автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление как институт развития гражданского общества

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление как институт развития гражданского общества"

На правах рукописи

Савватеев Анатолий Иванович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Екатеринбург - 2005

Работа выполнена на кафедре социально-политических наук факультета политологии и социологии Уральского государственного университета им. А.М. Горького.

Научный руководитель - кандидат философских наук,

доцент Б.Б. Багиров

Официальные оппоненты: доктор философских наук,

профессор А.М. Воробьев

кандидат юридических наук, доцент И.В. Захаров

Ведущая организация: Ярославский государственный

университет

Защита состоится «Л£» ноября 2005 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 212.286.06 по защите диссертаций на соискании ученой степени доктора политических наук при Уральском государственном университете им А.М. Горького по адресу: 620083, Екатеринбург, проспект Ленина 51, ком. 248.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральского государственного университета им. А.М. Горького.

Автореферат разослан « /^» октября 2005г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат философских наук, доцент Б.Б. Багиров

2£Сб-Ь

4&9

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является одним из элементов правового государства и служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства и местного сообщества. Особую роль этот институт играет в процессе становления гражданского общества.

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции РФ и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой Положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране. По мнению экспертов Совета Европы, наш базовый Федеральный закон от б октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вполне соответствует этой Хартии, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»1. ’

Тема управления местными сообществами (самоуправление) является одной из главных для большинства научных дисциплин: истории, политологии, права, социологии и др. В настоящее время появилась и преподается самостоятельная научная дисциплина «муниципальное право», в оборот введено понятие «муниципальная политика».

В советское время местное самоуправление под названием «местная власть» имело свою специфику в рамках структуры авторитарно-партийного управления. С одной стороны, система Советов представляла собой тип власти, основанный на выборах органов' разного уровня, начиная с самого низшего (сельского и поселкового), вовлекала в сферу местного самоуправления огромное количество людей (выборных лиц, управленцев, общественность), а с другой стороны - она осуществляла множество функций управления и представительства,

1 См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М., «Издательство Приор». 2001. С. 3.

РОС НАЦИОНАЛА"4

вИБЛИОТЕКА^ з

СЛетесвург

являясь винтиком иерархической системы в законодательной и исполнительной власти государства.

Этот опыт в определенной мере сохраняет свое значение в повседневной практике ведения местных дел, поскольку слишком радикальное отторжение этого наследия в России в начале 1990-х годов привело к трудным и болезненным процессам переоценки и поиска новых основ государственного устройства.

Становление института местного самоуправления в современной России проходит в настоящее время переломный этап. Его трудная судьба обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта. Тем самым определяется необходимость социальнополитического осмысления проблем реформирования российского государства и становления гражданского общества во взаимодействии с системой местного самоуправления.

Значимость работы продиктована и тем, что правоведы в постперестроечное время стали пионерами возрождения научного интереса к проблемам местного самоуправления. Книга В.А. Фадеева «Муниципальное право» в России», изданная в 1994 году, стала наиболее полным и универсальным исследованием. В ней через призму юридической науки были рассмотрены практически все принципы организации местного самоуправления, включая политические. Однако в рамках юридической науки многое может быть обобщено только в формально-правовом смысле. Обращение же к политическому исследованию природы местного самоуправления исключило бы правовую формализованность, односторонность исследования проблемы.

Таким образом, контекст политической науки, думается, более благоприятен для встречи с явлением, природа которого только формируется, нежели контекст юридической науки, которая более склонна к упорядочивающейся классифицирующей и процессуальной деятельности в заданном пространстве.

Объектом исследования выступает институт местного самоуправления как фактор, способствующий становлению гражданского общества.

Предмет исследования - политико-правовые аспекты взаимосвязи местного самоуправления и других элементов гражданского общества.

Степень научной разработанности проблемы.

Теоретической основой политологического исследования гражданского общества и местного самоуправления явились труды зарубежных и отечественных политологов, социологов, философов и правоведов.

В развитии идей и концепций гражданского общества можно выделить несколько этапов.

Первый этап. Исторически идея гражданского общества восходит к политико-правовой мысли Древней Греции (Платон, Аристотель), когда сложились представления о гражданстве и гражданине и возникло понятие общества как совокупности граждан, находящихся в системе связей и взаимоотношений.

Второй этап в развитии идей гражданского общества связан с разработкой теории данного института рядом мыслителей Нового времени, и, прежде всего, Г. Гроцием и Т. Гоббсом, которые изложили принципиально новую концепцию гражданского общества, возникающего при переходе от природного (естественного) к упорядоченному культурному обществу, граждане которого дисциплинированы властью государства. Этот период связан с переходом на капиталистический путь развития, где создавались новые, сплачивающие общество механизмы, основанные на личной политической и экономической свободе индивидов, где гражданское общество представлялось как сфера деятельности различных общественных институтов.

Основой учения Г. Гроция о гражданском обществе являлась отдельная личность, обладающая свободой в рамках закона. Ее естественные права гарантируются правом и моралью. Государство выступает лишь необходимым институтом, основная задача которого заключается в охране гражданского общества, прав и законных интересов личности.

Дальнейшее развитие идеи о переходе общества из естественного состояния, основанного на силе, к объединению на основе закона, права, морали получили в исследованиях Дж. Локка, И. Канта, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и других мыслителей.

Не обошли эту проблему и деятели Русского просвещения -Б.А. Кистяковский, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, К.Д. Кавелин, С. Л. Франк и другие ученые конца XIX - начала XX вв.

Третий этап. Внимание к проблемам развития гражданского общества возрастает в переходные периоды, как это произошло в конце XX столетия. В связи с качественными изменениями общества на Западе и кризисом модели социализма в СССР, в странах Восточной Европы и ряде стран Азии предпринимаются попытки найти новые подходы к их анализу. Об этом — работы А. Арато, 3. Баумана, В. Корпи, Д. Тойнби, Ю. Хабермас, Й. Шапиро, Ф. Шмиттер и др. В отечественной литературе концепцию гражданского общества активно разрабатывают В.В. Випок,

A.B. Гайда, К.С. Гаджиев, Г.Г. Дилигенский, А.Ф. Зотов, Б.И. Коваль, Ю.А. Красин, А.П. Кочетков, И.И. Кравченко, И.Б. Левин, А.И. Соловьев, К.Г. Холодковский, В.Г. Хорос и другие ученые.

В контексте общеметодологических аспектов нашего исследования заслуживают внимание работы зарубежных (Г. Алмонд, С. Верба, Дж. Коулман, Р. Патнэм, Ю. Хабермас) и отечественных (С.Ю. Барсукова,

3.А. Грунт, O.E. Кузина, A.C. Мадатов, JT.C. Мамут, М.Н. Новицкая, В.Н. Руденкин, Т.Н. Самсонова, JI.B. Сморгунов, А.И. Щербинин и др.) ученых, в которых рассматриваются проблемы формирования гражданина и гражданственности, гражданской культуры, политического и общественного участия.

Определенную ценность имеют работы, посвященные исследованию советской политической культуры, помогающие существенно углубить представления о гражданском обществе в этот период отечественной истории. В этом плане большой интерес представляют труды Р.Г. Апресяна, Б.Б. Багирова, Э.Я. Балатова, Н.И. Бирюкова, Ю.Р. Вишневского, Г.Г. Водолазова, В.В. Волкова, JI.A. Гордона, А.А. Гусенова, Г.Г. Дштигенского, Ю.А. Ермакова, JI.H. Когана, И.М. Клямкина, Ю.А. Левады, В.М. Межуева, В.Н. Руденкина, Э.Ю. Соловьева, М.Г. Флямера, В.Т. Шапко и др.

Концепция гражданского общества тесно связана с теорией либерального государства, которая ставила вопрос о свободе личности как гражданина, свободного от государства.

«Именно либеральная теория выражает магистральный путь развития человеческого общества - движение всего человечества от традиционных цивилизаций, в которых господствует власть и ритуальная идеология, к либеральным цивилизациям, центром и смыслом существования которых становятся человек, его свобода, высокий статус личности, его достоинство и неотъемлемые права», - так говорит о «классике» либерализма известный российский ученый С.С. Алексеев1.

Теория и практика либерализма во многом связаны с ролью местного самоуправления в структуре гражданского общества.

Понятие местного самоуправления, систему его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали ещё русские философы, историки, правоведы начала XX века:

А.Д. Градовский, И.И. Евстахиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников,

H.A. Бердяев, Н.Я. Данилевский, И.А. Ильин, Н.М. Карамзин,

A.Е. Пресняков, B.C. Соловьёв, A.B. Васильчиков, М.А. Курчинский, П.Н. Подлигайлов и др. Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова, А.И. Широкова, С.Н. Юркова.

В первой половине 90-х гг. XX в. выходили работы С.А. Авакьяна,

B.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.Т. Болтенковой, В.Г. Барабашева.

1 См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 302-303.

Н.С. Тимофеева, В.И.Фадеева и др., посвящённые политико-правовому анализу принципов организации местного самоуправления, точнее, тем моделям, на которых базировались законопроекты о местном самоуправлении, и принятому в августе 1995 года закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В периодической печати (федеральной, региональной) начала регулярно описываться практика реформы местного самоуправления. Рассматривались, как правило, отдельные аспекты таковой - бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организация коммунального хозяйства и социальной сферы, уставов муниципальных образований, кадров. Некоторые из этих материалов, по сути, являлись исследованиями отдельных проблем (В.В. Куликов, В.А. Рыжков). При этом авторы постоянно отсылали к политике и констатировали политическое значение реформы. Но материалов, посвящённых собственно политическому анализу местного самоуправления, оказалось немного.

В этой связи нельзя не упомянуть одного из крупнейших западных исследователей Local government А. Нортона, который как раз подчёркивал ведущую роль в организации системы местного самоуправления - политического начала .

В современной России политический анализ местного самоуправления возник с некоторым опозданием. Большинство политических разработок этого периода, осуществлённых как правоведами (Г.В. Атаманчук, Н.А. Емельянов, Л.В. Гилъченко, JT.E. Лаптева, И.А. Умнова и др.), так и политологами (М.А. Афанасьев,

B.Я. Гельман, Г.В. Марченко, В.В. Бакушев и др.), либо не основывались на эмпирических данных, либо носили характер «хроники современности».

Очевидно, что выход российских правоведов за рамки чисто правовых аспектов был обусловлен объективной невозможностью реализации принципа полноты описания предмета, не имевшего строгих очертаний.

Важную роль в научном понимании местного самоуправления в 1997-98 гг. стали играть исследования финансовых основ местного самоуправления (С.С. Митрохин, Л.И. Пронина).

Появились научные публикации В.Я Гельмана, С.С. Митрохина,

C.И. Рыженкова, касающиеся перспектив политического исследования местного самоуправления.

1 Cm:. Norton. What East Europen Democracies Might Learn From the Wtst. A. Coulson (ed) Local Gowtrmtnt in Eastern Europe, Edward Elgar, 1995. P. 279.

Главным событием нынешнего периода следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысление опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, ряд работ говорят о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт (исследования O.E. Кутафина и

В.И. Фадеева, комментарии к закону «Об общих принципах...», статьи

О.В. Саврасовой, JT.E. Лаптевой).

Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Л. Абрамова, А.Н. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социологические (Ж.Т. Тощенко), аксиологический подход (Ф.М. Бородкин) местного самоуправления.

