автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в России в 90-е гг. XX-нач. XXI вв.: исторический опыт, теория и практика

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в России в 90-е гг. XX-нач. XXI вв.: исторический опыт, теория и практика"

На правах рукописи

Сс**^--

СИМОНОВА ОЛЬГА ВАСИЛЬЕВНА

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ в 90-е гг. XX - нач. XXI вв.: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ, ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА.

07 00 02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Майкоп 2005

Работа выполнена на кафедре истории и социальных коммуникаций Кубанского государственного технологическою университета

Научный руководитель-

докюр исторических наук, профессор

Чугунцова Нина Алексеевна

Официальные оппоненты

доктор исторических наук, профессор

Беджанов Мурат Безрукович

кандидат исторических наук, доцент

Коровин Александр Анатольевич

Ведущая организация

Кубанский государственный университет

Зашита состоится 21 января 2005 г в И 00 часов на заседании диссертационного совета К 212 001 02 в Адыгейском юсударственном университете по адресу. 385000, Майкоп, ул Университетская, 208, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Адыгейского государственного университета.

Автореферат разослан /£

декабря 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат исторических наук, доцент

Хут Л.Р

2,006-4 ДМ^З

2МЪ

3

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из важнейших проблем исторической науки яатяется становление и развитие местного самоуправления в разные периоды Российскою государства Как известно, местное самоуправление -один из институтов демократического государства. Развитие местного самоуправления в России имеет давние традиции.

Актуальность разработки проблем местного самоуправления в Российской Федерации обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, системный кризис советского общества на рубеже 1980-1990-х г г привел к необходимости демонтажа остова государственности. Не избежалаэгой участи и местная власть, оказавшаяся в организационном и идеологическом вакууме. Во-вторых, процесс становления гражданского общества предполагал не только формирование органов власти нового демократического государства, но и конституирование местного самоуправления 1 Особое значение для России как федеративного государства имеет разработка механизма взаимодействия федерального центра и регионов по обеспечению социального мира и стабильности как общества в целом, так и в каждом его регионе2. Реформирование системы управления социальной сферой приводит к необходимости проведения политики децентрализации, перераспределению властных полномочий между центром и регионами, а внутри регионов - между региональным и муниципальным уровнем. Прежде всего, это проявилось в перераспределении бюджетных средств, в пользу региональных и местных властей Так, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты финансируют около 80 % расходов на мероприятия в области социальной политики. Возникает необходимость обеспечить реальную самостоятельность местного самоуправления через наращивание финансового потенциала путем развития малого и среднего бизнеса, разработать систему финансовой поддержки предприятий, сформировать схему управления финансовыми потоками на территории города Реализация данных направлений позволит создать надежную финансовую основу города, направленную на социально- экономическое развитие территории.

В связи с тем, что местное самоуправление выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, необходимо укреплять институт местного самоуправления Развитие местного самоуправления способно содействовать укреплению российского государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов, формированию адаптированной к местным особенностям экономики Степень научной разработанности проблемы Всю исследованную литературу можно условно разделить на четыре группы. В связи с тем, что одной из сторон нашею исследования является изучение опыта становления местного самоуправления в Российском государстве, то к первой группе литературы отнесены работы советских и российских историков, которые анализировали процесс становле-

1 Основные положения госу ; 1идента РФ Г обр законода" "* Воронин А Назад к советф или впе|

а^доияШтитаМАЛбШ»» ратития местного сак^правлсния Указ Пре-ельства§42 I

СП^^Цр!1" '/' Ч1о«ква - № 6 ■ С 27 33

ния и развития самоуправления до 1861 г. В этих работах институт самоуправления связывался с вечевой системой народного представительства и системой Земских соборов 1 Буржуазные преобразования XVIII - нач XIX вв, по мнению ученых, послужили основанием для появления института самоуправления в России2

Вторую группу представляет литература, в которой анализируется формирование самоуправления в период буржуазных реформ Большой интерес у исследователей вызывают качественные изменения в структуре и функционировании местного самоуправления, происходившие в эпоху «великих реформ» В дореволюционный период проблемы формирования и развития местного самоуправления в России были разработаны и исследованы в трудах российских ученых В.П. Безобразова, ИД Беляева, Б.Б. Веселовского, В.В. Ивановского, ИМ Коркунова, В.Н. Пешкова, Н.И Лазаревского 1 Наибольший интерес вызывают труды профессора Петербургского университета А Д Градовского.4 Внимание исследовагелей в основном сосредоточивалось на определении места самоуправления в структуре государственных органов власти В частности, ученые полагали, что самоуправление является государственной структурой Однако население должно обладать определенными, обеспеченными законодательством правами, позволяющими участвовать в решении проблем местной жизни

В 1870-е гг. появляются работы, которые исследуют практическую деятельность земств: деятельность земской шкопы, земской медицины, земской аг-рономии\ Российские ученые доказывали практическую необходимость создания мелкой земской единицы , то есть волостной

Заслуживает внимания точка зрения авторов, полагавших, что земства по своей природе стремились к парламентским формам государственного устройства и представляли собой некий зародыш конституционно-

1 Грибокина Э Н Социальная сфера общества Fe специфика (классообразующии срез) -М 1992 Макси мова H Л Местное самоуправление в России XVI XVI] вв историко-правовое исследование Лис канд юр наук - Саратов 1996 Г еллер M Я История Российской империи - \1 3997 История России на род и власть - СПб , 1997

1 Дитятин И И Устройство и управление городов России СПб 1875 Мрочек-Дроздовский П Областное управление России XVIII в до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г - M 1876 Павлов Сильванский НП Проекты реформ в записках современников Петра Великого - СПб 1897 Лоткин В H Учебник истории русского права периода империи (Х\ II и XIX ст ) - СПб 1900 Богословский M M Областная реформа Петра Великою Провинция 1719-1727 гг- M 1902, и др Филиппов А H Учебник истории русского права -Юрьев 1912 Павленко H И Петр Первый -M.I975 Ишгшгуты самоуправления исгорико правовые исслед - M ,1995

' Лазаревский H И Лекции по русскому государственному праву - СПб ,1910

4 Градовский А Д Собр со" В 9 т - СПб , 18У9 - Т 2 , Градовский АД Собр соч В 9 т - СПб 1904 -Т 8 , Градовский А Д Собр Соч в9т - СПб, 1904 -Т9

5 Свешников M И Основы и пределы самоуправления Опыт критического разбора основных вопросов мс стного самоуправления в законодательстве европейских государств - СПб 1892 Корку нов H M Русское юсударственное право - СПб 189"! - T 2 , Джаншиев Г А Из эпохи великих реформ - СПб 1905 Мелкая земская единица В2т СПб 1901-1902 Ровинский К П Мелкая земская единица (участковое земство) Очерки и статьи - СПб 1903

демократического строя, основанного на принципах народовластия.1

К третьей 1руппе изученной литературы мы отнесли литературу периода возникновения, становления и развития Советской власти В этот период с местным самоуправлением связывали деятельность Советов различных уровней Вместе с тем в лшературе дискутировалась проблема двойственной природы Советов, которые, с одной стороны, являлись органами государственной власти, а с другой стороны - органами народного представительства2.

