества в стране

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут способствовать совершенствованию деятельности органов местного самоуправления Основные положения и выводы диссертации представляют интерес для органов государственной власти и субъектов местного самоуправления в плане оптимизации современного этапа реформы местного самоуправления, усовершенствования теории и практики в этой области, выработки новых правовых технологий в деятельности мэрий, органов местной власти в сельской местности

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы изложены в докладах и сообщениях на межрегиональных научно-теоретических и научно-практических конференциях. Они нашли отражение в 5 опубликованных работах, включая статью в издании, рекомендованном ВАК для публикации материалов диссертационных исследований

Структура диссертации обусловлена целями и задачами Исследование включает введение, три главы, заключение, список источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Глава I называется «Становление и развитие местного самоуправления во второй половине XIX - XX вв. на Юге России».

В первом параграфе раскрывается процесс адаптации зачатков структур местного самоуправления у горских народов и казаков к политическим формам российского государства Российские власти приспосабливали элементы родоплеменной организации горских народов и традиционные элементы самоуправления казачьего населения. Этот процесс осложнялся тем, что политическая система российского государства подвергалась серьезному реформированию в связи с созданием земских и городских органов самоуправления в масштабе всей страны «Положение об общественном управлении в казачьих войсках» (1870 г) регулировало и более четко определяло функции органов казачьего самоуправления, права и обязанности казаков как воинского сословия, учитывая уже сложившиеся традиции, сохраняя значительные полномочия атаманов и местного казачьего суда Преобразования в среде горского населения, проводимые с опорой на традиционные элементы самоуправления, преследовали, с одной стороны, освобождение крепостных в обществах северо-кавказских горцев, с другой — наиболее эффективное обложение горского населения государственными податями и про-

цесс экономического подчинения Кавказа Российской Империи «Городское положение» 1870 г лишь с 1874 г стало вводиться в городах Северного Кавказа и Закавказья

С начала 90-х гг. XIX в процесс контрреформ правительства Александра III затронул и рассматриваемый регион «Положение об общественном управлении станиц казачьих войск» (1891 г.) усиливало контроль над казачьими структурами самоуправления со стороны войскового начальства и Министерства внутренних дел «Положение о сельских (аульных) обществах, их общественном управлении и о повинностях государственных и общественных в Терской и Кубанской областях» наряду с тем, что увеличивало сферу функций органов самоуправления горцев, ориентировало ее преимущественно на своевременный сбор податей

Во втором параграфе рассматривается специфика местного самоуправления в указанном регионе в период 1905-1917 гг, отмечаются тенденции к расширению системы земского самоуправления, в 1913 г земские учреждения были введены в Ставропольской губернии, хотя и не распространялись на территории «кочующих инородцев», населенных калмыками, ногайцами и туркменами. Установление земства вызвало неоднозначную реакцию населения: недовольство крестьянства проявлялось, особенно весной 1914 г., вследствие увеличения окладных платежей на 30 %, которые при неразвитости промышленности и крупных промысловых предприятий почти полностью ложились на плечи сельских обществ Местные власти далеко не сразу смогли прекратить саботаж жителей Ставрополья.

Реформы Временного Правительства в области местного самоуправления, в частности, Закон «О волостном земстве» (май 1917 г.), встретили решительное сопротивление крестьян Ставропольской и других губерний Юга России, которые выступали против восстановления земств с их растущими окладными платежами, несмотря на угрозы ввести войска для подавления крестьянского сопротивления. В казачьих округах с развитыми традициями местного самоуправления реакция была иной, казачий съезд войска Донского принял постановление «О введении земского самоуправления на Дону», упраздняющее управление атамана округа и организующее станичные земские собрания на демократических принципах выборности и всесословности Временное Правительство обнаруживало тенденции к тому, чтобы поддержать требования казаков в этой сфере

Процесс развития органов местного самоуправления в национальных районах в 1917 г. протекал сложнее наряду с органами власти Временного Правительства (Осетия, Дагестан, Кубань) создавались

специфические национальные органы самоуправления (Кабарда, Чечня, Ингушетия) В мае 1917 г на I съезде горских племен Северного Кавказа был создан «Союз горцев Северного Кавказа», выдвинувший программу с требованием создания «независимой Горской республики» с территорией от Каспийского до Черного моря Этот факт, а также подобные ему, например, требования Грозненского Совета рабочих, солдатских и казачьих депутатов (как и советов других городов Кавказа) распустить Государственную Думу и созвать Всероссийский съезд Советов рабочих и крестьянских депутатов, свидетельствовали, что процессы формирования местного самоуправления приобретали неконтролируемый властью характер Функции самоуправления в конце 1917 — начале 1918 г все больше сосредотачивались, даже в казачьих регионах, в руках Советов, что объясняет провал попытки Учредительного собрания повести Россию по общедемократическому пути.

В третьем параграфе освещается развитие системы самоуправления в советский период Этот процесс начался с бурных и во многом хаотичных проявлений тенденций к самоуправлению во время Гражданской войны Деятельность Советов как органов самоуправления выразилась в создании Донской, Кубано-Черноморской и Терской республик в границах уже имеющихся административно-территориальных единиц, существовавших недолгое время. Конституция 1918 г. определила предел компетенции и функции волостных, уездных, областных и губернских съездов Советов и исполнительных комитетов как классовых структур, которые до июля 1918 г. действовали параллельно с земскими и городскими учреждениями самоуправления Классовый принцип их деятельности в указанном регионе, в частности, на примере Ставрополья, был реализован гораздо полнее и шире, чем того требовала Конституция 1918 г.: политической дискриминации подверглась значительная часть интеллигенции - не только юристы и купцы, но также врачи и учителя, которых лишали политических прав по признаку партийной принадлежности Полностью ликвидировав казачьи автономии, Конституция РФ 1918 г. учредила на Северном Кавказе автономные союзы в виде субъектов Федерации в РСФСР - Горская и Дагестанская автономии, Карачаево-Черкесская, Чеченская и Калмыцкая национальные области, что было подтверждено декретом ВЦИК РСФСР «О введении в действие Положения о Северо-Кавказском крае», который окончательно разделил СевероКавказский край на 11 автономных округов и 4 автономных национальных области, административные органы которых взяли под контроль деятельность Советов всех уровней

Сложный социальный и многонациональный состав населения Северного Кавказа обусловил дальнейший активный процесс райони-

рования во второй половине 20-х - начале 30-х гг, что подтверждает и постановление ВЦИК 1935 г «О новой сети районов Северо-Кавказского края и входящих в его состав автономных объединений». Образовавшиеся национально-территориальные единицы представляли непродолжительные формы интеграции. Их неустойчивость часто дестабилизировала деятельность местных органов власти, что вело к возрастанию преступности и возникновению бандитских формирований до середины 30-х гг Процесс перекраивания карты Северного Кавказа продолжился и после принятия Конституции РСФСР 1937 г.

Этот процесс был прерван Великой Отечественной войной и депортацией многих народов, одну треть которых составляли народности Северного Кавказа, что привело к упразднению Дагестанской АССР, Кабардинской АССР и Северо-Осетинской АССР, Карачаевской и Калмыцкой автономных областей, которые были восстановлены лишь во второй половине 50-х гг. Указы 1967-1977 гг., регулирующие деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев, были направлены на соблюдение интересов государства, но не местного населения; контролирующие функции местных советов, не подкрепленные соответствующими властными рычагами, носили в значительной степени формальный характер, и в той же мере эти органы были подчинены структурам исполнительной власти

Конституции СССР (1977 г.) и РСФСР (1978 г.) утверждением статьи «О руководящей роли КПСС в коммунистическом строительстве» еще более подчинили органы местного самоуправления партийному руководству. Хотя эти Конституции и декларировали расширение прав власти Советов низового уровня, однако в рамках неосталинской модели политической системы в стране, состав депутатского корпуса в г Ставрополе, как, впрочем, и в других населенных пунктах страны, состоял из представителей партийно-хозяйственного актива и статистов, отобранных по анкетным данным местными партийными функционерами, что сводило на нет самоуправленческие функции Советов как таковые Реформы 1988-1990 гг. пытались преодолеть тенденции периода неосталинизма, что привело к изменению социального состава местных советов, число депутатов рабочих существенно сократилось в пользу интеллигенции и служащих

С конца 80-х гг, в связи с децентрализацией государственного устройства РФ и новыми разграничениями полномочий субъектов РФ, начался следующий этап преобразований федеративного устройства и в Северо-Кавказском регионе, характеризующийся принятием Деклараций о государственном суверенитете в одностороннем порядке многими автономными подразделениями Это стало одной из причин ослож-

нения отношений между центром и Чечено-Ингушской республикой, разделенной в декабре 1992 г на две самостоятельные республики Начавшаяся в 1994 г. Чеченская война вызвала всплеск националистических настроений и затруднила деятельность органов местного самоуправления на Северном Кавказе.

В главе II «Формирование правовой базы местного самоуправления в Южном федеральном округе» раскрываются законы Российской Федерации о местном самоуправлении, особенности формирования правовой основы субъектов ЮФО для местного самоуправления и уставы муниципальных образований

В первом параграфе указывается, что события августа 1991 г создали необходимые социально-экономические предпосылки для радикальной реформы органов местной власти в России В условиях создания суверенной Российской Федерации начались поиски принципиально новой концепции местного самоуправления, ее структуры и оптимальных норм правового регулирования.

