автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в Российской Федерации"



На правах рукописи

КРУЖКОВ Анатолий Владимирович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ФАКТОР СТАНОВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специа шюстъ 23 00 02 политические институты, этнопо штическая коифликтоюгин, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

Москва

2005

Работа выполнена в Институте сравнительной политологии РАН

Научный консультант

доктор политических наук Романов Роман Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор Коваль Борис Иосифович доктор политических наук Михайленок Олег Михайлович доктор философских наук Ирхин Юрий Васильевич

Ведущая организация: Государсх венный университет - Высшая школа

Защита состоится « 25 » мая 2005 г. в ] 400 на заседании диссертационного совета Д 002.116 01 при Иношуге сравнительной политологии РАН (Москва, Колпачный пер , 9А)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института сравнительной политологии РАН

Автореферат разослан «_20 » _ апреля_2005 г

экономики

Ученый секретарь диссертационного совета

Татаровская И.М

Ь2>№А/

3

ЯШЗ'/СЗ

ОБ1ЦАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБО ГЫ

Актуальность темы исследования. В результате рыночных реформ конца XX века Россия превратилась в зону острых социальных противоречий, которые охватывают все важнейшие области общественных взаимоотношений между государством и населением, между центром и регионами, между трудом и капиталом, между классами, социально-культурными, этническими и религиозными группами В этих условиях построение гражданского общества, го ес1ь общества, основанною на верховенстве закона, балансе интересов, на системе политических сдержек и противовесов, толерантности и социальном партнерстве, представляется для России императивом, условием выживания как государства

Местному самоуправлению (МСУ) принадлежит особое место в становлении фажданского общества Самоуправление представляет собой одновременно и продукт такого общества, и его важнейшую составляющую, один из главных источников, питающих его развитие, инструмент его построения Именно на местном уровне берут начала все общественно-политические процессы Здесь проявляются в самой непосредственной форме реальные и мнимые противоречия между социальными группами, их взаимные симпатии и антипатии, закладывав 1ся отношение народа к власти, формируется общее гвенное мнение важный актор политического процесса

Местное самоуправление это и одна из ветвей власти, самая близкая к народу Формируя ее и участвуя в ней непосредственно, граждане учатся демократии, законопослушанию, политической грамоте, умению уважать интересы других, искать бесконфликтные формы решения проблем и противоречий Здесь местные сообщества набираются опыта взаимоотношений с государственными органами, с общественными организациями и т д История России показывает, что дойти до такого состояния - задача многократно сложней, чем совершать революции, каковые дважды в XX веке - сперва большевистская, затем «либеральная» - не принесли народу ни свободы, ни благосостояния Похоже, эти истины стала осознавать и российская власть, фадиционно препятствующая

("К I ■ И V |>, I ы

Ы! , ' ' ! , К \

г.:

развитию местного самоуправления Показа! ельными в этом плане стали консультативные встречи Президента России В В Путина с представителями общественности, на которых ставится вопрос о необходимости формирования государственной последовательной политики в названной области

Изучение гражданского общества и месгною самоуправления как единого комплекса общественных взаимодействий может содействовать более эффективному управлению общественно-политическими процессами в России И местное самоуправление, и гражданское общество относятся к остро дискуссионным проблемам В политологической литературе широко обсуждаются вопросы природы местного самоуправления и гражданского общества, их взаимосвязи, их роли в становлении современною демократического государства 11а эют счет существуют разные, порой прямо противоположные взгляды от полной «слитности» местного самоуправления и гражданского общества с государством до их несовместимости Автор не разделяет крайних точек зрения и считает, что ответы на многие вопросы кроются в историческом опыге России и других стран, прежде всего, в особенностях функционирования 1ражданского общества в странах зрелой демокраши

Хотя каждый субъект Российской Федерации имеет свои особенности организации и функционирования местного самоуправления, его правовое, политическое и финансово-экономическое положение в принципе везде одинаково Однозначны причины, которые обусловили современное состояние МСУ Поэтому работа не имеет строгой 1ерриюриальной привязки Территориальные отсылки связаны с наличием фактических ма!ериалов и их репрезентативностью

Методологической основой исследования является системный анализ, историко-сравнительпый метод изучения поставленных проблем, институционалистский подход, определяемый воздействием института местного самоуправления на формирование гражданского общества в России

Источники включают разнообразные материалы Отметим сборник документов «Местное самоуправление в России Отечественный

исторический оны г» (под общей редакцией А Я Сливы Составители Л В Гильченко, А В Кирилин, А Я Слива М, 1998), в котором приводятся законодательные акты, которые определили реформы МСУ в России - от «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861 г до последнего постановления Временного правительства «Положение о городских доходах, расходах, сметах и отчетах» 1917 I Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления являются документы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о МСУ, стенограммы заседаний, аналитические записки, справки и другие материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федеральною собрания Российской Федерации, Государственною комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органов Правового исследовательского центра Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление», Конгресса муниципальных образований, других научных и общественных организаций В качестве источников привлечены также материалы парламенIских слушаний по проек1у новой редакции закона о местном самоуправлении Использованы данные социологических опросов РОМИР, ВЦИОМ, Социологического центра Российской Академии государственной службы и других исследовательских организаций

Степень научной разработанности проблемы. Российский и зарубежный опыт местного самоуправления получил широкое освещение в отечес! венной научной лшературе Дореволюционные ученые - А И Васильчиков, ВН Лешков, ВП Безобразов, АД 1'радовский, А Г Михайловский много сделали для развития теоретических основ, правовой базы земского движения, изучения деятельности земств, их роли в обществе Они были в числе первых, кто поставил актуальный и в наши дни вопрос об отношениях между МСУ и органами государственной власти В советское время земское движение интересовало, главным образом, специалистов по российской истории В 1980-е годы интерес к местному самоуправлению возрастает В трудах В Т Кабышева, А П

Бутенко и других исследователей самоуправление признается как атрибут демократии, но трактуется как широкое участие граждан в работе местных Советов, которые рассматривались в качестве органов государственной власти

В связи с проводимой в постсоветский период реформой местного самоуправления изучение российского дореволюционного и зарубежного опыта стало одним из приоритетных направлений общественной науки В Ф Абрамов, Г Герасименко, Л В Гильченко, Л А Жуков, Л Е Лаптева, В Степаиский и другие посвятили свои труды истории МГУ в дореволюционной России В отличие от исследований МГУ советского периода современные труды историков имеют своей целью не критику этого института, а извлечение полезного опыта, пригодного для применения практике, что нашло отражение в работах А Г Авюномова, Н В Постового, А А Захарова, А И Черкасова Исследования А И Коваленко, О Б Кутафина, В И Фадеева, Б А Стратпуна, Е М Ковешпикова помогают понять правовой статус МГУ его место в системе публичной власти, нормативные и правовые акты, регулирующие ею деятельность, фактически все правоведы обращают внимание на несовершенс!во законодагельной базы местного самоуправления

Большую помощь автору оказали труды политологов Г Рыженкова, Н Винпика, В Пашепцева, А Замотаева, Б Овчинникова, Г Люхтерханд-Михалевой, Д Грушкина, О Алексеева, С Трунова, П Лаптева, Н Мухарямова, В Нечаева, И Малякина, А Свешникова, В Кирпаля, Р Пырмы, Т Барандовой, В Авдонина, А Рогожина, В Охоты, И Александрова, Ь Лапшовой, С Глушкова, Г Драбкиной, В Терехова и других В их рабо!ах рассматриваются как общие, теоретические проблемы МСУ, так и конкретная деятельность муниципальных образований

В связи с подготовкой новой редакции закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в обсуждение проблем МСУ включились и ведущие политики Дискуссии, которые ведутся вокруг законопроекта, охватывают практически все стороны деятельности МГУ модели муниципальных

образований, разделение властных полномочий и предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, межбюджетные отношения, властное, экономическое и финансовое положение муниципалитетов Общим для этих дискуссий является неудовлетворенность современным состоянием местного самоуправления

Среди отечественных ученых, внесших существенный вклад в изучение гражданского общества и его становления в России, надо назвать имена Г А Авакьяна, А С Автономова, М Б Баглая, В В Бойцовой, В В Витюка, К С Гаджиева, А А Галкина, Б И Зеленко, В Д Зорькина, В А Ломовского, В В Колбановского, А П Кочеткова, Ю А Красина, Е И Козловой, О Е Кутафина, Л Л Попова, О Г Румянцева, Н И Мазутова, Г П Мальцева, Г Н Манона, Н А Михалевой, В С Нерсесянца, 3 М Черниловского и др

Радикальные попытки в 1990-е годы преобразовать управление на местах в местное самоуправление, равно как и их хаотичность и стихийность, дали основание многим исследователям назвать эти годы «муниципальной революцией» Революция явно захлебнувшаяся Затем настал период наступления «муниципальной контрреволюции» или, по крайней мере, явно наметившейся тенденции к реставрации того подчиненного положения, которое было присуще местному самоуправлению советских лет Ни в одной другой сфере реформ контраст между декларациями местной автономии, с одной стороны, и реальностью подчиненности муниципалитетов и господством местной власти, с другой, не был столь разителен Таким оказался пролог новой реформаторской волны в местном самоуправлении, рассмотрению которой посвящен специальный номер журнала «Полития»1 Причины такого развития событий исследуются российскими политологами в монографии, посвященной «муниципальной революции», в которой авторы на многих примерах показывают, насколько сложно решать проблемы местпого самоуправления в современной России2

' Попитая Местное самоуправление М, 2003-2004

2 I ельчан В Я , Рыженков С И Белокурова Ь В , Борисова Н В Автономия или кшпроль ? Реформа местной власти в городах России 1991-2001 СПб Летний Сад, 2002

Казалось бы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был обеспечить полную ясность в вопросах о правовой природе отечественного местного самоуправления, его функциях и принципах организации Однако в ходе реформы муниципальной власти с особой осгроюй возобновились С1арые споры об оправданности ее отделения от государственной власти, о степени ее автономии, о соотношении в ее основах самоорганизации и властного управления Правовая теория еще только начинает во всей полноте исследовать новый этап развития российского местного самоуправления, искать теоретические ответы на вопросы, поставленные политикой и практикой

Важный аспект проблематики диссертации связан с поисками общественного согласия в России Положение в эгом плане усу1убляе1ся регионально-этническим фактором Россия остается страной исключительно разнообразной в региональном и этническом отношении, что, естественно, осложняет проблемы становления гражданского общества Распад СССР и последовавшие затем перемены вызвали процессы дезинтеграции, чреватые угрозой развала общее 1ва и государства Эти процессы синтезируют в себе и исюрические особенности Российской империи, а затем Советского государства, и несравнимую ни с какой другой страной масштабность и разноплановость национально-этнических и региональных различий, и переходный характер социально-политических структур в постсоветский период Российская специфика обуславливает более поздние, более конфликтные, чем на Западе пути и формы становления гражданского общест ва

Дело в том, чго все реформы в России инициируются и проводя 1ся сверху Обратная связь с обществом слишком слаба Вертикаль власти не имеет прочного основания в массах, в «низах», где большинство населения по-прежнему не принимает участия в управлении государственными делами ни на федеральном, ни на местном уровнях В своих работах автор уже рассматривал данную проблематику в сферах местного

самоуправления3 Здесь же, наряду с вопросами местного самоуправления, анализируются исторические традиции народовластия в России, их трансформации в советский и постсоветский периоды, конституционные, электоральные, национально-этнические аспекты означенной проблематики

Понятие «народовластие» имеет давние традиции употребления в российском обществоведении и по смыслу несколько отличается от понятия «демократия», а в некоторых контекстах и противопоставляется последнему, выражая историческую специфику форм приобщения народа к власти, отличных от тех, которые характерны для западных стран4 Как представляется, оно более ясно и точно выражает суть дела, хотя бы потому, что не нуждается в переводе с иностранного языка, хотя, разумеется, все это ни в коей мере не перечеркивает понятие «демократия», тем более тогда, когда оно не служит тпирмой для антидемократических по существу новаций постсоветских реформаторов, а обозначает, по характеристике одного из отцов западной демократии А Линкольна, «власть народа, власть для народа, власть посредством самого народа» Ключевой признак демократии, согласно американскому политологу В Острому, «по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властпых полномочий посредством конституционно-правовых механизмов»5

Современная демократия неотделима от гражданского общества Эта идея стала утверждаться в западном обществоведении после публикации книти французско! о ученого А де Токвиля «О демократии в Америке» Именно в Америке получили оптимальное для своего времени развитие формы политической демократии и элементы гражданского общества, сложилось эффективное позитивное взаимодействие между ними Добровольные ассоциации граждан пришли на помощь властям. Как писал

3 Кр^яскон Л [5 Реформа местного само)правления в Российской Федерации политические итоги VI 2003 Он же Местное самоуправление и развитие гражданского общества в России М Современная экономика и право, 2004

4 См. например Ковалевский М М Ог прямого народоправства к представ1ггельному и от патриархальной монархии к парламентаризму В 2-х п М, 1906

5 Остром В Смысл американского федера.ш«а Что такое самоуправляющееся общество М, 1993 С 61

Токвиль, «центральная влас1ь, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого парода Она не может ото сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей» В случае объединения индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках локальных коллеетивов, порой удае!ся добжься юю, чею «самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать»6

Непременным показателем существования гражданского общества является невмешательство власти в частную жизнь и одновременно ее защита властью Уже в XIX веке при всех различиях в понимании термин «гражданское общество» приобрел свои главные и окончательные черты Во-первых, эю часть общества, независимая от государства Во-вторых, гражданское общество обеспечивает права индивидов и, в частности, право собственности В-третьих, в гражданском обществе независимо от государства действует множество автономных экономических ассоциаций и деловых сообществ, конкурирующих между собой Гражданское общество немыслимо вне системы участия граждан во власти Такая система базируется на представлении, выработанном еще Н Макиавелли, о том, что рядовые граждане лучше знают достоинства и недостатки чиновников, особенности региона и нужды отдельных граждан и их ассоциаций Участвуя в выработке и принятии политических решений, граждане разделяют ответственность элиты и бюрократии, становятся заинтересованными в их выполнении Гарантированные законом возможности получения гражданами минимально необходимой информации облегчают общественный контроль над государством в целом и действиями чиновников, в частности, их квалификации, эффективности

„ 7

действии, этики поведения

В современной России строительство гражданского общества -альтернатива гражданской войне «Отсюда очевидной становится ответственность основных социальных сил (капитал, труд, государство) в

6 Токвиль Ал Де Демократия в Америке М 1994, С 86, 89

7 См Гражданское общество Исюки и современной ь СПб, 2002 С 54,62

движении Согласия относительно перспектив гражданского общества и достижения его ценностей, а также выработки стратегии достижения такого согласия В условиях социальной напряженности потребуется разработка стратегии поведения каждой из социальных сил Особая историческая ответственность лежит на российском капитале, который, хотя почти и не имеет своей собственной истории, но на путях формирования гражданского общества может обрести ее в достойной форме»8

Для политической мысли начала XXI века характерны попытки наряду с анализом правовых аспектов демократии учитывать возрастающую роль партий, групп давления, общественных движений, а также ценностных сторон демократии, прежде всего самого права человека на жизнь В политической социологии аспект все больше смещается в сторону сравнительного изучения демократических систем, а также на процессы демократизации в обществах переходного типа9

Некоторые российские обществоведы выделяют народовластие в особую категорию, связывая ее с принципом народного суверенитета, реализуемым через инехитут выборности органов управления Практика демократических режимов формируется прежде всего институтом свободных выборов, проводимых регулярно на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, а также традициями местного самоуправления Сегодня институты народовластия неотделимы от процессов модернизации общества, разрушения сословных и корпоративных и иных барьеров, разделяющих социум, распространения политических и социально-экономических нрав и свобод на все более

8 Там же С 257

9 Сч Ирхин Ю В Демократия // Социологическая энциклопедия 1 I М, 2001, Ковлер А И Исторические формы демократии проблемы политико-правовой теории М , 1986 Ковлер Л И, Смирнов В В Демократия и участие в политике критические очерки истории и теории М. 1986, Салмин А М Современная демократия очерки становления 2-е изд М 1997, Лейпхарт А Демократия в многосоставных обществах Сравнительное исследование / Пер с англ М 1997 Мельни н> АЮ Демократические транзиты Теоретико-методологические и прикладные аспекты М . 1999, Российское общество сынов (енис демократических ценностей' / Под ред М Макфола и А Рябова М 1999 Зезенко F> И Политические партии и развитие гражданского общества в России М 2001,Даль Р О демократии ! Пер с англ М, 2000, Мадашв А С Демократия с\шность и мето тологическис проблемы исследования М , 2000, Зиденгоп Л Демократия в Fepone / Пер с ашл Под ред В Л Иноземцева М 2001, Бегунов Ю К, Лукашеи А В Понидслко А В 13 теорий демокраити М, 2002 Россия федеративная проблемы и перспективы / Под общ ред В Иванова М, 2002

широкие слои населения По характеристике Г В Каменской, в современном понимании оно «может быть определено как идеал самоопределения политического сообщества (политии) посредством институтов и механизмов волеизъявления равноправных индивидов, обладающих свободой личного выбора В таком толковании народовластие составляв! нормативное измерение идеи современной демократии, ее обоснование и легитимацию»10

Более сложное определение дает С В Королев, который, под народовластием автор поттимает «совокупность форм жизнедеятельности большинства населения, косвенно выполняющих политическую роль посредством распространения и утверждения объективно принудительных социальных стандартов Речь идет о таких стандартах, которые обязан учитывать любой профессиональный политик или администратор, если он желает войти во власть и сохранить ее»"

Объектом исследования является процесс становления гражданского общества в России, рассматриваемый в историческом и политологическом контекстах Предмет исследования - местное самоуправление как инсги!уциональный фактор данного процесса

Цель диссер!ационной рабсмы состоит в том, чтобы на основе обобщения исторического опыта воздействия местного самоуправтения на формирование гражданского общества в России выявить конституциональную составляющую этого воздействия, ее роль в политической жизни российского общества

Задачи исследования заключаются в том, чтобы

• проанализировать природу и генезис самоуправления как политического института в России,

• выявить особенности местного самоуправления на различных этапах развития российского общества,

• охарактеризовать переход от советских к современным формам самоупр авления,

10 Каменская 1 В Народов ыстие // Социологическая энциклопедия Т II М 2004, С 13

11 Российское народовластии, современные хенденции и противоречия М 2003, С 271

• исследовать тенденции институционализации местного самоуправления в постсоветский период,

• изучить характер взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления в ходе становления гражданского общества в современной России,

• обобщить итоги и определить тенденции развития местного самоуправления как института гражданского общества

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в отечественной политологии выдвинуты и обоснованы теоретические положения, определяющие институциональную роль , мест ною самоуправления в становлении гражданскою общества в России

Предложена новая концептуальная интерпретация малоизученно! о предмета исследования, которая позволяет объективно оценить условия и возможности воздействия института местного самоуправления на развитие гражданского общества в современной России Г учетом актуальных проблем исследованы российские традиции самоуправления, их значение для современного общества Показаны противоречия становления фажданско: О общества в России, связанные с месшым самоуправлением Критически рассмотрена реформа местного самоуправления, меры по ее реализации в политической и социально-экономической сферах Проведен сравнительный анализ институциональной роли местного самоуправления в общественном развитии России и других государств в целях выявления опыта, пригодного для использования в Российской Федерации | Основные положения, выносимые на защиту.