Наконец, среди ученых и практиков интерес вызывает ряд обобщающих работ и материалов конференций по проблемам федерализма и местного самоуправления в России. (Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России-Материалы конференции 31 октября 1998 г. М., 1998; Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической и

социокультурной среде: Материалы международного симпозиума в г.Туапсе 7-9 июля 1999 г. Ростов-на-Дону, Туапсе, 1999; Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы: Сб. статей и обзоров ИНИОН. М., 1993; и др.).

Основные дискуссии, посвященные анализу местного

самоуправления как института развития гражданского общества разворачиваются, главным образом, на страницах научных переодических изданий, носят фрагментарный характер, и значительная часть

обсуждаемых проблем остается недоступной для широкой аудитории. В связи с этим ощущается недостаток специализированных работ в данной области и анализа их с точки зрения теории политики, истории и методологии политической науки, осмысления процессов и тенденций, протекающих в рамках государства, особенно в контексте становления гражданского общества и демократических отношений в современной России.

Целью диссертационной работы является исследование роли и значения института местного самоуправления в становлении гражданского общества в современной России.

В рамках достижения поставленной цели представляется необходимым решение целого ряда более конкретных научных и теоретических задач:

- исследование теоретических и методологических проблем становления гражданского общества и местного самоуправления (институциональный анализ);

- обоснование политико-правовых аспектов взаимоотношений местного самоуправления, публичной власти и гражданского общества;

- выявление особенностей политики реформирования современной модели местного самоуправления в России.

Теоретико-методологические основы диссертационной работы определяются сложностью и междисциплинарностью объекта и предмета исследования.

Комплексный междисциплинарный характер феномена «местное самоуправление» предопределяет развернутую базу его исследования. Понятно, что провести всеобъемлющий анализ конкретной проблемы, не имея серьезной политико-правовой основы, весьма трудно. Поэтому общеметодологическую базу настоящего исследования составляет диалектический метод научного познания объективного мира, основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы теоретического анализа (системно-структурный подход, историко-хронологический,

сравнительный методы).

Научная новизна исследования состоит в разработке и вынесении на защиту следующих положений:

1. В диссертационной работе проведено исследование местного самоуправления, с одной стороны, как института публичной власти, а с другой стороны, как одного из важнейших институтов реального становления гражданского общества. В таком контексте диалектика взаимоотношений публичной власти, местного самоуправления и гражданского общества рассматривается практически впервые.

2. Местное самоуправление, являясь одним из уровней публичной власти, артикулирует и аккумулирует интересы населения, выступает как «посредник» (медиатор) между территориальным сообществом и органами государственной власти (федеральной и региональной). Вместе с тем различные институциональные формы местного самоуправления осуществляют непосредственную реализацию потребностей граждан и формируют гражданскую культуру.

3. Демократический характер местного самоуправления в системе

публичной власти реализуется через развитие прямой и представительной демократии: референдум, сход граждан,

территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан (собрание делегатов), обращение в органы местного самоуправления, что делает реальное становление и функционирование гражданского общества.

4. В ходе проведенного исследования делается вывод о том, что сложившаяся в современной России и вновь реформируемая модель местного самоуправления сохраняет традиционную противоречивость:

- реформы местного самоуправления, инициируемые государственной властью, нередко ограничиваются этой же властью и затем сводятся на нет, а начинающиеся новые реформы нередко отрицают старые;

- смысл проводимых властью реформ порой непонятен населению и поэтому не порождает должной инициативы снизу, и, следовательно, не способствуют формированию реального местного самоуправления и гражданского общества.

5. В теоретическом отношении работа носит комплексный междисциплинарный характер, в ней исследованы взаимосвязи политических и правовых и политико-правовых явлений и процессов.

Практическая ценность исследования. Полученные результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении аспектов взаимоотношений местного самоуправления и гражданского общества. Материалы и выводы диссертации могут оказаться полезными работникам муниципальных органов власти, а также руководителям и активистам общественных организаций. Положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при разработке учебных курсов и спецкурсов по праву, политологии, истории.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены в 9 опубликованных работах, излагались автором на научных семинарах, в публичных выступлениях, на научно-практических конференциях: «Современные проблемы юридической науки». Уральская региональная научно-практическая конференция. Екатеринбург, 1997; «Проблемы юридического образования». Межвузовская научнопрактическая конференция. Екатеринбург, 1998; Международная конференция «Проблемы истории государственного управления (к 200-летию министерства системы управления в России)», С.Петербургский государственный университет, 8-9 октября 2002 года; Межвузовская научно-практическая конференция «Юридическая наука: проблемы и перспективы». Великий Новгород, 30 сентбря-1 октября 2005 г. По результатам исследования проходили выступления в Уральском юридическом институте МВД РФ, Уральском институте коммерции и права.

Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на заседаниях кафедр истории политических учений факультета политологии и социологии и кафедры социальнополитических наук Уральского государственного университета им. А.М. Горького.

Структура диссертации определена целью, исследовательскими задачами и общей концепцией. Работа состоит из введения, двух глав,

заключения, 6 приложений и библиографии, включающей 171 наименований. Содержание работы изложено на 164 страницах.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении диссертации обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень научной разработанности проблемы, определяются цели и задачи исследования, а также его методологические основы, раскрывается научная новизна и практическая ! значимость исследования, формулируются основные положения,

выносимые на защиту.

Первая глава «Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества» посвящена рассмотрению вопросов методологического характера, имеющих важное значение для понимания местного самоуправления как фактора, способствующего становлению гражданского общества в России.

В первом параграфе «Институциональный анализ местного самоуправления и гражданского общества» проводится анализ соотношения гражданского общества и государства, раскрывается природа и сущностные особенности гражданского общества и местного самоуправления, характеристика институциональных основ местного самоуправления, взаимосвязь местного самоуправления с другими элементами гражданского общества.

Рассматривая взаимоотношения государства и гражданского общества, отмечается, что единство, различие и взаимообусловленность гражданского общества и государства позволит полнее понять их природу и характер взаимосвязи с другими социальными институтами.

Находясь в общей структуре социального управления, гражданское общество выполняет многогранную роль: по отношению к себе оно выступает субъектом самоуправления, по отношению к государству гражданское общество является одновременно объектом и субъектом управления. Как субъект управления гражданское общество, в свою

очередь, воздействует на государство, исходя из особых и общих

* интересов составляющих его людей и социальных общностей.

Интеракция государства с субъектами гражданского общества может строиться по принципу: властвования и подвластности; управления ь и упорядочивания социальных взаимоотношений, в виде

административной структуры1.

1 См.: Соловьев А.И. 3 облика государства - 3 стратегии гражданского общества // Полис. 1996. № 6. С. 29-38.

Современное гражданское общество мы рассматриваем как свободное демократическое, правовое общество, ориентированное на конкретного человека, основанное на различных формах собственности и самоуправления, функционирующее в правовом режиме социальной справедливости, свободы, способствующее, удовлетворению материальных и духовных потребностей личности как высшей ценности современной цивилизации.

Гражданское общество структурировано несколькими

самостоятельными системами (сферами), одна из составляющих современного российского гражданского общества - политическая, где глубинным и сущностным слоем являются отношения по поводу власти. Функция власти в гражданском обществе направлена на защиту Социальных прав и интересов индивидов, создание необходимых условий дня самореализации, самоорганизации личности, в том числе в вопросах местного самоуправления.

По мнению диссертанта, местное самоуправление занимает «центральную позицию» между государством и гражданским обществом. Именно в этой позиции местное самоуправление играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу, являясь институтом согласования воли и интересов между населением и органами государственной власти.

Проникновение в сущность феномена местного самоуправления -задача далеко не простая, поскольку в науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к уяснению понятия «местное самоуправление». В работе отмечается, что местное самоупраштение - это система управления; права граждан населения данной территории на самостоятельное решение местных проблем; форма организации власти на местах; государственное управление на местном уровне и др. Исходя из данных посылок, местное самоуправление мы определяем как организацию власти на местах, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В современном виде местное самоуправление в развитых демократических государствах сложилось преимущественно в результате муниципальных реформ XIX в. Большое влияние на формирование концепции местного самоуправления оказала Великая французская революция XVIII в., явившаяся предвестницей широкого распространения в обществе либеральных воззрений на экономику и государство. В результате проведенных теоретических обоснований идей об организации местной власти на принципах самоуправления возникли теория свободной общины (Туре, Токвиль), общественная (хозяйственная) теория (Гирке, Шеффнер), государственная теория самоуправления (Штейн, Гнейст).

Таким образом, диссертантом отмечается, что институт местного самоуправления реально сочетает в себе и государственную, и общественную составляющие, тем самым имеет как политический, так и неполитический характер.

Несмотря та сохраняющуюся в последнее время полярность взглядов в научной литературе широкое распространение получили дуалистические теории, представители которых пытаются найти ^ компромисс между сторонниками двух крайних точек на природу

местных органов власти. Согласно теории дуализма, местное самоуправление несет в себе оба начала: и государственное, и в общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением

государственной административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - легитимным выразителем идей местных сообществ.

Ныне двойственная природа местного самоуправления находит свое проявление практически во всех современных муниципальных системах. В то же время сочетание общественных и государственных начал в каждой конкретной системе местного самоуправления

специфично и можно наблюдать преобладание либо одних, либо других признаков. На наш взгляд это приводит к дроблению муниципальных систем как минимум на два противоположных лагеря и актуализирует потребность дальнейшего анализа институциональных характеристик местного самоуправления как фактора становления гражданского

общества.

Природа современной российской модели местного самоуправления, которая закладывалась на российской почве сотни лет, обобщалась в различных политико-правовых теориях, тоже имеет двойственный характер, а раскрывается посредством анализа его характерных признаков: обеспечение местного интереса; хозяйствование в интересах жителей муниципального образования; использование форм прямой демократии, активного участия широких слоев населения в деятельности органов местного самоуправления; наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения; стремление населения муниципального образования к внутренней связи с потребностью самим ^ определять свою судьбу, гражданскую позицию.

В диссертации указывается, что когда говорится о местном ( самоуправлении, упускается из виду, что самоуправление - функция

общественного субъекта, которым является территориальный социум, называвшийся в глубокой древности муниципией, в современной Франции - коммуной, а в России - местное сообщество (община).

В свое время Э. Мейер, У. Аренс, О. Лабанд, Л. Велихов считали, что право общины на заведование своими делами является таким же

естественным и неотчуждаемым, как права человека, и что община является основополагающей по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления1. Право же местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами реализуется как раз через институт местного самоуправления.

Тем самым местное самоуправление обоснованно трактуется как форма народовластия, т.е. способ осуществления гражданами принадлежащей им власти. Поэтому одной из характерных особенностей местного самоуправления является максимальное приближение граждан к процессам осуществления местного самоуправления через различные институциональные формы непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, правотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан). Естественно, что самоорганизация и самодеятельность граждан являются важнейшим фактором эффективности местного самоуправления, без которого не может существовать гражданское общество.

Тем не менее, в работе отмечается, что формированию и функционированию эффективной системы местного самоуправления порой препятствует низкий уровень политической культуры определенной части населения, а некоторые избиратели пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому одной из институциональных форм оздоровления политической и правовой культуры граждан, воспитания гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа, преодоления пассивности и иждивенческих настроений народа является территориальное общественное самоуправление. Тем самым органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать созданию ТОС, создавать условия для их формирования и деятельности.

Местное самоуправление не может существовать изолированно от общественно-политической жизни страны, его природа раскрывается не только через взаимоотношения с гражданским обществом, государством, государственной властью, но и во взаимоотношениях с общественными объединениями (институтами), политическими партиями.