В Основном законе страны - Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г - 20 статей из 137 содержат нормы, регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления. Для нашего исследования основополагающее значение имеет статья 3, которая гласит «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» В диссертации проводится сравнительный анализ текста статей Конституции 1993 г и содержания «Европейской Хартии о местном самоуправлении», позволяющий судить, насколько европейский опыт трансформировался в российскую правовую систему Объем полномочий органов местной власти в Европейской Хартии и Конституции РФ свидетельствует об их идентичности. Вместе с тем представляется, что ряд вопросов, особенно раскрывающих механизм применения законодательных норм в российском Основном законе, прописан недостаточно четко и определенно

Федеральный закон 1995 г. с дополнениями и изменениями 19961997 гг, который подробно проанализирован в сравнении с Конституцией России, конкретно определяет роль местного самоуправления в осуществлении системы народовластия, точнее закрепляет правовые и экономические основы местного самоуправления, впервые обозначает финансовые гарантии его осуществления и устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации В целом, на территории указанного региона достаточно полно реализуются Конституция России и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». При этом отмечены

негативные последствия вмешательства государственных органов в экономическую сферу деятельности структур самоуправления в связи с выполнением Федеральных целевых программ вопреки положениям Закона 1995 г Ряд Федеральных законов по вопросам местного самоуправления 1996-1997 гг содержат необходимые уточнения и гарантии, не нашедшие отражения в вышеуказанных документах, особенно в том, что касается основ финансирования местного самоуправления Обоснованно доказывается вывод о том, что в 90-е гг. в РФ была создана законодательная база местного самоуправления, требующая дальнейшего усовершенствования.

Во втором параграфе исследуются особенности законодательных актов субъектов РФ о местном самоуправлении, а также последствия их реализации на практике В условиях развернувшейся с 1995 г. конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации началась подготовка республиканских конституций и местных уставов, принятых в 30 областях РФ. Активная законотворческая работа шла и в субъектах Южного федерального округа в Ростовской, Волгоградской и Астраханской областях, Краснодарском и Ставропольском краях, в республиках Адыгея, в Дагестане, Чечне, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии-Алании, Калмыкии

Законотворчество шло по трем основным направлениям, что было обусловлено разным пониманием сущности Конституции или Устава. Во-первых, в Конституциях и Уставах предусматриваются основы организации государственной власти и местного самоуправления в республике, области или крае (Конституции республик Дагестан, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария и др ) Во-вторых, Конституции и Уставы регламентируют как государственное, так и общественное устройство (уставы Ставропольского края и Волгоградской области) В-третьих, Конституции и Уставы не только обозначают объекты, находящиеся в ведении республики, края, области, но и определяют порядок их реализации государственными органами власти и органами местного самоуправления. Такой подход являлся преобладающим в уставах Краснодарского края и Ростовской области Особенности законодательных актов подробно фиксируются на основе сравнительного анализа для каждой указанной территориальной единицы.

Анализ результатов законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации с целью соответствия их положений о местном самоуправлении нормам Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявляет многочисленные несоответствия нормативных актов субъектов Федерации положениям ос-

новных документов из 68 нормативных актов по вопросам местного самоуправления только 4 полностью соответствуют Конституции РФ vi Федеральному закону

В субъектах Южного федерального округа выявлены такие важные несоответствия, как: придание структурам местного самоуправления природы органов государственной власти, особенно на уровне районов и городов республиканского, областного и краевого значения (Адыгея, Ставропольский край), придание малым городам и селам статуса субъекта федерации, без учета мнения населения органами территориального общественного самоуправления (Калмыкия), присвоение органами государственной власти субъектов Федерации, установленных Конституцией РФ, ряда прав населения на формирование структуры органов местного самоуправления и на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью (Волгоградская и Астраханская области); использование неправовых административных форм воздействия на органы местного самоуправления (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия)

Проведенное исследование обоснованно позволяет утверждать, что на формирование органов самоуправления в 90-е гг в субъектах ЮФО существенное влияние оказывали национальные традиции, а также недооценка руководителями регионов сложности муниципальных преобразований. Учет выявленных недостатков показывает, что реформа местного самоуправления должна иметь четко обозначенные цели, стратегию и тактику их достижения, этапы реформирования, общественно-правовые механизмы реализации и, главное, опираться на социальные группы, заинтересованные в проведении реформы и ее результатах.

В третьем параграфе на основе сравнительного анализа рассматриваются Уставы муниципальных образований и специфика их реализации в различных регионах ЮФО Исследование позволяет обнаружить, что на практике проявились многие противоречия, особенно в сфере формирования бюджетов муниципальных образований и складывания правовой базы сельских населенных пунктов Как следствие, фиксируется низкий уровень эффективности действующих органов местной власти, нарушения Конституции РФ и Федерального законодательства

Глава III «Проблемы совершенствования системы местного самоуправления на Юге Росснн в наши дни» освещает вопросы компетенции, структуры и территориальной организации, а также экономические основы деятельности органов местного самоуправления

Отмечая причины медленного утверждения системы местного самоуправления в России, Президент В В Путин на заседании президиума Государственного Совета об этом сказал следующее «Надежды

на то, что регионы своими законодательными актами разовьют и уточнят порядок деятельности местной власти, к сожалению, на практике не оправдались И только в редких случаях мы имеем обратные примеры Как правило, субъекты Федерации в основном пытались ограничить самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, натолкнулись на их сопротивление Началась непродуктивная борьба за обладание ресурсами и полномочиями А в результате проигрывают прежде всего простые граждане»

В начале 2002 г Президент поручил заместителю своей администрации Д Козаку создать Комиссию по разграничению полномочий между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления Проанализировав сложившуюся ситуацию, Комиссия сделала неутешительный вывод- развитие местного самоуправления в стране зашло в тупик, необходимы серьезные изменения базового законодательства. Результатом работы группы Д Козака стала разработка Федерального закона «О принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» (4 июля 2003 г.) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (6 октября 2003 г ) Главная идея новых законодательных актов состоит в том, чтобы разграничить полномочия между тремя уровнями публичной власти (федеральной, субъекта Федерации и местной), реформировать территориальные основы организации местного самоуправления, ввести новые финансовые механизмы формирования ее экономической базы, четче обозначить ответственность государственных органов за развитие местного самоуправления

В диссертации рассматривается содержание новых Законов, касающихся местного самоуправления, принятых в 2003 г по вышеуказанным ключевым проблемам В ней также отмечается разносторонняя работа по подготовке к реализации закона о местном самоуправлении на материалах Краснодарского края и Калмыкии, которая показывает, что на современном этапе решающая роль принадлежит нормативно-правовому обеспечению реформы в отдельных субъектах округа, из которого пока исключены наиболее важные разделы о финансово-экономической базе и гарантиях местного самоуправления

Исследование структуры и территориальной организации местного самоуправления ЮФО, предпринятое во втором параграфе, строится на сравнительном анализе Закона 1995 г и Федерального закона от 6 октября 2003 г Отсутствие четких критериев для установления территориальных пределов муниципальных образований в Законе 1995 г. в процессе его реализации в ЮФО привело к серьезным отступлениям

от Конституции РФ, более всего заметным в республиках Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, но особенно в Калмыкии, где во всех населенных пунктах были созданы государственные органы власти. Всесторонне доказывается вывод о том, что Федеральный закон 2003 г. значительно откорректировал и восполнил пробелы предыдущего закона, закрепив обязательное участие в муниципальном образовании, помимо представительных и исполнительно-распорядительных структур, также и органов контрольной службы, гарантировав более широкие права гражданам по участию в органах местного самоуправления

В третьем параграфе выявляются экономические основы деятельности органов местного самоуправления. Сравнение законов 1995 и 2003 гг. показывает, что новый закон расширяет состав экономической основы местных органов власти, включая муниципальную собственность, предприятия, средства бюджета и природные ресурсы на территории муниципального образования, более целенаправленно определяет тенденцию к выравниванию уровней бюджетного обеспечения поселений за счет бюджета субъекта РФ, региональных и районных фондов Однако в нем не определяются источники финансирования фондов муниципального развития, что снова предполагает бесконечные перераспределения финансовых средств внутри регионального бюджета. Его нормы и положения реализуются в субъектах ЮФО В частности, региональный закон Ставропольского края содержит точно определенный механизм межбюджетных отношений субъекта Федерации и муниципальных образований, в котором конкретно фиксируются виды выплат, субвенций и других форм платежей, районная власть вновь наделяется реальными полномочиями и самостоятельными финансами

Для подготовки предложений и организации работ по реализации Федерального закона №131 о местном самоуправлении в Ставропольском крае и других регионах ЮФО созданы рабочие группы, в которые вошли представители органов исполнительной, законодательной власти, а также муниципальных образований Одна из важнейших задач комиссий - урегулирование межбюджетных отношений между субъектами Федерации и органами местного самоуправления

Сравнительный анализ реализации Федеральных законов 2003 г «О принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» и «Об общих принципах организации самоуправления Российской Федерации» позволяет констатировать, что они укрепили нормативную базу местного самоуправления как формы народовластия, усовершенствовав финансовую основу структур местного самоуправления

В заключении подведены итоги исследования, которые показывают, что в соответствии с принятыми законодательными актами о местном самоуправлении в ЮФО были сформированы 1480 муниципальных образований, имеющих свои уставы и другие правовые документы Нормотворческая деятельность непосредственно органов и должностных лиц муниципальной власти на юге России вызвала значительный рост юридических установлений в самоуправленческой сфере

В результате проведенного исследования можно предложить следующие рекомендации.

