автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Местное самоуправление - субъект управления социальными процессами в современном Российском обществе

Текст диссертации на тему "Местное самоуправление - субъект управления социальными процессами в современном Российском обществе"

Академия труда и социальных отношений

Полетаев Александр Афанасьевич

1ЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

СОЦИАЛЬНЫМИ ПРОЦЕССАМИ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ .

Диссертация

на соискание учёной степени кандидата социологических наук по специальности 22.00.08 - Социология управления.

Научный руководитель - доктор философских наук

профессор Смольков В.Г.

Москва -1999

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

РАЗДЕЛ 1. СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 13

1. Местное самоуправление как социальный институт. 13

2. Зарубежный опыт местного самоуправления. 38

3. Исторические аспект развития местного самоуправления в России 52

РАЗДЕЛ II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ

ОТНОШЕНИЙ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ МЕХАНИЗМОМ И НАСЕЛЕНИЕМ. 65

1. Разделение функций и полномочий органов власти местного

самоуправления и государства. 65

2. Отношение населения к местному самоуправлению (Конкретно-

социологический анализ). 87

РАЗДЕЛ III. КАДРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ И

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. 108

1. Кадровый потенциал муниципальных органов и пути его

усиления. 108

2. Оценка эффективности местного самоуправления. (Постановка

проблемы). 118

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 131

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ. 137

Введение

Актуальность обусловлена потребностями проведения глубоких социальных преобразований российского общества. Одной из важнейших задач этого выступает создание эффективной системы управления общественными процессами на всех уровнях организации общества, в том числе успешно функционирующего местного самоуправления.

Наличие такой подсистемы в механизме социального управления, при том не декоративной, а оказывающей существенное воздействие на общественную жизнь - необходимый элемент жизнедеятельности демократического государства. Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя людей для решения вопросов местного значения, оно является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления - необходимая предпосылка сохранения исторических и иных местных традиций, неповторимых местных социально-культурных комплексов. Местное самоуправление направлено на воспитание у граждан чувства любви к родному краю, сплочения населения прочными социальными и духовными узами.

Конституцией РФ и рядом специально посвященных тому законодательных и других нормативных актов заложены основы правовой базы построения и функционирования местного самоуправления. Определено ее место в сложной, многогранной системе управления общественной жизнью, ее задачи и функции, характер взаимоотношений с государственным механизмом, организационное строение и т.д. Органы местного самоуправления к настоящему времени созданы и действуют по всей стране.

Однако было бы нереально рассчитывать на то, чтобы какая угодно крупномасштабная социальная система могла за короткий срок в 2-3 года

стать оформленной в достаточно завершенном виде и проявить себя в качестве эффективно функционирующей. Это в полной мере относится к нашей системе местного самоуправления.

Становление реального местного самоуправления в Российской Федерации оказалось одной из самых сложных задач в процессе формирования социального правового государства и гражданского общества. На этом пути возник целый комплекс трудностей:

> экономических: затянувшиеся кризис в переходе к рыночным отношениям);

> финансовых: ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов;

> социальных: распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.);

> политических: падение доверия населения к институтам власти.

Отсутствует четкое разграничение функций, прав и обязанностей

между отдельными органами власти, как по вертикали, так и по горизонтали. Города и района постоянно испытывают острый дефицит материальных и финансовых ресурсов. Весьма противоречивы правовые основы деятельности местных органов самоуправления. Недостаточно высок профессиональный уровень их работником

Все это ограничивает возможности эффективного местного самоуправления и нередко делает его беспомощным перед лицом углубляющего экономического, социального и политического кризиса.

Меры, предпринимаемые для преодоления трудностей, часто не дают должных результатов. Основным недостатком таких мер является то, что все они проводятся без достаточного обоснования, без серьезных концептуальных разработок. Поэтому существует острая необходимость критически анализировать и теоретически осмысливать сложившуюся ситуацию в функционировании системы местного самоуправления,

обобщить первые результаты деятельности его структур и вырабатывать на этой основе рекомендации по совершенствованию организации и деятельности этой системы. В тех же целях, представляется необходимым изучать опыт функционирования таких органов в зарубежных странах с развитой демократией и опыт местного самоуправления, существовавшего в дореволюционной России.

Перечисленные выше обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость исследования избранной нами проблемы.

Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о местном самоуправлении были сформулированы уже в XIX веке. На протяжении XX века этой проблематике стало уделяться в мировой науке большое внимание. За последние годы, демократические преобразования в нашей стране и особенно, когда новая Конституция РФ установила введение местного самоуправления, разносторонние исследования по этой проблематике развернулись в отечественной науке.