Диссертант отмечает, что взаимодействие общественных объединений с органами местного самоуправления означает, прежде всего, их участие в решении вопросов местного значения, которые непосредственно определены самим Федеральным законом «Об общих

1 См.: Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. M.,-JI., 1928. С. 236.

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Гл.З).

Отношение политических партий к местному самоуправлению можно оценивать с двух точек зрения: какова их позиция к указанному институту в законодательном органе и каково их участие в проводимых выборах? Соответственно этому симпатия политических сил к местному самоуправлению в те или иные периоды времени была неоднозначна.

Во втором параграфе «Политико-правовые проблемы взаимоотношений местного самоуправления и гражданского общества» определено соотношение права и политики, эволюция правового регулирования, диалектика взаимосвязи публичной власти, местного самоуправления, гражданского общества.

Взаимообусловленность права и политики весьма сложна и противоречива и непосредственно касается такого института гражданского общества, как местное самоуправление, иначе говоря, местное самоуправление опосредовано как политическими, так и правовыми реалиями общественной жизни. Местное самоуправление, являясь фундаментальным политико-правовым институтом, регулирует, прежде всего, комплекс отношений, связанных с функционированием местных сообществ во всех проявлениях их жизнедеятельности.

В связи с этим, как отмечается, местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединение в единое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идее современного демократического государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.

Местное самоуправление, тем самым, играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном счете реализуются в местных сообществах, образующих социальную базу гражданского общества.

Диссертант отмечает, что современный опыт государственного строительства как в странах западной демократии, так и России, показывает, что демократическое общество невозможно без децентрализации власти и управления. В этой связи местное самоуправление следует рассматривать как один из основополагающих институтов организации власти на местах, который наряду с принципом

разделения властей определяет, прежде всего, систему управления обществом.

Позиция о взаимосвязи самоуправления и управления занимает устойчивое положение в отечественной литературе по проблемам теории управления, права, политологии. Ее источником служит марксова формулировка: «Самоуправление есть процесс управления народа посредством самого народа». Доказательствами дальнейшего такого восприятия сущности самоуправления являются определения этого института как специфической составной части управленческого процесса (Б.М. Лазарев); вида социального управления в обществе (Ю.А. Тихомиров) и др1.

Государственное управление и местное самоуправление также находятся во взаимосвязи и взаимодействии, ибо жизнь устроена так, что постоянно приходится согласовывать интересы и цели всеобщего (всего государственно-оформленного общества) и единичного (каждого человека). Подобная диалектика пронизывает не только всю историю человечества, но и проблематику взаимоотношений публичной власти, местного самоуправления и гражданского общества.

В диссертации при этом отмечается, что природа власти местного самоуправления требует определенного анализа.

В соответствии с Конституций РФ (ст.З) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные и муниципальные органы. Но что это за власть? Опять же, согласно Конституции (ст. 12), органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит это вроде бы не государственная власть. Тогда какая - общественная? Статья 132 Основного закона определяет, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. В связи с этим возникает вопрос, выступают ли они при осуществлении таких полномочий от имени государства, т.е. как органы государственной власти, или нет? В общем, концепция власти требует конституционного уточнения.

Исходя из данного тезиса, можно сделать вывод о публичной природе местного самоуправления, которая идентична природе государственной власти.

В данном случае стоит согласиться с Авакьяном С.А., указавшим, что «местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть искусственно, ни как либо еще отделено от государственной власти»: что «мы допустили ошибку, вводя местное самоуправление в том виде, в котором оно сейчас обозначено», и что

1 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Автореф. ...д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 19.

«местное самоуправление должно быть частью единой власти и одновременно характеризоваться как народное самоуправление»1.

Емкая формула «Местное самоуправление не свободно от государства, а свободно внутри государства» позволяет, думается, наиболее полно раскрыть природу власти местного самоуправления и само его понятие2.

В.Г. Барабашев по данному поводу писал: «Всяческие дефиниции местного самоуправления в его советском варианте, в муниципальном или в любом другом должны исходить из наличия двух оснований здания общественной жизни. Это, во-первых, учет своего местного интереса. Должно реализовываться, именно, местное САМОуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо другие органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей... они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии.

Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вторых, местное самоуправление должно быть проводником общего интереса, должно действовать в одной связке с Центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном УПРАВЛЕНИИ. Неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, порождает двойственность его идеалов. Оно призвано и защищать права и свободы населения от диктата центра, и доводить до населения упорядоченную волю этого центра. А идеалами же местного самоуправления являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок»3.

Б.Н. Топорнин, анализируя законодательство, обозначает местное самоуправление как «специфический уровень власти», разноаспектное социально-политическое явление, выступающее в качестве института гражданского общества и соответствующего набора прав граждан»4.

Несколько свободна от подобных формулировок Европейская хартия местного самоуправления, которая, провозглашая принципы

’См.: Стенограмма парламентских слушаний «Проблемы

законодательства в области местного самоуправления» от 19.01.2001., также: Стенограмма «круглого стола» на Конгрессе муниципальных образований от 16.01.2001 // Местное право. 2001. № 2-3. С. 17-18,54.

2См.:Тимофеев Н.С. Местное самоуправление - кризис развития или кризис идей? // Вест. Моск. ун-та. 2002. № 6. С. 5.

3См.: Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская

действительность // Местное самоуправление. М., 1996. С. 238.

4 См.: Топорнин Б.Н. Конституция Российской Федерации: Научнопрактический комментратий. М.: Юристь. 1997.

демократии и децентрализации, не видит необходимости в конкретной формулировке природы власти местного самоуправления.

Можно привести большое количество примеров того, что в современных условиях наиболее распространенным становится подход, характеризующий местное самоуправление как продолжение государственного управления либо как само государственное управление в границах муниципального образования, осуществляемое гражданами непосредственно или через формируемые на местах демократическим путем органы, основной функцией которых является обеспечение

местного интереса.

Именно поэтому, принимая во внимание современную I

действительность, творцы Европейской хартии избегают конкретных

определений, касающихся системы отношений государственных и местных органов.

Определить местное самоуправление в качестве власти позволяет природа данного публично-правового явления, а также источник этой власти. Первое выражается в прерогативах муниципальной власти на территории муниципальных образований, второе про из водно от власти народа. Поэтому муниципальная власть есть публичность в масштабе муниципального образования.

При этом надо отметить, что власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная и действует она в порядке и пределах,

установленных федеральной и региональной властями. Подзаконность — вот главная черта местного самоуправления, что и отличает его от власти государственной. На это обстоятельство обратил внимание в 20-х гг.

XX в. русский ученый Л. Велихов: «Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью»1.

Несмотря на то, что государственная власть - публичность в масштабе страны, местные дела не безразличны государству, и не случайно некоторые государственные вопросы реализуются на уровне местного самоуправления. Известна и такая позиция относительно роли местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление нацелено на выполнение тех или иных административных полномочий, «

имеющих исключительно местное значение, без вмешательства в политику государства, согласно доктрине «муниципальная власть - вне политики».2 ‘

1 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.,-Л., 1928. С. 47.

2 См.: Баглай М.В., Лейбо Ю.В., Энтин Л.М. Конституционое право зарубежных стран. М., 1999. С. 289.

Исходя из того, что Россия - федеративное государство, территория которого очень велика и некоторые регионы значительно отделены от центра, местное самоуправление следует использовать в качестве гарантии демократического развития субъектов федерации.

Построение единой вертикали власти, в которую бы входило местное самоуправление, позволило бы оптимизировать государственное управление.

Однако будет ли при этом обеспечена децентрализация государственного управления (теоретический и сравнительный анализ конституционного закрепления местного самоуправления позволяет сделать вывод, что оно представляет собой форму публичной власти народа в виде децентрализации государственного управления), которая рассматривается в настоящее время как обязательное условие построения демократического государства и гражданского общества?

Несомненно, что укрепление вертикали власти на современном этапе в значительной мере отлично от российского опыта прежних лет. Сегодня главная задача власти создать такие условия, которые бы позволяли местным органам управления самостоятельно осуществлять свою деятельность на всех уровнях и нести ответственность за последствия реализации этой власти. Ключевое же значение в этом процессе принадлежит принципу разделения властей.

Согласно концепции разделения властей Ш.-Л. Монтескье, необходимым условием соблюдения прав и свобод индивида является строгое разделение властей, при котором различные властные структуры могли бы взаимно сдерживать друг друга. Представляется, что определение места самоуправления в системе единой исполнительной вертикали, согласно принципу разделения властей, ни в коей мере не посягает на централизацию государственного управления, поскольку властные органы на различных уровнях федеральной системы, в том числе и муниципальные, формируются независимо друг от друга.

Если исходить из принципа народного суверенитета, а также разделения властей по вертикали, то, на наш взгляд, первым структурным уровнем власти в России предстает власть низовых коллективов и организаций, вторым - муниципальная власть, третьим - власть на уровне субъекта федерации, четвертым - власть в масштабе страны.

Практика осуществления местного самоуправления показала, что отсутствие должного внимания со стороны государства к институту муниципальной власти в части политического значения последней приводит к целому ряду негативных последствий. Тогда как повышенный интерес со стороны местных жителей к выборам в органы местного самоуправления в очередной раз доказывает социальное значение и политическую роль местного самоуправления.

В месте с тем отсутствие четкой позиции законодателя в части определения политической роли института местного самоуправления и его места в системе разделения властей дезорганизует власть, образно говоря, «выбивает» целый слой публично-правовых отношений из целой пирамиды власти.

При условии понимания и признания муниципальной власти как таковой возможны реальная децентрализация, реальное разделение властей и, соответственно, реальность прав и свобод человека в гражданском обществе.

Проблема формирования эффективной публичной власти относится к числу актуальных практически для всех государств. При этом эффективность власти понимается не как чисто экономический показатель, а как механизм обеспечения нормальных и достойных условий жизни граждан через деятельность властных структур.

Для решения указанной проблемы в современном мире все большее распространение получает многоуровневая система организации публичной власти в государстве. Такая система, как было сказано, предусмотрена и нормами Конституции РФ, в соответствии с которыми народ осуществляет свою власть через федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы местного сообщества. Органы местного самоуправления укрепляют публичную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Они более доступны для людей, максимально приспособлены к использованию имеющихся ресурсов для удовлетворения потребностей населения. Объединяя усилия людей для решения локальных проблем, местное самоуправление является необходимой предпосылкой становления гражданского общества, важным условием обеспечения социального мира, способствует формированию гражданского самосознания.

Проблема диалектической взаимосвязи публичной власти, местного самоуправления и гражданского общества не исчерпывается установлением властеотношений, а должна содержать нормы, гарантирующие конструктивное взаимодействие между уровнями власти. В этом ряду первыми ласточками стали сначала проект, а затем собственно, Федеральный закон № 131-ФЭ от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Данный закон станет своего рода новоротной точкой в вопросе, вернется ли Россия к централизованно-бюрократической системе или все-таки будет развиваться по цивилизованному пути, а именно в направлении децентрализации власти.

Глава вторая «Политика в сфере развития местного самоуправления» посвящена анализу реформ института местного самоуправления, которая имеет свою специфику, историю и этапы осуществления.

В первом параграфе «Реформа местного самоуправления в России в период с 1993 по 1999 гг.» анализируется состояние проводимых реформ местного самоуправления, законодательное обеспечение этих реформ, отношение и оценка проводимых реформ субъектами политической системы, оказавших свое влияние на характер отношений власти и гражданского общества.

Среди преобразований, которые сегодня осуществляет Россия, муниципальная реформа играет особую роль. В России реформа местного самоуправления сопровождалась принятием соответствующих нормативно-правовых актов.