Опыт различных субъектов ЮФО показывает основные направления корректировки и дальнейшей конкретизации Федерального законодательства Необходимо, на наш взгляд, придать статус городских округов городам, хотя и имеющим менее 500 тыс населения, но играющим важную роль в жизни субъектов Федерации. Кроме того, следует и далее совершенствовать нормы регулирования межбюджетных отношений и более детально разработать порядок передачи собственности и разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, субъектами Федерации и структурами местного самоуправления, что позволит существенно улучшить механизмы правового регулирования системы местного самоуправления. Субъектам Российской Федерации предстоит подробная разработка нормативных актов и уставов по территориальной организации, по финансовому обеспечению местного самоуправления, по подготовке кадров

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ АВТОРОМ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

1 Одеров, П А Реформа структуры и территориальной организации местного самоуправления в Южном федеральном округе [Текст] / П А. Одеров // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион Спецвыпуск «Общественные науки» - 2006 - С 65-69

2. Одеров, П.А. Реформа органов государственной власти в советское время на Северном Кавказе [Текст] 1 П.А. Одеров // Реформирование образовательной системы- сб науч. статей. - Ставрополь: ООО «Базис», 2006. - С. 236-244

3. Одеров, П.А. Развитие местного самоуправления в субъектах ЮФО (90-е гг ) [Текст] /ПА Одеров // Вестник Армавирского института социального образования (филиала) РГСУ: научный и учебно-методический ежегодник - Армавир ИП Шурыгин В Е , 2007. - С 30-34

4 Одеров, П А. Социально-политические предпосылки нового этапа реформ местного самоуправления современной России [Текст] / ПА Одеров // Актуальные вопросы социогуманитарного знания, сб науч статей - Ставрополь. СГУ, 2006 - С 138-145.

5 Одеров, П А. Функции органов муниципальных образований Южного федерального округа [Текст] /ПА Одеров // История и обще-ствознание. научный и учебно-методический ежегодник исторического факультета АГПУ / гл ред. А А Панарин - Армавир. Редакционно-издательский центр АГПУ, 2007 -Вып V - С 118-126

ООО «Базис», г. Ставрополь, ул. Ленина, 480/1.

Подписано в печать. 16.07 2007 г. Формат 127x127/16 Гарнитура Times Бумага офсетная Тираж 100 экз Печать трафаретная цифровая Услпечл 1,6. Уч.издл. 1,8

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Одеров, Павел Анатольевич

Введение

Глава I. Становление и развитие местного самоуправления во 27 второй половине Х1Х-ХХ вв. на Юге России

1.1 .Реформы Александра II и зарождение местного самоуправления

1.2.Попытки буржуазно-демократических реформ органов местного 44 самоуправления в период революционного цикла 1905-1917 гг.

1.3. Положение местной власти в советское время

Глава II. Формирование правовой базы местного самоуправления в 82 Южном федеральном округе

2.1. Законы Российской Федерации о местном самоуправлении

2.2. Особенности законодательных актов субъектов ЮФО о 100 местном самоуправлении

2.3. Уставы муниципальных образований

Глава III. Проблемы совершенствования системы местного 141 самоуправления на Юге России в наши дни

3.1. Проблема компетенции органов местного самоуправления

3.2. Структура и территориальная организация органов местного 161 самоуправления

3.3. Экономические основы деятельности органов местного 178 самоуправления

Введение диссертации2007 год, автореферат по истории, Одеров, Павел Анатольевич

Актуальность исследования. Местное самоуправление в России имеет свои исторические корни. Можно сказать, что русская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, тесно связана с развитием местного самоуправления, которое играло важную роль в формировании и укреплении Российского государства.

В российской истории развитию местного самоуправления противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация необходима в условиях внешней угрозы, но в условиях ее отсутствия она ослабляет государство, делает его неконкурентоспособным, так как прямым ее результатом является подавление социальной активности и невостребованность интеллектуального потенциала нации. Неизбежным итогом процесса централизации всегда является кризис государственности. Так было при царском режиме в конце XIX - начале XX вв. Эти процессы в конечном итоге привели к распаду Советского Союза в начале 90-х гг. XX столетия.

В 1993 г. в стране начался новый этап становления и развития местного самоуправления. Российская Федерация подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении и конституционно закрепила положение о местном самоуправлении, как одной из форм осуществления власти народа. В частности, ст. 12 Конституции гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»1.

В развитие этих положений в стране издан Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления» 1995 г. и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003г. , а также целый ряд других законодательных актов. Разработана и принята «Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправл ления» и десятки специальных законов субъектов федерации о местном самоуправлении.

Процесс становления местного самоуправления идет довольно сложно и противоречиво. На пути этого процесса стоит целый комплекс правовых, экономических и социальных проблем.

В этой связи делом исключительной важности становится дальнейшее совершенствование местного самоуправления как одного из направлений становления российской государственности. Для этого необходимо проведение дополнительных теоретических и научно-практических разработок по данной проблеме и, прежде всего, анализ реформы местного самоуправления в конце ХХ-начале XXI вв.

Объектом исследования избрано развитие местного самоуправления в России во второй половине XIX - начале XXI вв.

Предметом исследования является анализ развития и реформы местного самоуправления в субъектах Южного федерального округа с 1995 по 2005 годы.

Хронологические рамки определяются ходом реформы местного самоуправления в современной России. Нижняя граница - 1995г. - дата издания закона «Об общих принципах местного самоуправления»; верхняя граница - 2005г. - начало реализации Федерального закона № 131-ФЗ 2003г. в некоторых субъектах ЮФО.

Территориальные границы исследования охватывают субъекты Южного Федерального округа: Ростовскую, Волгоградскую и Астраханскую области, Ставропольский и Краснодарский края, республики Дагестан, Ингушетию, Кабардино-Балкарию, Северную Осетию-Аланию, Адыгею, Карачаево-Черкесию и Калмыкию.

Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертационной работы предполагает обращение исследователя к истории и теории реформ местного самоуправления в России и других странах, анализу идей местного самоуправления в отечественной и зарубежной литературе.

Во второй половине XIX в. был сформулирован термин «самоуправление». В. Даль в «Толковом словаре живого великорусского языка» определил его как «независимое от центра государства, автономное, через выборных представителей, управление местными делами данной административной единицы»4. Аналогичное определение дал князь А. Васильчиков, который в отличие от В. Даля конкретизирует, что это «.такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями»5. Этот термин лег в основу юридических актов и исторических исследований XIX века. Главными его чертами стали: -решение дел местного характера;

-независимость управления от государственной или иной власти; -реализация самоуправления на местах посредством выборных лиц из населения данной административной единицы.

Развитие органов и конкретных систем местного самоуправления в России, так же как и во всем мире, прошло длительный путь. Ее основы были заложены авторами двух классических теорий: общественной и государственной теории местного самоуправления. Родоначальником общественной теории местного самоуправления считается французский ученый А.Ток-виль, а практическую ее основу российские ученые заимствовали из английской модели местного самоуправления, основанной на широкой автономии городских и сельских поселений.

Общественная теория местного самоуправления нашла значительное количество последователей среди ученых и политиков России. К их числу принадлежали князь А.И.Васильчиков, крупные государствоведы Б.Н.Чичерин и В.М.Гессен, а также историки А.Д. Градовский, М.П. Щепкин, В.Ивановский, Б.Веселовский6. Последний, в частности, писал: «Самоуправление является такой же самостоятельной органически единой формой п общежития, как и само государство» .

Теоретической основой государственной концепции местного самоуправления стали работы немецких ученых Р. Гнейста и Л. Штейна, которые активно были восприняты Н. М. Коркуновым, А. Г.Михайловским, К.Л. Пожитновым, Ф. А. Даниловым, а также М. М. Ковалевским, С.А. о

Муромцевым, В. П. Безобразовым и др .

Сторонники данной теории утверждали, что местное самоуправление сводится не к самостоятельному заведованию местным сообществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а к возложению на местное общество осуществления задач государственного управления9.

Согласно государственной теории местные дела есть дела государственные, переданные государством органам местного самоуправления, которые лучше знают интересы местных сообществ и общин и могут полнее их удовлетворить. Данные идеи нашли практическое воплощение в новом «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. и новом «Городовом Положении» 1892 г., которые привели к контрреформе местного самоуправления в России и были подвергнуты решительной критике со стороны демократически настроенной общественности.

Изучение опыта организации местного самоуправления в конце XIX - начале XX вв. было вызвано общей ситуацией в России, назревшей необходимостью изменения системы государственной власти и управления: утверждавшиеся капиталистические отношения требовали осуществления административной и экономической децентрализации, свободы предпринимательства на местах, местного самоуправления.

На рубеже XIX - XX вв. появилось множество публикаций по истории местного самоуправления в России. Это прежде всего работы П.Л. Корфа, И. Дроздова, М. Михайлова, которые разъясняют суть местного самоуправления и содержат богатый статистический материал о развитии местного самоуправления в губерниях России10.

Подробно освещалась в литературе экономическая и социальная деятельность земства. Среди исследований этого направления выделяются работы Маслова С.Л. "Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования /1864 - 1914 гг./", Львова Г.Е. и Полнера Т.И. "Наше земство и 50 лет его работы". Авторы раскрыли все стороны деятельности земства, проанализировали причины недостаточного удовлетворения нужд местного населения земством из-за слабой финансово-экономической базы. Вместе с тем, Маслов сделал следующий вывод: "Пятидесятилетняя история земства свидетельствует, что органы общественного управления, состоящие из людей по выбору местного населения, более других способны обслуживать "местные пользы и нужды"11.

В литературе дореволюционного времени обсуждались теории местного самоуправления, разработанные в странах Европы; заметно влияние западной историографии начала XX века на осмысление теоретических основ местного самоуправления. Объясняется это большим интересом к богатому опыту практического осуществления местного самоуправления в странах Западной Европы12.