• Гражданское общество возникает там, где не только декларируются, но и реализуются права и свободы человека, где существуют предпосылки гражданского компромисса и основания политического и мировоззренческого плюрализма В современной России эти предпосылки находятся в стадии созревания, которая, в зависимости от социально-экономических и политических условий, может продлиться неопределенно долго

• Особенность российского общества и главное отличие его от гражданского общества развитых демократий Запада состоит в том, что в

России 1ражданские инсшгугы вырасхали не снизу, не из местного самоуправления, а прививались сверху Это предопределило его главные черты доминирование государства, отторжение граждан от власти, социально-политическую пассивность населения, архаичность общественного сознания

• Мес1ное самоуправление - один из главных факюров противостояния государственной бюрократии, средство вовлечения населения в общественно-политическую деятельность, школа самоорганизации и политической культуры граждан Участвуя в деятельности органов местного самоуправления, они учатся искусству достижения согласия, компромиссов и партнерских отношений Без зффек!ивною меаного самоуправления развитие полноценного фажданскою общее 1ва невозможно Поэтому продолжение реформы местного самоуправления остается для России историческим императивом

• Бюрократический путь проведения реформы местного самоуправления, вкупе с другими преобразованиями либерально-рыночного толка нанес ощутимый вред становлению гражданского общешва в России Он обострил конфликт между обществом и I осударс1вом, сделал более фуднодостижимой цель утверждения в стране идеологии и практики гражданской самодеятельности, демократии, толерантности, согласия

• Учитывая традиции проведения реформ в России и современное состояние российского общества, следует признать, что и впредь ведущую роль в развшии местного самоуправления, по всей видимости, будет играть государство При этом нужно решительно отказаться от слепого копирования зарубежных моделей самоуправления и попыток скоропалительных реформ преодолеть историческое расстояние, отделяющее российское общество от западного Проблема в том, чтобы искать, находить и использовать в отечественных традициях те элементы, коюрые могут содействовать становлению инештутов гражданскою общее 1ва

• В последние годы наметились важные «точки роста» народовластия - более интенсивное вовлечение местного самоуправления

в реализацию федеральных и ре!иональных социально-экономических программ, возникновение элементов территориального общественного самоуправления В процессе развития территорий МГУ становится эффективным инструментом формирования основных слагаемых гражданского общества на местном уровне

• Местное самоуправление является институциональным фактором не только становления гражданского общества в России, но и развития российской государственности, эффективность которой может быть обеспечена только лишь институализированным участием граждан во власти на местном и федеральном уровнях

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что высказанные в работе положения, идеи и выводы могут быть использованы при разработке теоретических проблем становления гражданского общества в России, его институтов, прежде всего местного самоуправления Результаты исследования будут полезны при ситуационном анализе и прогнозировании политических процессов в современной России, связанных с деятельностью гражданских институтов, их взаимодействием с государственной властью, влиянием на развитие демократии в стране Материалы диссертации применимы в законодательной области, в работе органов местного самоуправления, а также для преподавания и подготовки специалистов по сравнительной политологии, политической социологии, политической истории России, повышения квалификации служащих муниципальных органов

Апробация диссертационной работы. Основные положения и выводы диссергации были изложены на научных конференциях, теоретических семинарах, в монографиях, научных журналах и сборниках Исследование также нашло практическое применение при разработке программ активизации участия граждан в работе московских управ и привлечения населения к сотрудничеству на местах с органами Министерства внутренних дел

Сфуктура диссертации. Работа состоит из «Введения», четырех глав, «Заключения» и библиографии

Основное содержание работы

Глава I «Исторические традиции местного самоуправления в России» посвящена генезису народовластия и становлению местного самоуправления как общественного института в Российской империи

Традиции народовластия в России уходя1 своими истоками в глубокую древность В разных регионах и у разных народов многонациональной страны они, естественно, формировались по-своему Но эти традиции имеют и нечто общее практически у каждого этноса народовластие базировалось на той или иной форме общины - социальной организации, возникшей на основе кровнородственных или соседских связей и отношений и характеризующейся коллективным владением средствами производс!ва и полным или частичным самоуправлением

В общине следует искать корни консерватизма, характерного для российского народовластия Община занимала центральное место среди других ассоциаций граждан, здесь закладывались представления о правах личности и поведении свободного человека, наряду с чувством личной ответственности за происходящее Обширное 1ь 1ерритории России с природными условиями, затрудняющими межрегиональное и иное общение (леса, горы, пустыни, суровый климат), объективно замедляла общественное развитие всего социально-территориального комплекса в целом Различные общинные формы глубоко укоренились в разпьтх регионах именно потому, что оптимально соответствовали практическим возможностям и нуждам сельского в основе своей образа жизни Подобная структура отношений вполне самодостаточна и усюйчива Она способна существовать без особых изменений веками, сохраняя общинные отношения и перенося их на все жизнеустройство государства Под влиянием этих объективных факторов пространство Российской империи породило социально-политическую систему, принципиально отличную от той, что исторически формировалась в Западной Европе

С другой стороны, община вызвала к жизни и сюль же устойчивые традиции централизма в развитии российской государственности Разнородные этнонациональные, конфессиональные, культурные и прочие

общности, нередко конфликтовавшие между собой, находившиеся на разных уровнях развития и ограниченные в возможностях общения с внешним миром, объективно нуждались в имперском патернализме Централизованное государство служило объединяющим все эти общности началом, обеспечивающим целостность и историческую жизнеспособность складывавшегося сообщества В России не возникли какие-либо иные механизмы интеграции и институализации, достаточно сильные, чтобы консолидировать общество От центральной государственной власти зависели все социальные, сословные, национально-этнические, конфессиональные группы и слои населения В этом - одна из коренных причин, замедляющих развитие гражданского общества в России

В главе дается характеристика городского вече как своеобразной формы народовластия, существенно ограничивавшей княжескую власть, но, естественно, далекую от современной демократии Рассматривается также роль земских соборов, которые зародились в обстановке народных восстаний Особое значение имел собор, принявший в 1649 г Соборное уложение - свод законов Российского государства, действовавший до первой половины ХТХ века Особенность составления Соборного уложения, в отличие от аналошчных попыток кодификации права, состояла в том, что к нему широко привлекались представители сословий Непосредственной причиной реформы стало то, что страна была буквально опустошена системой «кормлений» Иван IV предоставил широкие полномочия «земским» и «губным» старостам, избираемым населением В компетенцию земских и губных властей предавались отдельные властные полномочия цеш рального правшельства - прежде всего, сбор налет ов При этом местные проблемы считались делом вIоростепенным Тем не менее, впервые в российской истории центральная власть осознанно и целенаправленно вводила выборное начало во все сферы управления государством В последующем, однако, фактически, произошел возврат к системе кормлений назначенцы вновь стали бесконтрольными владыками областей и уездов

«Революция сверху», начатая Петром I, только усилила центростремительные тенденции В 1708 году Петр создал восемь

губерний, к концу царствования их было двенадцать Управление губернией полностью находилось в руках чиновников, назначавшихся центральной властью Местное население не принимало ни малейшего участия в управлении - больше того, всякие попытки вмешаться в «государственные дела» пресекались самым жестоким образом Губерния пефовских времен была не самоуправляющейся административно-территориальной единицей, а всего литпь деталью государственной машины

Именно эта сторона петровского наследия заставила Екатерину П обратить внимание на проблемы местной власти злоупотребления администрации привели к бурному росту недовольства населения В 1766 г был издан манифест об избрании в комиссию депутатов от всех мес!нос!ей и должностей для обсуждения местных нужд В соответствие с манифестом, от каждого уезда дворяне делегировали одного депутата, городские обыватели - по одному депутату от города, прочие сословия и звания по одному от каждой провинции Екатерина П пыталась создать реально действующие органы местного самоуправления, где вместе с назначенными центральной властью чиновниками рабо1али выборные дея I ели 1 ак, в Жалованной Грамоте городам впервые в русской истории учреждалось всесословное «общество градское» Оно включало все население города Принадлежность к нему определялась имущественным цензом, а не сословностью

Следующим этапом развития местного самоуправления в России стала земская и городская реформа Начало ей было положено отменой крепосшою права в 1861 г Сразу же после освобождения крестьян в сельской мес!ности они были организованы в сословные волости Волостное управление состояло из волостного схода, волостного старшины с волостным правлением и волостного крестьянского суда Должностные лица крестьянского общественного управления избирались на три года Сельское общественное управление состояло из схода и сельскою С1ар0С1ы В компетенцию схода входил выбор сельских должностных лип, разрешение дел о пользовании общинной землей, вопросы благоустройства, общественного призрения и образования Сход

также определял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов

В отдельном разделе главы анализируются результаты земских реформ второй половины XIX века Земства охватывали только среднее звено административно-территориальной системы Они были лишены не только цен фального представительного упреждения, но и опоры в деревне на уровне волости При таком положении местного самоуправления не могло быть и речи о том, чтобы они стали той почвой, на которой могло произрастать гражданское общество Произошло даже нечто прямо противоположное фажданское политическое самосознание формировалось во многом независимо от местного самоуправления и принимало откровенно радикальные, антигосударственные формы Целое сословие - крестьянство - было практически исключено из процесса рождения политической саморефлексии общества, что опять-таки не могло не привести либо к социально-политической апатии, либо к проявлению самых крайних форм протеста Как ни парадоксально это звучит, те болезненные формы фажданского политического самосознания, что стали отличительной чертой российской политической культуры, явились результатом именно недоста 1 очности земской реформы Гражданственность стала пониматься как обязательный конфликт с властью, как противостояние ей - причем, нередко, насильственное

Несколько лучше выглядит судьба реформы городского самоуправления, объявленной Городовым Положением Александра II от 16 июня 1870 г В соответствие с ним, активное и пассивное избирательное право было предоставлено каждому I ородскому обывателю 25 лет от роду, к какому бы состоянию он ни принадлежал Достаточно было состоять в русском подданстве, владеть в пределах городской черты какой-либо недвижимостью, или уплачивать в пользу города сбор с каких-либо свидетельств купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т д Иными словами, любой, кто владел хотя бы малым имуществом, или платил отчисления в городскую казну, пользовался правом избирать и самому быть избранным в гласные

Но и эта прогрессивная, в общем, реформа имела существенные недостатки К их числу можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города, затем они делились на три разряда К первому - oí носились юрожане, уплачивавшие вместе одну треть общей суммы сборов со всех избирателей, ко второму -следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов К третьему разряду причислялись все остальные горожане, то есть основная масса населения Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу Естественно, что при такой системе первый разряд насчитывал единицы, в лучшем случае - десятки избирателей, а третий -тысячи Но каждый из них посылал в городскую думу одинаковое количество представителей

При всех своих недостатках, реформы были крупным шагом вперед по сравнению с предшествующим периодом Несмотря на ограничения и бюрократический контроль, самоуправление в России все же стало реальным институтом Это вытекает из порядка образования сельских и городских органов, круга вопросов, которые они пытались решить и нередко успешно решали, и их стремления внести в свою деятельность элементы политики Но уже реформы Александра ТП повернули вспять развитие земского самоуправления По положению 1890 г избирательных прав были лишены духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами Таким образом, был по существу уничтожен сам принцип выборности управ теперь утверждению подлежали не только председатели управ, но и все члены управ Губернаторы получили в отношении земств самые широкие полномочия Российская бюрократия планомерно превращала

земства в продолжение государственной машины, в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти

Исследование социально-политической ситуации в конце XIX -начале XX вв приводит к выводу о том, что тогда под воздействием местного самоуправления происходило становление гражданского общества в России, но этот процесс носил по преимуществу протестный, деструктивный характер Объясняется это тем, что местное самоуправление, которое во всем мире было и остается основным институтом гражданского общества и естественным источником гражданского политического самосознания, не получило в России XVIII-XIX веков нормального развития - всякий раз после реформаторского рывка происходила контрреформа В итоге в обществе нарастало напряжение, в конечном счете приведшее к революциям начала XX века Россия утратила возможность создать действенную систему местного самоуправления, которая могла бы послужить основой для развития гражданского общества и правового государства

В завершающих разделах главы рассматриваются инициативы Временного правительства в области местного самоуправления, реализация которых могла бы обеспечить передачу земству на местах всю полноту власти Российские правоведы Н Н Лвинов, А А Буртов, Б Б Веселовский, Н Н Виноградовский, Д И Калистов, Д Д Протопопов, А А Станкевич, В Н Твердохлебов и другие создали систему законодательства, которое выстраивалось в новую для России и для мировой юридической мысли отрасль - муниципальное право Если бы принятые законодательные ак!ы начали работа, то Россия имела бы новый исторический шанс выйти на путь построения правового государева и гражданского общества Как известно, этот шанс был упущен

В главе II «Советы как форма самоуправления» анализируются те стороны советской власти, которые позволяют ее интерпретировать как особую форму самоуправления Захватив власть, большевики отнюдь не отбросили лозунги демократии и народовластия Напро1ив, Э1И лозунги стали неотъемлемыми от пропаганды идей социализма Более того, диктатура рабочего класса была объявлена высшей формой демократии,

ибо, как утверждал В И Ленин, «пролетарская демокрагия в мил топ раз демократичнее всякой буржуазной демократии, Советская власть в миллион раз демократичнее самой демократической буржуазной республики»12 В главе анализируется процесс превращения Советов из стихийно возникших в 1905 г протестных общественно-политических организаций народовластия в форму реализации диктатуры одной парши Обосновывая советскую форму народовластия с классовых позиций, В И Ленин отвергал и традиции российской государственности, и опыт западной демократии Большевики начали свою государственную деятельность с ликвидации по всей «вертикали» прежних учреждений представительной и исполнительной власти Вслед за арестом членов Временного правительства и разгоном Учредительного собрания они радикально преобразовали органы местной власти В декабре 1917 I Народный Комиссариат внутренних дел обратился ко всем Советом с воззванием, в котором указывалось, что Советы на местах толжны подчинить себе все учреждения административного, хозяйственного, финансового, культурно-просветительного характера и использовать их для укрепления советской власти В феврале 1918 г Народный Комиссариат внутренних дел опубликовал решение о ликвидации городских и земских самоуправлений В этом решении предлагалось распустить органы местного самоуправления, выступавшие против советской власти, а те, которые работали в контакте с Советами, подчинить последним, используя в качестве их отделов

Представительный характер Советов как политической основы российского государства был скорее номинальным, чем реальным После того как Советам был придан статус органов государственной власти, они лишь короткое время имели многопартийную основу Уже с 1922 г Советы ассоциировались исключительно с деятельностью Коммунис1ической партии Партийный монополизм нашел свое отражение во множестве законодательных и подзаконных актов, согласно которым для образования каких-либо общественных ассоциаций, союзов

" Ленин В И Поли собр соч Т 37 С 257

граждан необходимо было получать разрешение государственных органов Таким образом была подведена правовая база под всевластие одной партии Узурпация государством всех проявлений гражданской инициативы обусловливала возникновение застойных, кризисных явлений в экономической и политической жизни, в развитии общественного сознания В результате большевики по существу перестали быть политической партией, поскольку произошло неизбежное слияние ее с государством в ходе использования государственных методов воздействия на массы

В главе критически анализируется политическое значение Конституции 1936 г, которая по форме соответствовала общепризнанным принципам демократической государственности Однако этот демократический фасад скрывал совершенно иную реальность В условиях однопартийной системы и монополии Коммунистической партии на политическую власть не могло быть демократического парламента Именно в Конституции 1936 г руководящая роль ВКП(б), которая ранее исполнялась фактически, впервые была закреплена в конституционном порядке в статье 126 Был у1вержден порядок, по коюрому все сколько-нибудь важные вопросы государственной жизни предварительно решались в партийных инстанциях, а затем направлялись для «оформления» в соответствующие органы советской власти

Признавая все известные пороки и недостатки советской системы, нельзя игнорировать и 1е позитивные - в данном контексте - явления, которые все же имели место в СССР и которые нашли отражение в Конституции 1977 г Новая Конституция зафиксировала не только государственные, но и определенные формы самоуправления Она предусмотрела участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст 7-8), а также возможность вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, постановки их на всенародное голосование (ст 5) За гражданами закреплялось право

участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст 48) Эти положения требовали принятия С001ве1С1вующих законов, предусматривающих механизмы реализации народовластия, по они, однако, приняты не были

