Местное самоуправление в современной России

Лебединец, Виктор Ярославович

автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.05
диссертация на тему: Местное самоуправление в современной России

Год: 1998
Автор научной работы: Лебединец, Виктор Ярославович
Ученая cтепень: кандидата политических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 22.00.05

Диссертация по социологии на тему 'Местное самоуправление в современной России'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в современной России"

О* К

ц ^^^^ВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОТКРЫТЫЙ ^ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

ЛЕБЕДИНЕД Виктор Ярославович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Специальность 22.00.05 - политическая социология

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 1998

Работа выполнена на кафедре социологии и политологии Московского государственного открытого педагогического университета

Научный руководитель - доктор философских наук, профессор

Ануфриев Е.А.

кандидат исторических наук, доцент Нелюбин A.A.

Ведущая организация - Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Защита состоится fö Я'1996)года в часов на заседании диссертационного совета К 113.25.06 в Московском государственном открытом педагогическом университете по адресу: 109544, Москва, ул. Верхняя Радищевская, д. 16 - 18. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГОПУ Автореферат разослан O^f 1998 года

Северов Ю.А.

Официальные оппоненты:

заслуженный деятель науки РСФСР, доктор философских наук, профессор

Ученый секретарь диссертационного

совета, кандид ких наук,

профессор

Л.К.Журавлева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования определяется тем, что местное самоуправление является одним из важных институтов государства, основное предназначение которого заключается в решении социальных и политических проблем как отдельно взятого человека, так и сообщества в целом. При этом, чем шире развита демократия, тем выше роль местного самоуправления. И наоборот: чем слабее местное самоуправление, тем уже демократизация, тем больше возможностей для авторитарных, недемократических режимов.

Местное самоуправление играет важную роль в построении демократического, правового, социального государства, его институтов, формировании гражданского общества. Именно так определяет социально-политический строй России ныне действующая Конституция Российской Федерации.

Достижение указанных параметров не самоцель, а необходимое условие устойчивого развития государства и повышения благосостояния людей. Проводимые в России реформы должны идти в русле отчетливо проявляющихся общемировых тенденций: к ним относятся, прежде всего, интеграция между народами, что применительно к федеративному государству соответствует укреплению государственности, затем, внутренняя децентрализация с расширением прав отдельных сообществ и субъектов. ,'

Элементы местного самоуправления существуют в любом государстве, которое таким образом передает часть своих функций на места, снимая с себя заботу о местных проблемах, и в то же время оно стремится обеспечить себе поддержку со стороны первичных организаций граждан, зачастую создавая у них иллюзию участия в управлении государством. В таких случаях имеет место псевдосамоуправление, которым умело манипулирует верховная власть.

В условиях Советской власти местное самоуправление было подчинено центральной власти и поддерживало ее порядки. Депутатский корпус местных органов власти подбирался и утверждался партийными органами, что превращало депутатов, по сути, в партийных функционеров. Это не исключало решения ими актуальных вопросов, защиты интересов граждан, но все происходило в жестких политических границах. Такие местные органы власти были в первую очередь политическими институтами, но не институтами гражданского общества.

Поэтому в современной России реформа местного самоуправления была неизбежна, причем такая, которая позволила бы реализовать конституционное

право граждан на участие в управлении государством и повысила эффективность управления за счет мобилизации творческой активности широких слоев населения.

Местное самоуправление провозглашено Конституцией РФ, приняты федеральные законы об общих принципах организации и о финансовой основе местного самоуправления, изданы указы Президента РФ о его реформе и государственной поддержке. Но ни темпы, ни результаты реформы местного самоуправления признать удовлетворительными никак нельзя. Остается актуальной точка зрения, что сегодня местного самоуправления "гораздо меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип местного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем"1.

Особенностью реформы местного самоуправления в современной России является ее проведение "сверху", а значит темпы, глубина, направленность во многом определяется отношением и действиями ряда субъектов его политико-правового регулирования. Это федеральные и региональные органы государственной власти, политические партии и политические элиты. В процессе реформирования российского общества, влекущего изменения властно-собственнических отношений, действия названных субъектов определялись их политическими и иными интересами, лежащими за пределами конституционного русла, активно влияли на содержание, темп, глубину реформы местного самоуправления.

Нынешний всплеск научного интереса к проблеме местного самоуправления обусловлен практической востребованностью знаний в области социального управления. Реформа российского общества, направленная в сторону децентрализации управления, формирования рыночных структур, опирающаяся на инициативу и самостоятельность социальных субъектов, требует учета того, что принято называть эффектом самоорганизации и саморегуляции. Суть этого эффекта, применительно к социальному управлению, заключается в довольно тривиальной закономерности: чем меньше народ ожидает решения всех проблем "сверху", тем больше у него возможностей решать практически все вопросы "снизу", опираясь на собственную активность и самодеятельность с учетом местных условий и специфики.

1 Пискотин М.И. Местное самоуправление - самоуправление населения // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции. 25 января 1994 г. М.: 1994. С. 65.

Заметим, что местное самоуправление является не только политическим институтом, выполняющим определенные функции. Одновременно оно - институт социальный, элемент гражданского общества, которое в России только формируется.

Создание и укрепление гражданского общества, в том числе местного самоуправления, ведет к ослаблению вмешательства государства в общественную жизнь. Но гражданское общество - это отнюдь не анархия, а организованная социальная система, которая не может быть неуправляемой и нерегулируемой. Во всяком случае, социальная политика государства не может осуществляться в нормах социальной справедливости без местного самоуправления, которое в этом случае выступает в качестве субъекта этой (социальной) политики.

В силу сказанного исследование местного самоуправления как^социаль-но-политического института само по себе исключительно актуально. Но оно еще более актуально, если рассматривать местное самоуправление как фактор политической стабильности общества, развития демократии.

Исследование процесса реформы местного самоуправления, механизма его эффективного функционирования, определение ключевых понятий, необходимых условий, изучение отношения и действий основных субъектов этого процесса позволит оптимизировать реформу, способствуя тем самым становлению народовластия в России.

Вместе с тем автор учитывал сложность и непоследовательность в проведении современного этапа реформы местного самоуправления, что выдвигает перед наукой необходимость выявления новых противоречий в этом процессе и поиска путей их решения. В условиях кризиса, охватившего все сферы российского общества, особую актуальность приобретают исследования социально-политических проблем реформирования местного самоуправления.

Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление как социально-политический институт стало предметом исследования в Советском Союзе и России с конца 80-х - начала 90-х годов. Стимулом для появления теоретических работ, научных публикаций по вопросам местного самоуправления явились процессы демократического переустройства общества, отказ от модели Советов. Рассматривая систему местных Советов в качестве пусть и крайне усеченного, но все же варианта местного самоуправления, следует отметить, что их деятельность являлась предметом науки советского строительства, возникшей на стыке наук государственного (конституционного) и административного права и носящей в силу этого комплексный характер.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных Советов внесли такие ученые, как Г.В.Барабашев, А.А.Безуглов, В.А.Пертцика, АЛ.Слива, К.Ф.Шеремет, В.ИВасильев, плодотворно продолжающие и сегодня исследовать проблемы организации местной власти.2

Становление теории самоуправления имеет гораздо более давнюю историю и своими корнями восходит к работам античных философов. Идеи самоуправления, демократического устройства общества, поиска компромисса общественного и частного интересов находили свое отражение еще в работах Аристотеля. Рядом исследователей изучалась функция государства и допустимая степень его вмешательства в жизнь индивида. Этим вопросам уделяли внимание многие мыслители разных времен и народов, в том числе России.3 Теории местного самоуправления, лежащие в основе муниципальных реформ XIX - XX веков эволюционировали от идей общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, признававших самоуправление естественным, неотъемлемым правом суверенной общины, сложившимся еще до образования государства, до государственной теории самоуправления, основа которой состоит в том, что вся публичная власть органов местного самоуправления является производным от власти государственной. Государственная власть в соответствии с этой теорией определяет границы полномочий местного самоуправления, а в области публично-правовых отношений органы местного самоуправления выступают, по сути, в качестве органов государственного управления на местах.4 Взаимоотношения института местного самоуправления и госу-

2 См.: Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988; Советское строительство / Под ред. А.А.Безуглова. М., 1985; Советское строительство / Под ред. В.А.Пертцика. М.,1988: Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Журнал российского права. 1997. № 8: Слива А. Закон примем, но будет ли он работать? // Российская Федерация. 1994. № 7.

3 См.: Аристотель. Политика// Сочинения: В 4 т. М., 1983. Т. 4; Мелье Ж. О частной и общей собственности // Деборин А. Книга для чтения по истории философии: В 2 т. М., 1925. Т. 2; Руссо Ж.Ж. О причинах неравенства // Антология мировой философии: В 4 т. М., 1970. Т. 2; Кондорсе Ж.А. Эскиз исторической картины прогресса человеческого разума. М., 1936; Кант И. Идея всеобщей истории во всемирно-гражданском плане // Сочинения: В 6 т. М., 1966. Т. 6; Федоров Н.Ф. Философия общего дела. Т. 1 // Сочинения. М., 1982; Бердяев Н. О назначении человека. Париж, 1931; Бердяев Н. О рабстве и свободе человека. Париж, 1939; Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990; и др.

4 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: Наука, 1995; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Спб., 1909. Т. 2.; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992; Dillon J. Commentaries on the law municipal corporations. Boston., 1991; Chandler J. A. Pablic policimaking for local government. L., 1989; и др.

дарства в теории и на практике во многом определялись изменением функций государства, расширением либеральной демократии до уровня социальной.

Формы местного самоуправления, существовавшие в России, описаны в работах отечественных историков (Соловьев, Ключевский и др.). Земской и городской реформам был посвящен ряд работ отечественных авторов, вышедших в конце XIX - начале XX века.5 Эти работы с очевидностью показывали необходимость соблюдения ряда принципов формирования и функционирования органов местного самоуправления для их эффективной работы. К ним относятся, прежде всего: выборность, обеспечивающая независимость от центральной власти, наличие финансовой и правовой основы, всесословность, возможность судебной защиты, обязательное наличие представительного органа.

Интерес к земской и городской реформам проявили ряд современных российских исследователей. Их работы показывают большую значимость опыта дореволюционной реформы местного самоуправления для решения современных российских проблем.6 В названных работах исследована компетенци-онная часть и предметы ведения местного самоуправления. Ряд работ в деталях

3 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. Т. 2. СПб., 1913; Головачев A.A. Десять лет реформ. СПб., 1872; Весаловский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918; Тоцкий Н.М. Городская реформа. Петроград, 1917; Звягинцев Е.А. Новый закон о городских выборах и мелкой городской единице. Петроград, 1917; Звягинцев Е.А. Что такое мелкая земская единица и волостное земство. Петроград, 1917; Дурденевский В.Н. Мелкая городская единица. Петроград, 1918; Зеленко В.А. Волостное земство. Петроград, 1917; Загряцков М.Д. Волостное земство, как основа свободной России. Петроград, 1918; Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917; Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская еди-

ница. Вып. 1, СПб., 1903; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России.

СПб., 1889 и др.

6 См.: Гильченко JI.B. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право, 1996, № 2, С. 142-152; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Емельянов H.A. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1996; Виноградов В.А. Местное самоуправление: российский вариант. М., 1993; Шлемин П.И. Фадеев В.И. Местное самоуправление. Российский вариант. М., 1993; Фролова Л.П. Тульское земство. Тула, 1994; Низамова М.С. Казанское земство в конце 19 - начале 20 в.: местное самоуправление и земское общественное движение. Автореф. дис. канд. Казань, 1995; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в Росии. М., 1990; Воронежцев A.B. Саратовское земство накануне и в период первой российской революции (1900-1907 гг.). Автореф. дисс. канд. Саратов, 1993; Пашкова Т.И. Местное управление Русского государства первой половины 16 века: (Наместники и волостели). Автореф. дисс. канд. СПб., 1992; Мальцев И.Н. Общественное самоуправление Санкт-Петербурга в 1892 - 1902 гг. Автореф. дисс. канд. СПб., 1993 и др.

освещает приоритеты и конкретные методы работы органов местного самоуправления того периода.

Значительный интерес представляют различные сборники документов, содержащие информационно-аналитические и нормативно-методичекие мате-

„ 7

риалы по исследуемои теме, комментарии действующих нормативных актов. Издания такого рода представляют интерес, как для исследователей, так и для практических работников органов управления всех уровней. В ряду источников, представляющих как научный, так и практический интерес стоят работы, освещающие опыт правового регулирования местного самоуправления на муниципальном уровне в современных условиях. Важными для исследования сущности местного самоуправления, технологии передачи властных полномочий из центра на места являются работы по административному праву, по исследованию процессов демократического развития общества.8 В этих работах анализируются механизмы децентрализации и деконцентрации при перемещении властных полномочий из центра, а местное самоуправление рассматривается в качестве неотъемлемого атрибута демократических государств.

Опыт организации местного самоуправления, обеспечения его правовой основы содержат нормативно-правовые документы зарубежных стран. В эту группу входят конституции зарубежных стран, международные правовые акты, информационно-аналитические обзоры по организации и функционированию местного самоуправления.9

7 См.: Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 года. М., 1995; Концепция реформы местного самоуправления в современной России. Екатеринбург, 1995; Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1995; Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции. 25 января 1994 г. М., 1994; Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1997; Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997; и др.