1 Хайкина H Л Организация земских учреждений в Самарской губернии // Историч на\ки-1959 - № 2, Чер ныш M И Развитие капитализм i m Урн те и Пермское земство - Пермь 1 с>59 Кружглова H Ю Fmmons T The Russia Landed Gentry and the peasant emancipation of 1881 - Cambitdge I 'niv press 1968 Калмыков А С Введение зсмских учреждении в ставропольской губернии и борьба крестьян против земелва - Росюв-н/Д 1970 Чернуха ЕП Крестьянский вопрос в правительственной политике 60-70-х гг XIX в - Л 1972 Фролова ЛПК истории тульскою земства в 60-80-х годах XIX в - Тула 1973 Field D The of Selfdom No-bibty and Bureacracv in Russia 1855 - Harvard Lmv Press 1976 Пирумова H M Земское либеральное движение Социальные корни и зволюция до начала XX в - M 1977,, Чернуха В Г Внутренняя политика царизма в середине 50 х до начала 80-х гг ХГХ в - T Î978 Московское городское самоуправление в 1905-J9Î2 гг Дис канд ист наук -М 1982, Свиридова T А Хозяйственная деятельностп Калужского земства в 80 е (i XIX в По материалам журн г\бернских земских собрании / Царизм и развитие капитализма в пореформенной Р >есии С б сталей M )984 Петров Ф \ Зсм ско-л ибера льнь/и проект nepev с тройства государственных учреждений в России в конце 70-х начале 80-х годов XIX века ; Отечеств история - 199"* -№ 4 Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале Х\ вв - СПб 1994 Г\сева H Б Городское само\правление Cavapo С аратовского Поволжья в 1882 1917 и Дне канд ист наук Самара 1996, Мясников С В С амоу правление \ездных городов Вятской губернии в 70-х - начале 90-х гг XIX века Дис кант исг наук Казань 1997 Синькович H А Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века (Историко-правовои аспект) СПб 1997 Нарежиый А И Проблема too дарственного устройства в России в консервативно шбера и.ной мысли второй половит XÍX века Дис док ист паук - Ростов н Д , 1999 Христофоров И \ с \ристократическая» оппозиция реформам и проблемы организации местного управления в России в 50-70-е годы XIX века /Отечественная история 2000 - >->1 ~ Владимирский Vf Об организации Соьстскс и власти на Mec¿ax M 1919 Владимирский M Советы исполкомы и съезды Сонетов Вып\ск1 2 -М 1921 Советы а Октябре Сборник док\ментов -М 1928 Абрамов П H Волостные земства / Исторические записки - M , 1961 Юкляевских В \ Деятельность КПСС по усилению общественных начал в работе месгнмх советов (1959-1961 гг ) Дис канд ист паук - M 1962 Гр\ил А Я Муниципальная компания в Москве летом 1917г История СССР - 197"} X" S Дидичен-ко H А Тактика большевистской партии в муниципальной компании март-октябоь 1917 г - M ,1974 Ьара-баыев Г В Районнии городской ( онет на современном этапе - M 197^ Волнистый \ П Тактика больше вистской пар гии а оорьбе за массы в му ниципа 1ьиых выборах в 1917 году - Краснодар 1976 Лемочкин H H Влааь на сюда '{нормирование состав и леятельноегь Сочетв и Условиях развитого социализма. M 1978 Куликова Г В Демократические основы деятельности местных ( оветов в развитом социалистическом обществе - M 1978 Алимова

I В Деятельность Московской облай мои организации большевиков а борьбе ¡а массы л му ниципа гыгай компании 1917 г - M 1979 Виноградов H H Партийное руководство Советами в условиях развитого социализма M 1980 Бугай H Ф Ревкомы M 1981 .Орлов ИМ Партийное pvkoboíctbo местными Совелами -M 1982, Комиеаренко Л Л В борьбе за млсеы муниципальная деятельность петроградских большевиков в период подготовки Октябр»екои революции Л 1983 Сенцов А А Борьба народных масс {демократизацию местного управ 1ения в России накануне Октября Советское государство и право - 1984 № б, Круч-ковская В M Ценгрдльная городская дума Петрограда в 1917 юду - Л 1986 Городецкий Ь H Рождение Советскою государства 19!7-1918rr M 1987 Ьарабашев Г В , Шеремет К Ф Советское строительство -M 1988 Арапова ПИ По идиеви ?ация му ниципальных органов (районных !ум) Москвы накануне Великой октябрьской социалистической революции//Труды Моек гос историко-архи ин-та -М 1988 Герасименко! А Земское самоуправление в России - M 1990 Ь\гайНФ Чрезвычайные ортаны Советской в lacin ревкомы 1918 1921 и M 1990 Герасименко Г А Первый акт народов «асгия а России общественные исполнительные комитеты (1917 г ) M 1992 Герасименко Г \ Народ и в таегь (1917 i } - V ,1995 I импель-сон F I ( оветы в годы гражданской войны и иностранной интервенции M 1968 tro же Начальный лап складывания административно командной по титической системы ( 1918-1920 г г ) - M 1995

В 1930, 1940, 1950-е гг не было серьезных исследований, посвященных вопросу самоуправления Э-ю объясняется, прежде всего, проблематичностью самого понятия «местное самоуправление); применительно к советской системе государственной власти1.

В период «хрущевской оттепели» ученые возвращаются к обсуждению проблемы местного самоуправления. В целом местное самоуправление рассматривалось как часть государственного управления2.

В период перестройки самоуправление определялось как демократическая система управления государственными и общественными делами В Советах видели главное звено государственной самоорганизации народа как субъекта самоуправления1

Отправным моментом для станоатения идей о местном самоуправлении в постсоветской России послужили Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральный Закон <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., согласно которым органы самоуправления выводятся за рамки государственных структур, но на практике ор1аны местного самоуправления часто выполняют функции, созвучные функциям государственных органов. Проблема, таким образом, остается.

Исследования постсоветского периода можно отнести к четвертой группе литературы Определенную ценность4 в изучении институтов самоуправления представляют работы Аяцкова Д Ф, Аникина Л С , Быченко Г И., Постового Н.В., Ржевского В А , Таболина В В., Фадеева В И, Широкова А.И , Юрковой С.Н. В частности Постовой Н.Б сделал попытку воссоздать картину формирования и последующей эволюции ор!анов местного самоуправления, начиная от зарождения российской государственности и кончая серединой 1990-х гг Будучи сторонником концепции '<само>правленческого социализма», он связал историю местного самоуправления в России с перспективой создания самоуправленческих ассоциаций в контексте формирования современного гражданского общества В 1995 г. вышла в свет содержательная монография группы авторов под на-

1 БратусС H Субъекты гражданскою права - M 1950 * Пертцик В А Проблемы местною самоуправления в СССР - Иркутск 1991

Скуратов Ю И система социального самоуправления современного народа и конституционное регулиро-

вание / Вопросы современною госутарсгвенного (конституционного) прав* Свердловск 1986 Дыльнов Г В Представительные органы советском в )асти - главное .¿вено социалистического сам лпрае гения - M 1987