Региональная литература о местном самоуправлении дореволюционного периода весьма скудна. В тот период местными учеными и практиками не было сделано ни одного специального исследования в этой области. Однако в ряде работ И. В. Бентковский, А. И. Твалчрелидзе, Г. Н. Прозрите-лев, Е. Д. Фелицын, Д. А. Щербина, В. А. Потто и другие затрагивали вопросы, так или иначе связанные с работой органов местного самоуправления13.

В 20-50-х гг. XX в. в СССР не было опубликовано сколько-нибудь значительной работы, освещающей проблемы местного самоуправления. Лишь в 1965 г. появилась книга группы авторов под руководством Н. П. Ерошкина об истории государственных учреждений России, где имелись материалы о развитии местного самоуправления14.

По мере восстановления статуса истории как государственной науки, появлялись академические исследования по вопросам дореволюционной истории Отечества. После Великой Отечественной войны вышла работа Н.

М. Дружинина, посвященная реформе П. Д. Киселева15. В ней описано становление системы управления государственными крестьянами в XIX веке, в том числе и в Кавказской области. В середине XX в. вопросы самоуправления затрагивались в работах Б. Г. Литвака, Н. Я. Эйдельмана, Л. Г. Захаровой, В. Г. Чернухи16. Ряд исследований также содержат данные по организации городского самоуправления в дореформенной и пореформенной России. Известный историк П. А. Зайончковский, разработавший историю отмены крепостного права и реализацию крестьянской реформы, значительное внимание уделял крестьянскому самоуправлению и его роли в социальной сфере губернии17.

Непосредственно анализу реформ 60-70-х годов XIX на Северном Кавказе, включая реформу местного управления, посвящена монография Ж. А.

Калмыкова "Установление русской администрации в Кабарде и Балкарии

1 б конец XVIII — начало XX в.)" . На новых материалах и с новыми подходами к проблеме автор показывает объективную картину административных преобразований в Терской области, не умалчивает о насильственной ломке традиционных общественно-политических институтов, связывая административные преобразования с колониальной политикой царизма. Особое внимание автор уделяет деятельности мусульманского духовенства в системе военно-народного управления. Интересны замечания автора о том, почему царизм больше внимания уделял адатам, а не шариату. Не замалчивает он и отрицательных моментов в деятельности мусульманского духовенст-ва19.

Ставропольские историки вернулись к изучению местного самоуправления в губернии в дореволюционный период только в конце 40-х гг. В частности, развитие социальной сферы в ставропольском селе в контексте

9П крестьянской реформы рассматривал В. П. Крикунов , а В. В. Комин посвятил свою работу отношению местных крестьян к введению в губернии 21 земства . Однако в целом в этих изданиях вопросы местного самоуправления были лишь затронуты без детальной разработки проблемы. Столь же фрагментарно этот аспект затрагивался и в трудах местных ученых

ЛЛ в 50-е гг .В более позднее время местные историки в большей или меньшей степени затрагивали вопросы социального развития региона и местного самоуправления Ставропольской губернии в дореволюционный период в общих работах по истории региона . Специальные исследования, посвященные особенностям введения земства на Ставрополье, осуществил А. С. Калмыков24.

В то же время ответственный период в развитии общественного самоуправления в период революционного цикла с 1905 по 1917 гг., когда решались вопросы отношения городских дум к революционным событиям и был ликвидирован институт местного самоуправления как таковой, продолжает оставаться крайне слабоизученным. В немногих исследованиях, посвященных истории органов местного самоуправления в указанный период, главной темой было рассмотрение борьбы большевиков против идейных противников.

Перелом в изучении отечественными авторами истории местной власти наступил лишь в середине 80-х гг., когда этой проблемой основательно занялись правоведы, историки и другие специалисты. Так, В.А. Нардова опубликовала две монографии о правительственной политике в отношении городского самоуправления со второй половины XIX в. до второй половины XX в., показав ее двойственность и противоречивость. Автором был дан детальный анализ состава органов общественного самоуправления, показана динамика его изменений, рассмотрено положение руководителей городских самоуправ

О с лений и состояние городских бюджетов .

Герасименко Г.А. издал фундаментальное исследование о земском самоуправлении в России, в котором вскрыл все этапы, историческую огранил/ ченность и значение земской реформы в стране .

В 90-е гг. XX в., в связи с демократическими преобразованиями в стране, изучение различных аспектов деятельности органов местного самоуправления оказалось в центре внимания научной общественности. В общероссийском плане современный этап деятельности органов местного самоуправления, их правовое положение и организация освещены в трудах О. Е.Кутафина, В. И. Фадеева, В. И.Васильева, И. В. Выдрина, А. Н. Кокотова, В. С. Мокрого, Н. А. Емельянова, Л. Е. Лаптева, А. Ю. Шутова и др. В свет вышло несколько крупных работ по истории и теории местного самоуправления27.

Крупные научные центры по изучению этих проблем сложились в Москве, Санкт-Петербурге, Туле и других городах. Крупный исследовательский центр по комплексному изучению проблем местного самоуправления сложился и в Ростове-на-Дону - это Северо-Кавказская академия государственной службы, где работает творческий коллектив, способный изучать самые различные аспекты темы.

За 15 лет своего существования (с 1992г.- 2007г.) здесь было выпущено свыше 700 наименований книг общим объемом свыше 10300 печатных листов. Значительное количество исследований посвящено в том числе и муниципальному управлению, проблемам местного самоуправления. Среди признанных авторитетов в этой области знания такие ученые, как Игнатов В.Г., Шапсугов Д.Ю., Бутов В.И., Рудой В.В., Иваников И.А. и ряд других28. В монографиях этих ученых показано нормативное регулирование становления местной власти в России и прежде всего городского, земского, казачьего и крестьянского самоуправления в дореволюционный период, местное самоуправление в политической борьбе в России в конце XIX-началеХХвв., проанализировано законодательство СССР о местном самоуправлении, а также рассмотрены современные проблемы создания правовых основ новой российской государственности, становление системы органов государственного управления. Особое внимание в их трудах уделяется преобразованиям местного управления и поискам новых форм местного самоуправления.

В последние годы значительно возрос общественный и научный интерес к событиям начала XX в., что обусловило появление нескольких крупных региональных исследований деятельности местных самоуправлений в этот период. Судавцов Н.Д. в своих монографиях значительное внимание уделял истории земства и городского самоуправления на Юге России в период революций 1917 г. Он детально исследовал отношение общественного управления к февральской революции, выборы в Ставропольскую городскую думу летом 1917 года, правовое обеспечение реформ местного

29 самоуправления Временного Правительства России и ряд других проблем .

Монография Е.М. Трусовой комплексно рассматривает местное управление и самоуправление на Дону, Кубани и Ставрополье в революционном 1917 году. Отдельный раздел этого исследования посвящен думам городов Кубани и Ставрополья. В нем автор сделал подробный анализ всех изменений, произошедших в составе, способе формирования органов городского самоуправления. Освещена роль общественных исполнительных комитетов, правительственных комиссарах на местах, органов власти казаков, городских дум в установлении нового демократического порядка. Монографию отличает новизна в подходах к освещению темы, использование обширного архивного материала, ряд источников вводится впервые30.

Чеченская война, сложность межэтнических отношений, поток беженцев в этот регион - все это стимулировало изучение данной проблемы в субъектах Южного федерального округа. А. А.Коровин рассмотрел госул 1 дарственное управление и самоуправление на Кубани в 1917 г. Е. П. Шилкина исследовала проблему «Власть и партии: органы городского самоуправления на Дону и Кубани (лето 1917-лето 1918 гг.)»32. Прокофьева Т. Г. опубликовала книгу о программных установках в вопросах местного самоуправления в деятельности политических партий России в начале ХХв.

Все вышеназванные работы отличает исторический подход и краткий хронологический период анализа событий. В то же время проблемы местного самоуправления настолько многоплановы, что требуют глубокого изучения прошлого и настоящего.

Всесторонне исследуют проблемы государственного и местного самоуправления во всероссийском и региональном плане Е. Е. Некрасов и Г. Н. Малахова - авторы монографий и учебных пособий по данной теме. Они провели историко-правовой анализ соотношения государственной власти и органов местного самоуправления как в общероссийском масштабе, так и в Северо-Кавказском регионе34.

Значительный интерес представляют работы Ю.С. Кукушкина и Н.С.

7 < Ii

Тимофеева , а также A.A. Сергеева , в которых проанализировано самоуправление крестьян России и проблемы правового регулирования местного самоуправления. Но эти вопросы авторами рассмотрены в общероссийском масштабе и для нас они важны, прежде всего, с методологической точки зрения.

В последние годы написали работы И. В.Зозуля, И. С. Иманаева, Н. А. Реснянская, О. В. Адаменко, Ю.В. Коробейников о деятельности органов местного самоуправления на Северном Кавказе в различных отраслях общественной практики37.

Молодыми авторами подготовлены также исследования, посвященные развитию местного самоуправления на казачьих территориях Дона, Кубани и Терека. Так, Сафронкина Е. И. в диссертации «Казачье и земское самоуправление в Области войска Донского (1870-1880 гг.)» детально раскрыла систему местного самоуправления. Она, в частности, пришла к выводу, что во второй половине XIX в. на территории Области войска Донского сформировалась определенная практика организации местного самоуправления. Особенностью данной территории являлось то, что казачье население имело свои традиции, в том числе и организацию управления, которая значительно отличалась от системы управления, имевшей место в остальных губерниях России. В работе рассмотрены особенности самоуправления в казачьем регионе, а также опыт применения всесословного земства и взаимодействия двух форм общественного самоуправления.