* См.: Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992; Хайек Ф. Пагубная самонадеянность. М., 1992; Adrian Ch. Governing Urban America. New York, Toronto, London. 1955; и др.

9 См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май. 1990; Италия: Конституция и законодательные акты. М., 1988; Китайская Народная Республика: Законодательные акты. М., 1984; Конституция Республики Болгария // Право и жизнь. М., 1992. № 2. С. 30-45; Республика Куба: Конституция и законодательные акты. М., 1980; Французская Рес-

Основные материалы для анализа современного состояния реформы местного самоуправления в России содержатся в федеральных законодательных актах, в указах Президента РФ, в официальных документах Правительства РФ и администрации Президента РФ, в решениях и разъяснениях высших судебных органов, в законодательных актах субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований, в материалах парламентских слушаний и всероссийских совещаний по изучаемой проблеме, а также в различных выступлениях видных государственных, политических и общественных деятелей.10

Отдельную группу составляют работы по теории управления, теории систем, синергетике, кибернетическому аспекту местного самоуправления.11

публика: Конституция и законодательные акты. М., 1989; Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М., 1992; Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994; Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987; Реформы местного управления в странах Западной Европы / Сб. статей и обзоров. М., 1993; и др.

0 См.: Федеральный Закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Выборы. Федеральное законодательство. М., 1996; Федеральный закон от 23 октября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49; Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 30 сентября 1997 г.; Федеральный закон от 11.04.98. № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" // Собрание законодательства РФ. 13.04.98. № 15. ст. 1695; Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. ст. 4188; Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" II Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 24. ст. 2741; Стенограмма Всероссийского совещания в Кремле по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации 17 февраля 1995 года; Стенограмма парламентских слушаний, проводимых Комитетом по местному самоуправлению Государственной Думы на тему: "Местное самоуправление и средства массовой информации". Москва, 15 ноября 1994 года; Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Москва, 14 марта 1994 года; Парламентские слушания по проекту федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" 27 декабря 1994 года (Стенографический отчет). М., 1994; Сахаров А.Д. Иного не дано. М., 1988; Солженицин А.И. Как нам обустроить Россию: Посильные соображения. JL, 1994; и др.

11 См.: Моисеев H.H. Математические задачи системного анализа М., 1981; Спаси-бенко С.Г., Панферова В.В. Общественная жизнь: управление и самоорганизация // Социально-политический журнал. 1996. № 1. С. 70-78; Хаген Г. Синергетика. М., 1980; Лоскутов А.Ю., Михайлов A.C. Введение в синергетику. М., 1990; Батороев К.Б. Аналогии и модели в

Определенный интерес представляют публикации в периодических изданиях, содержащие как фактический материал, так и аналитические статьи по проблеме. Различные аспекты местного самоуправления отражены в работах, опубликованных в ряде общественно-политических и научных периодических изданий. В этом ряду особое место занимает журнал "Российская Федерация", выделяющий в каждом номере раздел по местному самоуправлению. Это касается, прежде всего, исследования роли и места самоуправления в системе управления государством, развития демократических процессов, особенностей национального менталитета, философских аспектов самоуправления.12

В последнее время защищен ряд диссертационных работ, в которых исследованы различные стороны местного самоуправления. В частности, исследованы взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, правовые проблемы местного самоуправления, его значение в процессах общедемократического развития общества, различные аспекты и результаты земской и городской реформ.13

Вместе с тем, анализ опубликованных работ по местному самоуправлению показывает, что в них не в полной мере отражены вопросы, связанные с ролью субъектов политико-правового регулирования местного самоуправления, с особенностями решения социально-политических проблем в условиях реформирования российского общества.

познании. Новосибирск, 1981; Самоорганизация, организация, управление. Сб. РАГС. М., 1995; и др.

12 См.: Дегтярев A.A. Политическая власть как регулятивный механизм социального общения // ПОЛИС. 1996. № 3. С. 108-120; Демидов А.И. Ценностные измерения власти // ПОЛИС. 1996. № 3. С. 121-128; Кудрявцев В., Лукашева Е. Индивидуализм или коллективизм? // Свободная мысль. М. 1996. № 2; Хайек Ф.А. Дорога к рабству // "Новый мир". 1991. Xs 7; Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Государство и право. 1996. № 5. С. 3-13; и др.

Бурдина Г.Ю. Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в пореформенный период. Автореф. дисс. канд. ист. наук. Самара, 1993; Тазьмин Ю.Н. Проблемы становления и тенденции развития территориального общественного самоуправления. Автореф. дисс. канд. филос. наук. М., 1993; Шахов М.Н. Социально-философский анализ взаимодействия централизма и децентрализма в процессе демократизации общества и Вооруженных Сил России. Автореф. дисс. докт. филос. наук. М., 1993; Данилова Л.М. Общинное самоуправление народов Крайнего Севера: сущность, проблемы, возрождение. Автореф. дисс. докт. ист. наук М., 1994; Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Автореф. дисс. канд. ист. наук. М., 1994; Емельянов H.A. Самоуправление как форма демократического обустройства общества: политические аспекты и особенности его становления в России. Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 1996; и др.

Объектом исследования является местное самоуправление как социально-политический институт.

Предмет исследования - социально-политические аспекты реформы местного самоуправления в современной России, отношения и действия субъектов этого процесса.

Пель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании социально-политических проблем становления и функционирования местного самоуправления в современной России.

Основные задачи исследования:

определение сущности местного самоуправления, выявление его основополагающих признаков;

сравнительный социологический анализ отечественных и зарубежных систем местного самоуправления как воплощения различных концепций самоуправления;

выявление роли местного самоуправления в реализации социальной политики;

исследование отношения и действий субъектов политико-правового регулирования местного самоуправления;

исследование отношения граждан России к институту местного самоуправления.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют идеи и положения, изложенные в работах отечественных и зарубежных исследователей, нормативно-правовые акты субъектов политико-правового регулирования местного самоуправления. Автор в своей работе использует методы диалектического и компаративного анализа, реализует социологический, политологический и политико-правовой подходы при изучении сущности, реформы и становления института местного самоуправления в современной России. Нормативные правовые акты являются продуктом, служат средством решения политических и иных задач. Все правовое является в своей основе политическим и сам закон - мера политическая. Именно на социально-политическом фундаменте возводятся законы и реализуется законоприменительная практика.14 Этим определяется точка зрения автора о необходимости наряду с политологическим, социологическим подходами к исследуемой проблеме применить и

14 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 36-37; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 282; Экимов А.И. Политические интересы и юридическая наука//Государство и право. 1996. № 12, С. 3-9.

политико-правовой подход. Нормативные правовые акты являются воплощением политических решений, политической воли конкретных субъектов законотворчества и политического управления.