4 Ржевский В А. Государственная власть и местное самоуправление (ьг^нешг'ционные основы азаимоотнолечия j Государсг вешюсть, право местное само>-правление Ростоц-п'Д, 199"* Быченко С И Местное самом [[малени^ в современной поили е-а©Й системеГосударства пюстъ праьо местное самоуправление Рослов-иД 1993 Ьукин A M гистема высших пргиноп атасти в республике Мордовия поиск oim-малыюй модели Госуллрино и право 1995 - Л 2 Выдрин И Ус™ об части и правовое пространство Pcx. «!>е, 1995 h\ 2 1 Î in¡ че1 íko T По кги\ не хот тг < гие.длревы 1юди>< гютелжыл aia-<лъю с наролом /'Рос Федерация 1995 К Р Лейь.оффГ Опгк 'ашия 'о,вергни'№ ан ономия r*словияч*}« ^.ер-ешма выбор между «или-или» и <<больм ie-мены jic» ' По тис - Р/Ъ -Л 1 ЛысенкоВ Калин? В Mokitv (суверенизацией» и mfiqv-шшццек» "Рос Федерация -1995 - V«20 !ЬдмискоВ Ж, .оки федеральногоpa.uopaвкоииипции ичегаьов России екая Федерадая 1995 К' 44 Пахомов С П\ти реформ! » чт ю ы en йогр что т/чие щх um peiwo ^¿м

Cía«Федерация -1995 -^МЗ.идр

5 Постоной H H Местное само\ праакние история теория, пракгика. - VI ] 995

званием «Институты самоуправпения историко-правовые исстедования» 1 Ценность работы состоит в том, что авторы сопоставили не то 1ько структуры местного самоуправления на различных этапах исторического развития России, но и соответствующие структуры в странах 'Западной Европы К сожалению, хронологические рамки работы ограничиваются XIX в.

Внимание ученых в 1990-е гг занимали разработка и утверждение иных принципов организации управления на местном уровне взамен тех, что были свойственны советской организации власти. Проблема и разность подходов к исследуемому вопросу в российской научной литературе остается. Нам представляется наиботее плодотворной позиция, занятая НС Бондарем, полагающим, что органы честною самоуправления могут функционировать в двух вариантах В первом случае эти органы могут лишь участвовать, но не решать самостоятельно проблемы, отведенные к компетенции государственной власти, во втором случае возможно четкое, организационное и функциональное разтеление структур местного самоуправления и органов местного управления2 Следовательно, подобные ограничения не позволят органам местного само) правления слиться с государственной властью

В 2000 г ВН Годовальник3 провел анализ реальною правового положения муниципальных образований в субъектах Российской Федерации Особое внимание автор уделяет проблеме соответствия норм ст 12 Конституции Российской Федерации требованиям Европейской Хартии местного самоуправления и противоречивости современного законодательства, что яатяется основой для разжигания национальных и социальных конфликтов Кроме того положение усугубляется тяжелым материальным положением народа

Специальных работ, посвященных анализ) сложных процессов становления местного самоуправления в новейшей истории, не было Остается недостаточно освещенным и малоизученным на сегодняшний день вопрос политических и социальных процессов реформирования местного самоуправления в 1990-х гг. Это можно объяснить еше не отложившимся опытом, представленным в архивных документах.

Российские историки4 пытались представить целостную картину эволюции структур местного самоуправления от истоков российской государственности до современного периода, при этом анализировалось состояние р)сского государства и общества

'ПосговойНВ Честноесамоуправление-история,теория,пракшка - М,1995

2 Бондарь Н С Права человека и местнот самоуправления в Российской Федерации Ростов-н Д 1998 ' I одовольник В Н "Пракжк? и проблемы местного самоуправления па современном этапе» - Краснодар

2000

а Коркунов Н Ч Лекции по общей теории прара СПб 1909 Киз1ерстер А 'Ч Местное самоуправ [ение в России IX XIX ст Истор очерк - Петрограл !9|"> Ключевский В О К\рс русской истории В 9-ти т - М 1987-1990, Павлов-Сильванскии Н П Феода щзм и России - Ч 1988 Ье 1яев И Д Лекции до истории русскою законодательства - VI 1К88 Соловьев С Ч История России с февнейших времен В 18-ти т - Ч 1989 , Пресняков А Г Княжое прав«) в Древней Р\си Лекции по русской истории \-\П столетии -VI 1993 Милюков П Н Очерки по истории русской культуры -М 1994 Ге тер Ч Я История Россиискои империи ВЗ-хт Ч 1997

Во второй половине 1990-х гг проблема становления местного самоуправления стала признаваться важной и значимой целым рядом периодических изта-ний. В «Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», освещающее вопросы местного самоуправления В журнале «Российская Федерация» - отдельная рубрика «Местное самоуправление» ' Самыми дискутируемыми вопросами в этот период были проблемы взаимоотношения управления и самоуправления. разделения полномочий между государством и местным самоуправлением Анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления 2

Муниципальная демократия не может существовать полностью автономно о г общенациональной политической системы. Д М. Хилл утверждает, что «демократическая система власти включает в себя целый ряд различных государственных и частных органов и институтов, одним из которых является местное самоуправление».3 Передача каких-либо властных полномочий органам местного управления (самоуправления) позволит избежать излишней концентрации власти на государственном уровне и перегрузки центрального правительства местными делами Кроме того, местное самоуправлении способствует преодолению существующего отчуждения личности от государства4 Главная проблема при осуществлении реформ местного управления и самоуправления заключается в том, чтобы установить разумный баланс между ними 5

В настоящее время ряд творческих коллективов и отдельные ученые активно ведут разработку муниципальной тематики С целью координации усилий научных коллективов и отдельных исстедователей, работающих по муниципальной тематике, Ассоциация городов Юга России, мэрия Краснодара, Центр уни-версиютской поддержки развития местных сообществ Кубанского государственного университета, Фонд молодых управленцев города Краснодара проводят с июня 1999 г научно-практические конференции «Первые Южно-российские муниципапьные чтения» В 2002 г организованы курсы повышения квалификации для муниципальных служащих при Кубанском Г осударственном Университете.6 Большой вклад в определении новых направлений исследования проблемы

1 Распоряжение и управление муниципальной собственностью Государство и ripaeo - 1993 JSj 6 Черник ДТ Черник И Д. самоу[фаа.1ение и финансы города Исторический аспект М 1993 Богусла <ский \ м Экономические имстшлтн власти л системе местного самоуправления М 1991 Кулагин А Месшое самоуправление Ryt ювияу перехода > pi ноч ной системе хозяйствования Политические технологии и политическое управление 1994 - К1 3 Иванова В Н Местное самоуправление проб,1емы теории и практики -СПб 1996

1 Широков А Н Юркова С Н Реформа местной власти в России П16 ! 99' г ьлдышев A i Правовые основы местного самоуправления -М 1996 Ьарабашев Г В Местное самоуправление -М 1996 Аяцков ДФ Становление местного самоуправ 1ения в Российской Федерации в 90-е годы XX века -М 1997, Аникин Л С Становление местного самоуправления в Российской Федерации опыт социологического исследо ваиия -Сфатов 1997 Рмельянов Л А Местное самоуправление в России генезис и тенденции рлзвилия М , 1997 идр

1 Hill D М Democratic Theory and Local Goyernment London -P 17

4 Between С enlre and Locality The Polities of public Poliery - London 1985 - P 111

; Rondinelli D A Decentralization Territorial Power and the State A Gntical Response Deyclopment and Change, Hamie - 1990 - № 21 - P 491-492

' Ход реформ на местном уровне! IV годичная конференция программы Г врограл XXI С Пб 1994 Формирование орга нов местного самсл правления на Дальнем Востоке опыт про&темы перспективы -Хабаровск, 1997 С тамокление местного самоуправления в Волгоградской облает Волги рад, 1997

государственного и местного управления внесли конференции, проводимые Северо-Кавказской академией государственной службы

Источниковая база исследования представляет собой широкий круг материалов об историческом опыте станов тения и развития самоуправления, о механизмах функционирования органов местного самоуправления, характере их взаимоотношений с решональными и центральными органами государственной власти Основную группу источников составляют архивные материалы, как опубликованные', так и неопубликованные2 Анализ содержащихся сведений позволит получить представтение о механизмах функционирования местных органах власти, показать, как они изменятись пот воздействием социально-лданомических факторов во взаимодействии с органами государственной власти и управления

Значительную ценность для исследования представляли материалы текущего архива делопроизводственною характера В работе использованы предписания, распоряжения, депутатские запросы, переписка, годовые отчеты администрации муниципального образования Делопроизводственные документы позволяют восстановить общий исторический фон и непосредственно отражают практическую деятельность органов государственного управления и местного самоуправления3.