В соответствии с законодательством на первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного

самоуправления, на втором (в течение 1997-1999 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т.е. сформированы его социальноэкономические основы.

В рамках данных этапов можно еще говорить, как минимум, о двух линиях раскола в российском политическом обществе по отношению к местному самоуправлению. Первая берет свое начало еще со времен земских реформ и контрреформ в России и затем актуализировавшаяся в конце 1980-х - начале 1990-х гг., вторая линия раскола как раз связана с противостоянием сторонников «государственной» и «общественной» моделей местного самоуправления: если в рамках «государственной» модели местное самоуправление есть нижнее звено единой общегосударственной управленческой корпорации, то «общественная» модель основана на принципе самостоятельности местных сообществ в решении ими вопросов местного значения.

Приверженность политиков к той или иной модели оказалась связана с принадлежностью к правящей группировке или оппозиции и таким образом, по отношению к моделям местного самоуправления в российском политическом обществе выделяют четыре группы акторов:

«Управленцы» - представители федеральной бюрократии, для этих акторов основным содержанием реформы местного самоуправления является, как минимум, сохранение эффективного контроля за деятельностью низовых звеньев управленческой иерархии;

«Утилитаристы» - в основном представители политических группировок в федеральной власти. Реформа местного самоуправления в русле этого подхода позволяла бы, во-первых, ограничить чрезмерную самостоятельность политики региональных лидеров, а во-вторых, «спихнуть» на местное самоуправление решение ряда социальных проблем, включая проведение жилищно-коммунальной реформы (идеологи С.Шахрай, А.Чубайс - 90-е гг.);

«Ресоветизаторы» - представители КПРФ и ее сторонники. Что касается реформ, то здесь речь идет не о независимом местном самоуправлении, а о воссоздании вертикально Интегрированной корпорации, альтернативной «исполнительной вертикали», что позволяло бы восстановить баланс сил между Президентом и его противниками, имевшим место в 1992-93 гт. Тем не менее объективная потребность в противостоянии правящей группировке в ряде случаев вынуждала эту группу - вопреки идейной ориентации, выступать сторонниками «общественной» модели местного самоуправления;

«Самоуправленцы» - представители той части демократической общественности, которая, придя в политику на волне преобразований конца 1980-х - начала 1990-х гг., пыталась реализовать идеи самоуправления как института гражданского общества в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей («Яблоко», ДРП, «Регионы России»),

Надо сказать, что основные задачи указанных этапов реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе можно считать выполненными. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов РФ назначаемые главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 20002001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.

Во втором параграфе «Реформа местного самоуправления в России в период с 2000 по 2005 гг.» анализируется продолжение проводимой в стране реформы местного самоуправления, которая, прежде всего, связана с принятием нового Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с реструктуризацией территории, с Основными положениями государственной политики в области развития местного самоуправления.

В диссертации отмечается, что в 2001 г. в российской «общественной» среде начался постепенный процесс осознания местного

самоуправления как основы, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор, а так же понимание того, что местное самоуправление - явление общественной жизни, а не государственной власти. Прошедший в ноябре 2001 г. в Москве Граждаиский форум с общей повесткой «Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества» как раз показал, что, во-первых, несмотря на некоторую критику местного самоуправления с самых . разных сторон, большинство представителей общественно-политических

объединений считают его стратегически важным для всестороннего развития гражданского общества, во-вторых, что вовлечение граждан V через взаимодействие с органами местного самоуправления в процессы

принятия управленческих решений власти и создание действенного контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления являются приоритетным направлением участия местного самоуправления в развитии гражданского общества.

В этой связи на Гражданском форуме Президент РФ подчеркнул: «Вряд ли кто-то обладает готовым рецептом взращивания гражданского общества, но перед властью в целом стоит только одна задача -сформировать максимально благоприятный институт для его развития».

На заседании Госсовета в 2002 году глава страны назвал реформу местного самоуправления революционным решением для России.

Основные положения проводимой реформы нашли свое отражение в принятом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В Свердловской области реформы местного самоуправления, в современном понимании, развивались достаточно интенсивно после принятия Конституции 1993 г. А после опубликования нового федерального закона назрела необходимость привести в соответствии с ним документы, регламентирующие деятельность всех муниципалитетов России, в том числе в нашем регионе. В этой связи нельзя не упомянуть об Уставе Екатеринбурга. Новый Устав, принятый в 2005 г. учел все новеллы в законодательных и нормативно-правовых актах РФ (в отношении управления территориями, бюджетной их обеспеченности и ? др.) и в максимальной степени соответствует требованиям реформ.

Более того, именно «городская конституция» Екатеринбурга стала образцом для многих муниципалитетов и субъектов РФ, ибо в ней прописаны не только нормы и правила внутригородской жизни, но и формулы взаимоотношений между населением и властью и между уровнями власти К тому же недавно были внесены соответствующие изменения и в Устав области - и это также вселяет определенный оптимизм.

В соответствии с новым законом о местном самоуправлении муниципальные образования в России должны быть отнесены к одному из следующих типов: сельское или городское поселение; городской округ, сочетающий в себе полномочия городского поселения и муниципального района. Екатеринбург определяется в качестве городского округа с соответствующими данному статусу полномочиями, структурой и порядком формирования органов местного самоуправления, что позволит ему выполнять государственные полномочия, передаваемые ему региональными и федеральными органами государственной власти. Это отличие нового Устава от его прежней редакции ценно тем, что под законодательно закрепленные полномочия будут выделяться средства из вышестоящих бюджетов.

Порядок формирования органов власти по проекту Устава принципиально не меняется: глава Екатеринбурга и депутаты городской Думы, как и ранее, будут избираться прямым голосованием по мажоритарной системе.

Функции администрации и главы города существенно не изменились, однако новый Устав предусматривает более четкое разграничение функций между исполнительной и представительной ветвями городской власти и говорит, что взаимодействие указанных ветвей власти станет более тесным. Кроме того, документ существенно расширяет возможности для участия горожан в управлении муниципалитетом через законодательно закрепленные формы непосредственной демократии, ибо гражданская активность, гражданское общество получают развитие там, где создаются механизмы участия людей в решении вопросов общественной значимости. Институт местного самоуправления - один из таких механизмов.

Изменения коснулись деятельности городской Думы: количество депутатов возросло с 27 до 35 человек, причем большинство будут работать на неосвобожденной основе. Но эти положения уже не новы: соответствующие коррективы недавно были внесены в действующий Устав, в соответствии с которым в марте 2005 года был избран новый состав городской Думы - 35 депутатов от 35 избирательных округов.

В целях обеспечения условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления были утверждены основные Положения государственной политики в области развития местного самоуправления. Эти положения закрепляют систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития института местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации.

В заключении подводятся итоги диссертации, делаются выводы и перспективы дальнейших исследований.

Основные положения диссертации изложены в следующих

публикациях:

1. Савватеев А.И. Российское государство и право - сегодня // Современные проблемы юридической науки (теоретические и практические аспекты): Материалы Уральской региональной научнопрактической конференции. Екатеринбург, 1997. С. 43-49.

2. Савватеев А.И. Местное самоуправление в России во второй половине XIX века // Общество, государство, право: исторические, экономические и юридические аспекты. Екатеринбург, 2002. С. 70-79.

3. Савватеев А.И. Механизм правового регулирования общественными

отношениями (на примере местного самоуправления) // Социальные процессы и проблемы управления: философские, правовые и исторические аспекты: Информационный вестник. № 5.

Екатеринбург, 2002. С. 64-67.

4. Савватеев А.И. Местное самоуправление как институт развития гражданского общества // Социальные процессы и проблемы государственно-правового регулироваггия: Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 2003. С. 15-28.

5. Савватеев А.И. Система образования и правовое регулирование вопросов образования в современном гражданском обществе // Право и педагогика: тенденции взаимодействия. Екатеринбург, 2003.

С. 76-83.

6. Савватеев А.И. Правовое регулирование общественных отношений (на примере местного самоуправления) // Материалы научнопрактической конференции. С. Петербург, 2003. С. 25-37.

7. Савватеев А.И. Проблемы организации охраны общественного

порядка муниципальными органами власти // Общество, государство, право: исторические, экономические и юридические аспекты.

Екатеринбург, 2004. С. 10-21.

8. Савватеев А.И. Проблемы и перспективы российского законодательства о местном самоуправлении // Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. Екатеринбург, 2004. С. 115-127.

9. Савватеев А.И. Политико-правовые проблемы взаимоотношений местного самоуправления и гражданского общества // Юридическая наука: проблемы и перспективы: Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. Великий Новгород, 2005.

С. 83-94.

Анатолий Иванович Савватеев

Местное самоуправление как институт развития гражданского общества

Сдано в набор 2.10.2005 г. Подписано в печать: 3.10.2005 г. Гарнитура Times New Roman

Оригинал-макет подготовлен в Уральском институте коммерции и права 620075, г.Екатеринбург, ул.Луначарского, д.81

Участок оперативной полиграфии Уральского института коммерции и права

Автореферат

Формат 84 х 104 Уч.изд.л. 1,5

Бумага писчая

Заказ № 128

Печать офсет. Тираж 100 экз.

I

V

1

í

!

I

t

i»

I

í

t

¡¡

РПБ Русский фонд

2006-4 18549

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Савватеев, Анатолий Иванович

Введение.3-

Глава 1. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества

1.1 Институциональный анализ местного самоуправления и гражданского общества.19

1.2 Политико-правовые проблемы взаимоотношений местного самоуправления и гражданского общества.:.85

Глава 2 Политика в сфере развития местного самоуправления

2.1 Реформа местного самоуправления в период с 1993 по 1999 гг.117

2.2 Реформа местного самоуправления в период с 2000 по 2005 гг.137

Введение диссертации2005 год, автореферат по политологии, Савватеев, Анатолий Иванович

Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является важным компонентом демократического государства и служит надежной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства и местного сообщества. Особую роль этот институт играет в процессе становления гражданского общества.

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции РФ1 и федеральных законах закреплены основные принципы и черты современной российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране. По мнению экспертов Совета Европы, наш базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вполне соответствует принципам этой Хартии, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»2.

Тема управления местными сообществами (их самоуправления) является одной из главных для большинства научных дисциплин: истории, политологии, права, социологии и др. В настоящее время появилась и преподается

1 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 3; Ст. 12; Ст. 130-133.

2 См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М.: «Издательство Приор», 2001. Ст. 3. самостоятельная научная дисциплина «муниципальное право», в оборот введено понятие «муниципальная политика». В советское время местное самоуправление под названием «местная власть» имело свою специфику в рамках структуры авторитарно-партийного управления. С одной стороны, система Советов представляла собой тип власти, основанный на выборах органов разного уровня, начиная с самого низшего (сельского и поселкового), вовлекала в сферу местного управления огромное количество людей (выборных лиц, управленцев, общественность), а с другой - она осуществляла множество функций управления и представительства, являясь винтиком в иерархической системе законодательной и исполнительной власти государства. Этот опыт в определенной мере сохраняет свое значение в повседневной практике ведения местных дел. Думается, справедливо утверждение, что «в начале 1990-х гг. слишком радикальное отторжение этого наследия привело к трудным и болезненным процессам переоценки и поиска новых основ государственного устройства»1. Становление института местного самоуправления в современной России проходит в настоящее время переломный этап. Его трудная судьба была обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта.

Актуальность работы определяется необходимостью социально-политического осмысления проблем реформирования российского общества и формирования гражданского общества во взаимодействии с системой местного самоуправления.