Научная новизна диссертационного исследования состоит:

• во-первых, в раскрытии сущности, объективных и субъективных факторов, влияющих на процесс функционирования местного самоуправления. Автор считает, что основополагающими признаками, составляющими сущность местного самоуправления, являются народовластие и эффективность управления. К факторам, обеспечивающим народовластие, следует отнести в первую очередь: возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения, подотчетность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обязательное наличие выборного представительного органа. Эффективное управление на местном уровне, обеспечивающее устойчивость и адаптивность системе управления государством в целом, основанное на реализации потенциала процессов самоорганизации и саморегуляции местных сообществ, позволяет управляющей системе достигать поставленной цели, используя минимально необходимые ресурсы. Эти свойства система местного самоуправления приобретает при условии организационного обособления местного самоуправления и его органов в системе управления государством, взаимодействии с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций, соответствии материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям, многообразии его организационных форм;

• во-вторых, в осуществлении анализа процесса реформы местного самоуправления современной России, выявлении противоречий между конституционной моделью реформы и реальными формами ее осуществления, сделанными предложениями по их разрешению. Конституционная форма местного самоуправления предполагает ответственность органов государственной власти за передачу надлежащих материальных и финансовых ресурсов органам местного самоуправления при передаче им отдельных государственных полномочий. В реальности органы государственной власти не соблюдают установленные Конституцией РФ параметры, что привело к построению неэффективной системы местного самоуправления и росту социальной напряженности вследствие неудовлетворительного решения большинства социальных проблем отдельного гражданина и общества в целом;

• в-третьих, в проведении анализа действий субъектов местного самоуправления и субъектов его политико-правового регулирования с учетом их социально-политических и экономических интересов. Реформа местного самоуправления, предполагающая достижение параметров, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, неизбежно затрагивала властно-собственнические интересы ряда субъектов его политико-правового регулирования. На начальном этапе реформы местного самоуправления основное сопротивление исходило от Президента РФ. В дальнейшем центр сопротивления сместился на уровень региональных политических элит;

• в-четвертых, в исследовании отношения граждан к институту местного самоуправление, их готовности пользоваться правами по самостоятельному решению местных дел и нести ответственность за их результаты. Граждане ожидают, что все властные уровни, и в первую очередь местные органы власти, будут заниматься решением наиболее острых проблем, находя адекватные способы их решения, а не перекладывать ответственность друг на друга. Такое понимание роли местного самоуправления следует воспринимать не как теоретически верное, а как объективно существующее. Позиция населения может и должна корректироваться, но реальные действия органов, власти и управления должны строиться исходя из реальной, а не гипотетической ситуации. Кроме того, следует отметить, что население, которое собственно и должно стать основным субъектом местного самоуправления, не в полной мере понимает его преимущества и не всегда проявляет готовность самостоятельно решать и брать на себя ответственность за принятые решения, даже когда речь идет о местных проблемах;

• в-пятых, в раскрытии закономерности, выявленной при анализе отечествен: ных и зарубежных моделей местного самоуправления, соблюдение которой, по мнению автора, является необходимым условием органичной интеграции местного самоуправления в систему управления государством. Закономерность заключается в том, что степень независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти обратно пропорциональна широте предметов ведения и объему полномочий местного самоуправления.

Практическая значимость работы. Проведенное в диссертации исследование процесса реформы местного самоуправления позволяет:

использовать результаты исследования в деятельности институтов власти и управления разных уровней, политических партий и движений, в деятельности всех, кто занимается проблемами местного самоуправления;

включить основные положения и выводы теоретического и прикладного характера в учебные курсы политологии и политической социологии, использовать при подготовке спецкурсов, практических занятий по проблемам социального и политического развития общества, функционирования его политических институтов.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в выступлении автора на международной конференции по проблемам инновационных методов преподавания общественных наук, изложены в публикациях. Научные результаты были доложены на заседании кафедры социологии и политологии Московского государственного открытого педагогического университета, семинарах, совещаниях, состоявшихся в Администрации Тульской области.

Автор диссертации - практический работник органа местного самоуправления. Теоретические выводы и эмпирический материал диссертационного исследования использован им при разработке Устава муниципального образования "Город Алексин и Алексинский район" Тульской области и других нормативно-правовых актов данного муниципального образования.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (четырех параграфов), заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

> ... ,. Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, показывается степень разработанности проблемы, ставится цель исследования и формулируются основные задачи диссертации, указываются методы исследования и источники, отмечается научная новизна работы и ее практическая значимость.

В первой главе - "Местное самоуправление как социально-политический институт" - исследованы общетеоретические положения о месте и роли мест. ного самоуправления в системе управления государством и обществом, определена сущность местного самоуправления, исследован международный и отечественный опыт местного самоуправления.

В первом параграфе - "Сущность местного самоуправления" - автор определяет основополагающие признаки местного самоуправления. Следует от-меттпъ, что в настоящее время отсутствует единое понимание сущности местного самоуправления. Отдельным сторонам этого института разные исследова-

тели придают разное значение. На наш взгляд можно выделить две основные составляющие местного самоуправления: народовластие и эффективное управление. Могут в каких-то пределах изменяться отдельные параметры, может изменяться уровень, который будет отнесен к "местному", но без названных выше параметров о действительном местном самоуправление говорить не приходится.

Под народовластием автор понимает максимальное приближение уровня принятия решений (властного уровня) к населению и реальную, гарантированную законом возможность граждан влиять на властную инстанцию при принятии решений.

Эффективность управления определяется способностью управляющей системы достигать поставленных целей при минимально необходимых, ресурсах. В случае с местным самоуправлением этот эффект достигается за счет укорочения петли обратной связи, что позволяет реализовать потенциал процессов самоорганизации и саморегуляции. Их изучает относительно молодая наука синергетика. Ее выводы позволяют утверждать, что управлять, а тем более руководить в системах кибернетического типа, к которым относится и совокупная общественная система, не следует. Гораздо рациональней "направлять" т.е. задавать системные параметры, достижение которых обеспечивается за счет процессов самоорганизации и саморегуляции.

Местное самоуправление является одним из институтов воздействия гражданского общества на власть. В рамках местного самоуправления необходимо появляются различного рода объединения граждан, которые в установленной законом и местными нормативными актами форме влияют на властные структуры местного уровня, а через них и на структуры власти регионального и федерального уровня.

В Конституции РФ единственным источником власти признается народ Российской Федерации. Местное самоуправление выступает способом и формой реализации принадлежащей народу власти на муниципальном уровне.