Разнообразную информацию содержат многочистенные опубликованные источники, которые можно условно разделить на четыре группы Первую группу образуют документы законодательного характера (законы, постановления, указы) центральных, региональных органов власти и оронов местного самоуправления 4 Изучение нормативной базы позволило автору выявить правовые механизмы противоречивых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.5 Помимо этого, использовались законодательные акты органов власти Краснодарского края, регулирующие общие прин-

Свод законов Российской империи ' Под ред И Д Чордухаи-Болговского в12т-СИб 1912, Российское законодательство Х-XX вв Т1одредОИ Чистякова в9-тптг-Ч 1990 Шумков С Губные и земские грамоты Московского государства -4,1985 Акта московского государства.-М 1894 Акты, относящиеся к истории Земских соборов - М 1909 2 Государственный архив Краикшрскот края (I \КК) Ф 453 Оп 1 Ед хр 656 Канцелярия начальника Черноморского окру га Г1867 1890 гг) ф 468 Ол 1 Ед хр 656 Канцелярия Черноморского губернатора (18% 1917) Ф468 Он 1 Едхр 656 итд Текущий архив г Новороссийска за (199*5-2003 тт ) - Постановление Совета Министров Правительства Р<ххий-ской Федерации зл 28 января 1991 года Ч П «О порядке возмещения убытков собственникам земли землевладельцам арецмюрам и 1 лерь селш < хозлиспзеннсчо пзхм с \чегом внесенных ь него постановлением Правительства Рос

сииской Федерации от 27 ноября 199** года 176» и постановлением ¡лавы администрации Краснодарского крал о! 6 июля 1994 юла Л" 17'" «О временных нормативах платы заземлю и возмещения I шерь седьскохо зяиственнозо производства при перево те лесных ель в нелеенн к в це 1яу свя занных с ведением лесного хозяйства» Постановление Прарителылва Р'< сноской ФедерацииЛг>215 от ''б мапга 1994 п>ц «О строительстве экспортного лрубопровода системы Каспийское трубопроводного консорциума «Тенгиз-Астрахань-Черное море» и тд.

' ГАКК (Государственный архив Краснодарского края) Ф Р 1855 Оп 1 Д На Постановления главы админислрации края за 1991 1994 п ' Л КХ ФР 1855 Оп 1 Д 29а - Распоряжения главы администрации края за 1992 г Г\КК ФР 1855 Оп I Д 64а Постановления главы администрации края за 1994 г Г\КК ФР 1855 Оп 1 Д 16 Переписка с правительством министерствами ведомствами РФ по вопросам социально экономически о и к\ льтурного развития края за 1992т и т д

: Парламентские слулытлтя «Проблемы и практика реалгшши Федерального Зашла «Об общи* иритмплх т^пшизации мс-сизого самоу|тратз.1ения в ^оссииской Федера1зии > - Черкесск. 19-20 июля 19% Всероссийское совещание наролныхдеголатон меелных советов г Москва. 9 аыре.1я 1991 < тен< гр,к|!ическии отчет - М 1991 Ссйрание актов Президента и Правительства РФ -1993 - И Парламентские слушания «'Проблемы и практика реализации Федерального Закона (От сбзлих принципах оргшгизации местного самоуззраалазия в РсюсийскойФеДфации» Черкессх 19-20итотя )996и

' С юд законов Рсххийской империи в 12 т-СПб 1912 Российское законодательство Х-ХХ вв в 91 М 1^0 Собрание законодале.льстваРоссийскойФедерат1ии 1990-1997 М 1998 идр

ципы местного самоуправления и компетенцию городского муниципалитета как субъекта социальной политики: федеральные, peí иональные и муниципальные целевые программы социально-экономического развития

Изучение советского периода деятельности органов местного самоуправления предполагало широкое и всестороннее изучение партийных документов, стенографических отчетов съездов, конференций и пленумов Коммунистическом партии 1 Они составляют вторую ipynny источников Анализ току-ментов данной группы требует критического отношения, так как они не лишены субъективизма и чре ¡мерно идеоло! изированы

Значительный объем информации по исследуемым проблемам содержится в документах органов власти и управления субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые также использовались в диссертационной работе и составили третью группу источников.'' Изучение этих матери&юв позволило выявить специфические особенности становления и развития ор1анов местного самоуправления в различных российских регионах и на основе сравнительно-исторического подхода выявить характерные особенности их функционирования Данная подборка материалов позволяет современному исследователю проанализировать специфику деятельности местных советов этою исторического периода и проишести сравнительное сопоставление их с деятельностью современных муниципальных образований

Большой объем информации содержится в четвертой группе источников -в периодической печаш В газетах, журналах содержатся материалы, где отражаются различные точки зрения по вопросам местного самоуправления, как общественности, так и властных структур, политических партий и движений Это позволяет вскрыть характерные тенденции, выражающие место и роль органов местного самоуправления в переломные исторические эпохи становления местных органов и современных муниципальных образований 3

Своеобразным источником служит и литература учебно-академического плана, которая содержит взгляды, представления и размышления по обозначенным проблемам. В частности это относится к исследованию классиков исторической, политической и юридической мысли, работы коюрых являются примером того, как нужно вести разработку сложных проблем местного самоуправления в России.

В теории и практике местного самоуправления стожились противоречия: - между теоретически обоснованной необходимостью сосредоточения впа-стных полномочий у государства и компетенцией местных opi анов власти,

' КПСС в резолюциях и решениях съездов конференций пенумов ЦК М I98S ЧатерисЛ, i \MII u f КПСС -М 1966 Материалы \Х\ И съезда К!К С Стенографические отчет -М 1988 Матерка ш XIX Всесоюзной конференции КПС С VI 198К и др

Бючлетень ис поткома Москорского ¡про ilkoto совета неги татов тр\лядыхся -М 1965 X 2( V став города Астрахани - Астрахань 1996 С) местном само\правтении и PecnvoTvne Катчыкия Закон peenvo ка Калмыкия Известия Катчыкии - 1996 - 20 омября Устав местного са% о\прал т-ния Одинцовскою района Московской облас i и - М 1997 и др

Абрамов В Ф Местное самоуправление идея и опъп Социото1ическис иссте^вания 1^97 'т'1 ' I 8 Ьезобразов В П 1емские \чреж ^ения и самп\прав leiine Pvcc^hh вестник ¡Х74 Ч> 4 Г?24тилр

- между расширением государственного бюрократического аппарата и демократическими и представительными началами муниципального управления.