Особую актуальность данной проблеме на современном этапе придают следующие обстоятельства: необходимость преодоления существующей политической напряжённости в обществе, возникающей всё чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей

См.: Местное самоуправление многоэтническими сообществами в странах СНГ / Под ред. В. Тишкова, Е. Филиповой. М., 2001. С. 4. системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе; потребность в развитой региональной и муниципальной политике, обусловленной быстрым ростом экономического влияния регионов, острой необходимостью решения многих региональных проблем, и важностью эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти; острота проблем укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной системы и структуры органов местного самоуправления. Демократическая структура власти способна сохранить централизованное государство с такой сложной системой, какую имеет Россия, лишь при наличии в своём фундаменте близких к населению местных территориальных органов управления, взаимодействующих с институтами гражданского общества; противоречивость и проблемность концепции и системы норм местного самоуправления и их реализации в современных российских условиях.

Об актуальности исследования говорит и тот факт, что правоведы после перестройки и последующих событий стали пионерами возрождения научного интереса к проблемам местного самоуправления. Книга В.А. Фадеева «Муниципальное право в России», изданная в 1994 году, стала наиболее полным и универсальным введением в проблему. В ней через призму юридической науки были рассмотрены практически все принципы организации местного самоуправления, включая политические. Сейчас, в условиях, когда каждое конкретное исследование местного самоуправления является также практически пионерским, возможность корректных теоретических обобщений весьма невысока (хотя необходимость таковых уже очевидна). Муниципальное право в этих условиях выполняет роль логики (и отчасти семантики) для изучения местного самоуправления. Между тем, в рамках юридической науки многое может быть обобщено только в формально-правовом смысле. Отсылки к политической природе в этом случае лишь создают иллюзию органического анализа, так как серьезный политический анализ предполагает специальные методики исследования, обращение к которым правоведов в силу объективных и субъективных причин ограничено. Сама категория местного самоуправления имеет принципиально иное содержание в юридических и политических науках. Если юридическая наука исходит из конституционализма, понимаемого как приоритет писаного общегосударственного права над региональными законодательствами и правом неписаным, то для политической науки неформальные институты и практики являются объектом такого же интереса, как формальные. Таким образом, контекст политической науки более благоприятен для встречи с явлением, природа которого только формируется, нежели контекст юридической науки, которая более склонна к упорядочивающейся классифицирующей деятельности в заданном пространстве. Напрашивается парадоксальный вывод: исследователь-политолог, специализирующийся на вопросах местного самоуправления, - это почти что нонсенс. В то же время изъятие из местного самоуправления его политического содержания чревато правовой односторонностью и узостью исследования проблемы. К сожалению, следует отметить, что политологи уделяют местному самоуправлению явно недостаточное внимание.

Объектом исследования является институт местного самоуправления как фактор, способствующий становлению гражданского общества.

Предметом исследования выступают политико-правовые аспекты взаимосвязи местного самоуправления и других элементов гражданского общества.

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой политологического исследования местного самоуправления явились труды зарубежных и отечественных политологов, социологов, философов и правоведов.

В развитии идей и концепций гражданского общества можно выделить несколько этапов.

Первый этап. Исторически идея гражданского общества восходит к политико-юридической мысли Древней Греции (Платон, Аристотель), когда сложились представления о гражданстве и гражданине и возникло понятие общества как совокупности граждан, находящихся в системе связей и взаимоотношений.

Известно, что в Древней Греции все важные политические решения принимало собрание (агора) лишь полноправных граждан, имеющих собственность и политические права.

Второй этап в развитии идеи гражданского общества связан с разработкой теории данного института рядом мыслителей Нового времени, и, прежде всего, Г. Гроцием и Т. Гобсом, которые изложили принципиально новую концепцию гражданского общества, возникающего при переходе от природного (естественного) к упорядоченному культурному обществу, граждане которого дисциплинированы властью государства. Этот период связан с переходом на капиталистический путь развития, где создавались новые, сплачивающие общество механизмы, основанные на личной политической и экономической свободе индивидов, представление о гражданском обществе как сфере деятельности различных общественных институтов. Основой учения Г. Гроция о гражданском обществе явилась отдельная личность, обладающая свободой в рамках закона. Ее естественные права гарантируются правом и моралью. Государство выступает лишь необходимым социальным институтом, основная задача которого заключается в охране гражданского общества, прав и законных интересов личности.

Дальнейшее развитие идеи о переходе общества из естественного состояния, основанного на силе, к объединению на основе закона, права, морали получили в исследованиях Дж. Локка, И. Канта, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и других мыслителей.

Не обошли эту проблему и деятели Русского просвещения -Б.А. Кистяковский, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, К.Д. Кавелин, С.Л. Франк и другие ученые конца XIX - начала XX вв.

Третий этап. Внимание к проблемам развития гражданского общества возрастает в переходные периоды, как это произошло в конце XX столетия. В связи с качественными изменениями общества на Западе и кризисом модели социализма в СССР, в странах Восточной Европы и ряде стран Азии предпринимаются попытки найти новые подходы к их анализу. Об этом -работы А. Арато, 3. Баумана, Р. Инглхарта, В. Корпи, Д. Тойнби, Ю. Хабермас, Й. Шапиро, Ф. Шмитгер и др. В отечественной литературе концепцию гражданского общества активно разрабатывают Т.А. Алексеев, В.В. Витюк,

A.В. Гайда, К.С. Гаджиев, Г.Г. Дилигенский, А.Ф. Зотов, Б.И. Коваль, Ю.А. Красин, А.П. Кочетков, И.И. Кравченко, И.Б. Левин, А.И. Соловьев, К.Г. Холодковский, В.Г. Хорос и другие ученые.

В контексте общеметодологических аспектов нашего исследования большой интерес представляют работы зарубежных ( Г. Алмонд, С. Верба, Дж. Коулман, Р. Патнэм, Ю. Хабермас) и отечественных (С.Ю. Барсукова, З.А. Грунт, О.Е. Кузина, А.С. Мадатов, Л.С. Мамут, М.Н. Новинская,

B.Н. Руденкин, Т.Н. Самсонова, Л.В. Сморгунов, И.И. Щербинин и др.) ученых, в которых рассматриваются проблемы формирования гражданина и гражданственности, гражданской культуры, политического и общественного участия.

Появились интересные работы, посвященные исследованию советской политической культуры, помогающие существенно углубить представления о гражданском обществе в этот период отечественной истории. В этом плане для нас большой интерес представляли труды Р.Г. Апресяна, Б.Б. Багирова, Э.Я. Баталова, Н.И. Бирюкова, Ю.Р. Вишневского, Г.Г. Водолазова, В.В. Волкова, А.А. Гусейнова, Г.Г. Дилигенского, Ю.А. Ермакова,

М.П. Капустина, JI.H. Когана, И.М. Клямкина, Ю.А. Левады, P.P. Максудова, В.М. Межуева, Г.И. Мирского, В.Н. Руденкина, Э.Ю. Соловьева, B.C. Степина, М.Г. Флямера, В.Т. Шапко и др.

Гражданское общество представляет собой исторически определенный вид общества, характерными признаками которого являются обособленность от государства и ограничение сферы деятельности материальным производством, признанным удовлетворять частный интерес, а публичная власть не противостоит населению и максимально совпадает с ней.

Совокупность государственных органов, ассоциаций, объединений, образуемых гражданским обществом для участия в делах государства, решения иных политических вопросов, понимается как политическая организация общества. Основным ядром политической организации общества, несомненно, является государство. Взаимодействие современного демократического государства и гражданского общества основывается на следующих принципах: 1) плюрализма и равноправия идеологий; 2) многопартийности; 3) самоорганизации и самодеятельности; 4) законности и государственного контроля; 5) социального и политического партнерства.

Открытое гражданское общество не только участвует в деятельности государства, пытается так или иначе направлять работу его органов, но и самостоятельно управляет общественными делами с помощью такого института как местное самоуправление.

Понятие местного самоуправления, систему его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали ещё русские философы, историки, правоведы начала XX века: А.Д. Градовский, И.И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников, Н.А. Бердяев, Н.Я. Данилевский, И.А. Ильин, Н.М. Карамзин, А.Е. Пресняков, B.C. Соловьёв, А.В. Васильчиков, М.А. Курчинский, Н.И. Лазаревский, П.Н. Подлигайлов и др.

Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, B.JI. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова,

A.И. Широкова, С.Н. Юркова и др.

В течение 1994-96 годов опубликованы работы С. А. Авакьяна,

B.И. Васильева, JI.T. Болтенковой, В.И. Фадеева и др., посвященные политико-правовому анализу принципов организации местного самоуправления, точнее тем моделям, на которых базировались законопроекты о местном самоуправлении, и принятому в августе 1995 года Федеральному закону № 154 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Параллельно, особенно стараниями журналов «Российская Федерация», «Российский экономический журнал», газеты «Российская газета» начала регулярно описываться практика реформы местного самоуправления. Рассматривались, как правило, отдельные аспекты этой реформы - бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства и социальной сферы, кадров, уставов муниципальных образований. Некоторые из этих материалов, по сути, являлись исследованиями отдельных проблем (В.В. Куликов, В.А. Рыжков)1. При этом авторы постоянно обращаются к политическим аспектам и подчеркивают политическое значение реформы.

Восточная Европа, пережившая период первоначального накопления исследовательского материала по проблемам реформирования местного самоуправления, ранее использовала несколько иной, в большей степени ориентированный на западные стандарты, вариант исследований местного самоуправления: описание и анализ реформ местного самоуправления в Польше, Чехии и Словакии, Венгрии, Румынии соединял юридические,

См.: Куликов В.В. Реформы местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11, С. 13-17; В.А. Рыжков В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Финансы. 2001. №2. С. 8-11. финансовые, хозяйственные, организационно-структурные, аксиологические и политические аспекты1.

Один из крупнейших исследователей Local government А. Нортон, подчеркивая ведущую роль в организации системы местного самоуправления политического начала, предложил восточноевропейским коллегам следующую рекомендацию: «Опыт Запада показывает, что природа политической системы есть в целом наиболее варьируемый и проблематичный аспект местного самоуправления. Это также наиболее трудная сфера для заимствований. Технические вопросы, такие как менеджмент, бюджетно-финансовые процессы и искусство, требуемое для обеспечения отдельных сфер услуг, есть намного более легкое поле для заимствования из опыта других стран. Но эти предметы не лежат в сердцевине местного самоуправления как демократического 2 института .

В России политический анализ местного самоуправления возник со значительным опозданием. Большинство политологических разработок, осуществленных как правоведами (Г.В. Атаманчук, Н.А. Емельянов, JI.B. Гильченко, JI.E. Лаптева, И.А. Умнова и др.), так и политологами (М.А. Афанасьев, В.Я. Гельман, Г.В. Марченко, В.В. Бакушев и др.), либо не основывались на эмпирических данных, либо носили характер «хроники современности». Очевидно, что выход российских правоведов за рамки чисто правовых аспектов был обусловлен объективной невозможностью реализации принципа полноты описания предмета, не имевшего строгих очертаний, без политологического его рассмотрения.

Важную роль в научном понимании местного самоуправления в 1997-1998 г.г. стали играть исследования финансовых основ местного самоуправления (работы С.С. Митрохина, Л. И. Прониной).

1 См.: Ковач И.П. Правительство и процесс децентрализации, реформа местного самоуправления 1994г. // Вопросы, вопросы. Правительство Венгерской Республики 1994 -1995. -Будапешт, 1995.