Конституция СССР 1977 г повысила роль представительных ор!анов I осударственной власш, которые получили новое название -Советы народных депутатов Статья 2 по-прежнему подчеркивала значение Советов как главной формы осуществления власти народа, все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны им Особое положение Советов подчеркивалось включением в Конституцию специального четвертого раздела «Советы народных депутатов и порядок их избрания» В нем была закреплена вся система Советов, увеличен с 4 до 5 лет срок полномочий верховных и с 2 до 2,5 лет месшых Совеюв, а 1акже предусмотрено руководство Совеюв непосредственно и через создаваемые ими органы всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного сфошельсгва, приня!ие ими решений, обеспечение их исполнения, осуществление контроля за проведением решений в жизнь, закреплены принципы деятельности Советов В Конституцию была включена специальная глава о народном депутате

Основной закон СССР, впервые провозгласил принцип свободных выборов, указал, что (ражданам и общее! венным организациям гарантируется свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право проводить агитацию на собраниях, в нечаш, по 1елевидению, радио Депутаты были обязаны отчитываться о своей ррботе перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатом в депу1Э1ы Депу1а1, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке

Можно по-разному гракювагь эти положения Ясно все же, ню они в сущности не противоречат принципам самоуправления Другое дело, что эти принципы слабо и непоследовательно осуществлялись в реальной политической жизни, протекавшей иод полным контролем КПСС Ни в коей мере не оправдывая тоталитаристскую политику, можно, тем не менее, сделать такой вывод даже те советские конституционные положения, которые исполнялись юлько частично либо по видимости, отвечали признанным принципам демократии, в определенной мере, пусть даже иллюзорно, подпитывали традиции самоуправления, без чего всякая традиция народовластия была бы утрачена

Перестройка открыла новую фазу в развитии системы местного самоуправления, которую обозначили выборы 1987 г в местные Советы, когда они, в порядке эксперимента, в 5% случаев были проведены на состязательной основе На XIX конференции КПСС' летом 1988 г было принято решение о реформе Советов Самой важной черюй реформы было внедрение состязательности выборов, хотя партийный контроль над Советами при этом сохранялся В апреле 1990 г был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйова в СССР», который впервые за все годы Советской власти легализовал понятие «местное самоуправление», понимаемое как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения» В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступали местные Советы, ортаны территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан Полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно, что позволило приступить на местах к работе по образованию системы самоуправления на легитимной основе

Вновь, как и в прошлом, попытка реорганизовать в России систему местного самоуправления была предпринята сверху, причем введение

института МСУ было непоследовательным, да и не могло бьпь иным, как и в прошлом, достаточно либеральная реформа осталась нереализованной В связи с этим автор делает вывод, что по причине отсутствия развитого местного самоуправления общественное развитие в России приобрело имманентно конфликтные формы становление институтов гражданского общества неизбежно претворялось в угрозу существующему общественному строю и государству, что провоцировало протест демократических сил общества

Возникают вопросы существовало ли гражданское общество в Советском Союзе"? Существует ли оно в постсоветской России' В главе рассматриваются различные точки зрения на эти вопросы Точка зрения диссертанта состоит в следующем Россия идет своим путем к гражданскому обществу После революции 1917 г это проявилось в насильственной модернизации, в ходе которой гражданские отношения приняли превращенные, во многом уродливые формы Выдержали испытание диктатурой и традиции народовластия, которые, наряду с новыми демократическими тенденциями, стали основой социально-политическот о обновления пост совет ской России

В главе III «Институализация местного самоуправления в Российской Федерации» исследуются политико-юридические аспекты реформ местного самоуправления в 1990-е годы, а также взаимодействие МСУ с другими политическими институтами Конституция РФ 1993 г определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность - равным образом с государственной, частной и иными формами собственности Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что в соответствии со ст 12 Конституции РФ, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» Вводя эту норму в Основной закон,

законодатель преследовал цель - исключшь возможность столь привычного для России прямого административного вмешательства в дела местного самоуправления, дать органам местного самоуправления возможность развивать горизонтальные связи в обществе

Общие принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции РФ, соответствую! международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления Конституционное право граждан России на самоуправление обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой Право населения и месшых сообществ на самоуправление не только признается, его экономические, юридические и организационные гарантии гарантируется всеми федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации

Закрепленные в Конституции принципы организации местного самоуправления получили дальнейшее развитие в федеральном законодательств Важнейшим актом в этом плане стало приня!ие в августе 1995 года федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

В работе критикуются результаты осуществления на практике законодательства о местном самоуправлении, которое, как показано на фактическом материале, стало орудием в руках бюрократии, олигархов и криминала Слабое 1ь и неспособность его органов решать вопросы, затрагивающие непосредс! венные интересы населения породили массовое отторжение обтцества от местного самоуправления Явка избирателей на выборы в органы местного самоуправления колеблется по России от 7 до 50 % Причем, высокий уровень явки достигается, как правило, путем совмещения выборов в местные органы власти с выборами президента, депутатов Госдумы, с региональными выборами В ходе социологических опросов свыше 70 процентов избирателей заявляют, что не испытывают никакого доверия к местной власти В ряде муниципальных округов

выборы не признаются состоявшимися из-за большого количества голосов, поданных против всех депутатов

Современная политическая власть в России имеет явпо выраженные черты режимов переходного типа Опа сформировалась в условиях слабого развития гражданского общества, непрочные элементы которого в начале XX века были подавлены тоталитаризмом Провозглашение демократических преобразований на исходе XX века без необходимой предварительной подготовки привело к острому кризису легитимности и расколу правящей элиты Процесс демократизации, осуществлявшийся первоначально на основе старой легитимности (советского конституционализма), выявил противоречия, непреодолимые без радикальных преобразований легитимирующей основы всей политической системы В оишчие от ряда сгран Восточной Европы процесс демократического перехода в России представлял собой реализацию не договорной модели (консенсус социальных движений и политических партий), но модели разрыва правовой преемственности Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г стало результатом не реформы, а верхушечной революции, в ходе которой победившая сторона навязала свою во^ побежденным

В главе отмечается относительно слабая роль политических партий -как института гражданского общества - в развитии местного самоуправления в постсоветской России Вместе с тем фиксируется принципиально новое явление в этом плане - нарастание активности их местных отделений, отражающих интересы региональной бюрократии и бизнеса В последние годы их интерес к политической жизни регионов заметно усилился Он стимулируется 1ем, что выборы половины депутатов Государственной Думы проводятся по партийным спискам К тому же новый закон о политических партиях прямо увязывает право той или иной партии выступать на выборах с наличием определенного числа членов и отделений в российских регионах Существует и встречный интерес регионов к федеральным пар!иям, особенно к партии власти Принадлежность к последней обеспечивает опеку Центра, облегчает

лоббирование ишерееов региона в столице, помотает мобилизации ресурсов вне региона и дает другие преимущества

Местный уровень политики только формируется Не имея возможности напрямую выходить на властные структуры региона или центра, муниципальные образования могли бы отстаивать свои права и интересы коллективно Федеральный закон о МСУ дае! им право создавать такие объединения Они действительно существуют как-некоммерческие организации в форме ассоциаций и союзов регионального и даже федерального уровпя, таких как Конгресс муниципальных образований Российской Федерации Однако роль этих организаций, включая и Конгресс, в защите прав муниципальных образований пока еще невелика При создании таких организаций часто нарушается важнейшее условие демократии - действия принципа самоорганизации Они создаются сверху, по инициативе властей и находятся под их влиянием Другая причина состоит в специфическом составе подавляющего большинства ассоциаций и союзов Это по преимуществу города, городские муниципалитеты и их объединения Низовые звенья МСУ -поселковые, районные, сельские муниципальные образования, которые находятся в самом угнетенном сосюянии и которые больше всего нуждаются в защите, в числе членов этих организаций вообще не фигурируют Будучи порождением бюрократической воли, эти организации никак не могли избежать общей болезни российских общественных образований - бюрократизации В результате на муниципальном поле пока, по крайней мере, в большинстве регионов доминирует Чиновник

Гражданское общество в России вновь, как в XIX веке, как при Советской власти, приобрело черты, резко отличающие его от гражданского общества в странах развитой демократии Вместо развитой инфраструктуры гражданского общества, взаимодействующей с государством и контролирующей его, в России снова выстраивается связка народ - сюзерен, причем, в данном случае совершенно не имеет значения, вьтборна его власть или наследственна

Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы в аналитической записке о состоянии МСУ (2003 г ) подчеркнул, что «выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарное™, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законода1ельсгве Практика юже отходит от предшавления о местном самоуправлении как институте гражданского общества Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу местного самоуправления»

Показателем кризиса МСУ является прежде всего его политическая беспомощность и финансово-экономическая несостоятельность Гарантии независимости МСУ, провозглашенные Конституцией и законом о МСУ, игнорируются или попираются исполнительной властью субъектов Федерации В работе выделены типичные нарушения закона со стороны государственных органов узурпация права самого населения решать вопросы количества муниципальных образований, границ их территорий, названий и г д, введение разрешительной системы формирования муниципальных образований или формирование последних по своему усмотрению, навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения, вмешательство в процесс выборов населением органов МСУ, назначение должностных лиц муниципальных образований, разделение последних на вышестоящие и нижестоящие уровни, подзаконная передача муниципалитетами отдельных I осударственных функций без компенсации расходов на их исполнение, систематическое нарушение своих обязательств финансовой поддержки МСУ и др

В заключительном разделе главы анализируются проблемы местного самоуправления в связи с социальным партнерством, которое характеризуется как необходимый элемеш институализации МСУ и становления гражданского общества Это имеет особое значение для современной России, где в результате рыночных реформ значительная

часть населения оказалась вне социально-производс! венных структур, то есть лишена материально-трудовой основы для существования

В работе рассматриваются формы, участия органов местного самоуправления в ведении коллективных переговоров, заключении трудовых договоров, в поисках средств урегулирования социальных конфликтов, выработке компромиссных решений При этом мес!ное самоуправление выступает в нескольких ролях - как собственник, хозяйствующих субъект, работодатель, координатор организатор, контролер и, наконец, как ветвь публичной власти со своим «административным ресурсом» Это делает задачу местного самоуправления чрезвычайно сложной, но одновременно дает ему возможность стать одним из ведущих институтов формирования 1ражданского общества, причем, начиная с самою «низкого», базового уровня организации социума

Институционализация МСУ предполагает расширение функций и ответственности местного самоуправления - необходимое условие псрстсканит полномочий от органов государственной власти к системе народовластия Вместе с этими изменениями происходит эволюция всего общества, базовые структуры которою, сами граждане обретают способность к расширению и углублению народовластия Эти структуры нуждаются в расширении возможностей для принятия самостоятельных управленческих решений, поскольку громоздкая составляющая государственной системы управления неэффективна на местном уровне Таким образом, в нормально эволюционирующем социуме закономерно создаю! ся необходимые и достаточные условия для диффузии I осударс1 венной власти через местное самоуправление Мировой опыт показывает, что вектор реформы системы управления должен быть направлен в сторону децентрализации и демократизации власти Монопольная власть адекватна для неразвитых социумов и терпит крах в условиях зрелых демократий, если не успевает своевременно реформировался Народовластие не только создав! обьеюивно необходимые условия развития общества в целом, но и выполняет роль катализатора в формировании его гражданских институтов

Глава IV «Развитие месшого самоуправления как фактор эволюции гражданского общества» содержит анализ политических тенденций реформирования местного самоуправления, значения политико-правовых новаций в этой области для становления гражданского общества в России В главе выявляются две основные причины неудачи первого этана реформирования месшою самоуправления это, во-первых, несовершенство законодательной базы, во-вторых, незавершенность формирования и специфический характер гражданского общества в России Решение вытекающих отсюда проблем юридически прописано в повой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г, который должен вступить в силу с 1 января 2006 г

В новом Законе даются более четкие правовые основания деятельности местного самоуправления в России Согласно тексту Закона, это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и ттод свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» Значительно увеличивается «степень свободы» граждан, уравнивая возможности решать вопросы местного значения как через органы местного самоуправления, так и непосредственно

Таким образом, новая редакция Закона существенно расширяет не только права граждан РФ, но и вообще населения муниципальных образований, поскольку допускает участие иностранных граждан в местном самоуправлении, к тому же. Закон обеспечивает государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления, что отсутствовало в старой редакции Закона

Однако законодательное решение проблем местного самоуправления представляет собой только часть проблемы развития российского гражданского общества Дело в том, что и первый, и второй этап реформы

местного самоуправления проводился «сверху» Общес1во, как и на протяжении всей истории России, практически не принимало участия в подготовке и проведении реформы и не испытывало особого желания делать это, о чем красноречиво говорят данные социологических опросов населения РФ

Разделение властных полномочий везде и все1да решалось соотношением сил групп интересов в липе их элит В числе главных и наиболее влиятельных акторов в сфере местного самоуправления следует прежде всего назвать бюрократию - чиновников органов исполнительной и законодательной власти в Центре, в субъектах Федерации, в муниципалитетах Принято считать, что бюрократия в целом играет консервативную роль, что вся она всегда против либерализации местного самоуправления Но с этой точкой зрения с01ласи!ься нельзя Вопрос не стол прост В России инициатором реформы, главным ее мотором вьтступата и выступает именно бюрократия самого высокого уровня государственной власти Хотя политическое значение реформы на разных этапах развития российского общества менялось, она сама по себе неизменно носила либеральный характер Это о ¡носится и к последней реформе МСУ, коюрая но всем правовым показа1елям должна служи!ь демократизации страны, строительству правового государства, формированию гражданского общества Новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» призвана, с учетом прошлого опыта, устранить недочеты ранее принятого законодательства, создать правовые гарантии, условия и механизмы, которые действительно позволили бы стимулировать становление гражданских отношений на местах и в общее 1ве в целом Проблема вновь упирается в правоприменительную практику, которая далеко неадекватна положениям закона

В главе выделяется роль в этих процессах территориального общественного самоуправления (TOC), которое определяется как самоорганизация граждан по месту жительства на чааи 1ерритории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов

и дру! их территориях) для самостоятельного и под свою ai ветственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления ТОГ, по оценке автора, - самая демократичная форма МСУ, она образуется по инициативе снизу, находится ближе все! о к местному населению и может стать серьезным противовесом бюрократии В ряде субъектов Федерации территориальное общественное самоуправление выполняет в меру своих возможностей эти важные функции Так, в Белгородской области образовано 355 ТОГ, которых здесь называют земскими собраниями Функционируют они па уровне поселков и сельских округов Многие земства активно взаимодействуют с муниципальными образованиями Решения земств нося! рекомендательный характер и реализуются главами сельской и поселковой администрации Основными полномочиями земств является контроль над формированием и исполнением бюджетов органов МСУ

Вместе с тем практика показывает, что такое положение существует не везде TOC часто возникает по инициативе властей как вспомогательная сила в период предвыборных кампаний Нередко они используются о i дельными группам лиц, связанными с администрациями и местным криминалом В регионах, где доминирует один актор, в качестве такового всегда выступает глава исполнительной власти - президент, губернатор и т д В условиях автократичных в республиках и областях, где глава исполнительной власти контролирует финансовые и прочие ресурсы, существует тенденция к усечению реальных прав и возможностей местного самоуправления

Наряду с правовыми, т е прописанными в региональных законах (порой весьма сомнительных) рычагами воздействия на МСУ, применяются и неправовые методы и средства, что позволяет сохранять действовавшую, т е полученную в наследство от «перестройки» систему местного самоуправления, а если и менять ее, то в свою пользу Законами субъектов нередко регламентируются деятельность органов местного самоуправления, устанавливается их структура Еще один рычаг воздействия на муниципальные образования - включение в региональные

законы возможности банкротства муниципалитетов, обратного делегирования полномочий снизу вверх, создания территориальных органов государственной власти (в условиях отсутствия внятных принципов разделения полномочий)

Процесс приведения законов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Р Ф постепенно укрощает губернаторскую вольницу Но в распоряжении правящей элиты регионов остается так называемый административный ресурс - сочетание таких факторов, как полный или частичный контроль за выборным процессом и СМИ, формальное или неформальное право распоряжения собственностью, финансами и т д Он даст правящей бюрократии возможность нейтрализации федеральной реформы, использования ее в собственных интересах Благодаря этому ресурсу, региональная власть имеет возможность влиять на выборы членов местных парламентов и формирование их личного состава, расставлять своих людей на решающие посты в структурах МСУ

Конституция и федеральные законы наделили муниципалитеты широкими правами ведения хозяйственной деятельности Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, обеспечение социально-экономического развития муниципального образования относится к числу важнейших компетенций МСУ От имени населения органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении средств местного бтоджета, муниципальных внебюджетных фондов, а также имущества - муниципальных земель и других природных ресурсов, находящихся в муниципальной собственности, муниципальных предприятий, организаций, банков, других финансово-кредишых организаций, муницииальнот о жилищного фонда и нежилых помещений, другого движимого и недвижимого имущества

Располагая землей, местными природными ресурсами, собственностью, муниципальные образования могли бы стать важным фактором экономического роста России, ее социального развития, сыграть большую роль в выполнении комплексных программ социально-экономического и культурного развития территорий, увеличении анятости, улучшения условий жизни людей, в поддержке среднего и малого

предпринимательства Несмотря на отдельные примеры успешной деятельности ряда муниципалитетов в этих направлениях, возможности МСУ реализуются далеко не полностью Причиной тому является его крайне тяжелое финансовое положение Частично опо порождено слабостью экономики страны и низким уровнем жизни населения, частично запрофаммировано некоторыми формами организации муниципальных образований, многообразием предметов ведения муниципалитетов и их функций Основная доля ответственности лежит и на межбюджетных отношениях между Центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями Политическое бессилие МГУ сочетается с кризисным финансово-экономическим положением на местах

Местные бюджеты не имеют стабильной и достаточной доходной базы Практически все муниципальные образования живу! за счет дооций из федерального и регионального бюджетов, распределение которых осуществляется властными структурами регионов Поскольку доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны сокращается, регионы стремятся поправить свое положение за счет МСУ Нсся львиную долю расходов по предоставлению населению социальных услу1 в сфере ЖКХ, здравоохранения, образования, социальной поддержки населения, МСУ получает только 14 % расходной части бюджета страны Этих средств систематически не хватает В результате рушится жилой фонд, происходят регулярные отключения городов и поселков от воды, тепла и энергии, а работники социальной сферы месяцами не получают своей мизерной заработной платы Муниципалитеты накапливают долги без ясной перспективы их выплаты