- между конституционными требованиями к созданию достойных условий жизни для граждан Российской Федерации и реальны ми возможностями Центра, регионов и местного самоуправления в условиях бюджетного дефицита,

- между федеральными законами и противоречащими им законами субъектов федерации.

Выявленные противоречия послужили основанием для постановки проблемы исследования: возможности и перспективы России как федеративного государства в разработке форм и методов взаимодействия центра и регионов по вопросам обеспечения социального мира и стабильности как общества в целом, так и в каждом его регионе

Решение этой проблемы определило цели исследования• опираясь на исторический опыт, определить тенденции развития местного самоуправления в современном российском обществе и теоретически обосновать перспективы развития института местного самоуправтения на современном этапе, проанализировать и обобщить опыт развития местного самоуправления в стране и за рубежом: выявить возможности использования изученного опыта в Российской Федерации.

Цели исследования определили следующие задачи■

- проанализировать теоретико-методологические основы формирования инстшутов самоуправления в стране и за рубежом,

- изучить закономерности развития и функционирования структур местного самоуправления в России;

- обобщить опыт отечественных и зарубежных городских муниципалитетов проведения активной социальной политики, в применении техновдгии разработки и механизмов реализации социальной политики на уровне крупного города;

- раскрыть и теоретически обосновать характерные особенности пеятель-ности муниципальной масти крупного города как субъекта социальной политики в условиях современной модернизации российского общества,

- оценить положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества:

- рассмотреть дальнейшие перспективы развития института местного самоуправления в свете проводимых реформ:

- на основе исторического опыта разработать и предложить модель эффективного использования муниципальной собственности и темократического контроля за результативностью социальной политики юродскою муниципалитета

Объектом исследования является процесс формирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е гг XX нач. XXI вв.

Предметом исследования являются исторические и социально-экономические основания взаимодействия субъектов формирования демократических институтов самоуправления и возможности обеспечения реальною народовластия

Географические рамки диссертационной работы охватывают территорию современной Российской Федерации

Хронологические рамки ограничены 90-ми гг XX в и началом XXI в Исходный рубеж объясняется тем что в 90-е гг XX в кризис советского общества привел к необходимости демонтажа остова российской государс гвен-ности Процесс становления 1ражданского общества предполагал формирование органов власти нового демократическою государства и конституирование органов местного самоуправ тения В первой главе содержится обращение к более раннему периоду, связанному с созданием органов местного самоуправления и их становлением Это мотивировано желанием автора проследить процесс становления местною самоуправления, раскрыть условия, в которых формировалось местное самоуправление, как в Западной Европе, так и в России

Методологической основой диссертационного исследования выступает, прежде всего, принцип историзма, требующий от ученого, во-первых, четко определиться с искомым предметом, «фиксировав ею сущностные характеристики и, во-вторых, четко показать основные этапы становления и последующего развития на собственном базисном основании В первом случае мы применили комплексный подход, при котором институты местного самоуправления рассматривались в качестве относительно самостоятельной подсистемы, «привязанной» к структурам государственной власти и взаимодействующей с ней. что приводило зачастую к драматическим последствиям Во втором случае применялся сравнительно-исторический подход Он помогал сопоставлять российские институты местного самоуправления различных периодов отечественной истории по их типичным признакам и характеристикам В частности, рассматривались вечевая система народного представительства институт земских соборов, игравших существенную роль в «Московский» период, права и возможности земств в XIX в Сравнительный метод также позволял учитывать позитивный опыт зарубежных стран по решению социальных проблем на городском уровне.

Принцип объективности ориентирован на всесторонний анализ исторических событий и явлений, привлечение к исследованию разнообразных по происхождению и содержанию источников. Исходя и! данного принципа, предусматривалось формирование необходимой документальной базы исс тдования, однако не все существующие источники удалось выявить и ввести в научный оборот Данное обстоятельство обусловило огносигельность применения принципа объективности

Применение ретроспективною метода позволило выявить такие явления прошлого, функционирование которых возможно в современной исторической среде В частности, к ним могу! быть отнесен опыт земств и советов На основании логического метола, были установлены причинно-следственные связи, проявившиеся во влиянии революционных потрясений на выработку моделей местного самоуправления Метод актуализации позволил определить научную значимость проблемы, рассмотреть возможности использования исторического опыта в организации социального управления.

Использовался также объектный подход к анализу процесса трансформации социальных отношений и систем организации местного самоуправления в современной России Помимо этого, использовались методы теоретического моделирования. общенаучные методы (анализ, синтез, прогностический, прагматический и т д ) и элементы социального прогнозирования С их помощью выработана исследовательская позиция, отобраны источники, выявте/ш характерные черты российской, региональной и городской социально-экономической действительности, разработана модель научного анализа предмета исследования

Цели и задачи исследования, выбор его объекта и предмета, а также методологические основы и пути их реализации определяют характер выносимых на защиту положений

Научная новизна исследования заключается в исследовании малоизученной темы. Данная работа является одной из первых попыток изучения истории, теории и практики местного самоуправления, как в стране, так и за рубежом Конкретно элементы новишы заключаются в следующем- авторская позиция базируется на интеграции исторического и правового знания для исследования проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации;

- отмечены противоречия, сдерживающие становление данного института в процессе реформирования России в 1980-1990-е гг и выявлено положение местного самоуправления в трехуровневой структуре современной российской публичной власти;

- дана авторская ишерпретация базовых социально-политических и экономических ценностей институциональной российской государственности и показана компетенция и текущие возможности городской администрации в области самостоятельной социально-экономической политики;

- выделены элементы современной технологии разработки и реализации социально-экономической политики на уровне крупного территориального поселения (города);

- раскрыты перспективы сотрудничества городского муниципалитета с властными государственными структурами в процессе разработки и реализации социально-экономической политики,

- изучена связь между социальными, правовыми и экономическими процессами самоорганизации населения в период общественных реформ

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1 Зарубежный и отечественный опыт становления и развития системы органов власти и местного самоуправ тения показывает, что приоритетной обязанностью юсударства является обеспечение одного из ключевых прав гражданина право на участие в управлении делами в регионе, городе, социальной |руппе Для осуществления этого властного права в России создана трехуровневая система публичной власти Однако до настоящего времени не решены проблемы разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления, что порождает кризисные ситуации в экономике и политике. Положение осложняется противоречивостью законодательства В этих ус-

и

ловиях в обществе падает доверие к власти и актуализируется проблема базовых социально-политических ценностей демократической государственности, таких как' цивилизованное народовластие, приоритет прав и свобод человека и гражданина, разделение втастей, федерализм законность и социальная справедливость Данная система ценностей декларированная Конституцией Российской Федерации 1993 г должна стать стратегическим ориентиром социальной политики на всех уровнях публичной власти

2. Как показывает исторический опыт, решение вопросов социально-экономического порядка зависит от экономического тненциала городских муниципалитетов, рашитости социальной инфраструктуры на их герритории и отношений с органами юсу дарственной власти В целях смягчения финансового дефицита юродские муниципалитеты проводят работу по изысканию внебюджетных средств, для материального обеспечения социальной политики. В »той связи автором предпринята попытка теоретической рафаботки ряда методик, по-звотяющих решить проблему финансовою дефицита на уровне муниципалитетов.