2 См.: Norton A. What East Eeuropean Democracies Might Learn From the West. A. Couison (ed) Local Gowerment in Eastern Europe, Edward Elgar, 1995. P. 279.

Главным событием нынешнего периода следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысление опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, в ряде работ говорят о том, что становление муниципального права в российском правоведении -свершившийся факт (исследования О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, комментарий к закону «Об общих принципах.», статьи О.В. Саврасовой, Л.Е. Лаптевой). Стало возможным говорить и о прояснении перспектив политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В.Я. Гельмана, С.С. Митрохина, С.И. Рыженкова).

Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Л. Абрамова, А.Н. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социологические (Ж.Т. Тощенко), аксиологический подход (Ф.М. Бородкин) местного самоуправления.

Много полезных работ написано экономистами, историками, социологами. Наконец, новый опыт стал предметом «оживленных дебатов» и анализа среди ученых и практиков. В частности, издан ряд обобщающих работ и материалов конференций по проблемам федерализма и местного самоуправления в России (Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции 31 октября 1998 г. М., 1998; Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической и социокультурной среде. Материалы международного симпозиума в г. Туапсе 7-9 июля 1999 г. Ростов-на-Дону, Туапсе, 1999; Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы: Сб. статей и обзоров ИНИОН. М., 1993 и др.;).

В последние годы по проблеме местного самоуправления написано и множество статей, брошюр, монографий, защищены кандидатские и докторские диссертации. В частности, Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Дис. .д-ра полит. наук. М., 1999; Курьянов И.И. Проблемы местного самоуправления. М., 2000; Пронина Л.П.

Федеральный бюджет и местные финансы // Финансы. 2000. № 1; Кучак JI.JI. Местное самоуправление на Урале и в Западной Сибири в марте-октябре 1917 года: Автореф. дисс. канд. историч. наук. Екатеринбург, 2001; Ябров A.JI. Институты местного самоуправления в политических условиях Российской монархии: Автореф. дисс. канд. политич. наук. Саратов, 1999; Сельское и городское управление на Урале в XVIII - начале XX вв. Е.Ю Анкаримова, С.В. Голикова, Н.А. Миненко, И.В. Побережников. М., Наука. 2003; Верещагин А.Н. Земский вопрос в России: политико-правовые отношения: Монография. М., 2002 и др.

Однако работы, в которых специально анализируется местное самоуправление как институт развития гражданского общества, ещё не появились. Мы объясняем это масштабностью происходящих в обществе конституционно-правовых, политических, социально-экономических, нравственно-идеологических и иных изменений становления и функционирования такого социального института, как местное самоуправление.

Поэтому среди исследователей, политиков и практиков не прекращаются дискуссии по данной проблематике. Возникает множество вопросов: о месте и роли местного самоуправления в иерархической структуре публичной власти, о политико-правовом статусе местного самоуправления, характере и объеме его полномочий, степени автономности; об исторических традициях местного самоуправления в России и возможности использования западного опыта на российской почве; о соотношении трех уровней политического управления страной - федерального, субъектов федерации и местного, о характере их взаимоотношений и т.п.

Часто идентифицируют понятия «местное самоуправление» и «местное управление», поэтому нет единого мнения по определению основных институтов местного самоуправления и органов государственного управления на местах. Некоторые зарубежные специалисты дают свои толкования понятий, относящиеся к местному самоуправлению, и в них есть свое рациональное зерно. Так, в понятие «местное управления» включаются «все уровни управления ниже государственного», под понятием «местная власть» подразумевается «организация, действующая в интересах своих избирателей через избираемый совет и его исполнительный орган», а «местное самоуправление» определяется как «право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения»1, или как деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов по решению местных вопросов.

В отечественной литературе под местным самоуправлением подразумеваются «местные представительные органы, избираемые населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающие решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительные органы во главе с мэром, бургомистром и т.д. для осуществления оперативного управления и исполнения ряда Л общегосударственных функций» .

На наш взгляд, это естественно, поскольку становление власти на местном уровне не замыкается в рамках самоуправления, а связано с процессом преобразования российской государственности в целом. Главная трудность на этом пути состоит в отсутствии четкой парадигмы государственного устройства на начальном этапе реформирования, недостаточно точном определении функций государства и принципов, на которых должно строиться государственное устройство в стране. В результате на современном этапе сложились две основные точки зрения на местное самоуправление: сторонников полной независимости, автономии местного самоуправления от государственных органов и тех, кто считает, что органы местного самоуправления должны составлять единую вертикаль государственного управления. Даже в понятие «местное самоуправление» порой вкладывается

См.: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1995. С. 293-295.

2 См.: Региональные особенности управления и самоуправления. Ростов на Дону, 1996. С. 5. разный смысл. А попытки внедрения западных моделей государственного управления без учета исторических традиций, этнокультуры, многомерности российского общества в ходе реформ породили противоречивость в законодательной базе и, как следствие, проблемы практического характера. Несомненно, западный опыт становления и совершенствования местного самоуправления заслуживает самого пристального внимания. Однако необходимо не механическое использование этого опыта или перенесение его на иную почву, а изучение и отбор полезного и рационального, что способствует прогрессу гражданского общества, территории, государства. Поэтому дальнейшее изучение проблем развития института местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти федеративных и унитарных государств остается актуальными. Этим и продиктован наш подход к проблеме.

Целью диссертационной работы является исследование роли и значения института местного самоуправления в становлении гражданского общества в современной России.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач: исследование теоретических и методологических проблем становления гражданского общества и местного самоуправления (институциональный анализ); обоснование политико-правовых проблем взаимоотношений местного самоуправления, публичной власти и гражданского общества; выявление особенностей политики реформирования современной модели местного самоуправления.

Теоретико-методологические основы диссертационной работы определяются сложностью и междисциплинарностью объекта и предмета исследования.

Комплексный междисциплинарный характер феномена местного самоуправления предопределяет развёрнутую базу его исследования. Понятно, что провести всеобъемлющий анализ данной проблемы, не имея серьёзной теоретической основы, весьма трудно. Поэтому общеметодологическую базу настоящего исследования составляют диалектический подход научного познания объективного мира и основанные на нём общенаучные и частнонаучные методы теоретического анализа (системно-структурный, историко-хронологический, сравнительный).

Научная новизна исследования состоит в разработке и вынесении на защиту следующих положений:

1. В диссертационной работе проведено исследование местного самоуправления с одной стороны как института публичной власти, а с другой стороны как одного из важнейших институтов реального становления гражданского общества. В таком контексте диалектика взаимоотношений публичной власти, местного самоуправления и гражданского общества рассматривается практически впервые.

2. Местное самоуправление, являясь одним из уровней публичной власти, артикулирует и аккумулирует интересы населения, выступает как «посредник» (медиатор) между территориальным сообществом и органами государственной власти (федеральной и региональной). Вместе с тем различные институциональные формы местного самоуправления осуществляют непосредственную реализацию потребностей граждан и формируют гражданскую культуру.

3. Демократический характер местного самоуправления в системе публичной власти реализуется через развитие прямой и представительной демократии: референдум, муниципальные выборы, сход граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан (собрание делегатов), обращения в органы местного самоуправления, выборы как социальный механизм осуществления народовластии, что делает реальным присутствие и функционирование гражданского общества.

4. В ходе проведенного исследования делается вывод о том, что сложившаяся в современной России и вновь реформируемая модель местного самоуправления сохраняет традиционную противоречивость: реформы местного самоуправления, инициируемые государственной властью, затем ограничиваются этой же властью и нередко сводятся на нет, а имеющие место новые реформы нередко отрицают старые; смысл проводимых властью реформ порой непонятен населению, поэтому не порождает должной инициативы и, следовательно, не способствует формированию реального местного самоуправления и гражданского общества.

5. В теоретическом отношении работа носит комплексный междисциплинарный характер, в ней исследованы взаимосвязи политических, правовых и политико-правовых явлений и процессов.

Практическая значимость исследования. Полученные результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении аспектов взаимосвязи ^ местного самоуправления и гражданского общества. ^

Материалы и выводы диссертации могут оказаться полезными работникам ^ муниципальных органов власти, а также руководителям и активистам общественных организаций. Положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при разработке учебных курсов и спецкурсов по праву, политологии, истории.

Апробация результатов исследования. Результаты данного исследования отражены в 9 опубликованных работах, излагались на научных семинарах, в публичных выступлениях, на научно-практических конференциях: «Современные проблемы юридической науки». Уральская региональная научно-практическая конференция. Екатеринбург, 1997;

Проблемы юридического образования»: Межвузовская научно-практическая конференция. Екатеринбург, 1998; Международная конференция «Проблемы истории государственного управления к 200-летию Министерства системы

НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА

Уральского Госуниверситета г.Екатеринбург управления в России)», юридический факультет С. Петербургского государственного университета, 8-9 октября 2002 г.; Межвузовская научно-практическая конференция «Юридическая наука: проблемы и перспективы». Великий Новгород, 30 сентября-1 октября 2005г.

По результатам исследования выступал с докладами в Уральском юридическом институте МВД РФ, Уральском институте коммерции и права.

Структура и объём диссертации. Работа состоит из введения, двух глав (каждая из которых включает в себя два параграфа), заключения, приложений и списка использованных источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление как институт развития гражданского общества"

Гражданское общество получает развитие там, где создаются инститзщионаньные механизмы участия людей в решении вопросов общественной значимости. Одним из институтов гражданского общества, фактором его демократического развития является местное самоуправление, напрямую связанное с реформами в обществе. Реформа местного самоуправления проводится не ради самой реформы, она не является ни самодостаточной, ни независимой от других реформ. Она направлена, прежде всего, на создание ответственных и дееспособных органов местного самоуправления, которые смогли бы привлечь к решению повседневно важных вопросов жителей города, района, села... .Углубление реформы местного самоуправления, наметившееся в последнее время обусловлено планомерным переходом от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально политического, политико-правового развития муниципальных образований, реализации в полном объеме населением конституционных положений местного самоуправления. При этом устойчивое экономическое, социально политическое развитие муниципальных образований, а с ним укрепление и становление гражданского общества связывается с выполнением следующих основных задач: — совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях, создание необходимых предпосылок для формирования на этой основе собственной нормативно правовой основы муниципальных образований; — создание эффективной системы взаимодействия органов местного самозттравления с населением, обеспечивающей всестороннее участие жителей в разрешении местных дел и контроль со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления; — содействие информационному обеспечению деятельности местного самоуправления; — разработка системы эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной (публичной) власти субъектов РФ и федеральными органами власти; — урегулирование межбюджетных отношений, имеющей конечной целью выравнивание бюджетной обеспеченности мунищшальных образований; — четкое разграничение полномочий и имущества между региональными органами власти и местным самоуправлением, между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями; — необходимо кадровое обеспечение реформы местного самоуправления, поскольку без достаточного кадрового, методического и финансового обеспечения успех реализации нового закона о местном самоуправлении, как и гражданского общества будет поставлен под вопрос; Становление местного самоуправления в современной России -

длительный и сложный процесс, который требует учёта многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан.Между тем реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью.Теоретические положения позволившие раскрыть и обосновать цель диссертационного исследования, а также более конкретные научные задачи дают возможность сформулировать некоторые практические рекомендации, которые могут быть сведены к следующему:

1. Необходимо создание реальных условий, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами, используя такие институты прямой демократии как местный референдум, сход, собрание граждан, территориальное общественное управление, муниципальные выборы, и др.2. При существующей выборной системе, что касается, например, избрания мэров, много демагогов приходит к власти на совершенно популистских лозунгах, доводя город или район до критического состояния. На •) ближайшее будущее становления демократии в нашей стране не самым худшим вариантом стал бы переход к контрактной системе назначения мэров-профессионалов представительным органом власти.3. Крайне важно создать в каждом муниципальном образовании систему информирования населения о деятельности органов местного самоуправления. Речь здесь идёт не только об опубликовании решений, но и о целом комплексе мер, взаимосвязанных между собой и проявляющихся в единой информационной политике муниципалитета.4. Требуется создание действенных механизмов контроля населением « деятельности органов местного самоуправления. Это должно быть зафиксировано в Уставах муниципальных образований. Как необходимые элементы сюда могут быть отнесены: отчётность перед населением, механизм отзыва, поимённое голосование с обязательным опубликованием результатов и др..5. Необходимо постепенно уходить от ситуации, при которой глава муниципального образования, являясь одновременно главой администрации, «возвышается» над представительным органом, а аппарат администрации обеспечивает деятельность представителей населения.Крайне затруднительно в этих условиях осуществлять исключительные т ПОЛНОМОЧИЯ представительного органа, контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.6. Следовало бы постепенно и в тоже время активнее идти к развитию территориального общественного самоуправления. В разных микрорайонах города может быть различная форма этих организаций. Здесь важно избежать шаблона и максимально заесть особенности проживания населения на каждой территории.7. Органам местного самоуправления (особенно представительным) необходимо теснее сотрудничать с некоммерческими организациями, устанавливая партнёрские связи. Создание полноценной общественногражданской базы поддержки местного самоуправления не может и должно • осуществляться административными методами. Выявление интересов различных категорий граждан, проживающих в местном сообществе, нахождение точек соприкосновения с интересами сообщества в целом, • демократический и эффективный путь развития местного самоуправления.8. Работа каждого депутата в муниципальном образовании должна включать: работу по подготовке и принятию решения представительным органом и работу в избирательном округе с населением по формированию у него потребности в реализации своих прав на участие в местном самоуправлении.* 9. Деятельность общественных объединений на уровне муниципалитета и субъекта Федерации, специально направленных на развитие местного самоуправления, следовало бы сосредоточить на решении двух основных задач: защите местного самоуправления в органах государственной власти и максимальном привлечении населения в деятельность местного сообщества.Если первая задача как-то решается, то решение второй практически не осуществляется.10. Требует реформирования система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, ,« перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствзшэщими финансовыми средствами.11.В целях повышения финансового обеспечения муниципальных образований • закрепить за муниципалитетами 65-70 процентов средств, полученных от налогов на доходы физических лиц. Параллельно с этим, за органами местного самозшравления необходимо оставить не менее 50 процентов средств от налога на имущество юридических лиц.Ввести в муниципалитетах налог на ЖКХ, но при этом снизить другие налоги, например, на добавленную стоимость.В городах, подобных Екатеринбургу, целесообразно установление казначейского управления местными бюджетами по всей России\

12. Становление местного самоуправления в России должно стать национальной идеей способствующей з^еплению государственности, гражданского общества и национальной целостности страны.13.Необходимо создать методологию управления, организационные и бюджетные условия для работы новых муниципалитетов, систему подготовки кадров муниципальных работников.14.Органы местного самоуправления должны вплотную заняться образованием населения - нз^ жен повсеместный самоуправленческий всеобуч, отражавший бы динамику совершенствования гражданского общества.Исследование института местного самоуправления в России позволяет констатировать, что впереди громадная совместная работа всех трёх уровней публичной власти по построению эффективного, в интересах каждого гражданина РФ, местного самоуправления. В центре внимания такой работы должно быть не создание системы иерархических отношений «федерация -

регион - территория местного самоуправления», а чёткое распределение компетенции, ресурсов и ответственности.См.: «Чернецкому доверили самое главное». Вечерний Екатеринбург. 2003.14 ноября. 2.

Список научной литературыСавватеев, Анатолий Иванович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Официальные документы и нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. М.: «Тандем», 1997.- 173 с.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, Ст. 3506). Ст. 62.

4. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. М., 1997. № 1.С. 120-125.

5. Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М.: ООО Фирма «Инфограф», 1999. 384 с.

6. Авакьян С.А. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. М., 1996. № 20. С. 15-17.

7. Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Внебюджетные фонды // Народный депутат. М., 1990. № 15. С. 35-43.

8. Андреев С.С. Политическое управление и политическое руководство // Социально-политические науки. 1992. № 5.

9. Акопов JI.B. Право граждан на обращения в условиях становления демократического правового государства в России: Автореф. дис. .канд. юрид. Наук. М., 1995. 21 с.

10. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ( «Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко JI.A. // Государство и право. М., 1997. № 5. С. 24-45.

11. Аржанов В.В. Разграничение полномочий и предметов ведения государства и местного самоуправления как механизм укрепления законности //Местное право. 2001. № 10/11. С. 64-67.

12. Аристотель. Политика // Сочинения: В 4т. Т. 4 / Пер. с др.-греч.; Общ. Ред. А.И. ДоватураМ.: Мысль, 1984. С. 375-644.

13. Андрюшенко Е.Г. Проблемы малых городов // Власть. М., 1993. № 1. С. 106-107.

14. Артемьева JI.H. Но средства вперед // Ваш выбор. М. 1995. № 2. С. 29-30.

15. Афанасьев М.Н. Реформа и контрреформа // Власть. М., 1994. № 5. С. 30-35.

16. Анохин М. Политическая система: переходные процессы. М.: Мысль, 1996. 336 с.

17. Афанасьев М.Н. Человек в системах управления. М.: Знание, 1975. 64 с.

18. Ахиезер А. С. Россия: критика исторического опыта. М.: Филос. О-во СССР, 1991.470 с.

19. Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. М., 1990. №4. С. 6-11.

20. Барабашев Г.В. Совет и мэр «в упряжке» самоуправления // Народный депутат. М., 1991. № 11. С. 36-40.

21. Багиров Б.Б. Методологические вопросы анализа структуры политической культуры // Политика как фактор ускорения: Сб. науч. тр. Свердловск: УрГУ. 1988. С. 33-39.

22. Бусова Н.А. Делиберативная модель демократии и политика интересов // Вопросы философии. 2002. № 5. С. 44-45.

23. Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. М.: Мысль, 1988. 203 с.

24. Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Известия вузов. Правоведение. М., 1993. № 5. С. 36-44

25. Бялкина Т.М. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. Воронеж: Изд-во Воронежского университета. 1996. С. 129-135.

26. Бородкин Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. Новосибирск. 1994. № 3. С.95-112.

27. Бондарь Н.С., Зинченко С. А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. М., 1993. № 3. С. 86-96.

28. Белоцерковский В.В. Самоуправление будущее человечества или утопия? М.: Интер-Версо, 1992. 159 с.

29. Белых А.К. Управление и самоуправление. JI.: Наука, 1972. 209 с.

30. Вершинин М.С. Политическая коммуникация в индустриальном обществе. СПб.: Михайлов, 2001. 252 с.

31. Варывдин В.А. Гражданское общество // Социально-политический журнал. 1992. № 8. С. 5-55.

32. Василюк М.А. , Клюев А.В. Политический плюрализм. СПб: Изд-во С.Петербург, ун-та, 1992. 119 с.

33. Волков Ю.Г., Лубский А.В., Макаренко В.П., Харитонов Е.М. Легитимность политической власти (методологические проблемы и российские реалии). М.: Мысль, 1996. 317 с.

34. Воробьев А.М. Политико-правовая реформа и пресса. Екатеринбург: Изд-во УрЮИМВД России, 1995. 178 с.

35. Воронин А.Г. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. М., 1994. № 3. С. 14-17

36. Виноградова Т.И. Лоббирование в процессе принятия политических решений: Автореф. дис. .канд. полит. Наук. СПб, 1999. 24 с.

37. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. Екатеринбург: Изд-во УрПОА, 1997. 448 с.

38. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (Конституционно-правовой аспект). Екатеринбург. 1998. 41 с.

39. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. М., 1993. № 11. С. 14-19.

40. Васильев В.И. Советы или муниципалитеты? // Народный депутат. М., 1991. № 16. С. 47-54.

41. Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. М., 1994. № 13. С. 14-17.

42. Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю. А. Воронеж: Изд-во Воронежского университета. 1996. С. 120-128.

43. Гайда А.В., Максутов А.Б. Теология власти. Екатеринбург: УрО РАН, 2001.212 с.

44. Гайда А.В. Гражданское общество. Екатеринбург: Изд-во УрО РАН, 1994. 60 с.

45. Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия на перепутье. Авторитаризм или демократия: варианты развития. М.: Весь мир, 1998. 163 с.

46. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. 322 с.

47. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. М., 1997. № 9. С. 73-80.

48. Гончаров Д.В. Теория политического участия. М.: Юрист, 1997. 206 с.

49. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федерального государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. 448 с.

50. Гильченко JI.B. Люди устали от команд сверху и истосковались по здравому смыслу//Российская Федерация. М., 1994. № 5. С. 34-35.

51. Гильченко JI.B. Власть народа: хождение по кругу // Российская Федерация. М., 1995. № 12. С. 24-27.

52. Гильченко JI.B. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Российская Федерация. М., 1995. № 16. С. 41-44.

53. Гильченко JI.B. Зигзаги реформы // Российская Федерация. М., 1996. № 8. С. 26-27.

54. Гильченко JI.B. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. № 3. С. 19-22.

55. Горский И.А. Местные налоги // Народный депутат. М., 1991. № 13. С. 63-68.

56. Гражданское общество в России: структуры и сознание / Отв. Ред. К.Г. Холодковский, Г.Г. Дилигенский, С.П. Перегудов и др. М.: Наука, 1998. 254 с.

57. Даль Р. Введение в теорию демократии. М.: Наука, 1991. 156 с.

58. Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопр. Философии. 1994. №3. С. 37-48.

59. Даль Р. О демократии / пер. с англ. А.С. Богдановского; Под ред. О.А. Алякринского. М.: Аспект Пресс, 2000. 208 с.

60. Дюверже М. Политические партии / Пер. с фр. JI.A. Зиминой. М.: Академический проспект, 2000. 558 с.

61. Дахин В.Н. Политическая культура и власть // Свободная мысль. 1996. № 1. С. 16-26.

62. Егоров С.А. Политическая система, политическое развитие, право: Критика немарксистских политологических концепций. М.: Юрид. лит., 1983. 223 с.

63. Евликов B.C. Управление: личность, коллектив, общество. Ярославль: Верх.-Волж. кн. изд-во, 1982. 180 с.

64. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления: США и Западная Европа / Ин-т филос. И права УрО РАН, Урал. акад. Гос. Службы. Екатеринбург; Челябинск, 1999. 148 с.

65. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII-XX вв.) Новый Юрист, 1998. 176 с.

66. Зотов С.В. Лоббизм как институт политического представительства интересов современной России: Автореф. дис. .канд. полит, наук. М., 1997. 24 с.

67. Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Законность. М., 1993. № 11. С. 150-153.

68. Исаева М.К. К вопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. М., 1996. № 9. С. 33-38.

69. Житеев В.А. Политическая культура: опыт формирования и проблемы. М.: Политиздат, 1990. 140 с.

70. Зарубежная политическая наука: история и современность. Вып. I-III. М.: ИНИОН, 1990. 275 с.

71. Ильин В.В. Философия политики. М.: Изд-во МГУ, 1994. 283 с.

72. Ильчиков М.З., Правдин Д. И. Управление: взаимодействие экономики и политики. М.: Гардарика. 1990. 181 с.