Местное самоуправление, в основе которого лежат механизмы перемещения властных полномочий из центра на места (децентрализация и деконцен-трация), создает важные предпосылки для политической стабильности в обществе. Нет объективной основы нестабильности, если основные проблемы граждан имеют адекватный механизм разрешения на местном уровне. Кроме того, местное самоуправление является точкой приложения политической активности граждан. И хотя органы местного самоуправления являются уровнем при-

нятия преимущественно хозяйственных решений, они в состоянии транслировать волю граждан на уровень принятия политических решений.

Имеется известное диалектическое противоречие между двумя тенденциями развития общества - доминирование индивидуального начала, приводящее в конечном итоге к анархии, и доминирование коллективных интересов, нередко ведущее на практике к установлению диктатуры. Одним из способов поиска разумного компромисса между индивидуальными и коллективными интересами выступает местное самоуправление.

Есть основания утверждать, что практически все решения управленческого характера в социальной системе представляют собой известный компромисс. При этом решения можно считать удачными в той степени, в какой они отвечают критериям эффективного компромисса. Местное самоуправление обладает свойствами механизма управления, вырабатывающего решения на основе эффективного компромисса. Одним из достоинств местного самоуправления является его незначительная политизированность, поскольку, как любят повторять муниципальные деятели США, нет партийных путей для уборки мусора, есть только эффективные и плохие.

Для федеративных государств, а для сегодняшнего состояния России в особенности, имеется опасность сепаратизма, исходящая от региональных элит субъектов федерации. В этом аспекте местное самоуправление выступает политико-правовым инструментом единения государства на демократических основах, препятствующим сепаратизму и уравновешивающим взаимоотношения федерального центра и региональных элит.

Местное самоуправление - фактор, препятствующий олигархизации в области политики, так как на муниципальном уровне ещё возможно разорвать круг "деньги - власть - деньги" или "власть - деньги - власть".

Местное самоуправление, с одной стороны, позволяет государству обеспечить гарантии политических и социально-культурных прав всех граждан, а, с другой - позволяет реализовать потенциал процессов самоорганизации и саморегуляции для решения проблем конкретной территории населением самостоятельно.

Подводя итог можно сказать, что функциональное значение местного самоуправления состоит в организации необходимого порядка и согласия между людьми, в оптимизации управления и целесообразном регулировании человеческих отношений.

Во втором параграфе - "Отечественные и зарубежные модели местного самоуправления" - автор исследует отечественный и зарубежный опыт реформы и функционирования местного самоуправления, выявляя эволюцию теоретических концепций местного самоуправления и их реализацию на практике в различных моделях организации местного самоуправления.

Элементы самоуправления на территории Древней Руси имели место уже в конце прошлого - начале нынешнего тысячелетия. В летописных источниках и трудах историков есть указания на существование вечевых форм правления в Новгороде, Пскове, Смоленске, Киеве и других более мелких городах Древней Руси. В начале XIV века усиливавшаяся княжеская власть подчиняла и подавляла города, упраздняя имевшиеся в них институты городского самоуправления. Усиление централизации власти привело к тому, что, пользуясь современными понятиями, местное самоуправление в значительной степени было трансформировано в государственное управление на местах. И все же элементы самоуправления сохранялись на протяжении длительного времени даже на фоне очевидного усиления центральной власти.

Самоуправление, с одной стороны, является .антитезой централизации, а, с другой выступает фактором защиты государственности. Именно такая конструктивная роль самоуправления позволила последнему сохраниться в той или иной степени даже в периоды абсолютной монархии и жесткого усиления централизованной государственной власти.

Особый интерес и актуальность для науки и практики современной России представляет опыт проведения земской и городской реформ конца XIX -начала XX века. К ведению земств было отнесено местное здравоохранение. При этом медицинская помощь оказывалась бесплатно и лишь в некоторых случаях бралась плата за лекарство. Земство наблюдало за санитарным состоянием, за чистотой дворов и колодцев. Забота о народном образовании осуществлялась путем строительства школ, приема на работу учителей, устройства библиотек и курсов для взрослых людей. Одной из задач земства являлось "о всем благое поспешение", что означало вообще заботу о благосостоянии жителей. В области сельского хозяйства земства способствовали сбыту сельскохозяйственной продукции, устройству предприятий переработки продукции, приобреталась или издавалась дешевая литература по сельскому хозяйству, устраивались курсы, иногда посылались на учебу за границу крестьяне или учите-

ля. При всей сложности становления земства, противоречивого, мягко говоря, отношения к этому институту центральной власти, достигнутое впечатляет.15

Городская реформа 1870 г. носила более прогрессивный по сравнению с земской характер. Каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные. Земские же выборы носили многоступенчатый, сословный характер. Городское самоуправление было достаточно самостоятельным и имело необходимые для эффективной деятельности полномочия.

Советская модель местного самоуправления имеет принципиальные отличия от моделей "буржуазных". Прежде всего, следует отметить, что организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, предполагавший подчинение вышестоящим Советам — нижестоящих, обязательность для последних выполнять решения вышестоящих Советов и подконтрольность им. Исполнительные органы Советов имели двойное подчинение: подотчетность местному Совету и подчинение органам аппарата вышестоящего Совета.

Второе отличие заключается в отсутствии разделения властей на представительную и исполнительную ветви. Реальная власть на местах была сосредоточена в руках исполкомов, которые, в свою очередь, подчинялись и выполняли волю аппарата партийных органов. Советская модель местного самоуправления соответствовала высоко централизованной системе управления государством того периода, являясь в значительной мере государственным управлением на местах, причем по ряду вопросов достаточно эффективным.

Отказываясь сегодня от системы Советов как формы политического устройства общества, не следует одновременно отказываться и от того полезного опыта, который эта система наработала в течение 70 лет российской истории. Функции, которые выполняли Советы, ничуть не утратили свою актуальность, а формы реализации этих функций требуют адаптации к сегодняшним политическим реалиям.

Зарубежный опыт местного самоуправления очень разнообразен. Однако, всё разнообразие, с определенной долей условности, можно представить в виде нескольких наиболее типичных моделей таких, как англосаксонская, континен-

15 См.: Езерский Н.Ф. Что такое земство и что оно сделало для народа. Пенза. 1914; Фролова Л.П. Тульское земство: (1860 - 1890). Тула. 1994.

тальная, смешанная и советская. В конечном итоге все теории местного самоуправления лежат между двумя крайними позициями, одна из которых относит местное самоуправление к неотъемлемому праву сообществ и полной независимости органов местного самоуправления от государства, другая, наоборот, права местного самоуправления считает производными от государственной власти, не допуская сколько-нибудь существенную автономию органов местного самоуправления. С некоторой долей условности англосаксонскую модель можно считать воплощением первой, а континентальную - воплощением второй из названных позиций. Прошедшие в мире реформы местного самоуправления привели к существенному сближению моделей местного самоуправления на основе ухода от обеих крайних позиций.