3. Правовая институционализация местного самоуправления в условиях неурегулированности финансово-экономической базы, несовершенной социальной инфраструктуры необходима, так как в общественно-политической жизни остается практика отчуждения населения от власти и решения местных социально-экономических проблем. Одной из форм самоорганизации населения может стать развивающееся территориальное общественное самоуправление

4 В современном российском обществе система местного самоуправления переживае1 процесс реинституционализации- формируются новые ценности, нормы, принципы социальной и политико-правовой организации, меняются цели и функции самоуправления В этих условиях необходимы усилия, направленные на разъяснение населению роли и задач местного самоуправления, с целью активизации и привлечения к активному сотрудничеству в решении социально - экономических и дру!их задач местного значения

5 Значительным фактором активизации гражданского участия в решении экологических проблем, оздоровлении населения явпяется воплощение конституционного права на решение вопросов местного значения на уровне муниципального образования

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы позволяют углубить теоретические представления в области истории государственного и мунинипальною управления в нашей стране и в Западной Европе, правового регулирования финансово-экономических основ муниципалитетов, социальной экологии и правовой защиты окружающей среды на глобальном и локальном уровнях, теории социального управления Полученные автором результаты могут быть использованы в последующих исследованиях посвящен-

ных вопросам современного муниципального строительства в России и исследованиях социально- экономической и социально-политической проблематики

Основные положения диссертации можно использовать в препотавании курсов «Истории Отечества», «Исгория государственною и муниципального управления в России», «Истории Отечественного государства и права» спецкурсов для студентов исторических, юридических, экономических специальностей, в цодгоювке и переподготовке муниципальных служащих, с цетыо повышения их квалификации.

Помимо этого, диссертационное исследование может быть использовано для выбора оптимальной модели соотношения между государственным управлением и местным самоуправлением, для разработки прогнозов эволюции политических институтов российской государственности и местного самоуправления

Апробация результатов исследования осуществтя тась на следующих международных, всероссийских и региональных конференциях «Проблемы строительства инженерною обеспечения и зкочот ии городов» (Пенза, 2001 г ), «Актуальные проблемы права' теория и практика» (Краснодар, 20СПг), «Экологическая безопасность pes ионов России и риск от техногенных аварий и катастроф (ВС-7-43). (Пенза, 2001г.) «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе» (Новороссийск, 2004i) Основные положения диссертации изложены в 9 опубликованных работах общим объемом более 2 печатных листов. Диссертация обсу ждалась па кафедре истории и социальных коммуникаций Кубанского i осу дарственного технологического университета

Главные аспекты и вывозы диссертации используются автором при чтении курсов «Отечественная история» и «История отечественного государства и права» в Новороссийском филиале Кубанского государственного технологического университета и Новороссийском филиале Краснодарской академии VfBfl России Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения. списка использованных источников и литературы приложений

И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы выбор темы диссергационною исследования, ее актуальность, территориальные, хронолот ические рамки, определены объект и предмет исследования, цель и задачи диссертации, содержится историографический анализ литературы, устанавливается состояние изученности темы, характеризуются теоретико-методологические основы исследования, источниковая база, раскрывается новизна, практическая значимость работы, ее апробация.

Первую главу «Местное самоуправление: исторический опыт и теоретические проблемы» открывает параграф «Исторические условия зарождения принципов местного самоуправления в России и за рубежом», в котором просас-кивается исторический путь с момента возникновения и становления местного самоуправления до начала XXI в Дается обобщенная характеристика достижений и проблем на этом пути

Впервые термин «самоуправление» появился в Англии в ХУ11 в . после Английской революции и реализовал право английского народа самоуправляться с помощью парламента и местных представительных органов, без административной опеки со стороны государства и его чиновников По инее термин был механически перенесен на европейский континент Возникновение муниципальных институтов власти в Европе было свяшю с переходом от феодальною способа производства к капиталистическому Средневековые города с их административными, финансовыми и судебными привитегиями создавали почву для развития местного управления Главной особенностью политической идеологии буржуазии было требование самостоятельности общин в управлении своими делами, в рамках закона 1

В XX в концепция автономности местного самоуправления была ликвидирована, Государство стало вмешиваться в экономику и другие сферы жизни общества Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру - ашлосаксонская и континентальная Англосаксонская модель распространена в Великобритании. США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др Для данной модели характерны высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всею со стороны населения, отсутствие местных администраций Континентальная модеть распространена в странах континентальной Европы (Франции. Италии, Испании. Бельгии) и в ботьшинсгве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки Особенностями тан-ной модели являются сочетания' местного самоуправтения и местных администраций, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления; ограниченная автономия местного самоуправления, наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления. В настоящее время в Западной Европе система мёстных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеральных - к ведению субъектов федерации Первичной ячейкой местного самоуправпения выступает юрод и сельские коммуны

В конце XX в основными тенденциями развития местного самоуправления являются укрупнение муниципалитетов и ослабление контроля па местах со стороны представителей ценфальной власти Прежде всею это связано с тем. что посредством местного самоуправления реализуются общегосударственные и региональные программы на локальном уровне, например' решаются проблемы образования, здравоохранения, трудоустройства коммунально-хозяйственные, обеспечение общественною порядка, экологические, проблемы межнациональных отношений и др Именно поэтому законодательство развитых стран признает наличие собственных источников ме-

1 Баранчиков В А Муниципа'.ьные opi аны Великобршании M 1999

стных налогов, долювых обязательств, по которым местные муниципалитеты несуг ответственность как частные корпорации 1

В то время как на Западе складывались частнособственнические образования, в России образовывались специфические организации, элементами коюрыч являлась община, артель, товарищество Община была первым институтом самоуправления Но община не переросла в государство, власть была навжана сверчу, полому община и государство находились в противоборстве - в этом истоки трагедии России 2 В «домосковский» период российской истории, структуры местного самоуправления выступали в качестве базисного основания всей политической надстройки консолидирующихся русских земель. Однако территориальные структуры местного самоуправления не могли выступать в качестве первичных ячеек гражданского общества по причине несформированности последнего Необходимость конструирования российской государственности и внешний фактор (иноземная агрессия) привели к бюрократизации российской политической системы, при которой структура местного самоуправления превращалась в придаток государственной машины. Сама природа самодержавия не терпит функционирования каких-либо самоуправленческих начал, поэтому действовали тенденции к их ограничению

Особенность российского самоуправления вплоть до периода революционных событий состоит в сословных принципах сю ортанизации, что отражало ситуацию несформированности в стране институтов гражданского общества «Великие реформы» 1860-1870-х гг способствовали становлению демократического правового государства Значение земской самоорганизации в истории общественной жизни России трудно переоценить Земская идея означала идею народности, однако вся по шота власти на местах находилась, в основном, в руках генерал-губернаюра, что исключало необходимую для гражданского демократического общества систему «сдержек и противовесов»!