Сущее 1вующая система межбюджетных 01 ношений губительна прежде всего для местного самоуправления Она не только лишает МСУ средств, но и служит препятствием для создания муниципальными образованиями своей собственной финансово-экономической базы, лишает их инициативы, рождает безответственность и иждивенческие настроения

С точки зрения всего общества организационно обособленная, но в то же время неотделимая от государства местная власть, напрямую связанная с населением, выполняет важнейшую общегосударственную

функцию - являегся опорой социальной и политической стабильности и служит делу укрепления государственности Слабость и неэффективность этого уровня власти, непосредственно ощущаемая гражданами, побуждает их к переносу ответственности за локальные трудности на всю систему публичной власти в целом И наоборот, ничто так не укрепляет доверия к публичной власти как тковой, и в частности, к государству, как реальные позитивные результаты работы местного самоуправления

В завершении главы автор на основе анализа социологических опросов констатирует пока что общество в России - в который уже раз -не смогло выработать «нормальных» институтов гражданского общества, и ограничилось протестным абсентеизмом, выражающемся не столько в противодействии реальному ущемлению декларированных в Конституции и законодательстве прав и свобод, сколько в противостоянии государственности как таковой Отмечается ряд причин Во-первых, это советское наследие период, прошедший после крушения «реального социализма», - слишком ограниченный срок, чтобы общество освоило демократические принципы в качестве норм социального бытия Поэтому общественные институты во многом продолжаю) действовать на основе тех ролей и функций, которые были заданы Ю1алит арным прошлым, определяя в новых условиях специфику политических процессов Во-вторых, либерализация общества «сверху» приводит только к дискредитации демократических ценностей и укреплению протестной доминанты массового сознания Все это не могло не выработать специфической политической культуры, сильно отличающейся от той, которая существует в зрелых гражданских обществах

Соответственно, реформы, которые призваны способствовать появлению институтов и механизмов гражданского общества, идут медленно и противоречиво Иерархические отношения доминируют над территориальными, обыденными и воспроизводят их по своей модели В политической жизни общества продолжают действовать принципы ушедшей эпохи, власть остается в целом институционально неразделенной, сохраняет высоким уровень монополизации Естественным следствием этого является замедление роста демократической

направляющей полшического процесса Новое законодательство о местном самоуправлении слабо воздействует на развитие гражданского общества Тем не менее, роль гражданских институтов становится все более влиятельной в политической жизни страны, чего требуют объективные потребности развития российского общества

«Заключение» подводит ию!и исследования Состояние современного гражданского общества в России характеризуется незрелостью его институтов и структур, утратой доверия граждан к власти, включая местное самоуправление, к партиям, политической апатией населения, его отрешенностью от общественной деятельности Преобразование местной власти в местное самоуправление на первом этапе реформы осуществлялось по инициативе сверху Неразвитость структур и институтов гражданского общества, отсутствие 1есното взаимодействия между ними и государством дали возможность бюрократии взять дело ее проведения в свои руки, что, как и в протплом, обрекло реформу на неудачу

Вопреки часто высказываемому мнению, гражданское общество в России - ив Российской империи, и в СССР, и в Российской Федерации все же существовало и продолжает сутцес1вовать Но по причине отсутствия развитого местного самоуправления гражданское общество в России приобрело особенности, отличающие его от обществ развитой демократии приоритет государственных интересов над интересами общества, ведущая роль государства в инициировании и проведении социальных преобразований, конфликт между властью и обществом, неэффективность месшого самоуправления, низкий уровень гражданского самосознания и общественно-политической активности населения, архаичный тип общественного сознания ностальгия по имперскому величию и вера во всесильного и мудрого правителя

Реформа находит поддержку и среди той части чиновничества, которая пришла к власти благодаря новым методам рекрутирования элиты - конкурентным выборам, поддержке заинтересованных экономических групп, прямым контактам с влиятельными представителями федерального центра Эта часть российской элиты существует на всех уровнях

государственной пирамиды - в Центре, субъектах Федерации, в муниципалитетах Вместе с тем, нельзя не видеть, что в среде политической элиты высшего эшелона власти по вопросам местного самоуправления существуют определенные расхождения Совет Федерации, в который входят представители законодательных и исполнительных органов власти peí ионов, занимает более консервативные позиции, чем Государственная Дума, сформированная из представителей партий и широкой общественности Политическая элита субъектов Федерации также неоднородна Верхний ее слой составляют главы исполнительной власти, губернаторы и их окружения В массе своей губернаторы - главные оппоненты реформ, ибо всякое укрепление власти Центра и органов местного самоуправления означает ослабление их власти Поскольку решение всех основных вопросов жизни и деятельности МСУ фактически отдано на усмотрение субъектов Федерации, то возможность их влияния на ход реформы исключительно велика

Крайне противоречивая приватизация, проведенная в 90-х годах, обнищание населения России и та, в целом, негативная роль, которую сыграл возникший тогда политический режим, привели к дискредитации политического либерализма в России, что особенно натлядно проявилось в ходе парламентских 2003 г и президентских 2004 г выборов В результате, именно те общественные силы, которые призваны были стать основными проводниками строительства гражданского общества в Российской Федерации, оказались практически исключены из этого процесса Эту роль взяла на себя верховная исполнительная власть, что, опять-таки, харак1ерно для России, где все реформы, как успешные, так и безуспешные, всегда проводились «сверху» Учитывая традиции проведения реформ в России и нынешнее состояние российского общества, не принижая значения других структур и институтов, следует признать, что и впредь главную, ведущую роль в развитии местного самоуправления будет играть государство

При всех отмеченных особенностях исследуемого института, именно органам местного самоуправления приходится отвечать за наполнение конкретным содержанием положения Конституции, провозгласившего

Российскую Федерацию социальным юсударством Но с этой функцией МСУ не справляется Показателем того могут служить повсеместный упадок жилищного фонда, учреждений образования и здравоохранения, задержки выплат детских пособий и т д Нынешняя слабость и неэффективность МСУ побуждает население переносить ответственность за локальные трудности на всю сис1ему публичной власти в целом, что дестабилизирует социальную и политическую обстановку в стране

Проведенный анализ позволяет сделать и некоторые выводы рекомендательного характера

• Назрела необходимость изменения правовой базы местного самоуправления в части определения моделей МСУ, разделения компетенций, властных полномочий уровней власти, совершенс!вования межбюджешых отношений, укрепления финансовой базы муниципальных образований ии д, эти перемены, без сомнения дадут новый импульс инститаулизации местного самоуправления в Российской Федерации

• Учитывая исторические традиции реформирования МСУ в России, влияние групп интересов, выступающих против реформы, было бы оправданным во всех отношениях, чтобы федеральный центр держали реализацию реформы МСУ под своим непосредственным контролем

• Главным гарантом успеха реформы может быть только гражданское сообщество - его правосознание, активное участие в деятельности муниципалитетов, контроль самих жителей муниципальных образований над деятельностью выборных органов МСУ Отсюда следует, что как сами муниципалитеты, так и власти, заишересованные в эффективности реформы, должны делать все для пропаганды и популяризации деятельности местного самоуправления В частности, представляется полезным для этого организовать на одном из каналов телевидения постоянную программу, посвященную МСУ

• В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие организации в соответствии с федеральными законами и

норма1 ивными правовыми актами преде I авительных органов муниципальных образований

• Следует уделить больше внимания спонтанно возникающим элементарным формам самоорганизации граждан, таким как территориальные общественные самоуправления (ТОСы) Сегодня они в основном нося: протестный характер и потому неудобны власти Но это пока единственная форма местного самоуправления, вырастающая снизу, по инициативе самого населения Поэтому их следует всячески поощрять -в известном смысле ТОСы могут стать основой нормального гражданского общества Именно из территориального общественного самоуправления может развиться реальное местное самоуправление и, как следствие этого процесса - насюящее фажданское общество, лишенное столь характерного для России протестного пафоса и готовое к сотрудничеству с государством в простом и понятном каждому человеку деле налаживании нормальной жизни каждого фажданина

Публикации по теме диссертации

Кружков А В Реформа местно! о самоуправления в Российской Федерации политические итоги М Современная экономика и право 2003 11 п л

Кружков А В Местное самоуправление и развитие фажданского общества в России М Современная экономика и право 2004 - 18 п л

Кружков А В Проблемы российского народовластия М Современная экономика и право 2005 - 15 п л

Кружков А В Самоуправление в России история и современность М ИСП РАН 2004 - 3,5 п л

Кружков А В Традиции народовластия в России М Современная экономика и право 2005 - 4 п л

Кружков А В Роль местного самоуправления в российской системе власти // Социум и власть М Мысль 2003 - 1 п л

Кружков А В Политическая оппозиция в России местный уровень // Власть и оппозиция М ИСП РАН 2002 - 1 п л

Кружков А В Местное самоуправление история и некоторые итоги первого этапа реформы // Местное самоуправление в контексте социального партнерства М ИСП РАН 2003 - 1 п л

Кружков А В О некоторых тенденциях развития местного самоуправления в России // Проблемы полиюло1ии Вып 4 М Современная экономика и право 2004 - 1 п л

Кружков А В Местное самоуправление зарубежный опыт // Проблемы политологии Вып 5 М Современная экономика и право 2004 - 1 п л

Кружков А В Возможности и перспективы развития гражданского общества в России // Проблемы политологии Вып 6 М Современная экономика и право 2004 - 0,8 п л

Кружков А В Особенности местного самоуправления в России // Нация и мир М Мысль 2004 - 1 п л

Кружков А В Социальная роль местного самоуправления в современной России // Трудовые отношения и социальные конфликты в современной России М Современная экономика и право 2004 - 0,6 п л

Кружков А В Самоуправление в России несбывающийся проект ПОЛИС № 6 2004 0,8 п л

Кружков А В Социальное партнерство и местное самоуправление в Российской Федерации // Политические перемены в современной России М ИСП РАН 2005 - 0,8 п л

Кружков А В Местное самоуправление и гражданское общество в России // Реформы переходного периода М Современная экономика и право 2005 1 п л

Кружков А В Государство и местное самоуправление в России // Форум-2005 М Мысль 2005 - 0,8 п л

Кружков А В Проблемы становления гражданского общества в России // Политические перемены в современной России М ИСП РАН 2005 1 пл

Кружков А В От Советов к самоуправлению // Проблемы политологии Вып 7 М Современная экономика и право 2005 -1 п л

I

Типография ООО 0ргсервис-2000 Тираж 100 экз

»

РНБ Русский фонд

2005-4 33882

2931

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора политических наук Кружков, Анатолий Владимирович

Введение.

Глава I. Исторические традиции местного самоуправления в России.

1. Генезис российского народовластия.

2. Великие реформы XIX века и местное самоуправление.

3. Народовластие и государство в годы революционных потрясений начала XX века.

Глава II. Советы как форма самоуправления.

1. Советская власть в условиях однопартийной системы.

2. Общество и местное самоуправление в СССР в период «перестройки».

Глава III. Институализация местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Реформа местного самоуправления и ее социально-политические последствия.

2. МСУ в структурах гражданского общества.

3. Проблемы социального партнерства.

Глава IV. Развитие местного самоуправления как фактор эволюции гражданского общества.

1. Политическое значение новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

2. Роль местного самоуправления в сфере властных отношений.

3. Экономическая база местного самоуправления.

4. Местное самоуправление и перспективы развития гражданского общества в Российской Федерации.

Введение диссертации2005 год, автореферат по политологии, Кружков, Анатолий Владимирович

Актуальность темы исследования. В результате рыночных реформ конца XX века Россия превратилась в зону острых социальных противоречий, которые охватывают все важнейшие области общественных взаимоотношений: между государством и населением, между центром и регионами, между трудом и капиталом, между классами, социально-культурными, этническими и религиозными группами. В этих условиях построение гражданского общества, то есть общества, основанного на верховенстве закона, балансе интересов, на системе политических сдержек и противовесов, толерантности и социальном партнерстве, представляется для России императивом, условием выживания как государства.

Местному самоуправлению принадлежит особое место в становлении гражданского общества. Самоуправление представляет собой одновременно и продукт такого общества, и его важнейшую составляющую, один из главных источников, питающих его развитие, инструмент его построения. Именно на местном уровне берут начала все общественно-политические процессы. Здесь проявляются в самой непосредственной форме реальные и мнимые противоречия между социальными группами, их взаимные симпатии и антипатии. Здесь закладывается отношение народа к власти, формируется общественное мнение - важный актор общественно-политического процесса.

Но местное самоуправление - это и одна из ветвей власти, самая близкая к народу. Формируя ее и участвуя в ней непосредственно, жители учатся демократии, законопослушанию, гражданственности и политической грамоте, умению уважать интересы других, искать бесконфликтные формы решения проблем и противоречий. Здесь местные сообщества набираются опыта взаимоотношений с государственными органами, с общественными организациями и т.д. История России показывает, что дойти до такого состояния - задача многократно сложней, чем совершать революции, каковые дважды в XX веке - сперва большевистская, затем «либеральная» - не принесли народу ни свободы, ни благосостояния.

Похоже, эти истины стала осознавать и российская власть, традиционно препятствующая развитию местного самоуправления. Показательными в этом плане стали консультативные встречи Президента России В.В. Путина с представителями фракций и депутатский объединений, проведенные в начале 2002 г., на которых был поставлен вопрос о необходимости формирования государственной последовательной политики в названной области. Позиция главы государства была изложена в его Послании Федеральному Собранию в апреле 2002 г., в котором признавалось, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах». Из этого следовало, что вопросы развития местного самоуправления относятся к приоритетным направлениям внутренней политики государства, поскольку «без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным»1. В Послании Федеральному Собранию в мае 2004 г. Президент заявил: «Без зрелого гражданского общества невозможно эффективное решение насущных проблем людей. Качество их повседневной жизни прямо зависит от качества общественно-политической системы. И здесь у нас, конечно, есть еще немало вопросов»2.

Вопросов действительно много. Наиболее актуальным из них и посвящено данное исследование.

Изучение гражданского общества и местного самоуправления как единого комплекса общественных взаимодействий может подсказать более эффективные средства управления общественно-политическими процессами, применение которых будет способствовать скорейшему превращению России в процветающее демократическое общество. Эти соображения определяют научную актуальность темы предлагаемого исследования, которая находится на стыке двух, хотя и связанных между собой, но формально автономных научных проблем, что и определяет круг ее источников и литературы. И местное самоуправление, и гражданское общество относятся к остро дискуссионным проблемам. В политологии широко обсуждаются вопросы природы местного самоуправления и гражданского общества, их взаимосвязи, их роли в становлении современного демократического государства, степень их автономности/независимости от государства и другие. На этот счет существуют разные, порой прямо противоположные взгляды - от полной «слитности» местного самоуправления и гражданского общества с государством до их антагонизма. Автор не разделяет крайних точек зрения и считает, что ответы на многие вопросы кроются в историческом опыте различных стран, включая

1 Российская газета. 19.04.2002.

2 Российская газета. 27.05.2004.

Россию, в особенностях функционирования гражданского общества (и его составляющей - местного самоуправления) в странах зрелой демократии.

Хотя каждый субъект Федерации имеет свои особенности организации и функционирования местного самоуправления, его правовое, политическое и финансово-экономическое положение везде одинаково. Одинаковы и причины, которые привели его в нынешнее кризисное состояние. Поэтому работа не имеет строгой территориальной привязки. Территориальные отсылки связаны исключительно с наличием фактических материалов и их репрезентативностью.

Источники работы включают сборник документов «Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт» (под общей редакцией А .Я. Сливы. Составители: JI.B. Гильченко, A.B. Кирилин, А .Я. Слива. М., 1998), в котором приводятся законодательные акты, которые определили реформы МСУ в России - от «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861 г. до последнего постановления Временного правительства «Положение о городских доходах, расходах, сметах и отчетах» 1917 г.

Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления являются материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о МСУ, стенограммы заседаний, аналитические записки, справки и другие материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органов; а также Правового исследовательского центра Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление», Конгресса муниципальных образований, других научных и общественных организаций.

В качестве источников использованы также материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о местном самоуправлении, материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органов; а также научных и общественных организаций, конференций, семинаров и т.д. Еще одним источником исследования послужили данные социологических опросов РОМИР, ВЦИОМ и Социологического центра

Российской Академии государственной службы. Их данные регулярно публикуются в Интернете. Там же можно найти доклады и обзоры российских и международных правозащитных организаций, нередко содержащих весьма ценный фактический материал.

Степень научной разработанности проблемы. Российский и зарубежный опыт МСУ получили широкое освещение в отечественной научной I литературе. Дореволюционные ученые - А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, А.Г. Михайловский много сделали для развития теоретических основ, правовой базы земского движения, изучения деятельности земств, их роли в обществе. Они были в числе первых, кто поставил актуальный и в наши дни вопрос об отношениях между МСУ и органами государственной власти.

В советское время земское движение интересовало, главным образом, специалистов по российской истории. В 1980-е годы интерес к местному самоуправлению возрастает. В трудах В.Т. Кабышева, А.П. Бутенко и других исследователей самоуправление признается как атрибут демократии, но трактуется как широкое участие граждан в работе местных Советов, которые рассматривались в качестве органов государственной власти.

В связи с проводимой в нашей стране реформой местного самоуправления изучение российского дореволюционного и зарубежного опыта стало в наши дни одним из приоритетных направлений общественной науки. Российские ученые -В.Ф. Абрамов, Г. Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.А. Жуков, Л.Е. Лаптева, В. Степанский и другие посвятили свои труды истории МСУ в дореволюционной России. В отличие от исследований МСУ советского периода современные труды историков имеют своей целью не критику этого института, а извлечение полезного опыта, пригодного для применения практике (см. работы Н.В. Постового, A.C. Автономова, A.A. Захарова, А.И. Черкасова).