Научные публикации наших авторов можно сгруппировать по следующим рубрикам: 1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления работы Г.В.Атаманчука, Н.А.Емельянова, В.А.Зайченко, А.В.Замотаева, Р.П.Мигирова и.др. 1

2. Местное самоуправление в дореволюционной России работы Г.А.Герасименко, В.Д.Калинина, Л.Е.Лаптева, Н.А.Нардова, М.Н. Пирумова и др. ;

3. Зарубежный опыт местного самоуправления - работы Б.С.Карлова,

Названия работ, перечисленных здесь и далее автор в прилагаемом к диссертации Списке литературы; на многие из них даются ссылки и в тексте.

Н.П.Медведева, .А.Плешова, Э.Харлофа и др.;

4. Самоуправление в городах и городских районах - работы А.Н.Белякова,

А.М.Брячихина, З.Б.Зотова, Ю.М.Люжкова и другие;

5. Правовые основы местного самоуправления - работы: А.Г.Гладышева,

С.И.Куриева, Р.Р.Сидункова и. ;

6. Кадры местного самоуправления - работы Г..Зинченко, В.Г.Игнатова,

В.Д.Лысенко и др.

При написании диссертации автор опирался на названных выше авторов. Методологическая значимость их работ весьма важна, многие из обоснованных в них положений и рекомендации, к сожалению, попросту не востребованы современно практикой.

Однако при всем большом количестве публикаций по рассматриваемой проблематике тема далеко не является исчерпанной. И дело не только в не разработанности отдельных частных вопросов

Необходимо использование некоторых новых подходов, говоря конкретнее, проблемы местного самоуправления рассматриваются пока с позиций политологии, юридической и исторических наук. Между тем большие возможности открывает здесь подход с позиций социологической науки, имея в виду и ее теоретические основы (рассмотрение, упомянутого объекта как социальной системы, социального института, субъекта социального управления и т.д.), так и использование методов эмпирического социологического исследовался. Именно в таком ключе и было задумано настоящее исследование.

Недостаточная теоретическая проработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения на практике обусловили, выбор темы, объекта и цели исследования, определили его исходные позиции и

задачи.

Цель исследования - на основе теоретических подходов социологической науки использования эмпирических методов проанализировать организацию и функционирование местного самоуправления на современном этапе развития российского общества и на это основе выработать некоторые рекомендации по повышению эффективности его деятельности.

В соответствии с этой целью были поставлены следующие основные задача исследования:

> Исследовать теоретико-методологические основы местного самоуправления;

> Изучить зарубежный опыт развития местного самоуправления под точки зрения, возможностей использования некоторых его элементов в современной отечественной практике;

> Исследовать практику местного самоуправления в дореволюционной России, также под углом зрения возможностей в чем-то опереться на этот опыт;

> Изучить организационно-управленческие аспекты Нормирования и деятельности органов местного самоуправления на примере малых городов городских районов Московской области. Определить приоритетные направления развития и совершенствования местного самоуправления

> Рассмотреть взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления;

> Проанализировать перспективы развития кадрового состава органов местного самоуправления;

> Предложить критерии оценки деятельности местных органов власти;

> Разработать практические рекомендации по совершенствованию

организационно-управленческих аспектов деятельности органов местного самоуправления в малых городах.

Объектом исследования является система местного самоуправления на уровне конкретного, эмпирического изучения органы местного самоуправления в алых городах и городских районах Московской области. В городах ныне решается около 80 проблем жизнеобеспечения людей.

Предмет исследования - социально-организационные аспекты формирования и функционирования местного самоуправления как относительно самостоятельной, обособленной социальной системы, социального института, выступающего субъектом управления определенные кругов общественных процессов.

Методологической основой исследования являются современные научные способы познания экономических: социальных явлений. Автор опирался на логику социологического подхода к проблемам местного самоуправления, в основе которого лежат фундаментальные идеи М. Вебера о рациональной бюрократии, Э.Дюркгейма о групповых ценностях и нормах, социальных институтах и их развитии, В.Парето о тенденциях динамического равновесия социальных систем, теоретические положения, выработанные в рамках современной социологии управления. Автор использовал подходы системного, программно-целевого, структурно-функционального, конкретно-исторического, методов.

Эмпирическую базу исследования составляют: Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерат и, нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Важная информация была получена в результате изучения обширного научно-монографического материала (в том числе зарубежного), публикаций по вопросам гражданского общества и функционирования местного самоуправления, социалистических исследований.