Анализ зарубежного опыта местного самоуправления позволяем сделать следующие выводы:

- местное самоуправление - неотъемлемая составляющая демократического, гражданского общества, социального государства;

- разнообразие моделей сочетается с единством основополагающих принципов организации местного самоуправления, коими являются народовластие и эффективность управления;

- степень независимости местного самоуправления от органов государственной власти и широта полномочий органов местного самоуправления находятся в обратной зависимости;

- местное самоуправление - составная часть системы управления обществом;

- местные и национальные особенности самоуправляющихся сообществ жизнеспособны лишь в том случае, если они не претендуют на уровень государственного суверенитета и не откровенно антагонистичны интересам государства как субъекта социально-политических отношений.

Таким образом, самоуправление, во-первых, является альтернативой недемократическому пути развития общества и, во-вторых, модель любого института в системе управления государством, в том числе и института местного самоуправления должна основываться или хотя бы не противоречить национальной культуре, национальным традициям, национальному менталитету. "Каждый народ имеет свое собственное государственное устройство.... Каждое го-

сударственное устройство есть только продукт, манифестация собственного духа данного народа и ступени развития сознания его духа.".16

Во второй главе- "Местное самоуправление в современной России" -рассматриваются действия субъектов реформы местного самоуправления федерального, регионального и местного уровней с учетом их социально-политических и экономических интересов, особенности реализации социальной политики на муниципальном уровне, исследуется отношение населения к институту местного самоуправления.

В первом параграфе - "Субъекта политико-правового регулирования местного самоуправления" - автор анализирует действия основных субъектов политико-правового регулирования реформы и становления местного самоуправления: Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, судебных органов федерального и регионального уровней, Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, органов и союзов местного самоуправления, политических партий и общественных движений.

Влияние структур и высших должностных лиц государственной власти определялось тем, что сегодня местное самоуправление в России устанавливается не "снизу", а "сверху" - такова политическая реальность.

Верховный Совет РСФСР принял ряд законодательных актов, создав тем самым минимально достаточную правовую базу для реформы и становления местного самоуправления: Закон о местном самоуправлении в РСФСР, Постановление Верховного Совета от б июля 1991 г. № 1551-1 "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"".17 Во исполнение данного выше постановления был подготовлен и 24.10.91 г. принят Закон РСФСР "О выборах главы администрации".18 Однако, уже 1 ноября 1991 года Съезд народных депутатов РСФСР, действуя непоследовательно, принял постановление "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы"19, которым:

- установил до 1 декабря 1992 года запрет на проведение выборов представительных и исполнительных государственных органов всех уровней;

16 Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 468.

17Ведомости СНДиВСРСФСР. 1991. № 29. ст.1011.

18 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. ст.1491.

19 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. ст.1455.

- дал право Президенту РСФСР назначать глав администраций всех уровней;

- предоставил право исполнительным вышестоящим органам отменять решения исполнительных нижестоящих органов;

- установил срок действия этого постановления до 1 декабря 1992 года.

Нерешительность депутатов привела к построению жесткой вертикали

исполнительной власти, что сделало невозможным формирование петли обратной связи в управлении государством. Таким образом, по определению не могла сформироваться система управления (включая и местное самоуправление), способная реализовать потенциал самоорганизации и саморегуляции, адаптивная и устойчивая. Дальнейшие события и их кровавая развязка в октябре 1993 года это подтвердили.

Издержки либеральной реформы стали очевидны. Предстоял традиционный поиск виновного. Поэтому депутаты, на наш взгляд, сохранили курс на усиление централизации власти. Срок действия Постановления Съезда народных депутатов РСФСР "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы" закончился 1 декабря 1992 года. Следовало ожидать проведения демократических выборов глав администраций всех уровней. Но они не последовали. Вместо выборов, предусмотренных законом, 1 апреля 1993 года был принят Закон РФ № 4733-1 "О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации".20 Этим законом фактически закреплялся порядок, предполагающий назначение, а не выборность глав местных администраций. Не прими депутаты законов, позволивших усилить централизацию власти и ослабить роль представительных органов власти на местах, возможно, политические события, в том числе и общенационального масштаба, развивались бы по иному сценарию.

Пауза с принятием законов, регулирующих местное самоуправление на федеральном уровне, с конца 1993 до середины 1995 года заполнялась указами Президента РФ. За короткое время он принимает четыре указа, определивших процесс реформирования местного самоуправления: "О реформе представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации", от 9 ок-

20 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 16. ст. 561.

тября 1993 г.21, "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г.22, "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления" от 29 октября 1993 г.23, "О гарантиях местного самоуправления Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г.24 Указы формулировали цель традиционно: "обеспечение подлинного народовластия", "укрепление основ народовластия". Однако, их реализация к укреплению "основ народовластия" не привела.

Президентом РФ был принят еще ряд указов, регулирующих различные стороны местного самоуправления. Вектор реформы они не меняли и находились в русле формирования жесткой исполнительной вертикали на фоне ослабления, а иногда и ликвидации представительной власти.

Вплоть до 1995 года каких-либо нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления на федеральном уровне, законодателями принято не было. Инициатива в этом вопросе целиком и полностью перешла к Президенту РФ. Его указы, принятые в этот период во многом противоречили Конституции РФ (1993 г.) и препятствовали формированию эффективного местного самоуправления. Лишь в 1995 году законодатели приняли Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволивший направить процесс реформы местного самоуправления в конституционное русло.

1995 год и первая половина 1996 года сопровождались возрастанием политический активности, связанной с выборами депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. В этих условиях Президент РФ вынужден был учитывать настроение провинции, малых городов, союзов и ассоциаций местного самоуправления.

Позицию Президента РФ в вопросах местного самоуправления последовательной никак не назовешь. Действия президента-политика можно объяснить желанием учесть интересы региональных политических элит, фактически сосредоточивших всю полноту власти в регионах и не желающих ее перераспределения. Он, в свою очередь, мог рассчитывать на их поддержку на предстоящих в июне 1996 года выборах Президента Российской Федерации. Однако,

21 "Российская газета". 12 ноября 1993.

22 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. ст. 4188.

23 "Российская газета". 3 ноября 1993.

24 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. ст. 5071.

действия президента, как государственного деятеля, облеченного доверием народа, призванного обеспечивать конституционные права граждан, никак оправданными назвать нельзя.

После выборов 1996 года позиция Президента РФ в отношении местного самоуправления существенно меняется, становясь более позитивной. Это объясняется, на наш взгляд, потребностью создания реального противовеса набравшим силу региональным политическим элитам. Именно такую роль на политической арене могут сыграть органы местного самоуправления, объективно незаинтересованные во всевластии и сепаратных тенденциях региональных властей.