А.И, Коваленко, O.E. Кутафин, В.И. Фадеев, Б.А. Стращун, Е.М. Ковешников и другие авторы рассматривают МСУ с точки зрения юридической науки. Их работы помогают лучше понять правовой статус МСУ, его место в системе публичной власти, нормативные и правовые акты, регулирующие его деятельность. Многие правоведы обращают внимание на несовершенство законодательной базы МСУ, видя в нем одну из причин нынешнего кризиса.

Большую помощь автору в подготовке предлагаемого исследования оказали труды политологов С. Рыженкова, Н. Винника, С. Митрохона,

В. Пашенцева, А. Замотаева, Б. Овчинникова, Г. Люхтерханд-Михалевой, Д. Грушкина, О. Алексеева, С. Трунова, П. Лаптева, Н. Мухарямова, В. Нечаева, И. Малякина, А. Свешникова, В. Кирпаля, Р. Пырмы, Т. Барандовой,

B. Авдонина, А. Рогожина, В. Охоты, И. Александрова, Е. Лапшовой,

C. Глушкова, Г. Драбкиной, В. Терехова и других. В их работах рассматриваются как общие, теоретические проблемы МСУ, так и нынешнее положение муниципальных образований.

С. Рыженков, H.A. Бородулина, Г. Люхтерхандт-Михалева, В. Авдонин и другие авторы в своих работах рассматривают роль правящей элиты, в особенности губернаторского корпуса, в осуществлении реформы.

В связи с подготовкой новой редакции закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в обсуждение проблем МСУ включились и ведущие политики. Дискуссии, которые ведутся вокруг законопроекта, охватывают практически все вопросы МСУ - модели муниципальных образований, разделение властных полномочий и предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, межбюджетные отношения, властное, экономическое и финансовое положение муниципалитетов.

Особенностью этих дискуссий является общая неудовлетворенность современным состоянием местного самоуправления и самый широкий разброс мнений р путях его реорганизации. Одним из примеров этого разброса может служить дтскуссия о соотношении компетенций различных органов власти. Один крайний взгляд сводится к максимальной самостоятельности и даже управленческой автономии МСУ. Вторая крайность сводится к тому, что местное самоуправление - это дань демократической моде и Европейской Хартии о МСУ. Как допустимое зло предлагается оставить за МСУ минимально необходимые функции (на уровне уборки территории). Все же остальные функции передать государству.

Это лишний раз подтверждает тот факт, что местное самоуправление в нашей стране является не только научной проблемой, но и сферой борьбы групп интересов и политических сил.

По проблемам содержания и соотношения гражданского общества и местного самоуправления в России существует обширная литература. Содержание понятия гражданского общества находится в произведениях Г.В.Ф. Гегеля, К. Маркса, Ф. Энгельса; в работах современных философов и политологов - А.И. Демидова, A.A. Федосеева, Б.И. Зеленко, М.Н. Марченко,

И. Изензее и других. Среди отечественных ученых, внесших заметный вклад в изучение гражданского общества и его развития в России, нужно также назвать имена С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, М.Б. Баглая, В.В. Бойцовой, В.В. Витюка, К.С. Гаджиева, В.В. Галкина, В.Д. Зорькина, В.А. Ломовского, В.В. Колбановского, А.П. Кочеткова, Ю.А. Красина, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, JI.JI. Попова, О.Г. Румянцева, Н.И. Мазутова, Г.П. Мальцева, Г.Н. Манона, H.A. Михалевой, B.C. Нерсесянца, З.М. Черниловского и др.

Местное самоуправление, как институт гражданского общества, освещалось в исследованиях крупных отечественных ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, A.B. Васильчикова, JI.A. Велихова,

A.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, A.B. Дамашке, A.B. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других.

Проблемы связи местного самоуправления и гражданского общества нашли отражение в трудах O.E. Кутафина, К.Ф. Шеремета, Г.В. Барабашева,

B.А. Баранникова, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, В.И. Васильева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.В. Таболина и A.C. Автономова. Особое значение для изучения взаимосвязи местного самоуправления и гражданского общества имеют работы B.C. Мокрого, опубликованные в последние годы.

Радикальные попытки в 1990-е годы преобразовать управление на местах в местное самоуправление, равно как и их хаотичность и стихийность, дало основание многим исследователям назвать эти годы «муниципальной революцией». Революция явно захлебнувшаяся. Затем настал период наступления «муниципальной контрреволюции» или, по крайней мере, явно наметившейся тенденции к реставрации того подчиненного положения, которое было присуще местному самоуправлению советских лет. Ни в одной другой сфере реформ контраст между декларациями местной автономии, с одной стороны, и реальностью подчиненности муниципалитетов и господством местной власти, с другой, не был столь разителен. Таким оказался пролог новой реформаторской волны в местном самоуправлении, рассмотрению которой посвящен специальный номер журнала «Политая»3. Причины такого развития событий исследуются российскими политологами в монографии, посвященной «муниципальной революции», в которой авторы на многих примерах

3 Политая. Местное самоуправление. М., 2003-2004. Р 8 показывают, насколько сложно решать проблемы местного самоуправления в современной России4.

Казалось бы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был обеспечить полную ясность в вопросах о правовой природе отечественного местного самоуправления, его функциях и принципах организации. Однако в ходе реформы муниципальной власти с особой остротой возобновились старые споры об оправданности ее отделения от государственной власти, о степени ее автономии, о соотношении в ее основах самоорганизации и властного управления. Правовая теория еще только начинает во всей полноте исследовать новый этап развития российского местного самоуправления, искать теоретические ответы на вопросы, поставленные политикой и практикой. Об этом свидетельствует исследование, подготовленное Независимым институтом выборов. Книга представляет собой попытку системно осмыслить предпосылки, цели, содержание и перспективы реформы местного самоуправления, начатой принятием названного закона. Авторы анализируют смысл изменений, внесенных в концепцию устройства местной власти, генезис и предназначение новелл федерального законодательства, проблемы и противоречия, которые ждут правоприменителей, перспективы развития муниципального права.

В 1990-х годах в литературе по местному самоуправлению основное внимание уделялось тому, каким оно должно быть, как следует воплощать в жизнь политические и правовые принципы, предусмотренные Конституцией и законодательством. Сегодня уже можно говорить о том, каким получилось местное самоуправление на практике, какие идеи подтвердились, а какие -нуждаются в переосмыслении. Требуется не апологетика, а анализ ошибок, поиск резервов развития. Почему значительная часть граждан России не желает участвовать в местных выборах? Отчего наибольшее число жалоб населения адресовано сегодня именно местным властям? Является ли на деле местное самоуправление властью, приближенной к населению? Вот вопросы, которые не вправе обходить теоретическая мысль в наше время, когда в обществе проявляется определенная политическая апатия, а в политике явно прослеживается тенденция к свертыванию реальной демократии. Именно теперь особое значение приобретают проблемы демократической организации власти,

4 Гельман В.Я., Рыженков С.И., Белокурова Е.В., Борисова Н.В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991-2001. СПб.: Летний Сад, 2002. использования непосредственного народовластия, прежде всего на низовом -муниципальном уровне.

Важный аспект проблематики диссертации связан с поисками общественного согласия в России. Положение в этом плане усугубляется регионально-этническим фактором. Россия остается страной исключительно разнообразной в региональном и этническом отношении, что, естественно, осложняет проблемы становления гражданского общества. Распад СССР и последовавшие затем перемены вызвали процессы дезинтеграции, чреватые угрозой развала общества и государства. Эти процессы синтезируют в себе и исторические особенности Российской империи, а затем Советского государства, и несравнимую ни с какой другой страной масштабность и разноплановость национально-этнических и региональных различий, и переходный характер социально-политических структур в постсоветский период. Российская специфика обуславливает более поздние, более конфликтные, чем на Западе пути и формы становления гражданского общества.

Преодоление системного кризиса и его последствий едва ли осуществимо без опоры на присущие российскому обществу традиции коллективизма, без использования вытекающих из них возможностей выдвижения мобилизационных программ, на что способна лишь сильная, консолидированная государственная власть. Это сознают ныне фактически все основные ветви власти: президентская, парламентская, правительственная, региональная, позиции которых по проблемам выхода из кризиса, если и не во всем совпадают, то достаточно близки для выработки общей платформы. Как показывают социологические опросы, усиление роли государства в социально-экономической и политической сферах жизни поддерживает и большинство граждан России.

Вот тут-то и возникает проблема народовластия. Дело в том, что все реформы в России инициируются и проводятся сверху. Обратная связь с обществом слишком слаба. Вертикаль власти не имеет прочного основания в массах, в «низах», где большинство населения по-прежнему не принимает участия в управлении государственными делами ни на федеральном, ни на местном уровнях. В своих работах автор уже рассматривал данную проблематику в сферах местного самоуправления5. Здесь же, наряду с вопросами

5 Кружков A.B. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги. М., 2003; Он же: Местное самоуправление и развитие гражданского общества в России. М.: Современная экономика и право, 2004. местного самоуправления, анализируются исторические традиции народовластия в России, их трансформации в советский и постсоветский периоды, конституционные, электоральные, национально-этнические аспекты означенной проблематики.

Понятие «народовластие» имеет давние традиции употребления в российском обществоведении и по смыслу несколько отличается от понятия «демократия», а в некоторых контекстах и противопоставляется последнему, выражая историческую специфику форм приобщения народа к власти, отличных от тех, которые характерны для западных стран6. Как представляется, оно более ясно и точно выражает суть дела, хотя бы потому, что не нуждается в переводе с иностранного языка, хотя, разумеется, все это ни в коей мере не перечеркивает понятие «демократия», тем более тогда, когда оно не служит ширмой для антидемократических по существу новаций постсоветских реформаторов, а обозначает, по характеристике одного из отцов западной демократии А. Линкольна, «власть народа, власть для народа, власть посредством самого народа». Ключевой признак демократии, согласно американскому политологу В. Острому, «по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов»7.

Базу основанной на власти народа демократии составляют следующие принципы: выборность основных органов власти и должностных лиц, их подчиненность избирателям; равенство всех граждан перед законом; обеспечение демократических прав и свобод, включая право всех граждан на участие в управлении делами общества и государства; соблюдение прав меньшинства иметь свое мнение и отстаивать его; подконтрольность и ответственность государственных органов, формируемых путем назначения, перед выборными учреждениями; построение государственного устройства по принципу разделения властей; политический и культурный плюрализм; свобода слова, совести, убеждений; приоритет правовых методов власти. Социально-экономическую базу современной западной демократии составляет высокий уровень развития производительных сил, социальное рыночное хозяйство, сильный средний класс. Одним из важнейших критериев демократии является уровень обеспечения основ человеческого существования, достойного качества

6 См., например: Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. В 2-х тт. М, 1906.

7 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993. С. 61. жизни. Демократия является также системой прав, которые представляют собой неотъемлемую часть демократических политических институтов. Именно права и их соблюдение «становятся важнейшим материалом, из которого созидается процесс демократического правления»8.

Для реализации действующих демократических норм необходимо обеспечить соблюдение гражданских прав, в том числе право на участие граждан в управлении государством, а также право высказывать свои взгляды по всем вопросам общественной и политической жизни, право контролировать действия власти. Недостаточно только провозгласить права, они должны быть гарантированы и реально доступны для граждан. В противном случает демократические институты являются лишь своеобразным фасадом, прикрытием недемократической сущности правящего режима. Как отмечает В. Остром, «в демократических обществах граждане всегда должны знать о своих полномочиях в сфере управления. Если граждане не смогут заставить должностных лиц действовать в рамках фундаментального права, демократии не сохранят контроль над своими системами правления. Когда люди перестают устанавливать ограничения на осуществление правительственных прерогатив и более не заставляют должностных лиц нести ответственности перед фундаментальным правом, демократия прекращает свое существование и верх берет автократия»9.

Современная демократия неотделима от гражданского общества. Эта идея стала утверждаться в западном обществоведении после публикации книги французского ученого А. де Токвиля «О демократии в Америке». Именно в Америке получили оптимальное для своего времени развитие формы политической демократии и элементы гражданского общества, сложилось эффективное позитивное взаимодействие между ними. Добровольные ассоциации граждан пришли на помощь властям. Общественная жизнь наполнилась так называемыми «обществами», негосударственными учреждениями, объединениями вне сферы государственной власти. Государство стало отстраняться от целой серии функций, которые оно ранее выполняло, передавая их общественным организациям. С развитием капиталистических отношений уже в конце XIX века резко возросла эмансипация личности от государственной власти, сократилось пространство прямого командного воздействия государства. В ходе развития и усложнения горизонтальных

8 Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 51.

9 Остром В. Указ. соч. С. 155. социальных связей усиливается структурированность общества, появляются все новые и новые общественные организации и движения, которые расширяют возможности народовластия.

Как писал Токвиль, «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может это сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны». Централизация придает внешнюю упорядоченность делам общества и обеспечивает возможность достигнуть определенного единообразия проявлений человеческой активности. Когда же «возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет свою силу»10. В случае объединения индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках локальных коллективов, порой удается добиться того, чего «самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать»11.

Поскольку гражданское общество - это целый комплекс отношений внутри общества и по отношению к государству, к нему нельзя применить какое-либо одно определение. Непременным показателем существования гражданского общества является невмешательство власти в частную жизнь и одновременно ее защита властью. Уже в XIX веке при всех различиях в понимании термин «гражданское общество» приобрел свои главные и окончательные черты. Во-первых, это часть общества, независимая от государства. Во-вторых, гражданское общество обеспечивает права индивидов и, в частности, право собственности. В-третьих, в гражданском обществе независимо от государства действует множество автономных экономических ассоциаций и деловых фирм, конкурирующих между собой. Гражданское общество немыслимо вне системы участия граждан во власти. Такая система базируется на представлении, выработанном еще Н. Макиавелли, о том, что рядовые граждане лучше знают достоинства и недостатки чиновников, особенности региона и нужды отдельных граждан и их ассоциаций. Участвуя в

10 Токвиль Ал. де. Демократия в Америке. М., 1994. С. 86.

11 Там же. С. 89. выработке и принятии политических решений, граждане разделяют ответственность элиты и бюрократии, становятся заинтересованными в их выполнении. Гарантированные законом возможности получения гражданами минимально необходимой информации облегчают общественный контроль над государством в целом и действиями чиновников, в частности, их квалификации, эффективности действий, этики поведения12.

В современной России строительство гражданского общества -альтернатива гражданской войне. «Отсюда очевидной становится ответственность основных социальных сил (капитал, труд, государство) в движении Согласия относительно перспектив гражданского общества и достижения его ценностей, а также выработки стратегии достижения такого согласия. В условиях социальной напряженности потребуется разработка стратегии поведения каждой из социальных сил. Особая историческая ответственность лежит на российском капитале, который, хотя почти и не имеет своей собственной истории, но на путях формирования гражданского общества может обрести ее в достойной форме»13.

Опыт демократического развития показывает, что реальное народовластие является труднодостижимой целью. По словам Дж. Мэдисона, демократия в лучшем случае является компромиссом власти большинства с властью меньшинства, достигаемым благодаря равноправию всех взрослых граждан в политическом процессе, с одной стороны, и ограничением их суверенитета, - с другой. Демократия как система поддержания динамического равновесия конкурирующих сил представляет собой власть постоянно изменяющего свои очертания большинства, включающего в себя различные группы с совпадающими позициями по тем или иным вопросам. Применение демократической модели власти возможно только за счет распространения в обществе единых, основных для большинства социальных групп идеалов и ценностей, отсутствие которых превращает межгрупповые различия в непреодолимое препятствие для демократических процедур.

Для политической мысли начала XXI века характерны попытки наряду с анализом правовых аспектов демократии учитывать возрастающую роль партий, групп давления, общественных движений, а также ценностных сторон демократии, прежде всего самого права человека на жизнь. В политической социологии аспект все больше смещается в сторону сравнительного изучения

12 См.: Гражданское общество. Истоки и современность. СПб., 2002. С. 54, 62.

13 Там же. С. 257. демократических систем, а также на процессы демократизации в обществах переходного типа14.

Непосредственным воплощением народовластия в современной России является местное самоуправление (МСУ). Статья 12 Конституции РФ содержит не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с развитой демократией положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в категорической форме запрещает кому бы то ни было ограничивать права МСУ (ст. 48).

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленным правом граждан на самоуправление, которое рассматривается как важнейшая составляющая гражданских прав населения.

По вопросу статуса МСУ, степени его самостоятельности и независимости от государственной власти Конституция РФ пошла даже дальше либеральное Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает возможность административного контроля государства над органами МСУ, ограничивая его условия и пределы. Так, в статье 8 Хартии говорится, что любой административный контроль над органами МСУ «может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом», что контроль должен быть предназначен «лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов», что она «может включать также

14 См.: Ирхин Ю.В. Демократия // Социологическая энциклопедия. Т. I. М., 2003; Ковлер А.И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории. М., 1986; Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике: критические очерки истории и теории. М., 1986; Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления. 2-е изд. М., 1997; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование / Пер. с англ. М., 1997; Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. М., 1999; Российское общество: становление демократических ценностей? / Под ред. М. Макфола и А. Рябова. М., 1999; Даль Р. О демократии / Пер. с англ. М., 2000; Мадатов A.C. Демократия: сущность и методологические проблемы исследования. М., 2000; Зидентоп Л. Демократия в Европе / Пер. с англ. Под ред. В.Л. Иноземцева. М., 2001; Бегунов Ю. К., Лукашев A.B. Пониделко A.B. 13 теорий демократии. М., 2002; Россия федеративная: проблемы и перспективы / Под общ. ред. В. Иванова. М., 2002. контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением» органами МСУ делегированных им полномочий и осуществляться таким образом, «чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которое это вмешательство имеет в виду защитить».

Казалось бы, и Конституция, и федеральный закон о МСУ открыли перед народовластием перспективы свободного и ничем не ограниченного развития. Однако реформа не дала ожидаемых результатов. По состоянию на 2003 г. весьма нелестную характеристику МСУ дал Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы. Он констатировала, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарностп, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения «еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве». Практика тоже расходится с представлениями о местном самоуправлении как институте гражданского общества. «Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу местного самоуправления»15.