Преобразования исследуемого периода преследовали, прежде всего, цель: приблизить систему общественного управления казаков к общероссийской. Без этого не могла быть завершена и полномасштабная интеграция казачьих регионов в состав Российской империи. Данной цели была подчинена и реформа местного самоуправления. В результате проведенных преобразований Область войска Донского стала первой и единственной из казачьих областей, где были введены земские учреждения.

В то же время земское дело не получило должного развития в Донской области. Произошло это, по мнению автора, не только из-за враждебного к нему отношения большинства станичных обществ, но и по причине недостаточной подготовленности земской реформы с учетом специфики Донского края. Не было должного информирования разъяснения целей земских учреждений, что привело к непониманию и неприятию их деятельности большинством населения края. Неопределенность прав и обязанностей земских учреждений с первых же шагов их функционирования вызвала трения. Подобная ситуация была характерна для большинства губерний Российской империи 1870-х гг. В 1880-х гг. губернское земство переходит на новый виток своего развития. Этот период называли «новой эрой земства». В Области войска Донского из-за позднего введения земских органов общественного управления этапы земского функционирования не совпадали с общим положением земств по стране38.

Бенку И.В., анализируя систему местного самоуправления в Донском, Запорожском и Черноморском казачьих войсках, установила, что в начале царствования Александра I военно-административная единица - курень - упразднялась. Функции местных руководителей делились между тремя начальниками: сельским и куренным атаманами, а также смотрителем. В их задачу входило регулирование порядка отбывания службы, несения повинности казаков, наблюдение за экономическим состоянием станиц и т.д. Управление сельской местностью на Кубани строилось на тех же принципах, что и для

39 государственных крестьян .

Книевский С.А., исследуя исторические корни и эволюцию Терского казачества, пришел к выводу, что вся система местного самоуправления до прихода на казачьи территории царской власти строилась на обычаях, передаваемых от одного поколения к другому. Обычное право являлось источником нормотворческих устных распоряжений и правил, регулирующих всю систему самоуправления казаков. Постепенное подчинение казаков власти российского государства привело к введению в казачьи общины новых законодательных порядков, которые были отвергнуты. И тогда правительство пришло к выводу, что законодательные акты, регулирующие деятельность казачества, должны базироваться на местном обычном праве. Обычное право как являлось источником норм, определявших поведение казаков до становления их на государственную службу, так и осталось источником изданных государственной властью законодательных актов, регулирующих жизнь казаков на службе правительству40.

При всей ценности вышеназванных диссертаций для них характерен один общий недостаток: смешение понятий местного управления и самоуправления. До реформ 60-х гг. XIX в. в России, видимо, следует, прежде всего, говорить о различных формах местного управления, а не самоуправления.

Этот недостаток исправлен в исследованиях С.В.Корсаковой, Н.А.Та-расьян, И.А.Иванниковой, В.В. Монина. С.В.Корсакова и Н.А.Тарасьян посвятили свои публикации экономическим основам деятельности органов местного самоуправления в современных условиях. В указанных работах анализируется деятельность органов местного самоуправления в России, включая ее южные регионы, на существовавшей ранее законодательной базе, которая страдала целым рядом существенных недостатков. Данное обстоятельство, а также субъективные факторы привели к слабой эффективности местного самоуправления в России. Недооценка прошлого отечественного и современного опыта в муниципальном строительстве, непонимание многими руководителями субъектов Федерации значения местного самоуправления, недостаточная научная и методологическая база, отсутствие квалифицированных кадров - все это привело к тому, что в 40 % субъектов Российской Федерации местное самоуправление либо вообще не организовано, либо функционирует в городах и районах и не охватывает низовой уровень - сельские населенные пункты41.

Научная и практическая значимость диссертации Иванниковой И.А., посвященного вопросам территориальной организации местного самоуправления в субъектах Южного федерального округа, определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. В диссертации решен ряд вопросов, связанных с институ-ционализацией ее правового регулирования, определен категориальный аппарат, посредством которого осуществлена ее институционализация в Федеральном законе № 131-Ф3 2003 года и специальных законах южных субъектов Российской Федерации. Кроме того, практическая значимость исследования обусловлена выработкой научно обоснованных предложений по порядку осуществления муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года42.

Непосредственно проблемы реформы местного самоуправления в 90-е гг. исследуются в диссертации В.В. Монина на материалах Нижнего Поволжья - региона, входящего в ЮФО. В работе обобщены результаты деятельности муниципальных органов в 1990-е гг., освещен генезис самоуправления в указанном регионе, выделены особенности этого процесса43.

Определенный интерес для исследователей представляют материалы научно-практических конференций и сборники статей, посвященные проблемам местного самоуправления. В частности, в июне 2003г. была проведена региональная научно-практическая конференция «Проблемы становления местного самоуправления в Ставропольском крае», в ходе которой рассматривался как исторический опыт самоуправления в этом крае, так и современные проблемы местного самоуправления и пути их решения44.

В апреле 2005 г. в г. Кисловодске состоялся Всероссийский семинар-совещание «О ходе реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 году в Ставропольском крае», на котором были обсуждены основные направления подготовки нового этапа реформы местного самоуправления в регионах России, включая Южный федеральный округ45, и прежде всего такие проблемы, как финансовое обеспечение муниципальных образований; вопросы разграничения имущества и повышения эффективности его использования, формирование и управление муниципальной собственностью; вопросы местного значения и разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также задачи и перспективы кадров местного самоуправления. По каждой проблеме участники семинара-совещания выработали ряд практических рекомендаций в адрес Государственной Думы и Правительства России.

Среди сборников статей нам хотелось бы выделить такие, как «Местное самоуправление в России»46, «Местное самоуправление в истории Российской государственности»47, «Социально-экономическое и политическое развитие Северного Кавказа и местное самоуправление»48, «Местное самоуправление в России: история и современность»49 и ряд других. Ценность этих сборников заключается в том, что в них рассматривается как история исследуемой нами проблемы, так и современное её состояние в различных регионах России и прежде всего в субъектах ЮФО.

Значительный интерес с точки зрения практических рекомендаций и проведения сравнительного анализа по различным аспектам местного самоуправления представляют материалы, подготовленные рабочей группой научно-исследовательского и информационно-методического центра Ставропольского Филиала Северо-Кавказской академии государственной службы при участии специалистов аппарата Правительства Ставропольского края50.

Таким образом, отечественные авторы исследовали ряд вопросов формирования местного самоуправления на Юге России. Особенно это касается исторического аспекта данной темы. Однако многие вопросы развития местного самоуправления в Южном федеральном округе изучены недостаточно. Особенно это касается анализа исторического опыта организации местного самоуправления, формирования правовой базы реформы местного самоуправления в ЮФО и проблем совершенствования системы местного самоуправления на Юге России в наши дни.

Целью данного диссертационного исследования является анализ реформы местного самоуправления в России на примере Южного федерального округа в историческом аспекте.

Реализация поставленной цели требует решения следующих задач:

- проанализировать исторические предпосылки развития местного самоуправления в России с учетом его региональных особенностей;

- изучить региональный опыт муниципальных образований ЮФО с целью определения функций представительных и исполнительных органов местного самоуправления, существующих моделей их организации и путей повышения их эффективности;

- исследовать нормативно-правовую базу местного самоуправления субъектов ЮФО в 90-е годы и определить существующие пробелы; выявить условия становления и развития современных муниципальных структур, их роль в демократизации общественной жизни;

- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти.

Теоретико-методологической основой исследования выступают системный подход для анализа структуры и функций местного самоуправления в России (на примере Южного федерального округа). Объективной основой применения системного подхода в исторических исследованиях является то, что общественная реальность, включая местное самоуправление, не состоит из изолированных предметов, явлений и процессов, а представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, определенные ценностные, системные образования. Поэтому исходным в системном подходе и анализе к местному самоуправлению является понятие системы, которое определяет структуру и формы этого института в условиях развития современной российской государственности.

Системный подход позволяет рассмотреть не только исторические, но и политические грани феномена местного самоуправления.

В качестве специальных методов исследования использован историко-правовой, позволяющий раскрыть суть местного самоуправления на различных этапах истории России, пути его институционализации и дальнейшего развития.

Для освещения истоков и эволюции местного самоуправления на Юге России широко использовались методы исторического анализа: историко-генетический, историко-сравнительный, историко-типологический и др51.

Для анализа нормативных актов широко использовался метод исторической герменевтики, который требует установления полноты сведений, их точности и достоверности, определения социальной сущности и политической направленности. С этой целью автор уделял определенное внимание обстоятельствам и целям составления российских и международно-правовых документов о местном самоуправлении, а также их реализации в конкретно-исторических условиях России.

Нормативную базу исследования составили семь групп источников. Первую группу источников представляют Законодательные акты Российской империи с 1861 по 1905 гг.: Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, второй раздел которого назывался «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления»; Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 о с-1 г. , Городское положение от 16 июня 1870 г. ; Положения о сельском состоянии 1876, 1890, 1891гг.54; Положение о земских городовых начальниках от 12 июня 1889 г.55, Положение о губернских уездных земских учрежде

56 ниях от 12 июня 1890 г., Городовое положение от 11 июня 1890 г. . Первые из этих документов легли в основу земского и городского самоуправления 60-х годов, которые практически создали институты местной власти в России. Вторая часть отражает эпоху контрреформ 80-90-х гг., когда полномочия органов местного самоуправления в городах и селах были существенно урезаны и подчинены государственной власти.