73. Каталано П. Разделение власти и народная власть // IVS ANTIQVVM: Древнее право. 1996. № 1. С. 19-28.

74. Кейзеров Н.М. Политическая и правовая культура. Методологические проблемы. М.: Юрид. лит., 1983. 231 с.

75. Киров В.Ц. Парадоксы власти в гражданском обществе. М.: Изд-во Моск. Ун-та, 1992. 230 с.

76. Ковлер А.И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории / Отв. Ред. В. Е. Гилиев. АН СССР, Ин-т гос-ва и права. М.: Наука, 1990, 102 с.

77. Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике: Критические очерки истории и теории / Отв. Ред. Г.Х. Шахназаров, М.: Наука, 1986. 192 с.

78. Кокотов А.Н., Сонина JI. В. Конституционализм как политико-правовой режим // Российский юридический журнал. 2001. №1. С. 127-133.

79. Как децентролизовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов / Лексин В.Н. Ситников А.И., Швецов А.Н. // Российский экономический журнал. М., 1993. № 3. С. 29-34.

80. Кашо В.И. Формула партнерства. Новые правовые основы взаимодействия местных Советов с органами территориального общественного самоуправления // Народный депутат. М., 1991. № 18. С. 48-51.

81. Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Сер. 11. право. М., 1993. № 3. С. 23-30.

82. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С приложением нормативных актов / Рук. Авт. Колл. И отв. Ред. Ю.А, Тихомиров. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. 460 с.

83. Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: (история и практика регулирования в регионах) // Юрист. 1999. № 1. С. 33-38.

84. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие / Отв. Ред. О.Е. Кутафин. М.: Изд-во «Ось-89», 1998. 304с.

85. Костюков А.Н. Непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления / Под ред. С.В. Арбузова. Омск: Изд-во ОмГУ, 2002. 125 с.

86. Кочев В.А. Общие собрания, сельские сходы граждан // Правоведение. 1980. № 6. С. 83-86.

87. Кочев В.А. Общие собрания, сельские сходы граждан и Советы // Правоведение. Известия высших учебных заведений. 1990. № 4. С. 78-83.

88. Кривачев А.А. Роль и место выборов и референдумов в процессе становления и развития правового государства в России // Государственная власть и местное самоуправление. «2000. № 1. С. 38-43.

89. Козак Д. Это власть, а не самодеятельность // Известия. 2002. 20 ноября. С. 1-2.

90. Лапин В.А. Реальный смысл заезженных терминов // Российская Федерация. М., 1995. № 12, С. 28-29. Примеч.: «Реформа местного самоуправления».

91. Лузан А.А. Политическая жизнь общества: вопросы теории. Киев: Выща шк., 1989. 149 с.

92. Лаптева Л.Е. Вступительная статья // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 1998. С. 8-21.

93. Лексин И.В. Договор между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: история и современность // Местное право. «2001. № Ю/11. С. 39-63.

94. Мамут Л.С. Государство как публично-властным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 88-100.

95. Мамут JI.C. Народ в правовом государстве. М.: Изд-во «НОРМА», 1999. 160 с.

96. Местные сообщества в местном самоуправлении: Учеб. Пособие для муниципальных управляющих. М.: Моск. обществ, науч. фонд, 2000. 182 с.

97. Миллер Э.Д. Шарлоттский проект: Как помочь гражданам взять демократию в свои руки / Пер. с англ. М.: Нац. ин-т прессы ВИОЛАНТА, 1998. 63 с.

98. Модель И.М., Модель Б.С. Власть и гражданское сообщество России: от социального взаимодействия к социальному партнерству. Екатеринбург: УрО РАН, 1998. 156 с.

99. Модель И.М. Профессиональная культура муниципального депутата. Екатеринбург: Изд-во УрО РАН, 1993. 114 с.

100. Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. М., 1995. № 4. С. 84-86.

101. Мартынов М.С. Самоуправление: панацея или иллюзия? // Ваш выбор. М., 1995. № 1.С. 21-23.

102. Маликов А.Н. Есть обнадеживающие тенденции. // Власть. М., 1995. №2. С. 48-51.

103. Муравьев И.В. Глава администрации должность выборная // Российская Федерация. М., 1995. № 10. С. 36-37.

104. Народовластие в России очерк истории и современное состояние / Дмитриев Ю.А., Журавлев A.JL, Комарова В.В. и др.; Под ред Ю.А. Дмитриева М.: Манускрипт, 1997. 291 с.

105. Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. 1994. №4. С. 124-129.

106. Орлов Б.С. Политическая культура и становление демократии в России. М.: ИНИОН, 1995. 50 с.

107. Пансков В.Г. Реформа местных финансов предельно актуальна // Российский экономический журнал. М., 1994. № 9. С. 21-25.

108. Постовой Н.А. Четко разграничить функции, К разработке республиканского законодательства о местном самоуправлении // Народный депутат. М., 1991. № 4. С. 19-26.

109. Петросян Д.С., Фаткин JI. В. Трудовой коллектив в условиях самоуправления. М.: Знание, 1990. 59 с.

110. Право и власть: Человек, право, государство. Человек, закон и правосудие. Отв. Ред. М.П. Вышинский. М.: Прогресс, 1990. 527 с.

111. Прохоров В.Т., Кашо В. С. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. М., 1992. № 7. С. 46-53.

112. Перегудов С.П. Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского общества и государства // Политические исследования. 1998. № 1.С. 137-148.

113. Перегудов С.П. Организационные интересы и российское государство: смена парадигм // Политические исследования. 1994. № 5. С. 64-74.

114. Перегудов С.П. Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России // Полит, исслед. 1993. № 4. С. 115-124.

115. Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М.: Эдиториал УРСС, 1999. 352 с.

116. Политическая история: Россия СССР - Российская Федерация: В 2т. Т. 2. М.: ТЕРРА, 1996. 720 с.

117. Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России: Автореф. дис. .д-ра юрид. наук. М., 1999. 44 с.

118. Постовой Н.В. Основы местного самоуправления: понятие, общая характеристика// Местное право. 2001. № 10/11. С. 29-38.

119. Ревенко JI. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от концепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. М., 1995. №3. С. 10-14.

120. Руденко В.Н. Институт «народного вето»: история и современность // История государства и права. 2002. № 3. С. 37-40.

121. Руденко В.Н. Институт общего собрания (схода) граждан в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 44-53.

122. Реформа местного самоуправления / Департамент по проблемам самоуправления, Миннац России // Местное самоуправление в России. Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. Вып.1. М., 1995. С. 9-10.

123. Россия на пороге XXI века: формирование гражданского общества, Кемерово: Кузбассвузиздат, 1995. 105 с.

124. Россия политическая / Под общ. ред. JI. Шевцовой. М.: Наука, 1998. 379 с.

125. Саква Р. Режимная система и гражданское общество в России // Политического исследования. 1997. № 1. С. 61-82.

126. Салмин A.M. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // ПОЛИС. 1996. № 1. С. 7-33.

127. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. 1990. 18 сент.

128. Самоуправление и управленческий персонал в реализации стратегии перестройки и ускорения. Сб. науч. тр. / Под ред. B.C. Евликова. Владимир: Изд-во Влад. Пед. Ин-та, 1989. 126 с.

129. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления народа: Проблемы конституционной теории и практики. Свердловск: Изд-во Урал, ун-та, 1989. 704 с.

130. Сладков В.К. Вопросы правового статуса общих собраний, сходов граждан по месту жительства // Проблемы совершенствования советского законодательства. М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1990. С. 66-76.

131. Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. №10/11. С. 3-15.

132. Сомова О.С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации //Местное право. 2001. № 10/11. С. 68-72.

133. Слива А .Я. Закон примем, но будет ли он работать? // Российская Федерация. М., 1994. № 7. С. 24-25.

134. Соляник Н.А. Местное самоуправление: реформа или борьба за власть? // Обозреватель. М., 1994. №> 15. С. 23-28.

135. Стрончина М.Н. Где кончается вертикаль власти? // Ваш выбор. М., 1995. №> 2. С. 27-29.

136. Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские ( Пер. с англ. Под ред. Н.А. Рубакина. Мн.: Современный литератор, 1998. 1408 с.

137. Судьбы гражданского общества в России. В 2т. Коллектив авторов. Т. 1. Версии гражданского общества в общественной мысли России XIX-XX вв. Екатеринбург: УРО РАН, 2004. 223 с.

138. Салмин A.M. Современная демократия: история структура, культурные конфликты. М.: Наука, 1992. 330 с.

139. Топорнин Б.Н. Теория и практика социалистического самоуправления народа: актуальные проблемы // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденция развития. М.: ИГиП АН СССР, 1986. С. 3-33.

140. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // СОЦИС. М., 1997. № 6. С. 109-119.

141. Тихомиров Ю.А. Управление и самоуправление в социалистическом обществе. М.: Знание, 1988. 37 с.

142. Умнова И.А. Реформируем, реформируем, а движемся назад // Российская Федерация. М., 1994. № 21. С. 28-29.

143. Хевеши М.А. Толпа, массы, политика: Ист.-филос. Очерк / Ин-т. Филос. РАН. М., 2001. 223 с.

144. Шипов С.В. Право на осуществление местного самоуправления // Местное право. 2001. № Ю/11. С. 29-38.

145. Шапсугов Д.Ю. Народовластие: Опыт политико-правового исследования: Автореф. дис. .д-раюридич. наук. М., 1991. 35 с.

146. Шабров О. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М.: Интеллект, 1997, 200 с.

147. Эндрейн Ч.Ф. Сравнительный анализ политических систем: Эффективность осуществления политического курса и социальные преобразования / Пер. с англ. М.: Издат. дом «ИНФРА-М», изд-во «Весь Мир», 2000. 320 с.

148. I. Учебники, учебные пособия, лекции

149. Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова JI.B. Политологтя: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 7-11.

150. Дворянов В.Ф., Иванов В.Е., Уфимцев В.В. Основы политологии. Екатеринбург: Изд-во Уральского института коммерции и права, 1998. 230 с.

151. Ершов Ю.Г. Философия права: Учебное пособие. Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 1997. 116 с.

152. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. (Изд. 2-у, доп. и перераб.). Ростов н/Д.: «Феникс». 2003. 384 с. (Серия «Высшее образование»).

153. Нерсесянц В. Философия права. М.: НОРМА, 1997. 648 с.

154. Основы политической науки. Учебное пособие. Часть II. М.: О-во «Знание», 1993. 224 с.

155. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юрист, 1999. 592 с.

156. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: НОРМА-Инфра, 1997. 570 с.1.. Иностранные источники

157. Anticipatoru democracy: People in the politics of the future / Ed/ by Clement Bezold; Introd. By Alvin Toffler. N.Y.: Vintage booKS? 1978. 405 p.

158. Auer, Andreas, and Butzer, Michael (eds). Direct Democracy: The Eastern and Central European Experienge. Alderschot: Ashgate, 2001. 370 p.

159. Bimber, B. The Internet and Political Transformation: Populism, Community, and Accelerated Pluralism //Polity., 31. P. 133-160.

160. Bobbio, Norberto. The Future of Democracy / Translated by Griffin R., Edited by Bellamy, R. Cambridge.: Polity Press, 1984/ 184 p.

161. Conwey, M. M. Political participation in the Unitend States. Wash: Congr. Quarter press, 1985. X. 170 p.

162. Cronin, Tomas E. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Refertndum, and Recall. Harvard Universiry Press. Cambrigte, Massachusrtts, and London, 1989/289 p.