Существенным источником информации служила практическая деятельность автора в органах государственной власти местного самоуправления. В своем исследовании автор опирался и на данные, содержащиеся в статистике, и на социальную информацию, полученную на основе результатов собственных социологических исследований. Сбор эмпирической информации осуществлялся с использованием таких методов, как анкетирование, методы их оценок, интервью, наблюдение и др.

В 1997-1998 годах диссертантом или с его участием проведены социологические исследования по следующим темам:

1. "Отношение населения к власти Московской области по проблемам местного самоуправления" (март- апрель 1998г.).Методом пропорциональной квотной выборки с соблюдением репрезентативности по возрасту, социальному положению опрошено 460 человек взрослого населения: в том числе в городах: Истре, Красногорске, Дедовске, Волоколамске по 50 человек: в поселках Нахабино, Холшевики, Снегири, Румянцеве по 40 человек; а в деревнях Бужарово, Обушково Истринского района по 30 человек. Одновременно было опрошено по 30 человек из администрации губернатора и Правительства Московской области.

2. "Модель муниципального служащего (Июль 1998г.) Методом случайной выборки проведен опрос 80 муниципальных служащих Истринского, Красногорского, Волоколамского, Подольского районов Московской области (по 20 человек из каждого района). Одновременно

проведен экспертный опрос 25 глав районной администрации Московской области.

3. "Отношение населения к деятельности местных властей" (октябрь -декабрь 1998г.). Исследование проведено в городах Московской области: Подольске, Серпухове, Апрелевке, Истре, Яхроме. Опрошено 500 человек по случайной пропорциональной выборке (по 100 человек из каждого города) с соблюдением репрезентативности по возрасту, социальному положению.

Диссертант также осуществил вторичный анализ материалов следующих социологических исследований

1. «Исследование социального портрета государственного служащего», проведенное весной 1994 года социологической лабораторией Поволжского кадрового центра;

2. «Исследование «Москва - 95»: городские власти, кадры государственной службы, эффективность управления, пути оптимизации», проведенное в 1995 году группой социологов Российской академии государственной службы при Президенте РФ;

3. "Городская система управления: властный потенциал, кадры, режим функционирования, проведенное осенью 1995 года группой ученых Российской академии государственной службы при Президенте РФ: социологов института социальных технологий "СоциограФ";

4. "Москвичи о представительной и исполнительной власти города", которое было проведено в ноябре 1997 года Институтом социологических и маркетинговых исследований при Правительстве Москвы;

5. "Оценка степени информированности жителей Москвы о деятельности местных органов власти, проведенной в августе 1.99& года Центром социального мониторинга социологического факультета МГУ им.

М.В. Ломоносова.

Научная новизна диссертации заключается в следующем:

> исследованы сущность и функции местного самоуправления, которые в научной литературе рассматриваются в политологическом, юридическом и историческом планах. В данной работе они раскрыты с позиций социологической науки вообще и социологии управления, в частности -как социальной системы и социального института, осуществляющего функции социального управления. Сформированы основные признаки местного самоуправления как особого рода социальной системы;

> раскрывается двойственная роль местного самоуправления как элемента политической власти и элемента гражданского общества;

> раскрывается сложная диалектически противоречивая связь между государственным механизмом и местным самоуправлением, как стоящей вне этого механизма автономной системой, и в то же время находящейся с ним в отношениях взаимовлияния и взаимодействия. С этих позиций показывается опасность нарастания своеобразного «муниципального сепаратизма» в современной российской действительности и намечается ориентация на необходимость решения этой проблемы;

> выдвинута демократическая концепция повышения роли местного самоуправления в системе общественных институтов, ориентированная на перенесение центра тяжести организаторской, политической, хозяйственной работы непосредственно на места, активизацию работы администрации с населением, сосредоточение ее усилий на наиболее актуальных проблемах жизнеобеспечения городов и поселков, на контроле за деятельностью служб социально-бытового назначения;

> проанализирован опыт местного самоуправления в зарубежных демократических странах и в дореволюционной России под углом зрения его взаимодействия с государственными институтами;

> проведенные автором эмпирические исследования не только вводят в научный оборот социологические данные, но и дают некоторые общезначимые методологические подходы для систематического изучения отношения населения к деятельности местного самоуправления и изучения кадрового состава его органов;

> разработаны критерии оценки деятельности муниципальных служб, в основе которой степень обеспечения качества жизни людей. Практическая значимость исследования:

> Теоретико-практические положения диссертации могут использоваться для решения задач формирования эффективной системы местного самоуправления в период становления в России демократического общества.

> Р