В связи с тем, что предмет исследования затрагивает историю казачьего самоуправления на юге России, в работе используются Положе

СП ние об общественном управлении в казачьих войсках от 13 мая 1870 г. и Положение об общественном управлении станиц казачьих войск от 1 июня 1891 г.58

Вторую группу источников составляет законодательство периода революционного цикла с 1905 по 1917 гг., особенно деятельности Временного Правительства, когда была предпринята попытка демократизации жизни во многих областях общественной жизни. Однако в сфере местного самоуправления (городского и земского) Временное Правительство осталось во многом на позициях царского режима. Об этом говорит Постановление Временного Правительства о возложении обязанностей губернаторов и уездных земских исправников на председателей губернских и уездных управ и сохранении на местах старого административного аппарата от 4 марта 1917 г.59, а также Постановление Временного Правительства по земельному вопросу от 19 марта 1917 г.60, Постановление Временного Правительства об усилении наказаний за антивоенные выступления на фронте от 30 мая 1917 г. и Постановление Временного Правительства о введении смертной казни на фронте и об учреждении «военно-революционных» судов от 12 июля 1917 года61.

Документы советской эпохи, составляющие третью группу источников, свидетельствуют о ликвидации большевиками органов местного самоуправления городов и сел. Причем эта политика начала проводиться с мая 1917 г., когда были приняты Резолюция Совета рабочих депутатов городского района Москвы о необходимости передачи власти Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 24 мая 1917 г.62, Резолюция Грозненского совета рабочих, солдатских и казачьих депутатов с требованием роспуска Государственной Думы и Государственного Совета от 21 июня 1917 г.63. В работе дан историко-правовой анализ положения местной власти по Конституции Российской Федерации от 10 июля 1918 г., Конституции СССР от 31 января 1924 г.64, Конституции СССР от 5 декабря 1936 г.65, Конституции РСФСР от 21 января 1937г.66, Конституции СССР от 7 октября 1977 г.67 и Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г.68 Их анализ показывает, что вся полнота власти была передана Советам рабочих, солдатских, казацких и крестьянских депутатов (в дальнейшем - Советам депутатов трудящихся, а потом Советам народных депутатов), которые рассматривались как низовая часть государственной машины.

Четвертую группу источников составляют законодательные акты Российской Федерации: федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и т.д. При написании диссертационного исследования использовалась Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., определившая основные принципы местного самоуправления в современной России69.

Дальнейшее свое правовое развитие эти идеи получили в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», вступившего в силу с сентября 1995 г. Закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие

70 принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации .

В последующие годы в развитие вышеуказанного законодательного акта были изданы федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в местные органы государственной власти» 1996 г., «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г. и др. Кроме того, в декабре 1995 г. постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена «Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления», которая предусматривала разработку правовой основы для деятельности местного самоуправления, создания развитой системы органов местного самоуправления, обеспечения постепенного перехода от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения.

При написании работы использованы также дополнения и изменения в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., которые вводят разграничение полномочий между тремя уровнями власти, предусматривают новые принципы территориального образования органов местного самоуправления, разграничение их компетенции и вводят новый механизм формирования и финансирования органов местной власти71.

Пятую группу источников составили документы субъектов Юга России: Конституции республик Адыгея, Дагестана, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии-Алании, Ингушетии, Калмыкии, Карачаево-Черекесии, а также Уставы Астраханской, Волгоградской, Ростовской областей, Краснодарского и Ставропольского краев72, регламентирующие как государственное, так и общественное устройство на своих территориях.

Дальнейшее развитие и закрепление основ местной власти мы находим в специальных законах о местном самоуправлении субъектов Южного федерального округа. Эти документы устанавливают понятие, территориальные основы, органы, финансово-экономическую основу, гарантии и ответственность органов местного самоуправления73.

Здесь же анализируются Уставы муниципальных образований

1А «7< пс 77 городов Краснодара , Ставрополя , Владикавказа , Армавира , Ессентуки78, Туапсе79, Шахты80, а также Песчанокопского района (Ростовская л 1 ОЛ область) и Кореновского района (Краснодарский край) . Устав - это своеобразная «малая конституция» для жителей муниципального образования. И от того, в какой степени она отражает насущные интересы жителей города или села, зависят демократические начала местного самоуправления и будущее этого территориального образования. К сожалению, работа по подготовке уставов муниципальных образований идет крайне медленно, особенно это касается сельских населенных пунктов. Во многих регионах эта работа еще не выполнена, а во многих субъектах различных регионов федерации (включая ЮФО) допущены серьезные отступления от конституционных норм местного самоуправления.

Шестую группу источников представляют международно-правовые документы: Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 году. Она является основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально -правовые отношения. Целью документа является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего находятся к гражданам, что представляет им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих

83 их повседневную жизнь .

Важным документом является Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых государств от 29 октября 1994 г. и др. Использование данных документов имеет принципиальное значение, т.к. позволяет соотнести роль и полномочия органов местного самоуправления Российской Федерации и зарубежных стран. Так, Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы, в ст. 2 устанавливает, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в ее конституции».

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений центральных и местных органов.

О реализации новых принципов организации местного самоуправления свидетельствует седьмая группа источников - документы и материалы текущих архивов субъектов Южного Федерального округа. Здесь привлечены «Справка о формировании органов местного самоуправления в Ставропольском крае» от 10 сентября 2004г., Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» №717 от 28 июня 2004г., закон Республики Дагестан «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» №43 от 29 декабря 2004г., закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении в Республике Адыгея» № 294 от 31 марта 2005г., распоряжение правительства Калмыкии от 27 апреля 2006г. и др.84.

Научная новизна диссертации заключается в следующем:

1. В исследовании дан комплексный анализ развития местного самоуправления в южных районах России на основных этапах ее истории.

2. На основе историко-правового анализа изучены основные российские и международно-правовые документы, показывающие тенденции развития местного самоуправления в России и зарубежных странах.

3. Проведен текстологический анализ состояния нормативно-правовой базы местного самоуправления всех субъектов Южного федерального округа, выявлены пробелы и несоответствия с федеральным законодательством.

4. Обосновано методологическое значение принятия новых федеральных законов в области местного самоуправления в 2003 году как важнейшего этапа в становлении современной российской государственности.

5. Определены правовые технологии совершенствования деятельности органов местного самоуправления на региональном уровне в условиях современного этапа развития местной власти в Российской Федерации.

Основные положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:

1. Историческое развитие России, острота общественных противоречий привели во второй половине XIX столетия к возникновению органов общественного самоуправления в городах и сельской местности. В это время были сформулированы важнейшие документы о развитии местного самоуправления в России.

2. Своеобразие геополитического положения региона и специфика социально-национального состава населения оказали существенное влияние на формирование органов местного самоуправления на Юге России. Системе управления, сложившейся в этом регионе, были присущи как общероссийские тенденции, так и своеобразные черты, проявившиеся в наличии органов казачьего самоуправления на территориях Донского, Кубанского, Терского и Астраханского казачества.

3. Анализ Конституций и других нормативных актов советской власти свидетельствует о полной ликвидации органов местного самоуправления в стране с 1917 по 1993 гг. и о включении их в жесткую систему государственной власти.

4. Российская нормативно-законодательная база о местном самоуправлении 90-х годов на местном и региональном уровне свидетельствует, с одной стороны, о стремлении России следовать международным правовым нормам в создании органов местной власти, о выведении их за рамки государственной власти, что нашло закрепление в Конституции Российской Федерации, а, с другой, - в наличии отступлений от этих норм в ряде субъектов федерации, включая некоторые субъекты Южного федерального округа. Серьезные нарушения конституционных норм были допущены в законах «О местном самоуправлении» в республиках Адыгея, Калмыкия, а также в Ставропольском крае. Не были разработаны и реализованы уставы многих сельских и поселковых муниципальных образований и в других субъектах округа.

5. Принятие федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации» от 4 июля 2003 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. положили начало новому этапу реформы местного самоуправления в стране, призванному разграничить полномочия между тремя уровнями власти, ввести новый механизм формирования органов местного самоуправления, их финансового обеспечения и тем самым сделать их основой дальнейшего развития гражданского общества в стране.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты будут способствовать совершенствованию деятельности органов местного самоуправления. Основные положения и выводы диссертации представляют интерес для органов государственной власти и субъектов федерального и местного самоуправления. Они позволят оптимизировать современный этап реформы местного самоуправления, усовершенствовать теорию и практику в этой области, наработать новые технологии в деятельности мэрий, органов местной власти в сельской местности И т.д.

Результаты исследования могут быть также использованы в учебном процессе при чтении лекций по курсам истории России, истории субъектов ЮФО, а также при осуществлении научно-исследовательской работы по актуальным проблемам деятельности органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы отражены в 5 опубликованных автором работах, включая статью в издании, рекомендованном ВАК для публикации материалов диссертационных исследований. Они нашли отражение в докладах и сообщениях на Всероссийских и межрегиональных научно-теоретических и научно-практических конференциях: «Проблемы социального образования: состояние и перспективы» (Армавир, 2003), «Проблемы формирования гражданского общества на Юге России» (Армавир, 2004) и др.

Автором подготовлен и читается спецкурс «Реформирование системы местного самоуправления в России на современном этапе».

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и списка литературы. Объем диссертации составляет 239 страниц.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Развитие местного самоуправления в Южном федеральном округе (1995-2005 гг.): историко-правовой аспект"

Заключение

Солженицын А.И. Как обустроить Россию? - М., 1993. 1 Российская газета от 12 ноября 2003 г. 3' Там же.

4' См.: Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе. - Ростов-на-Дону. 1998. 5' Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. // Справочно-правовая система «Гарант». 2003.