После Октября 1917 г. земские органы были упразднены, а советы были объявлены первичной ячейкой государственного устройства Советская модель ехала инструментом командно-административной централизованной системы. Была создана иерархизированная система советов по принципу де-летирования полномочий снизу вверх, однако, задача осуществления жесткого контроля над ситуацией в стране вынуждала большевиков фиксировать властные полномочия сверчу вниз Чтобы советы не выходили из-под контроля, были созданы силовые параллельные структуры в липе ревкомов, комбедов 1

Советская система «застойною» периода исключала механизм разделения властей, а раздутая система советов всех уровней не была приспособлена решать вопросы по существу Этим занимался неподконтротьный депу-

1 Ьаранова К К Бюджетный федератизч и местное самоуправление в Германии -М 2000 Чичерин Ь Ц О народном представитетьстве -М 1899 Анатомия ренопюции 1917 [од в России массн партия втасть СПб 1991

татам нсполнитетьный аппарат, который контролировался и направлялся партийными структурами В период «перестройки» вопрос формирования институтов гражданского общества вновь обрел свою актуальность Процесс реорганизации местных советов совпал с первыми шагами рыночных реформ, которые носили болезненный характер, в частности, это было связано с недостаточной материально-финансовой базой местного самоуправления

В 1993 I. была принята Конституция и процесс формирования системы самоуправления возобновился и протекал на фоне реальной федерализации страны, приобретая нормативно-правовую ба!у Однако, злободневной остается проблема создания материально-финансовой базы, что не позволяет органам местного самоуправления самостоятельно решать вопросы, связанные с нуждами населения регионов и реализовывать государственные задачи. Помимо финансово-экономических факторов, оказывающих впияние на становление и развитие органов местного самоуправления, важное значение имеют факторы политического порядка В настоящее время, муниципальные образования не могут обрести устоявшийся статус по той причине чго они находятся в положении «между молотом и наковальней», между центральной и региональной элитами 1

Второй параграф главы «Основные направления развития местного самоуправления в Российской Федерации» содержи! анализ современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации и рассматривает направления и перспективы развития вышеназванного института

В параграфе выделяются некоторые аналогии в области местного самоуправления в пашей стране и развитых странах Европы 2 Прежде всего, это касается вопросов, связанных с децентрализацией управления самоорганизацией фаждан, осуществлению законности и правопорядка, решению социально-экономических и иных проблем на локальном уровне Эффективность решений зависит от финансово-экономической базы муниципальных органов власти и реальной самостоятельности в осуществлении публично-властных полномочий на локальном уровне. Что касается финансово-экономических основ местного самоуправления, то большую помощь в эгом оказал Федеральный закон от 25 сентября 1997 г 3, который не только определил направления развития отношений между региональными и муниципальными бюджетами, но и регламентировал порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления Практика показала, что функционирование институтов местного самоуправления может быть эффективным только в том случае, когда выработаны соответствующие формы контроля В случае конфликтов между федеральными органами власти и субъектами Федерации используется правоохранитечьный контроль Его осуществляет Конституционный Суд.

'Емельянов Л А Местное самоуправление в России сенезис и гентенции ран ишя -М 1997 2 С}бъекг Российской Федерации и местное само\правление пути совершенствования зкономического взаимодействия - М 1999

1 О финансовых основах местного само\ правления в Российской Федерации Фсдер Закон ол 25 сентября 1997 г №126-ФЗ ' Российская га)ета 1997 7 сентября

Основные сферы лея1ельности местного самоуправ гения в России, к сожалению, сосредотачиваются на решении социально-экономических вопросов, связанных с оказанием помощи малообеспеченным семьям и решении вопросов, связанных с городской инфраструктурой В странах Западной демократии уже давно идет процесс приобщения народа к управлению государством через органы самоуправления и местного управления Направления развития местного самоуправления, как показывает исторический опыт России, связаны не только с делегированием отдельных властных полномочий на локальный уровень и, контролем, за их исполнением, но и с выстраиванием вновь жесткой вертикали власти Об этом свидетельствует, в частности, проводимая в настоящее время территориально-административная реформа.1

Конституция Российской Федерации 1993 г установила что единственным источником власти в России является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления Конституционной обязанностью органов местного самоуправления, как и органов государственной власти, является всестороннее обустройство жизнедеятельности людей, создание для них отвечающей уровню развития страны и мировым стандартам «среды обитания» Зарубежный опыт, в рассматриваемой области интересен тем, что позволяет лучше понять роль местного самоуправления в становлении, функционировании и развитии гражданского общества, современные технологии и механизмы осуществления муниципалитетами развитых стран социальной политики на основе принципов социального партнерства, использования бюджетных и внебюджетных доходов ее финансирования, стимулирования гражданской и трудовой активности населения страны

Вторая глава «Историческая практика и перспективы совершенствования экономических основ местного самоуправления» посвяшепа исторической и правовой практике разрешения социально-экономических проблем, стоящих перед местным самоуправлением в современной России. Главу открывает параграф «Правовое обеспечение финансово-экономических основ местного самоуправления» Особенность административно-территориального устройства Российской Федерации такова, что с точки зрения управления городские образования и сельские поселения приравниваются друг к другу В то же время под терминами «город» и «сельское поселение» скрываются неоднородные типы населенных пунктов В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введено понятие «муниципальное образование», объединяющее все типы городских и сельских поселении.7 И. Саначсв, выражая точку зрения практиков, занимающихся проб темами местного самоуправления, считает, что «формы организации, экономическая основа, ад-

06 обшил принципах организации местного самоу фав (сния в Российской Федерации Фе 1 Закон от 6 октября 2003 г №П1ФЗ-М 2004

* Об общих принципах организации местного само>прав1сния в Российской Федерации Федер Закон 01 О октября 200? г ХгШ-ФЗ-М 2004

министрирование в сельских и городских поселениях настолько различны, что не видеть их преступно» 1 Сложилась парадоксальная ситуация' в сельской местности муниципальные образования - села - существуют внутри муниципальных образований - районов Историческая практика вхождения Российской Федерации в рыночную экономику привета к созданию на территории государства пяти моделей организации местного самоуправления "

Вкратце их можно описать следующим образом 1. Мес1ное самоуправление осуществляется на территории всего района как единого целого Эта модель предусматривает формирование на уровне района представительных и исполнительных органов местного само- V

управления, которые обладают полномочиями для решения всех вопросов местного значения Модель работает только в тех районах, где нет крупных населенных пунктов. 2 Вторая модель реализуется в отдельных городских и сечьских поселениях На уровне района действует территориальный орган администрации субъекта Федерации, обладающий отдельными юсударствениыми полномочиями и осуществляющий свою деятельность в соответствии с решениями органов власти субъекта Федерации и в согласии с представительным органом власти района

3. В отдельных сельских округах и поселениях осуществляется модель взаимодействия представительных и исполнительных органов для управ тения и распоряжения общей муниципальной собственностью, социальной инфраструктурой Государственные полномочия осуществляются территориальными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

4. В качестве смешанной модели можно рассматривать езаимотейсгвие органов местного самоуправления на уровне районов, городов, посепков и

сельских округов и распределение между ними полномочий и материаль- ,

ных ресурсов в соответствии с возможностями В данной модели проявляются противоречия по вопросам финансовых и социально-экономических полномочий

5. Модель, зачастую называемая «земской», предусматривает исполнение параллельных функций на уровне района органами местного самоуправления и органами государственной власти

Таким образом, на территории России существуют разнообразные модели организации местного самоуправления, и в современных условиях продолжается работа над разграничением моделей Отправным моментом классификации выступает федеральный тип государственного устройства, традиционно выделяют три иерархических уровня федеральный, региональный и муниципальный, или местный