Существенное влияние на реформу местного самоуправления оказывали и оказывают органы государственной власти субъектов Федерации. В_регионах сформировались политические элиты, сосредоточившие в своих руках огромные властные полномочия и материальные ресурсы. Они объективно незаинтересованны в становлении'местного самоуправления, поскольку это затрагивает их властно-собственнические интересы. Центр сопротивления становлению местного самоуправления сместился с президентского уровня на уровень региональных политических элит.

Этому сопротивлению способны противостоять союзы и ассоциации местного самоуправления. Пожалуй, такого рода союзам, не попади они, а точнее их центральные органы, в зависимость от структур государственной власти, уготована судьба влиятельной политической силы.

Самостоятельная роль в исследуемом вопросе принадлежит органам судебной власти. Наиболее заметны и существенны действия Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Обе высшие судебные инстанции государства выносили решения по делам о защите прав местного самоуправления и прав граждан на местное самоуправление строго в соответствии с Конституцией РФ" и федеральными законами.25 Другое дело, что судебные решения, в особенно-

25 См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации по делу № 8Г-95-1; Определение Верховного Суда Российской Федерации по делу № ЗГ-95-2 // Государство и право. 1995. № 7. С.12-18; Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Государство и право. 1996. № 4. С. 813; Постановление Конституционного суда от 24 января 1997 г. № 1-П "По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного суда РФ. № 1. 1997; и др.

ста затрагивающие интересы высших должностных лиц и органов государственной власти субъектов Федерации, не имели и не имеют до сих пор эффективного механизма их исполнения. Значимость этих судебных прецедентов состоит не столько в принятых судом решениях, сколько в самом факте обращения граждан и органов местного самоуправления за защитой своих прав в суд.

Исследовано отношение основного субъекта и объекта местного самоуправления - граждан Российской Федерации к самому институту самоуправления, их готовность пользоваться правами при самостоятельном решении местных дел и нести ответственность за результаты своих действий. Автор приводит результаты социологических исследований, в том числе "Электоральные предпочтения населения накануне выборов главы г. Алексина и Алексинского района" (сентябрь 1997 г.) и анализирует их.

Во втором параграфе - "Особенности решения социальных проблем в системе местного самоуправления" — автор анализирует роль местного самоуправления в реализации социальной политики на местах. Российская Федерация в соответствии с Конституцией РФ - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социальная политика, различные ее аспекты, находятся как в ведении Российской Федерации, так и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. В то же время, совершенно очевидно, что реализация государственной социальной политики происходит в основном на местном уровне.

Значительную часть вопросов органы местного самоуправления решают самостоятельно, и это входит в их компетенцию. Часть вопросов решается в рамках реализации переданных муниципальной власти отдельных государственных полномочий. Конституция РФ предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но лишь путем принятия соответствующего закона и с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. На деле все происходит иначе: передача полномочий происходит без принятия соответствующего закона и без надлежащего материального и финансового обеспечения, в условиях, когда органы местного самоуправления заведомо не могут выполнить переданные им государственные полномочия. Такая безответственная политика центральных властей привела к глубочайшему системному кризису, росту социальной напряженности, поставившей общество на грань гражданского противостояния. При этом именно органы местного самоуправления, в пре-

делах имеющихся скудных ресурсов, поддерживают работу систем жизнеобеспечения и социальной инфраструктуры на их территориях. В то же время население все недовольство и возмущение существующим положением дел выплескивает, прежде всего, на наиболее близкие органы власти, на органы местного самоуправления, вины которых в сложившейся ситуации зачастую нет вовсе.

Трудно назвать аспекты социальной политики, реализуемые на муниципальном уровне, которые проходят без непосредственного участия органов местного самоуправления. С другой стороны, социальная политика местных орга- / нов власти лишь условно может быть названа самостоятельной и лишь в той части, которая выходит за пределы государственных гарантий. Но и в этом случае расчленить, даже в теоретическом плане, муниципальную и государственную социальную политику представляется затруднительным.

В Заключении подводятся итоги исследования, сделаны обобщающие выводы и даны рекомендации.

По теме диссертаций опубликованы следующие работы:

1. Роль учебных заведений в становлении института местного самоуправления в России // Обновление содержания и инновационные методы преподавания гуманитарных наук в высшей школе: Тезисы докладов Международной научно-методической конференции. - Тула, 1997. 0,1 п. л.

2. Роль социальных субъектов в системе местного самоуправления // Актуальные проблемы социально-политического развития общества. Сб. научных статей аспирантов и соискателей/Отв. ред. Утенков В.М. - М., изд-во МГОПУ. - 138 с. 0,8 п. л.

3. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации // Современные проблемы: права, государственного строительства и местного самоуправления, юридического образования. Сб. материалов межрегиональной научно-практической конференции "Современные проблемы права и гуманитарные аспекты юридического образования". Тула, 1998. 0,2 п.л. (Находится в печати).

Текст диссертации на тему "Местное самоуправление в современной России"

л,/, ' . . ,

Московский государственный открытый педагогический

университет

Кафедра социологии и политологии

На правах рукописи

ЛЕБЕДИНЕЦ Виктор Ярославович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Специальность: 22. 00. 05 - политическая социология

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель: доктор философских наук, профессор

Северов Юрий Александрович

Москва -1998

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ................................................ 3

ГЛАВА I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК

СОЦИАЛЬНО - ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ.....18

§ 1. Сущность местного самоуправления. .Л............18

§ 2. Отечественные и зарубежные модели местного

самоуправления................................50

ГЛАВА И. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В

СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.......................76

§ 1. Роль субъектов политико-правового регулирования

местного самоуправления........................76

§ 2. Особенности решения социальных проблем в системе

местного самоуправления ...................... 134

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...........................................158

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ..................................164

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОЦИАЛЬНО - ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

ВВЕДЕНИЕ

поддержку со стороны первичных организаций граждан, зачастую создавая у них иллюзию участия в управлении государством. В таких случаях имеет место псевдосамоуправление, которым умело манипулирует верховная власть.

Поэтому в современной России реформа местного самоуправления была неизбежна, причем такая, которая позволила бы реализовать конституционное право граждан на участие в управлении государством и повысила эффективность управления за счет мобилизации творческой активности широких слоев населения.

Особенностью реформы местного самоуправления в современной России

является ее проведение "сверху", а значит темпы, глубина, направленность во многом определяются отношением и действиями ряда субъектов его политико-правового регулирования. Это федеральные и региональные органы государственной власти, политические партии и политические элиты. В процессе реформирования российского общества, влекущего изменения властно-собственнических отношений, действия названных субъектов определялись их политическими и иными интересами, лежащими за пределами конституционного русла, активно влияли на содержание, темп, глубину реформы местного самоуправления.