Список научной литературыОдеров, Павел Анатольевич, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Справка о формировании органов местного самоуправления в Ставропольском крае. (2004 г.) // Текущий архив Государственной Думы Ставропольского края.

2. Закон Ставропольского края о некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления. (2006 г.) // Текущий архив Государственной Думы Ставропольского края.

3. В Законодательном Собрании Краснодарского края. Информационное приложение к городским и районным газетам. Вып.2(93), 2004 г.

4. Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 02.10.2003 г. «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образований Ставропольского края.

5. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» № 717 от 28.06.2004 г., // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Краснодарского края.

6. Закон «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края». 15 июля 2004 года // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Ставропольского края.

7. Закон Республики Дагестан «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» № 43 от 29.12.2004 г., // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республики Дагестан.

8. Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении в Республике Адыгея» №294 от 31.03.2005 г.

9. П.Опубликованные документы:

10. Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля1785 г. // ПСЗ. T.XXII. № 16188.

11. Манифест о Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав и состояния свободных сельских обывателей, и об устройстве их быта от19 февраля 1861 г. // ПСЗ. Собрание второе. Т. XXXVI. Отделение 1. №36650.

12. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // ПСЗ. Собрание второе. Т. XXXIX. Отделение 1. №40457.

13. Положение об общественном управлении в казачьих войсках от 13 (20) мая 1870 г. // Памятная книжка Кубанского атамана на 1880 г. -Екатеринодар, 1880.

14. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗ. Собрание второе. Т.ХЬУ. Отделение 1. № 48898.

15. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. // ПСЗ. Собрание третье. Т. X. Отделение 1. №6927.

16. Положение об общественном управлении станиц казачьих войск от 3 июля 1891 г. // Альманах. Крестоград. Ставрополь, 1993. Вып. 1.

17. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗ. Собрание третье. Т.ХН. №8708.

18. Декларация Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта 1917 г. // Вестник Временного правительства. №1(46) от 5(18) марта 1917 г.

19. Постановление Временного правительства по земельному вопросу // Вестник Временного правительства. №14 (60) от 21 марта (3 апреля) 1917 г.

20. Постановление Временного правительства об усилении наказаний за активные выступления на фронте от 30 мая 1917 г. // Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. -М., 1959.

21. Постановление Временного правительства о земской реформе от25 мая 1917 г. //Там же.

22. Приказ № 1 Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов по гарнизону Петроградского военного округа от 1 марта 1917 г.// Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. -М, 1959.

23. Резолюция Грозненского Совета рабочих, солдатских и казачьих депутатов с требованием роспуска Государственной Думы и Государственного Совета // Там же.

24. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. 10 июля 1918 г. // СУ. 1918. № 51. Ст. 582.

25. Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических республик. 31 января 1924 г. М., 1924.

26. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. 11 мая 1925 г. М., 1925.

27. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических республик. 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. №283. 16 декабря 1936.

28. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. 21 января 1937. // История Советской Конституции (в документах). 1917-1956 г. М., 1957.

29. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических республик. 7 октября 1977 г. // Ведомости Верховного Совета ССР. 1977. №41. Ст.617.

30. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. 2 апреля 1978 г. -М, 1978.

31. Конституция Российской Федерации. 12 декабря 1993. М., 1993.

32. Европейская Хартия местного самоуправления. 15 октября 1985 г. -Страсбург, 1986 (русская версия)

33. Постановление межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества независимых государств от 24 октября 1994 г. // Местное самоуправление. Нормативная база. М., 1998.

34. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2002.

35. Налоговый кодекс Российской Федерации. М., 2002.

36. Административный кодекс Российской Федерации. М., 2002.

37. Земельный кодекс Российской Федерации. М., 2002.

38. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 1998.

39. Закон «О выборах народных депутатов местных Советов РСФСР от 27 октября 1989 г.» //ВВС РСФСР. 189. №44. Ст.1306.

40. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР от 9 апреля 1990 г.» // Известия от 18 февраля 1991 г.

41. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г.» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

42. Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г.» // СААПП РФ. 1993. №41. Ст.3924.

43. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. // Там же.

44. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации от 10 сентября 1997 г.» // Там же.

45. Указ Президента Российской Федерации «О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации от 24 августа 1995 г.» II Там же.

46. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 39.

47. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1997. №24. Ст.2741.

48. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г.» // Справочно-правовая база «Гарант» за 2003 г.

49. Конституция Республики Адыгея // Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону, 1998.

50. Конституция Республики Ингушетия // Там же.

51. Конституция Республики Кабардино-Балкария // Там же.

52. Степное уложение (Основной закон) Республики Калмыкия // Там же.

53. Конституция Карачаево-Черкесской Республики // Там же.

54. Конституция Республики Северная Осетия-Алания // Там же.

55. Конституция Республики Дагестан.- Махачкала, 2003.

56. Конституция Чеченской Республики. Грозный, 2003.

57. Устав Астраханской области // Уставы краев, областей, автономных округов и городов федерального значения Российской Федерации. Вып. 1-4.-М., 1994-1997.

58. Устав Волгоградской области // Там же.

59. Устав (Основной закон) Краснодарского края // Там же.

60. У став Ростовской области // Там же.

61. Устав (Основной закон) Ставропольского края // Там же.64.3акон «О местном самоуправлении Республики Дагестан» // Дагестанская правда. №88 от 1 мая 2003 г.

62. Закон «Об организации местного самоуправления Волгоградской области» // Волгоградская правда. №39 от 2 марта 1995 г.бб.Закон «О местном самоуправлении в Ростовской области» // Наше время от 23 января 1996 г.

63. Закон «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. №1-2. 1997.

64. Устав города Армавира Краснодарского края. Армавир, 2000.

65. Устав муниципального образования города-курорта Ессентуки Ставропольского края // Ессентукская панорама от 29 марта 2000 г.

66. Устав муниципального образования города Владикавказа столицы республики Северная Осетия-Алания. -Владикавказ, 2000.

67. Устав города Краснодара // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. -М., 1998.

68. Устав города Ставрополя // Вечерний Ставрополь от 31 января 1996г.

69. Устав Кореновского района Краснодарского края // Кореновские вести. 17 июня 1999.1.I. Периодические издания:1. А). Газеты:

70. Российская газета, 1995-2005 гг.

71. Адыгейская правда (Майкоп), 1995-2005 гг.

72. Вечерний Ставрополь, 1995-2005 гг.

73. Волгоградская правда, 1995 2005 гг.

74. Дагестанская правда, 1995-2005 гг.

75. Кабардино Балкарская правда, 1995 - 2005 гг.

76. Краевые новости (Краснодар), 1995-2005 гг.

77. КЧР: День республики, 1995 2005 гг.

78. Наше время (Ростов на - Дону), 1995 - 2005 гг.

79. Ставропольская правда, 1995-2005 гг. Б). Журналы:

80. Российская Федерация сегодня, 1995 2005 гг.

81. Проблемы местного самоуправления, 1995 2005 гг.

82. Свободная мысль. XXI, 1995 2005 гг.

83. Южный Федеральный, 2001-2005 гг.1.. Исследования, монографии, статьи:

84. Бенку И.В. Система казачьего самоуправления с XVIII в. по 1860год (на примере Донского, Запорожского и Черноморского казачьих войск). Автореферат дисс. канд. истор. наук. Ставрополь, 2005.

85. Бондарь В.Н. Современные проблемы местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления. 2002. № 2.

86. В.П. Бондарев, А.Г. Маслов. Терское казачье войско: из века в век 15772003. Владикавказ - Ставрополь, 2003.

87. Бондарь Н.С., Чернышов М.А. Муниципальное право и практика его реформирования в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996.

88. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998.

89. Бретарь Т.А. Правовые основы деятельности Кабинета Министров Республики Адыгея // Государство и право. 1998. № 7.

90. Васильев В.И. Как выбирать главу муниципального образования (сравнительный анализ избирательного законодательства) // Журнал российского права. 1997. №11.

91. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

92. Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. № 2.

93. Васильева Т. А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.

94. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872. ЮО.Васютин Ю.С., Иванов В.Н. Проблемы соотношения федеральных и региональных структур. -Орел, 1997.

95. Великая М., Шишкин В. Местное самоуправление: Еще одна попытка реформы // Свободная мысль XXI. 2003. №6.

96. Юб.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003. Ю7.Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. - М., 1982.

97. Ю8.Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. Ю9.Гессен В.М. Вопросы местного самоуправления. - СПб., 1904. 1 Ю.Гильченко JI. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3.

98. Гимченко JI.B. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998.

99. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. -М., 1996.

100. Государственная власть и местное самоуправление. Ростов-на-Дону, 1998.

101. И.Государственное управление и самоуправление в России. М., 1995.

102. Данилов Ф.А. Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. М., 1907.

103. Дитятин И. Устройство и управление городов России. Т.1. СПб., 1875. И7.Дышекова М.Р. Кабардино-Балкарская Республика: от системы Советов к современному парламентаризму // Государство и право. 1999. № 4.

104. Зозуля И.В. История развития судебной системы на северном Кавказе во второй половине XIX начале XX века. Автореферат дис. .канд. ист. наук. - Ставрополь, 1999.

105. И9.Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., 1997.

106. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. -Тула, 1997.

107. Емельянов H.A. Муниципальные системы зарубежных стран. М., 1998.

108. Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997.

109. Ешкова A.A. Проблемы формирования муниципальных бюджетов // Проблемы местного самоуправления. 2003. № 3 (7).124.3ахватова Ю. Муниципальный мир на пороге перемен // Российская Федерации сегодня. 2002. №22.

110. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт- Ростов н/Д., 2007.

111. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Южная Россия и её регионы. М.- Ростов н/Д., 2006.