Процесс утверждения реального народовластия в общественных отношениях находится лишь в самом начале. Далеки еще от решения и многие теоретические проблемы.

Современные российские обществоведы выделяют народовластие в особую категорию, связывая ее с принципом народного суверенитета, реализуемым через институт выборности органов управления. Практика демократических режимов формируется прежде всего институтом свободных выборов, проводимых регулярно на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, а также традициями местного самоуправления. Сегодня институты народовластия неотделимы от процессов модернизации общества, разрушения сословных и корпоративных и иных барьеров, разделяющих социум, распространения политических и социально-экономических прав и свобод на все более широкие слои населения. По характеристике Г.В. Каменской, в современном понимании оно «может быть определено как идеал самоопределения политического сообщества (политии) посредством институтов

15 Федеральное собрание Российской Федерации. Аппарат Государственной Думы. Комитет по вопросам местного самоуправления. Информационно-аналитическое управление. Аналитический вестник. Вып. 22 (Ч. II). Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 апреля 2003 года. Серия: Государственное строительство и конституционные права граждан. М., 2003. С. 14. и механизмов волеизъявления равноправных индивидов, обладающих свободой личного выбора. В таком толковании народовластие составляет нормативное измерение идеи современной демократии, ее обоснование и легитимацию»16.

Более сложное определение народовластию дает C.B. Королев. По его мнению, в отличие от демократии оно, во-первых, всеохватно по своей природе и способу действия и устанавливает такие социальные правила, в том числе и стандарты «политической игры», которые не может игнорировать ни один участник общественных отношений; как объективная реальность, народовластие слабо ориентировано на стандарты каких-либо меньшинств, в отличие от современной демократии, оно либо игнорирует эти стандарты, либо преодолевает их и делает невозможным их осуществление. Во-вторых, народовластие совпадает с процессом своего функционирования и поэтому не имеет внешне заданных целей. Иначе говоря, цели и методы народовластия совпадают, так как отдельный носитель народной власти никогда не является ее творцом и редко является ее сознательным носителем. «В строгом смысле, субъектом народной власти является исторически определенное социокультурное сообщество в единстве прежде живших и ныне живущих поколений»17. Под народовластием автор понимает «совокупность форм жизнедеятельности большинства населения, косвенно выполняющих политическую роль посредством распространения и утверждения объективно принудительных социальных стандартов. Речь идет о таких стандартах, которые обязан учитывать любой профессиональный политик или администратор, если

18 он желает воити во власть и сохранить ее» .

Особенностью российского общества и главное отличие его от гражданского общества развитых демократий Запада состоит в том, что в нашей стране гражданские институты вырастали не снизу, в частности, не из местного самоуправления, а насаждались сверху. Это предопределило его главные черты -«урезанный» характер, доминирование государства над обществом, отторжение общества от государства, социально-политическую пассивность населения и архаичность общественного сознания. Между тем, гражданское общество и местное самоуправление представляют собой неразрывное целое. С одной стороны, местное самоуправление является одной из основных, базовых, корневых структур гражданского общества. С другой стороны, только зрелое

16 Каменская Г.В. Народовластие II Социологическая энциклопедия. Т. II. С. 13.

17 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М., 2003. С. 274.

18 Там же. С. 271. гражданское общества, с его системой «сдержек и противовесов», верховенством закона, толерантностью, высокой гражданской активностью населения, его ориентация на неконфликтное решение противоречий может обеспечить эффективное развитие и функционирование местного самоуправления.

Объектом исследования является процесс становления гражданского общества в России, рассматриваемый в историческом и политологическом контекстах. Предмет исследования - местное самоуправление как институциональный фактор данного процесса.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе обобщения исторического опыта воздействия местного самоуправления на формирование гражданского общества в России выявить конституциональную составляющую этого воздействия, ее роль в политической жизни российского общества.

Задачи исследования заключаются в том, чтобы

• проанализировать природу и генезис самоуправления как политического института в России;

• выявить особенности местного самоуправления на различных этапах развития российского общества;

• охарактеризовать переход от советских к современным формам самоуправления;

• исследовать тенденции институционализации местного самоуправления в постсоветский период;

• изучить характер взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления в ходе становления гражданского общества в современной России;

• обобщить итоги и определить тенденции развития местного самоуправления как института гражданского общества.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в отечественной политологии выдвинуты и обоснованы теоретические положения, определяющие институциональную роль местного самоуправления в становлении гражданского общества в России. На основе междисциплинарного подхода, соединяющего политологические, сравнительно-исторические, социологические методы анализа, предложена новая концептуальная интерпретация малоизученного предмета исследования, которая позволяет объективно оценить условия и возможности воздействие института местного самоуправления на становление гражданского общества в современной России.

С учетом актуальных проблем исследованы российские традиции самоуправления, их значение для современного общества.

Показаны противоречия становления гражданского общества в России, связанные с местным самоуправлением.

Критически рассмотрена реформа местного самоуправления, меры по ее реализации в политической и социально-экономической сферах.

Проведен сравнительный анализ институциональной роли местного самоуправления в общественном развитии России и других государств в целях выявления опыта, пригодного для использования в Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту.

• Гражданское общество возникает там, где не декларируются, а осуществляются права и свободы человека, где созрели предпосылки гражданского компромисса и основания мировоззренческого плюрализма. Поэтому нет и не может быть единой модели гражданского общества для всех и на все времена. В каждом случае общее проявится в единичном, в особенности и неповторимости.

• Особенность российского общества и главное отличие его от гражданского общества развитых демократий Запада состоит в том, что в нашей стране гражданские институты вырастали не снизу, в частности, не из местного самоуправления, а прививались сверху. Это предопределило его главные черты: доминирование государства над обществом, отторжение общества от государства, социально-политическую пассивность населения и архаичность общественного сознания. Гражданское общество и местное самоуправление представляют собой неразрывное целое. С одной стороны, местное самоуправление является одной из основных, базовых, корневых структур гражданского общества. С другой стороны, только зрелое гражданское общество, с его верховенством закона, толерантностью, высокой гражданской активностью населения, его ориентация на неконфликтное решение противоречий может обеспечить эффективное развитие и функционирование местного самоуправления.

• Местное самоуправление - это один из главных инструментов противостояния граждан государственной бюрократии, средство вовлечения населения в общественно-политическую деятельность, школа гражданственности, самоорганизации, народовластия и политической культуры.

Участвуя в деятельности органов местного самоуправления, граждане учатся искусству достижения согласия, компромиссов и партнерских отношений. Без развитого и пользующегося авторитетом местного самоуправления превращение российского общества в полноценное гражданское общество невозможно. Поэтому продолжение реформы местного самоуправления остается исторической необходимостью.

• Учитывая традиции проведения реформ в России и нынешнее состояние российского общества, не принижая значения других его составляющих, следует признать, что и впредь ведущую роль в развитии местного самоуправления, по всей видимости, будет играть государство. При этом нужно решительно отказаться от слепого копирования зарубежных моделей самоуправления и попыток одним махом преодолеть историческое расстояние, отделяющее российское общество от западного. Россия должна играть по своим правилам, искать, находить и использовать в исторических традициях те элементы, которые могут содействовать демократическим преобразованиям.

• В последние годы наметились важные «точки роста» народовластия -более интенсивное вовлечение местного самоуправления в реализацию федеральных и региональных социально-экономических программ, дальнейшее развитие территориального общественного самоуправления. В процессе развития территорий МСУ становится эффективным инструментом формирования основных слагаемых гражданского общества на местном уровне.

• Бюрократический путь проведения реформы местного самоуправления, вкупе с другими преобразованиями либерально-рыночного толка нанес ощутимый вред становлению гражданского общества в России. Он обострил конфликт между обществом и государством, сделал более труднодостижимой цель утверждения в стране идеологии и практики гражданской самодеятельности, демократии, толерантности, согласия и социального партнерства.

• Преобразование российского общества в полноценное гражданское общество является условием выживания России как государства. Одним из надежных путей продвижения страны к гражданскому обществу остается развитие местного самоуправления с учетом традиций и особенностей истории и современного состояния российского общества.

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что высказанные в работе положения, идеи и выводы могут быть использованы при разработке теоретических проблем становления гражданского общества в России, его институтов, прежде всего местного самоуправления, а также при анализе общих проблем посткоммунистической политической трансформации. Результаты исследования будут полезны при ситуационном анализе и прогнозировании политических процессов в современной России, связанных с деятельностью гражданских институтов, их взаимодействием с государственной властью, влиянием на развитие демократии в стране. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной области, в работе органов местного самоуправления, а также для преподавания и подготовки специалистов по сравнительной политологии, политической социологии, политической истории России, повышения квалификации служащих муниципальных органов.

Апробация диссертационной работы. Основные положения и выводы диссертации были изложены на научных конференциях, теоретических семинарах, в монографиях, научных журналах и сборниках. Исследование также нашло практическое применение при разработке программ активизации участия граждан в работе московских управ и привлечения населения к сотрудничеству на местах с органами Министерства внутренних дел.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в Российской Федерации"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Состояние современного гражданского общества в России характеризуется незрелостью его институтов и структур, отсутствием развитой системы «сдержек и противовесов», утратой доверия в обществе, прежде всего между людьми, доверия к власти, включая местное самоуправление, к общественным объединениям; всеобщей апатией населения, его отрешенностью от общественно-политической деятельности. Преобразование местной власти в местное самоуправление на первом этапе реформы также осуществлялось по инициативе сверху. Неразвитость структур и институтов гражданского общества, отсутствие тесного взаимодействия между его институтами и структурами с местным самоуправлением, с населением дали возможность оппонентам реформы взять дело ее проведения в свои руки, что и обрекло ее на неудачу.

Расширение функций и ответственности местного самоуправления -необходимое условие перетекания полномочий от органов государственной власти в систему народовластия. Вместе с этими изменениями происходит эволюция всего общества, базовые структуры которого и граждане обретают готовность к расширению и углублению народовластия. Эти структуры нуждаются в расширении возможностей для принятия самостоятельных управленческих решений, поскольку громоздкая консервативная составляющая системы управления неэффективна на мелкомасштабном уровне. Таким образом, в нормально эволюционирующем социуме закономерно создаются необходимые и достаточные условия для диффузии государственной власти через местное самоуправление. Мировой опыт показывает, что вектор реформы системы управления должен быть направлен в сторону децентрализации и демократизации власти. Монопольная власть адекватна для неразвитых социумов и терпит крах в условиях зрелых демократий, если не успевает своевременно реформироваться. Народовластие не только создает адекватные условия развития общества в целом, но и выполняет роль катализатора в формировании его гражданских институтов.

Местное самоуправление представляет собой важнейшее звено, корневую основу гражданского общества, почву, из которой оно вырастает. Это одновременно и его продукт, и основа развития. Это один из главных элементов системы «сдержек и противовесов» государственной машине и бюрократии, средство вовлечения населения в общественно-политическую деятельность, школа гражданственности, самоорганизации, народовластия и политической культуры. Участвуя в деятельности органов местного самоуправления, граждане учатся искусству достижения согласия, компромиссов и партнерских отношений. Без развитого и пользующегося авторитетом местного самоуправления превращение российского общества в полноценное гражданское общество невозможно. Поэтому продолжение реформы МСУ остается исторической необходимостью.

В России никогда не было полноценного местного самоуправления. Все попытки образовать в России развитую систему местного самоуправления всегда, начиная с Ивана IV, шли сверху. Это принципиально отличает Россию от стран Западной Европы, где не государство формировало институты местного самоуправления, но, напротив, в известном смысле местное самоуправление формировало государство, делегируя ему часть своих полномочий. Введение институтов МСУ сверху вплоть до 1993 г. в нашей стране было непоследовательным, да и не могло быть иным; всякий раз достаточно широкая реформа местного самоуправления заканчивалась урезанием его прав. Сегодня в России создана вполне адекватная законодательная база развития местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., хотя и не лишена некоторых недочетов, в целом исправляет ошибки и недостатки аналогичного законодательного акта 1995 г. Таким образом, сейчас нет серьезных правовых препятствий для развития местного самоуправления в стране.

Вопреки часто высказываемому мнению, гражданское общество в России -ив Российской империи, и в СССР, и в Российской Федерации все же существовало и продолжает существовать. Но по причине отсутствия развитого местного самоуправления российское гражданское общество приобрело особенности, которые отличают его от гражданского общества стран зрелой демократии: приоритет государственных интересов над интересами общества, ведущую роль государства в инициировании и проведении социальных преобразований, конфликт между государством и обществом, неразвитость общественных структур «сдержек и противовесов», и прежде всего местного самоуправления, низкий уровень гражданского самосознания и общественно-политической активности населения, архаичный тип общественного сознания -ностальгия по имперскому величию и вера во всесильного и мудрого правителя.

Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы в аналитической записке о состоянии МСУ подчеркнул, что «выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарное™, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика тоже отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу

193 местного самоуправления»

Показателем кризиса МСУ является прежде всего его политическая беспомощность и финансово-экономическая несостоятельность. Гарантии независимости МСУ, провозглашенные Конституцией и законом о МСУ, игнорируются или попираются исполнительной властью субъектов Федерации. Типичными нарушениями закона со стороны государственных органов субъектов Федерации являются:

- узурпация органами государственной власти права самого населения решать вопросы количества муниципальных образований, границ их территорий, названий и т.д.

- выбор или навязывание населению модели МСУ.

- введение органами государственной власти разрешительной системы формирования муниципальных образований или формирование последних по своему усмотрению.

- навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения.

- произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований, их объединение и разъединение.

- вмешательство в процесс выборов населением органов МСУ, назначение должностных лиц муниципальных образований.

- разделение муниципальных образований на вышестоящие и нижестоящие уровни, подчинение одних другим.

- предоставление прав муниципальных образований только городам и районам и лишение таких прав более мелких поселений.

193 Федеральное Собрание Российской Федерации. Аппарат Государственной Думы. Комитет по вопросам местного самоуправления. Информационно-аналитическое управление. Аналитический гесгник. Вып. 22. Ч. П. Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 апреля 2003 года. С. 9-10.

- волевая передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение. систематическое нарушение государством своих обязательств финансовой поддержки МСУ и т.д.

Реформа МСУ - по существу передел власти в стране. Разделение властных полномочий везде и всегда решалось соотношением сил групп интересов в лице их элит. В сфере МСУ современной России такими основными группами и действующими лицами (или политическими игроками, акторами) выступают бюрократия, политические партии, крупный бизнес, криминал, объединения самих муниципальных образований. В государстве, построенном на принципах федерализма, принципиальное значение приобретает состав и цели групп интересов не только в масштабах страны в целом, но и их формирований, представленных на разных уровнях государственной структуры

- в федеральном Центре, в регионах, в муниципальных образованиях.

В числе главных и наиболее влиятельных игроков на поле местного самоуправления следует, прежде всего, назвать бюрократию. Принято считать, что бюрократия в целом играет консервативную роль, что вся она вся выступает в качестве оппонента реформы местного самоуправления. Но с этой точкой зрения согласиться нельзя. В России инициатором реформы, главным ее мотором была именно бюрократия высшего эшелона власти - президент и его команда. Инициатива новой редакции закона о МСУ, которая должна устранить недостатки первой редакции, принадлежит президенту В.В.Путину.

Реформа находит поддержку и среди той части чиновничества, которая пришла к власти благодаря новым методам рекрутирования элиты -конкурентным выборам, поддержке заинтересованных экономических групп, прямым контактам с влиятельными представителями федерального центра. Эта часть российской элиты существует на всех уровнях государственной пирамиды

- в Центре, субъектах Федерации, в муниципалитетах. Влияние «муниципального лобби» растет.

Вместе с тем, нельзя не видеть, что в среде политической элиты высшего эшелона власти по вопросам местного самоуправления существуют определенные расхождения. Совет Федерации, в который входят представители законодательных и исполнительных органов власти регионов, занимает более консервативные позиции, чем Государственная Дума, сформированная из представителей общественности.

Политическая элита субъектов Федерации также неоднородна. Верхний ее слой составляют главы исполнительной власти, губернаторы и их «команды». В массе своей губернаторы - главные оппоненты реформ, ибо всякое укрепление власти Центра и органов местного самоуправления означает ослабление их власти. Поскольку решение всех основных вопросов жизни и деятельности МСУ было фактически отдано на усмотрение субъектов Федерации, то возможность их влияния на ход реформы исключительно велика.

На ход реформы местного самоуправления оказывают влияние и силы, находящиеся формально вне властных структур. Это - прежде всего, политические партии. В последние годы их интерес к политической жизни регионов заметно увеличился. Он стимулируется тем, что выборы половины депутатов Государственной Думы проводятся по партийным спискам. К тому же новый закон о политических партиях прямо увязывает право той или иной партии выступать на выборах с наличием определенного числа членов и отделений в российских регионах.

Существует и встречный интерес регионов к федеральным партиям, особенно к партии власти. Принадлежность к партии власти обеспечивает лояльность Центра, облегчает лоббирование интересов региона в столице, помогает мобилизации ресурсов вне региона и дает массу других преимуществ.

Усилилось проникновение федеральные и региональные властные структуры и криминальных элементов. Их влечет во власть возможность использования полномочий для наживы и депутатский мандат, который защищает депутата от излишнего внимания со стороны прокуратуры и правоохранительных органов. Наметилась еще одна опасная тенденция -сращивание властных структур регионов с преступным миром, что расширяет набор средств губернаторского корпуса.

В российской печати меньше всего пишут о самих муниципальных образованиях как акторах, защитниках своих интересов. Такого актора пока еще не существует. Местный уровень политики только формируется. Не имея возможности напрямую выходить на властные структуры региона или центра, муниципальные образования могли бы отстаивать свои права и интересы коллективно. Федеральный закон о МСУ дает им право создавать такие объединения. Они действительно существуют как некоммерческие организации в форме ассоциаций и союзов регионального и даже федерального уровня.

Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. в целях эффективной реализации прав граждан на самоуправление, координации деятельности муниципальных образований и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями муниципалитетов был даже учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Однако роль этих организаций, включая и Конгресс, в защите прав муниципальных образований пока еще невелика. При создании таких организаций часто нарушается важнейшее условие демократии - принцип «самоорганизации». Они создаются сверху, по инициативе властей и находятся под их влиянием194. Другая причина состоит в специфическом составе подавляющего большинства ассоциаций и союзов. Это по преимуществу города, городские муниципалитеты и их объединения. Низовые звенья МСУ -поселковые, районные, сельские муниципальные образования, которые находятся в самом угнетенном состоянии и которые больше всего нуждаются в защите, в числе членов этих организаций вообще не фигурируют. Будучи порождением бюрократической воли, эти организации никак не могли избежать общей болезни российских общественных образований - бюрократизации.

В результате на муниципальном поле, пока, по крайней мере, в большинстве регионов доминирует Чиновник. Если учесть многочисленные свидетельства участия в муниципальных делах представителей криминального бизнеса, то, оценивая российское местное самоуправление с точки зрения структуры групповых интересов, значительную часть муниципалитетов следует охарактеризовать как бюрократические или бюрократически-криминальные.

Самая массовая группа интересов - гражданское сообщество, граждане нашей страны, жители городов и сел, просто люди. Они хотели бы жить на благоустроенных экологически чистых территориях, в отремонтированных теплых домах, без опаски ходить по улицам, пользоваться качественными услугами здравоохранения, торговли, общественного питания, транспорта, бытового обслуживания и т.д., забота о которых входит в компетенцию МСУ.

Однако мало кто связывает все эти блага со своей гражданской активностью, с своим конституционным правом народовластия. Советская психология с трудом «выдавливается» из гражданина, выросшего с убеждением, что государство должно заботиться о его благополучии. С другой стороны, и

194 Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Комитет по вопросам местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации. Материалы парламентских слушаний 10 октября 2002 года. Ч. I. С. 73. местная власть, обязанная заниматься вопросами жизнеобеспечения жителей муниципальных образований, часто ведет себя так, будто делает это из милости.

Поэтому нет ничего удивительного, что проекты закона о МСУ, горячие дискуссии о самоуправлении в Думе, на конференциях и семинарах основную массу жителей России волнуют мало. Опросы населения показывают, что только 15-25 % российских граждан понимают, что такое самоуправление и осознают себя хозяевами в своем населенном пункте195.

Немалое значение имеет и то, что органы МСУ мало пропагандируют свою деятельность. Редко публикуются материалы, обобщающих опыт работы муниципальных образований. Многие муниципальные образования, особенно в сельской местности, не имеют своих органов печати196. При этом не все упирается только в средства. Многие руководители муниципалитетов предпочитают не афишировать свою деятельность, не будучи уверены в том, что она будет одобрена населением.

Явка избирателей на выборы в органы местного самоуправления

1 П»1 колеблется по России от 7 до 60 %"'. Причем, высоким уровень явки достигается, как правило, путем совмещения выборов в местные органы власти с выборами либо президента, либо депутатов Госдумы, либо с региональными выборами.

В ходе социологических опросов 70 процентов избирателей заявили, что

198 т-» не испытывают никакого доверия к местной власти . В ряде муниципальных округов выборы не признаются состоявшимися из-за большого количества голосов, поданных против всех депутатов.

Не менее выразительным показателем отчужденности гражданского сообщества от самого близкого к нему уровня власти является и то, как оно реагирует на нарушения закона, часто допускаемые во время выборов в органы местного самоуправления. Мотивами для обращений в суды признать выборы недействительными чаще всего являются отнюдь не гражданское сознание и

199 правосознание жителей, а личные амбиции проигравших . Гражданское

195 Федеральное Собрание Российской Федерации. Депутат Государственной Думы 2000-2003. 15 января 2003 г. №БВ-11/01. С. 5-6.

196 См.: Выступление главы Одинцовского района Московской области А.Г. Гладышева И Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Комитет по вопросам местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации. Материалы парламентских слушаний 10 октября 2002 года. Ч. I. С. 40.

Великая Н,, Шишкин В. Указ. соч. С. 16-28.

198 Там же. С. 19.

199 См.: Письмо Заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Н.Ю.Сергеева 9 09.97г. № 1408-1/общ. сообщество не спешит воспользоваться и своим правом отзыва не оправдавшего доверия депутата. Во время обследования в Санкт-Петербурге летом 2001 г. на вопрос «готовы ли Вы участвовать в кампании по отзыву депутата?» 84 % опрошенных ответили отрицательно200.

Но если то или иное сообщество безучастно к тому или иному процессу в сфере власти, то оно не может защитить свои интересы, противостоять узким и частным интересам отдельных групп населения и их элит. Его «права» пишут другие и отнюдь не в его пользу. Собственно, это и происходит в России с реформой МСУ.

Располагая землей, местными природными ресурсами, собственностью, муниципальные образования могли бы стать важным фактором экономического роста России, ее социального развития. МСУ могло бы сыграть большую роль в выполнении комплексных программ социально-экономического и культурного развития территорий, увеличении занятости, улучшения условий жизни людей, в поддержке среднего и малого предпринимательства, создание среднего класса. Несмотря на отдельные примеры успешной деятельности отдельных муниципалитетов в этих направлениях, возможности и потенции местного самоуправления пока еще не реализуются.

Причиной тому является его крайне тяжелое финансовое положение. Частично оно порождено слабостью экономики страны и низким уровнем жизни населения. Частично они запрограммированы некоторыми формами организации муниципальных образований многообразием предметов ведения муниципалитетов и их функций. Львиная доля ответственности лежит и на межбюджетных отношениях между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Политическое бессилие МСУ сочетается с его тяжелейшим финансово-экономическим положением.

Закон о МСУ предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых местных расходов. В случае, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных собственных доходных источников, органы государственной власти федерального центра и регионов передают органам местного самоуправления средства из федерального бюджета и бюджета

200 Великая Н. Шишкин В. Указ. соч. С.27. субъекта РФ. При этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Местные бюджеты не имеют стабильной и достаточной доходной базы. Практически все муниципальные образования живут за счет дотаций из федерального и регионального бюджетов, распределение которых осуществляется властными структурами регионов. Поскольку доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны сокращается, регионы стремятся поправить свое положение за счет МСУ.

Неся львиную долю расходов по предоставлению населению социальных услуг в сфере ЖКХ, здравоохранения, образования, социальной поддержки населения, МСУ получает только 14 % расходной части бюджета страны. Этих средств систематически не хватает. В результате рушится жилой фонд, происходят регулярные отключения городов и поселков от воды, тепла и энергии, а работники социальной сферы месяцами не получают своей мизерной заработной платы. Муниципалитеты накапливают долги без ясной перспективы их выплаты.

В итоге МСУ оказалось в состоянии глубокого системного коизиса. Оно не в состоянии выполнять возложенные на него функции, не может обеспечить населению гарантированные государством права.

Как могло это случиться?

Фундаментом местного самоуправления являются финансовые ресурсы муниципальных образований. Доходная часть местного бюджета состоит из закрепленных и регулирующих налогов, а также дотаций, субвенций, заемных средств и внебюджетных фондов. Собственных средств, формируемых за счет местных налогов, катастрофически не хватает. Только 2-3 % муниципальных образований самодостаточны в финансовом отношении.

Основная же масса муниципальных образований живет за счет средств, поступающих из центра и субъектов Федерации в виде отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций и субвенций. Нормативы этих отчислений устанавливаются ежегодно. Бюджеты 2001 и 2002 годов были сформированы в пользу федерального центра: 63 % бюджета пошло в федеральный бюджет, 23 % - в бюджеты субъектов Федерации, 14 % - в местные бюджеты.

Поскольку в последние годы доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны сокращается, то регионы стремятся компенсировать свои потери за счет МСУ. Позволяет им делать это действующий механизм перераспределения средств, элементами которого являются установление государственных минимальных социальных стандартов и обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Стандарты — это единые требования к объему и качеству бесплатных социальных услуг населению, мерило минимально необходимых расходов, которые должны быть предусмотрены, в том числе и в бюджете муниципальных образований, для надлежащего выполнения МСУ возложенных на него обязательств. Установление государственных минимальных стандартов относится к компетенции органов государственной власти Федерации, а обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной обеспеченности - компетенцией органов власти субъектов Федерации.

С точки зрения всего общества организационно обособленная, но в то же время неотделимая от государства местная власть, напрямую связанная с населением, выполняет важнейшую общегосударственную функцию - является основой социальной и политической стабильности и служит делу укрепления государственности. Именно органам местного самоуправления приходится отвечать за наполнение конкретным содержанием положения Конституции, провозгласившего Российскую Федерацию социальным государством. Но с этой функцией МСУ не справляется. Показателем того могут служить повсеместный упадок жилищного фонда, учреждений образования и здравоохранения, задержки выплат детских пособий и т.д.

Нынешняя слабость и неэффективность МСУ побуждает население переносить ответственность за локальные трудности на всю систему публичной власти в целом, дестабилизирует социальную и политическую обстановку в стране.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

- необходимость изменения правовой базы МСУ в части определения моделей МСУ, разделения компетенций, властных полномочий уровней власти, совершенствования межбюджетных отношений, укрепления финансовой базы муниципальных образований и и.д., которые предусматриваются новой редакцией закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - очевидна, давно назрела, а сами эти перемены без сомнения дадут импульс дальнейшему развитию местного самоуправления в нашей стране;

- учитывая исторические традиции реформирования МСУ в России, влияние групп интересов, выступающих против реформы, было бы оправданным во всех отношениях, чтобы федеральный центр, президент и его администрация держали реформу под своим неусыпным контролем; однако главным гарантом успеха реформы может быть только гражданское сообщество - его правосознание, активное участие в деятельности муниципалитетов, контроль самих жителей муниципальных образований над деятельностью выборных органов МСУ.

Отсюда следует, что как сами муниципалитеты, так и власти, заинтересованные в успехе реформы, должны делать все для пропаганды и популяризации деятельности местного самоуправления. В частности, представляется полезным для этого организовать на одном из каналов телевидения постоянную программу, посвященную МСУ.

Крайне противоречивая приватизация, проведенная в 90-х годах, обнищание населения России и та, в целом, негативная роль, что в истории едва не совершившегося распада России сыграли либеральные, прозападные политические силы, привели к дискредитации политического либерализма в России, что особенно наглядно проявилось в ходе парламентских 2003 г. и президентских 2004 г. выборов. В результате, именно те общественные силы, которые должны были бы стать основными проводниками строительства гражданского общества в Российской Федерации, оказались практически исключены из этого процесса. В таком положении главным проводником либеральных реформ и строителем гражданского общества выступает верховная исполнительная власть в лице Президента РФ, что, опять-таки, характерно для России, где все реформы, как успешные, так и безуспешные, всегда проводились «сверху», причем, иной раз вопреки воле традиционно мыслящего большинства населения страны.

Учитывая традиции проведения реформ в России и нынешнее состояние российского общества, не принижая значения других структур и институтов, следует признать, что и впредь главную, ведущую роль в развитии местного самоуправления должно играть государство. При этом нужно решительно отказаться от слепого копирования моделей местного самоуправления на Западе и попыток «большим скачком» преодолеть историческое расстояние, отделяющее российское общество от западного. Россия должна играть по своим правилам, искать, находить и использовать даже в архаических традициях те элементы, которые могут послужить делу демократических преобразований.

Такими элементами, по мнению автора, является сегодня «имперский» комплекс в общественном сознании российского общества - высокое доверие и безусловный авторитет высшей исполнительной власти в лице Президента Российской Федерации, ностальгия по величию России.

Следует уделить больше внимания спонтанно возникающим элементарным формам самоорганизации граждан, таким как территориальные общественные самоуправления (ТОСы). Сегодня они в основном носят протестный характер и потому неудобны власти. Но это пока единственная форма местного самоуправления, вырастающая снизу, по инициативе самого населения. Поэтому их следует всячески поощрять - в известном смысле ТОСы могут стать основой нормального гражданского общества. Именно из территориального общественного самоуправления может развиться реальное местное самоуправление и, как следствие этого процесса — настоящее гражданское общество, лишенное столь характерного для России протестного пафоса и готовое к сотрудничеству с государством в простом и понятном каждому человеку деле: налаживании нормальной жизни каждого гражданина.

Список научной литературыКружков, Анатолий Владимирович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Абдуразимов Ю.В. Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в регионе П Регион: экономика и социология. 1998. № 1.

2. Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства // Политические исследования. 1995. № 3.

3. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996.

4. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996.

5. Аврех А. Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991.

6. Автономов A.C. Избирательная власть. М., 2002.

7. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 2002.

8. Автономов A.C., Захаров A.A., Черкасов А.И. Европейская Хартия местного самоуправления и ее значение // Полис. 1998. № 4.

9. Администрация Альметьевского района и города Альметьевска. Альмстьевский муниципальный институт. Территориальное общественное самоуправление самостоятельная форма самоуправления граждан. Методическое руководство в помощь активу TOC. Альметьевск, 2002.

10. Актуальные проблемы совершенствования деятельности местных органов государственной власти и управления. Материалы респ. науч.-практ. конференции 27 ноября 1999 г. Казань, 1999.

11. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России // Материалы конференции «Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России» (Москва, 31 октября 1998 г.). М., 1998.

12. Алимурзаев Г. Местное самоуправление и местные финансы: модель «муниципальной общины» // Российский экономический журнал. 1998. № 5.

13. Андреев А. Политический спектр России. Структура, идеологии, основные субъекты. М.: Эдиториал УРРС, 1997.

14. Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: Опыт социологического исследования. Саратов, 1997.

15. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998.

16. Афанасьев М. Клиентела в России вчера и сегодня // Полис. 1994. № 1.

17. Афанасьев М. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит // Полис. 1994. № 6.

18. Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910.

19. Аяцков Д.Ф. Кадровый потенциал органов местного самоуправления: Проблемы и опыт оценки. Саратов, 2001.

20. Бабун Р.В. Вопросы муниципальной экономики: Учеб. пособие. М., 2001.

21. Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998.

22. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

23. Барзилов С., Новиков А., Чернышев А. Особенности развития политико-экономических процессов в российской провинции. М., 1997.

24. Бегунов Ю. К., Лукашев A.B. Пониделко A.B. 13 теорий демократии. М., 2002.

25. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

26. Беляев Ю.А. Финансы местного самоуправления // Финансы. 1997. №11.

27. Блинов И. А. Губернаторы. Исгорико-юридический очерк. СПб., 1905.

28. Бляхман Б.Я. Гражданское общество основа демократизации государства. Кемерово, 2000.

29. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления // Финансы. 1997. № 9.

30. Бородулина H.A. Города-доноры: опора федерального центра или источник региональных конфликтов? // Полис. 2002. № 6(71).

31. Бугай Н.Ф., Меркулов Д.Х. Народы и власть: «социалистический эксперимент» (20-е годы). Майкоп, 1994.

32. Бузин А.Ю. Влияние социально-этнического развития регионов на итоги выборов в ГД ФС РФ 11 созыва//Полис, 1996, № 1.

33. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. Новосибирск-М., 1997.

34. Быстренко В.И. История политических партий России: Учеб. пособие. Новосибирск, 1994.

35. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996.

36. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998.

37. Варнавский И.А. Политические партии России в трех революциях: Учеб. пособие. Ижевск, 1992.

38. Васильев В. Как выбрать главу муниципального образования: Сравнительный анализ избирательного законодательства // Журнал российского права. 1997. № 12.

39. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и научно-практическое пособие. М., 1999.

40. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3. СПб., 1869-1871.

41. Великая Н., Шишкин В. Местное самоуправление: еще одна попытка реформы // Свободная мысль XXI. 2003. № 6 (1532).

42. Вербицкая Л.А. и др. Гражданское общество России: перспективы XXI века. СПб., 2000.

43. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918.

44. Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. М., 1999.

45. Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

46. Власть и реформы в самодержавной России. СПб., 1996.

47. Водолазов Г.Г. О перспективах политического плюрализма в России // Политический плюрализм в современной России: Материалы сессии Академии политической науки. М., 2001.

48. Волков В. Концепция культурности. 1935-1938: советская цивилизация и повседневность сталинского времени // Социологический журнал. 1996. № 1-2.

49. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. СПб., 1996.

50. Выборы 1993 и 1995 гг.: попытка сравнительного анализа // Вестник Московской школы политических исследований. 1995. № 2.

51. Выборы и партии в регионах России. М.-СПб., 2000.

52. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Конституционно-правовой аспект. Екатеринбург, 1998.

53. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. Екатеринбург, 1997.

54. Галкин A.A., Красин Ю.А. Россия на перепутье. Авторитаризм или демократия: варианты развития. М., 1998.

55. Галкин A.A., Красин Б.А. Россия: quo vadis? М., 2003.

56. Гариффулина М.Ш. Проблемы местного самоуправления в Татарстане. Альметьевск, 2004.

57. Гармиз В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957.

58. Геллнер Э. Условия свободы: гражданское общество и его соперники. М., 1995.

59. Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9.

60. Герасименко Г. Истоки и уроки. Земства и советы // Актуальная политика: анализ и практика. 1993. № 2-6.

61. Герасименко Г. Опыт земского самоуправления в России // Проблемы теории и практики управления. 1995. № 5.

62. Горнов В.А. Историография истории земства России. Рязань, 1997.

63. Городские законы от Яблока. СПб., 1999.

64. Городское самоуправление в России (XIX начало XX в.) // Ваш выбор. 1995. № 3-4.

65. Государственная власть и местное самоуправление в России: Проблемно-тематический сборник. М., 1998.

66. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации: Учеб. пособие. Саратов, 1998.

67. Государственное и муниципальное управление: история, теория, практика. Сб. научных статей и сообщений. Казань, 2002.

68. Государственное управление и самоуправление в России: очерки истории / Отв. ред. В.П. Семьянинов. М., 1995.

69. Государственные учреждения России XV-XV1II вв. М., 1991.

70. Государственный Комитет Российской Федерации по статистике. Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования. М., 2002-2004.