нормах социальной справедливости без местного самоуправления, которое в этом случае выступает в качестве субъекта этой (социальной) политики.

В силу сказанного исследование местного самоуправления как социально-политического института само по себе исключительно актуально. Но оно еще более актуально, если рассматривать местное самоуправление как фактор политической стабильности общества, развития демократии.

Местное самоуправление, как социально-политический институт стало предметом исследования в Советском Союзе и России с конца 80-х - начала 90-х годов. Стимулом для появления теоретических работ, научных публикаций по вопросам местного самоуправления явились процессы демократического переустройства общества, отказ от модели Советов. Рассматривая систему местных Советов в качестве пусть и крайне усеченного, но все же варианта местного самоуправления, следует отметить, что их деятельность являлась предметом науки советского строительства, возникшей на стыке наук государственного (конституционного) и административного права и носящей в силу этого комплексный характер. Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных Советов внесли такие ученые как Г.В.Барабашев, А.А.Безуглов, В.А.Пертцика, А.Я.Слива, К.Ф.Шеремет, В.И.Васильев, плодо-

творно продолжающие и сегодня исследовать проблемы организации местной власти.1

мание многие мыслители разных времен и народов, в том числе России. Теории местного самоуправления, лежащие в основе муниципальных реформ XIX - XX веков эволюционировали от идей общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, признававших самоуправление естественным, неотъемлемым правом суверенной общины, сложившимся еще до образования государства, до государственной теории самоуправления, основа которой состоит в том, что вся публичная власть органов местного самоуправления является производным от власти государственной. Государственная власть в соответствии с этой теорией определяет границы полномочий местного самоуправления, а в области публично-правовых отношений органы местного само-

1 См.: Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988; Советское строительство / Под ред. А.А.Безуглова. М., 1985; Советское строительство / Под ред. В.А.Пертцика. М.,1988: Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Журнал российского права. 1997. № 8: Слива А. Закон примем, но будет ли он работать? // Российская Федерация. 1994. № 7.

2 См.: Аристотель. Политика // Сочинения: В 4 т. М., 1983. Т. 4; Мелье Ж. О частной и общей собственности // Деборин А. Книга для чтения по истории философии: В 2 т. М., 1925. Т. 2; Руссо Ж.Ж. О причинах неравенства // Антология мировой философии: В 4 т. М., 1970. Т. 2; Кондорсе Ж.А. Эскиз исторической картины прогресса человеческого разума. М., 1936; Кант И. Идея всеобщей истории во всемирно-гражданском плане // Сочинения: В 6 т. М., 1966. Т. 6; Федоров Н.Ф. Философия общего дела. Т. 1 // Сочинения. М., 1982; Бердяев Н. О назначении человека. Париж, 1931; Бердяев Н. О рабстве и свободе человека. Париж, 1939; Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990; и др.

управления выступают, по сути, в качестве органов государственного управления на местах.1 Взаимоотношения института местного самоуправления и государства в теории и на практике во многом определялись изменением функции государства, расширением либеральной демократии до уровня социальной.

Формы местного самоуправления, существовавшие в России, описаны в работах отечественных историков (Соловьев, Ключевский и др.). Земской и городской реформам был посвящен ряд работ отечественных авторов, вышедших в конце XIX - начале XX века.2 Эти работы с очевидностью показывали необходимость соблюдения ряда принципов формирования и функционирования органов местного самоуправления для их эффективной работы. К ним относятся, прежде всего: выборность, обеспечивающая независимость от центральной власти, наличие финансовой и правовой основы, всесословность, возможность судебной защиты, обязательное наличие представительного органа.

1 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: Наука, 1995; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Спб., 1909. Т. 2.; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992; Dillon J. Commentaries on the law municipal corporations. Boston., 1991; Chandler J.A. Pablic policimaking for local government. L., 1989; и др.

2 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. Т. 2. СПб., 1913; Головачев A.A. Десять лет реформ. СПб., 1872; Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918; Тоцкий Н.М. Городская реформа. Петроград, 1917; Звягинцев Е.А. Новый закон о городских выборах и мелкой городской единице. Петроград, 1917; Звягинцев Е.А. Что такое мелкая земская единица и волостное земство. Петроград, 1917; Дурденевский В.Н. Мелкая городская единица. Петроград, 1918; Зеленко В.А. Волостное земство. Петроград, 1917; Загряцков М.Д. Волостное земство, как основа свободной России. Петроград, 1918; Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917; Лазаревский H.H. Самоуправление // Мелкая земская единица. Вып. 1, СПб., 1903; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. СПб., 1889 и др.

менных российских проблем.1 В названных работах исследована компетенци-онная часть и предметы ведения местного самоуправления. Ряд работ в деталях освещает приоритеты и конкретные методы работы органов местного самоуправления того периода.

^ ^ 9

1 См.: Виноградов В.А. Местное самоуправление: российский вариант. М., 1993; Гильченко JI.B. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право, 1996, № 2, С. 142-152; Емельянов H.A. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1996; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Шлемин П.И. Фадеев В.И. Местное самоуправление. Российский вариант. М., 1993; Фролова Л.П. Тульское земство. Тула, 1994; Низамова М.С. Казанское земство в конце 19 - начале 20 в.: местное самоуправление и земское общественное движение. Автореф. дисс. канд. Казань, 1995; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в Росии. М., 1990; Воронеж-цев A.B. Саратовское земство накануне и в период первой российской революции (1900-1907 гг.). Автореф. дисс. канд. Саратов, 1993; Пашкова Т.И. Местное управление Русского государства первой половины 16 века: (Наместники и волостели). Автореф. дисс. канд. СПб., 1992; Мальцев И.Н. Общественное самоуправление Санкт-Петербурга в 1892 - 1902 гг. Автореф. дисс. канд. СПб., 1993 и др.

2 См.: Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 года. М., 1995; Концепция реформы местного самоуправления в современной России. Екатеринбург, 1995; Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1995; Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции. 25 января 1994 г. М., 1994; Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1997; Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997; и др.

освещающие опыт правового регулирования местного самоуправления на муниципальном уровне в современных условиях. Важными для исследования сущности местного самоуправления, технологии передачи властных полномочий из центра на места являются работы по административному праву, по исследованию процессов демократического развития общества.1 В этих работах анализируются механизмы децентрализации и деконцентрации при перемещении властных полномочий из центра, а местное самоуправление рассматривается в качестве неотъемлемого атрибута демократических государств.

1 См.: Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Кутафин O.E., Фад�

автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.05 диссертация на тему: Местное самоуправление в современной России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в современной России"

Текст диссертации на тему "Местное самоуправление в современной России"

Похожие темы диссертаций

автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.05
диссертация на тему: Местное самоуправление в современной России