112. Игнатов В.Г., Рудой B.B. Современное состояние и проблемы совершенствования нормативно-правового обеспечения развития местного самоуправления в России // Северо-Кавказский юридический вестник. 2003. №1.

113. Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального самоуправления в современной России. (1990-е годы). Ростов-на-Дону, 1998.

114. Игнатов В.Г., Кузнецов С.Г. Колесников В.А. Муниципальная реформа и актуальные проблемы её проведения. Ростов-на-Дону, 2003.

115. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-на-Дону, 2001.

116. Игнатов В.Г., Хрипун В.И., Понеделков Н.В., Старостин A.B. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на-Дону, 1996.

117. Иманаева И.С. Городское самоуправление на Северном Кавказе во второй половине XIX начале XX вв. Автореф. дис. .канд. ист. наук. -Ставрополь, 2002.

118. Институты самоуправления: историко-правовые исследования / Отв. ред. Л.С. Мамут.-М., 1995.

119. История Дона и Северного Кавказа с древнейших времен до 1917 года. /Под ред. А.И. Нарежного и Н.В. Самариной. -Ростов-на-Дону, 2001.

120. История Российского государственного управления на Северном Кавказе в XVIII-XIX вв. Учебник. / Отв. ред. Г.Н. Малахова. -Ростов-на -Дону, 2004.

121. История народов Северного Кавказа (конец XVIII 1917г.). /Отв. ред. академик А.Л. Нарочницкий - М., 1988.

122. Козак Д., Шипов В. Местное самоуправление должно быть всюду, где проживают люди, и государство должно обеспечить его организацию // Российская федерация сегодня. 2002. №23.

123. Кондрашова A.C. Кавказское наместничество и его деятельностьна Северном Кавказе (вторая половина XIX начало XX вв). Дис. .канд. ист. наук. - Ставрополь, 2003.

124. Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе. -Ростов-на-Дону, 1998.

125. МО.Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. Часть особенная. -СПб., 1909.

126. Коровин A.A. Государственное управление и самоуправление на Кубани в 1917 г. Дис. .канд. ист. наук. Майкоп, 1998.

127. Корсакова C.B. Экономическая функция местного самоуправления. -Ставрополь, 2000.

128. Корсакова C.B. Экономические функции местного самоуправления: историко-теоретико-правовой аспект. М., 2000.

129. Колесников В.А. Формирование и функции линейного казачества Кубани в конце XVIII в. 1861. Автореферат дис. .канд. ист. наук. -Ставрополь, 1996.

130. Край наш Ставрополье: очерки истории . Ставрополь, 1999.

131. Кубанское казачество: три века исторического пути. Материалы международной научно-практической конференции. Краснодар, 1996.

132. Кузнецова А.П. Реформы местного самоуправления и новый этап приватизации в России // Проблемы местного самоуправления. 2003. № 2 (6).

133. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002.

134. Книевский С.А. Самоуправление Терского казачества XVI в. 1917 г.: исторические корни и эволюция. Автореферат дис. .канд. ист. наук. -Ставрополь, 2005.

135. Лавров Д. Заметки об Осетии и осетинах // Сборник материалов для описания местности Кавказа. Тифлис, 1883. Т.З. С.313.

136. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. -М., 1999.

137. Луковкина Е.А. Осуществление разделения властей и взаимодействия властей в Ставропольском крае субъекте Российской Федерации. - М., 1998.

138. Лукъянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органов власти. М., 1978.

139. Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть // Государство и право. 1995. №10.

140. Магаева П.И. Административные и судебные реформы в горских округах Кубанской области во второй половине XIX в. Автореф. дис. .канд. ист. наук. Ставрополь, 1998.

141. Мальцев Г.В. О совершенствовании систем государственного управления и местного самоуправления // Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. Ростов-на-Дону, 1993.

142. Материалы, относящиеся к новому общественному устройству в городах империи. СПб., 1877. Т. 1.

143. Монин В.В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е годы (на примере Нижнего Поволжья). Автореферат дис. .канд. истор. наук. Астрахань, 2004.

144. Местное самоуправление в зарубежных странах / Под редакцией Н.П. Медведева. М., 1994.

145. Местное самоуправление в России. М., 1995.

146. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы. Тюмень, 1996.163 .Местное самоуправление в России: проблемы, противоречия, перспективы. М., 1998.

147. Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). М., 1998.

148. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 1998.

149. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. -М., 1998.

150. Местное самоуправление на Юге России и в республиках Северного Кавказа. Ростов-на-Дону, 1997.

151. Местное самоуправление: основы системного подхода / Под редакцией А.Е. Когута, В.А. Гневко. СПб., 1997.

152. Местное самоуправление: проблемы и решения. М., 1995.

153. Местное самоуправление: российский вариант. М., 1993.

154. Местное самоуправление: Российский путь. Саратов, 1999.

155. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

156. Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада. М., 1993.

157. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908.

158. Мокрый В.С.Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. №10.

159. Муллов П. Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления. СПб., 1864.

160. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 1999.

161. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х -начале 90-х годов, XIX в. JI., 1964.

162. Национальные репрессии в СССР. В 3-х т. -М., 1993.

163. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. -М., 1999.

164. Никитина Е.Е. Устав области (края) как источник муниципального права // Журнал российского права. 1997. №11.183.0рлов A.C., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России с древнейших времен до наших дней. М., 1997.

165. Павлов В. А. О совершенствовании местного самоуправления // Проблемы совершенствования российского законодательства на рубеже XXI века (региональный аспект). Ставрополь, 2001.

166. Пайкин Б.Р. Развитие экономической базы местного самоуправления в крупном городе. Автореф. дис. .канд. эконом, наук. -М. 1999.

167. Перехов Я.А. Власть и казачество. Поиск согласия. Ростов-на-Дону. 1997.

168. Подовжняя Г. Г. Почему нам так необходимо местное самоуправление // Полис. 1998. №4. С. 155.

169. Пожитнов K.JI. Городское и земское самоуправление // Великие реформы 60-х гг. в их прошлом и настоящем. СПб., 1913.

170. Проблема истории казачества XVI-XX вв. // Материалы Всесоюзной научной конференции. Ростов-на-Дону, 1990.

171. Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправление в программах и тактике политических партий России в начале XX века. М., 1997.

172. Публичное право: проблемы современного развития. Воронеж, 1995.

173. Реформы местного самоуправления: позиция фонда «Институт экономики города» // Проблемы местного самоуправления. 2003. №2(6).

174. Сафронкина Е.И. Казачье и земское самоуправление в Области войска Донского (1870-е 1880-е гг). Автореферат дис. .канд. ист. наук. -Новочеркасск, 2005.

175. Силин Я. Почему я верю в реформу местного самоуправления? // Российская Федерация сегодня. 2002. №2.

176. Годунова О.В. Соотношение советского строительства и науки управления (на опыте исследования системы местных Советов депутатов трудящихся). Автореф. дис. .канд. юрид. наук. Свердловск, 1975.

177. Судавцов Н.Д. Земское городское самоуправление в годы Первой мировой войны М.-Ставрополь, 2001.

178. Судавцов Н.Д. Ставропольское земство в революциях 1917 г. М.Ставрополь, 1999.

179. Тарасенко Н.В. Пономаронко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. Ставрополь, 1998.

180. Тарасьян H.A. Функция органов местного самоуправления в финансово -экономической сфере. Армавир, 2003.

181. Твалчрелидзе А.И. Ставропольская губерния в географическом, историческом и сельскохозяйственном отношениях. Ставрополь, 1897.

182. Терехов В.Е. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между представительной и исполнительной властями // Проблемы местного самоуправления. 2003. № 2(6).

183. Терехов В.Е. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между представительной и исполнительной властями // Проблемы местного самоуправления. 2003. №2(6). С.37.

184. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

185. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.

186. Трагедия казачества. М., 1996.

187. Трусова Е.М. Местное управление и самоуправление на Дону, Кубани и Ставрополье в 1917 г. Ростов-на-Дону, 1991.

188. Умнова И.А. Устав области (края): первый опыт. М., 1995.

189. Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. 2Ю.Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994.

190. Финансовая база местных органов власти западных стран. М., 1994.

191. Хоперская Л.Л. Современные этнополитические процессы на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону, 1997.

192. З.Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. -М., 1998.

193. Черногоров А.Л. Государственная власть в субъекте Федерации и социальные перемены // Известия высших учебных заведений. СевероКавказский регион. 1998. №4.

194. Черноус В.В. Опыт национально-государственного строительства на Северном Кавказе в советский период // Стратегия национальной политики РФ на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону, 1995.

195. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. СПб., 1868. 219.Чичерин Б.Н. Очерки истории русского права. - М., 1905.

196. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-на-Дону, 1996.

197. Шахмаев У.Ш. Совершенствование избирательной системы и реформирование местного самоуправления в Республике Дагестан // Государство и право. 1999. № 1.

198. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

199. Шилкина Е.П. Власть и партии: органы городского самоуправления на Дону и Кубани (лето 1917 лето 1918 гг.). Дис. .канд. ист. наук. - Ростов-на-Дону, 1995.

200. Щербина Ф.А. История Кубанского казачьего войска. — Екатеринодар, 1913. Т.1,2.

201. Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов-на-Дону, 1998.

202. Alderfer H.F. Local gawrment in developing contries. N.-Y., 1964.

203. Alferder H.F. European Local Political Stuctures // Comparative Local Politics A Systems Functional Aproach. - Boston, 1973.

204. Burne T. Local government in Britain J,: Penguin, 1994.

205. Dillon J. Commentaries on the law of of minicipal corporations. Boston, 1991. Vol. 1.