71. Государственный Комитет Российской Федерации по статистике. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2002 г. М., 2002.

72. Градовский А.Д. Система местного самоуправления на западе Европы и в России. Собр. соч. Т. 9. СПб., 1904.

73. Гражданское общество. Истоки и современность. СПб., 2002. Гражданское общество в России. М., 1998.

74. Гугин H.H. Местное самоуправление: документационное обеспечение управления (социологические и правовые аспекты развития и совершенствования деятельности). Орел,1ЛА11. ZUUJ.

75. Даль Р. О демократии. М., 2000.

76. Деев H.H., Четвернин В.А. Советское государство и перестройка (проблемы теории). М.,1990.

77. Декларация о принципах местного самоуправления в Российской Федерации // Народный депутат. 1993. № 12.

78. Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957.

79. Дилигенский Г.Г. Российский горожанин конца девяностых: генезис постсоветского сознания (социально-психологическое исследование). М., 1999.

80. Дилигенский Г.Г. Российский политический спектр // МЭиМО. 1992. № 4. Дилигенский Г.Г. Социально-политическая психология. М., 1996.

81. Дмитриев Ю.А., Токмаков К.К. Россия: становление многопартийности. М.: Манускрипт, 1992.

82. Доклад об итогах выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. М., 1997.

83. Доленко Д.В. Политика и территория. Основы политического регионоведения. Саранск, 2000.

84. Доган М. Эрозия доверия в развитых демократиях // МЭиМО. 1999. № 5-6. Доган М. Падение традиционных ценностей в Западной Европе: религия, государство-нация, власть // МЭиМО. 1999. № 12.

85. Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социологические исследования. 1997. № 8. Дюверже М. Политические партии. М., 2000.

86. Дюк A.B. Социальные технологии работы с населением муниципальных образований. Обнинск, 2003.

87. Демидов А.И., Федосеев A.A. Основы политологии. М., 1995.

88. Джашитов А.Э. Самоуправление 1. Территориальное общественное самоуправление. Саратов, 2000.

89. Европейская хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных правовых актов. М., 1998.

90. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.

91. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1997.

92. Еремян В.В., Федоров Н.В. Местное самоуправление в России (ХП нач. XX в): Учеб. пособие. М., 1998.

93. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд. М., 1983.

94. Ершов А.Н. Становление местного самоуправления в современных условиях (опыт социологического исследования). Казань, 1999.

95. Ершов А.Н. Социальные ресурсы местного самоуправления: опыт социологического анализа в Республике Татарстан. Казань, 2000.

96. Есть мнение! Итоги социологического опроса / Под общ. ред. Ю. Левады. М., 1990. Жукова Л.А. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России (1864-1918 гг.) / Отв. ред. А.П. Зиновьев. М., 1995.

97. Зайченко И.С. Сравнительная таблица главных русских политических партий. М., 1917. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. // ВВС РСФСР. 1991. №29.

98. Законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Сост. В.А. Барежев, В.Н. Колесников. СПб., 1997.

99. Замотаев А. Административно-правовая база местного самоуправления. Региональный срез // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. М., 1999.

100. Замотаев A.A. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. Зародов К.И. Три революции в России и наше время. М., 1983.

101. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. Т. I-III. М„ 2003.

102. Зеленко Б.И. Политические партии и развитие гражданского общества в России. М., 2001. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России / Отв. ред. В. И. Фадеев. М., 1996.

103. Зотова З.М. Политические партии России. Организация и деятельность. М. Российский центр обучения избирательным технологиям, 2001.

104. Иванов В.Н., Яровой О.Я. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000.

105. Иванова В.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: вопросы методологии и организации // Гуманитарные науки. 1997. № 2.

106. Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России (1990-е годы). Ростов-на-Дону, 1997.

107. Имперский строй России в региональном измерении (XIX начало XX века). М., 1997.

108. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX начла XX вв. М., 2001.

109. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

110. Истоки современной политической мысли и российской многопартийности: Сб. статей. М., 1993.

111. К гражданскому обществу через самоуправление населения. М., 1996.

112. Кавелин К.Д. Наш умственный строй. М., 1989.

113. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 1998.

114. Капустин Б.Г. Современность как предмет политической теории. М., 1998.

115. Керенский А.Ф. Россия на историческом повороте. Мемуары. М., 1993.

116. Ключевский В.О. Соч.: В 9 тг. Т. 2. М„ 1988.

117. Кондрачук В.В. Финансово-промышленные группы: бизнес и политика. М., 2002.

118. Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. В 2-х тт. М, 1906.

119. Ковешников М.Е. Муниципальное право: Краткий учебный курс. М., 2002.

120. Ковлер А.И. Исторические формы демократии, проблемы политико-правовой теории. М , 1986.

121. Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике: критические очерки истории и теории. М., 1986.

122. Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб., 1995.

123. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: ИНФРА-М -Норма, 1997.

124. Компетенция органов местного самоуправления // Сборник извлечений из законов Российской Федерации / Сост. В.А. Щелачев. Оренбург, 1999.

125. Кононов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1997.

126. Конституционное право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1955.

127. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1999.

128. Конституция Союза Советских Социалистических Республик. М., 1937.

129. Конституция Союза Советских Социалистических Республик. М., 1978.

130. Концепция государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти (проект) //

131. Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Проблемы законодательства в области местного самоуправления. Материалы парламентских слушаний. М„ 2001.

132. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 1917 1924 гг. Т. 2. M., 1970.

133. Кружков A.B. Местное самоуправление и развитие гражданского общества в России. М.: Современная экономика и право, 2004.

134. Кружков A.B. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги. М., 2003.

135. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.,1997.

136. Лабудин A.B. Развитие теории территориального самоуправления в СССР: 1917-1991 годы. СПб., 1996.

137. Лагуткин A.B. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995.

138. Лапина И., Чиркова А. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор. М., 2000.

139. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

140. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М ,1998.

141. Левада Ю. Работы лет на двести // Индекс. 2001. № 16.

142. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865.

143. Люхтерхандг Г. Политика и культура в российской провинции. Новгородская, Воронежская, Саратовская, Свердловская области / Под ред. С. Рыженкова, Г. Люхтерхандт-Михалевской (при участии А. Кузьмина). М., 2001.

144. Магомедов А.К. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья). М., 2000.

145. Мадатов A.C. Демократия: сущность и методологические проблемы исследования. М., 2000; Мамсуров Т.Д. Регионы Центр: проблемы согласования интересов. М., 2000. Маннапов Р.Г., Рябов В.М. Современный механизм муниципального управления. Самара, 1998.

146. Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России. Сургут, 2003. Маслова А.Н. и др. Информационные ресурсы региона: принципы формирования, организационная, видовая структура. Новосибирск, 2000.

147. Массовое сознание россиян в период общественной трансформации: реальность против мифов / Рук. исследования М. Горшков. М., 1996.

148. Медушевский А.Н. От договорного федерализма к централизованному: полномочные представители как инструмент реализации скрытых полномочий президента // Россия в условиях трансформации. Историко-политологический семинар. Материалы. Вып. 11. М., 2001.

149. Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. М., 1999.

150. Мельников В.П. Земское управление как проявление либеральной тенденции в политическом развитии России: опыт, исторические судьбы и уроки. М., 1993.

151. Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российских городов. М., 1995.

152. Местное самоуправление. Основы системного подхода. СПб., 1997.

153. Местное самоуправление отечественные истоки. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сб. документов (1861-1917 гг.) / Под общ. ред. А.Я. Сливы. Сост.: Л.В. Гильченко, A.B. Кирилин, А.Я. Слива. М., 1998.

154. Местное самоуправление: российский вариант: Научно-аналитические обзоры. М , 1993.

155. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М., 1994.

156. Местное самоуправление в России. История и современность: Материалы региональной научно-практической конференции / Сост. Б.Н. Ковалев. Новгород, 1997.

157. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы научно-практической конференции. 25 января 1994 года. М., 1994.

158. Местное самоуправление в России: Сб. материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1995.

159. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сб. документов (1861-1917 гг.) / Сост. Л.В. Гильченко и др. М., 1998.

160. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных актов (по сост. на 1 октября 1997 г.) / Сост. Н.В. Варламова, JI.E. Лаптева. М., 1998.

161. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных правовых актов / Сост. Е.М. Ковешников, H.H. Пищаева. Отв. ред. Л.И. Брычева. М., 1998.

162. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право / Под ред. С. Рыженкова. М., 1998.

163. Милль Дж. Ст. Представительное правление. СПб., 1897.

164. Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1991.

165. Мироненко C.B. Самодержавие и реформы. Политическая борьба России в начале XIX в. М., 1989.

166. Митрохин С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении по материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. М., 1999.

167. Михайловский А.Г. Реформы городского самоуправления в России. М., 1908.

168. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества. Автореферат дисс. на соискание ученой степени доктора юрид. наук. М., 2003.

169. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003.

170. Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. М.: ВЦИОМ,2003.

171. Моряков О.В. Система местного самоуправления в России при Николае I. М., 1998. Муниципальное право Российской Федерации. Основные законодательные акты / Сост. A.B. Москалев. Пермь, 1996.

172. Муниципальная экономика крупного города: Концепция, механизм управления и состояние в условиях проведения реформ в России. Екатеринбург, опыт 1992-1995 гг. / Отв. ред. В.А. Федотов. Миасс, 1996.

173. Муниципальное право Российской Федерации: Сб. нормативных актов / Сост. В.В. Рогожкина. Саратов, 1997.

174. Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России. М., 1999. Мухаметшин Ф.Х., Исаев Г.А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань, 2002.

175. Мухин A.A. Новые правила игры для большого бизнеса, продиктованные логикой правления В.В. Путина. М., 2002.

176. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX начале XX века. СПб., 1994.

177. Наумкина В.В. Местное самоуправление: Теоретические, исторические и региональные аспекты. Абакан, 2003.

178. Национальная политика в императорской России. М., 1998.

179. Никонов A.B. Национальный фактор в национально-экономическом развитии регионов в границах отечественной государственности (90-е годы XIX века 20-е годы XX века). М., 1995.

180. Нифанов А.Н. Институт народовластия в системе муниципального управления. Ростов-на-Дону, 2000.

181. Об организации местного самоуправления в городе Москве. Закон города Москвы. М., 2003. Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. М., 1997.

182. Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: Концепции, конституционно-правовые основы, практика: Материалы научно-практической конференции. 29 марта 1995 года. М., 1996.

183. Органы местного самоуправления в зарубежных странах: Сравнительное исследование. М., 1994.

184. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. СЗ РФ. 1991. № 42. С. 5011.

185. Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. // САПП РФ. 1993. № 44.

186. Основы местного самоуправления в городах России. СПб., 1995.

187. Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах: Сб. статей / Гл. ред. Б.С. Жихаревич. СПб., 2000.

188. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993.

189. Павловский Г. В явочном порядке. Беседа о метаморфозах гражданского общества // Русский Журнал / Политика / www.russ.ru/politics/20010809-pav.html

190. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913.

191. Панарин A.C. Реванш истории: российская стратегическая инициатива в XXI веке. М., 1998.

192. Паппэ Я.Ш. Олигархи. Экономическая хроника 1992-2000 годов. М., 2000.

193. Пастухов В.Б. Общественные движения в эпоху перестройки. М., 1991.

194. Перегудов С.П. Крупная российская корпорация как социально-политический институт. М., 2000.

195. Перспективы и проблемы становления Поволжского регионализма: Материалы международного семинара. Астрахань, 28 июня 1 июля 1998 г. / Под ред. Е. Митяевой. М.,1999.

196. Пешков В.П. Оппозиция и власть: общественное восприятие. М., 2000.

197. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977.

198. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 1997.

199. Подовжняя Г.Г. Развитие местного самоуправления: региональное измерение // Перспективы и проблемы становления поволжского регионализма: Материалы международного семинара. Астрахань, 28 июня 1 июля 1998 г. / Под ред. Е. Митяевой. М., 1999.

200. Пожитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913.

201. Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна, 2001.

202. Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Утверждено Указом Президиума Российской Федерации от 26 октября 1993 г. // САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

203. Посреднические функции интеллигенции в формировании гражданского общества: Материалы «круглого стола» Всероссийской конференции «Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России». Екатеринбург, 2000.

204. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1139.

205. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

206. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации: Научно-аналитический обзор. М., 1994.

207. Проблемы становления гражданского общества в России: Материалы научного семинара. Вып. 1-4. М„ 2003-2004.

208. Программные документы политических партий России дооктябрьского периода / Под ред. JI.C. Леоновой. М., 1991.

209. Программы политических партий в России / Под ред. И.В. Владиставлева. 2-е изд. Вып. 1. М., 1917.

210. Прохорова В.В. Управление муниципальной собственностью (Отечественный и зарубежный опыт). Краснодар, 2003.

211. Развитие местного самоуправления в России: Научные доклады на международной конференции «Государственное регулирование и местное самоуправление: Социальная ориентация». Санкт-Петербург, 25-27 ноября 1996 г. СПб., 1996.

212. Региональная политика и местное самоуправление. Самара, 1995.

213. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на-Дону, 1996.

214. Региональные процессы в современной России: экономика, политика, власть. М., 2003.

215. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. М., 1999.

216. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М , 1993.

217. Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000.

218. Романенко Л.М. Гражданское общество в России уже есть, но. // Социс, 1994, № 4.

219. Россель Э.Э. Рыночные трансформации: экономическая политика субъекта Российской Федерации. Екатеринбург, 2000.

220. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5. М., 1987.

221. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М., 2003.

222. Рохчин В.Е., Чекалин B.C. Региональное и муниципальное планирование: Учеб. пособие. СПб., 1995.

223. Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления. 2-е изд. М., 1997.

224. Самоуправление в Российской Федерации: Сб. федеральных законов с комментарием. М., 1998.

225. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892.

226. Сергеевич В.И. Вече и князь. М., 1867.

227. Сидельников С.М. Образование и деятельность I Государственной думы. М., 1962.

228. Система власти в России и мировой опыт: Материалы международного семинара 21-22 апреля 2001 г., пансионат «Бор». М., 2001.

229. Скляров И.П. Проблемы формирования органов местного самоуправления // Россия и современный мир. 1998. №. 3.

230. Слива А.Я. Местное управление и формирование муниципальной собственности // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1995. №. 3.

231. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации (материалы заседаний и официальные документы). М., 1999.

232. Советская историческая энциклопедия. Т. 3. М., 1963.

233. Советский простой человек. Опыт социального портрета на рубеже 90-х / Под ред. Ю. Левады. М., 1993.

234. Социальная защита населения. М., 2002.

235. Социальное управление и регулирование в трансформирующемся обществе: Сб. научных трудов. Казань, 2003.

236. Становление государственности и местного самоуправления в региона России. Саратов,1 i\i\n 1УУ1.

237. Стенограмма парламентских слушаний Комитета по вопросам местного самоуправления на тему: «Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 29 ноября 2002 г.

238. Степанский В. Земство в старой России: уроки местного самоуправления // Российский обозреватель. 1996. № 4.

239. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999.

240. Судебная защита органов местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. решений федеральных судов. Вып. 2. М., 1998.

241. Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. решений федеральных судов. М., 1997.

242. Съезды Советов в документах. 1917-1936. Т. 1. М., 1959.

243. Таболин В.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах / Росс, фонд правовых реформ. Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления. М., 2000.

244. Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997.

245. Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978.

246. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996.

247. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. М., 1999.

248. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1980.

249. Титкова С.С. Сословно-представительная монархия в России. М., 1987.

250. Тихомиров М.Н. Древнерусские города. М., 1956.

251. Тихонов В.И., Тяжельников B.C., Юшин И.Ф. Лишение избирательных прав в Москве в 1920-1930-е годы. М., 1998.

252. Токвиль Ал. де. Демократия в Америке. М., 1994.

253. Трофимов А.Н. Самоуправление. Орел, 1997.

254. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

255. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

256. Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2714.

257. Улиско А.Н., Рогожкина В.В. Российское муниципальное право: Учеб. пособие. Саратов, 1997.

258. Управление муниципальным хозяйством в условиях становления рыночных отношений: Сб. научных трудов / Отв. ред. В.Г. Леонтьева. СПб., 1994.

259. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

260. Фарукшин Ф.Х., Исаев Г.А. Региональный процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань, 2002.

261. Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы от 24 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2667; № 28. Ст. 3376.

262. Федеральный закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. № 15. Ст. 1995.

263. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

264. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3.

265. Фейгин М.З. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов, 2000.

266. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995-1998. Электоральная статистика. М , 1999.

267. Фроянов И.Я. Киевская Русь. Очерки социально-политической истории. Л., 1980.

268. Хоскинг Дж. История Советского Союза (1917-1991). Смоленск, 2001.

269. Хурсевич С.Н. Совершенствование стратегии реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 2000. № 4.

270. Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации. Тюмень, 1995.

271. Черепнин Л.В. Земские соборы русского государства в ХУ1-ХУП вв. М., 1978.

272. Черкасов В.Е. Бюджеты в системе экономических преобразований // Экономические проблемы региона: Теоретический и научно-практический сборник. Саратов, 1997.

273. Черник Д.Г., Черник И.Д. Самоуправление и финансы города: исторический аспект. М., 1993.

274. Чичерин Б.Н. О народном представительства. М., 1986.

275. Шевяков А.Я., Кирута А.Я. Экономическое неравенство, уровень жизни и бедность населения России и ее регионов в процессе реформ: методы измерения и анализ причинных зависимостей: Заюпоч. отчет / Рос. прогр, эконом, исслед. М.: Эпикой, 1999.

276. Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // МЭиМО. 2002.

277. Шугрина Е.С. Вопросы функционирования представительной власти // Полис, 1998, № 4 (46).

278. Шургина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.

279. Шутов А.К. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г. М., 1997.

280. Шутько Д.В. Становление многопартийной системы в Российской Федерации (политико-правовые вопросы) // Политические проблемы теории государства. М., 1993.

281. Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп Ростов-на-Дону, 1999.

282. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. 2-е изд., доп. М., 1997.