' Саначев И Корни и ьрона Ч Муништачьпая вчттб -1998 -

* Ьакупев В В Модели ор!ани ;<шин местного сачоуправтения Акт> альнь'е проблемы реформ11 местного самоуправления в современной России - М 1998

С экономической точки зрения муниципальное образование характеризуется наличием бюджета, а не счеты и собственных доходов Важнейшей формой взаимодействия государства и органов местного самоуправления является взаимодействие в рамках бюджетной системы, соответствие доходных и расходных потномочий органов местного самоуправления Бюджетная система Российской Федерации на 1 января 1999 i включала в себя около 29 тыс местных бюджсюв (районных, городских, поселковых и сельских) ' Местные бюджеты, по существу, являются фундаментом бюджетной системы всей страны Fía местные бюджеты тожится основная нагрузка по финансированию самых первоочередных нужд населения, потому то именно в компетенции местных властей находится решение 1аких вопросов, как социальная защита, жилье, здравоохранение, образование, [ранспорт. коммунальное хозяйство и экопот ический контроль Несмотря на очевидную значимость местных бюджетов, существует серьезная проблема, связанная с нехваткой доходов на местах и с неурегулированностью законодательства в этой области В соотвстствии с Федеральным законом2, сеготня доходы местных бюджетов формируются из следующих источников местные налоги и сборы, доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, доходы от сдачи в аренду нежилых помещении, штрафы, доти федеральных налогов, распределяемые между бюджетами рашых уровней, финансовая помощь из вышестоящих бюджетов, в форме дотаций, субвенций, средств из фонда финансовой поддержки местных образований и др

С целыо правового обеспечения, финансово-экономических основ муниципальных образований, для решения социально-экономических вопросов были приняты Федеральные законы Федеральный закон от 28 августа 1995 i «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил роль месгною самоуправления в осуществлении народовластия, установил обшие принципы ортакизации месгною самоуправления, правовые, финансовые экономические основы местного самоуправления; государственные гарантии Федеральный Закон от 10 сентября 1997 г '<0 финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» разграничил региональные и муниципальные бюджеты, репаментировал порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления. Значимой вехой в развитии правовой базы регулирования финансов муниципалитетов является принятие Налогового кодекса Российской Федерации 31 июля 1998 i , коюрый охватил всю совокупность налоговых правоотношений государства и налотоплательщиков В Общей части Налогового кодекса содержится перечень всех налогов и сборов взимаемых в России, что ограничивает возможность введения новых на-тогов Помимо этою, в i таве даны основные замечания по проекту новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местною

I Бюджетная система России - М 1999

II |одпорина И В Фе [ерачьиый такой «О финансс вых основах местного самоуправления в Российской Фе дерации» оценка зкеперта / Государственная власть и честное само) правление в России -М 1998

самоуправ тения в Российской Федерации» в соответствии с зарубежным опытом организации месшого самоуправчения Однако, несмотря на то, что вышеназванные законы призваны регулировать отношения между федеральным, региональным и местным бюджетами, имеют место противоречия в законодательстве, которые ограничивают возможности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения (образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения незащищенных слоев населения).

В последние годы обострились отношения между местной городской и региональной государственной властью Коренная причина в том, что становление самоуправления это, по сути, процесс перераспределения власти и собственности. Общеизвестно, что власть без собственности не имеет опоры, поэтому субъекты федерации искусно изыскивают средства удержать за собой монополию Ото приводит к тому, что основные направления социальной политики городских муниципалитетов ограничиваются На пути реализации конституционных полномочий органов самоуправления стоят и другие препятствия' противоречивость законодательства, регулирующего отношения муниципалитетов с органами государственной федеральной и региональной власти; несовершенство судебной зашиты местного самоуправления, нехватка квалифицированных кадров муниципальных работников. Материально-финансовые проблемы приводят к деформации социальной политики муниципалитетов.

Второй параграф главы рассматривает «Исюрические перспективы и практику совершенствования экономических основ местного самоуправления»

Как известно, основу тюбой системы хозяйства составтякм отношения собственности. Муниципальная экономика требует установления ее обусловленности развитием национальной экономики в целом, местного самоуправления, муниципальной собственности. Это станет возможным при координации действий Центра и местных органов власти з вопросах приобретения и использования собственности, финансирования наиболее выгодных и рентабельных проектов, создании выгодных условий для развития предпринимательства (предоставление доступных кредитов, информационное обеспечение, умеренных налогах) Развитие малого и среднего бизнеса принесет выгоду государству, так как решит, хотя бы частично, проблему трудоустройства населения, рынок пополнится необходимым населению товаром, казна получит дополнительные прибыли, снизится социальная напряженность

К сожалению, на современном этапе развития, «реальным» собственником выступают социальные институты в лице представительных органов власти Последние осуществляют владение и распоряжение муниципальной собственностью, передавая функцию управления другим социальным институтам - исполнительным органам власти Реальность такова, что представительные органы власти обладаю i большими правами в отношении объектов муниципальной собственности, однако они не несут ответственность перед

избирателями за состояние объектов собственности и их использование в интересах населения Поскольку выступать учреди телем муниципальных предприятий, капитал которых представляет собой использование муниципальной собственности, население муниципалытот о образования не может, то в качестве учредителя выступаки органы местного самоуправления.

Допуск к хозяйственной деятельности любых органов в части, не несущих ответственности за последствия своих управленческих действий, деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субьектов рынка, так как, став предпринимателями, муниципальные органы могут использовать для максимизации прибыли свои властные полномочия, что ущемляет интересы частного сектора.

Происходящие качественные перемены в обществе требуют и изменений в государственном управлении Развитие муниципального управления должно основываться на процессах деконцентрации и децентрализации Вместе с тем. формирование муниципальной экономики сегодняшнею дня зависит не столько от запретов или разрешительных мер властей федеральною и ретионального уровня, сколько от действий населения территориальных образований и их представителей, контролирующих действия властей

Процесс становления организации местного самоуправления, как показывает историческая практика, еще далек от своего завершения Однако нам представляется возможным, хотя бы частично разрешить одну из самых важных, на сегодняшний день, проблем - проблему противоречивости и несовершенствования законодательства. Во-первых, нам представляется целесообразным создать единую правовую базу, чтобы не допустить правовое экспериментирование, приводящее к невозможности отде тьных регионов самостоятельно решать свои задачи Во-вторых, в настоящих обстоятельствах, необходимо разрабатывать модельные правовые акты В-третьих, нельзя допускать существования дублирующих организаций.1 В-четвертых, принять Федеральньш закон о лицензировании, чюбы исключить возможность разночтений и злоупотреблений в этой области. В-пятых, нам представляется также целесообразным, чтобы тосударство поощряло объединение муниципалитетов (на договорной основе) через предоставление дополнительных субсидий В-шестых, важно разработать соответствующие формы контроля административною и правоохранителыюю. в случае вошикновения конфликта между федеральными органами власти и субъектами федерации. Высшей инстанцией должен выступать Конституционный Суд В-седьмых, принять кодекс муниципальното права и ужесточить ответственность органов и должностных лиц за нарушение норм муниципального права Важно добиться такого положения, при котором муниципальная экономика будет ортанично вписываться в рыночное окружение и считаться с законами рынка, действуя на основе принципов легитимации и эффективности

Например, фенкции Федерального фонда поддержки малого предпринимательства и I ос\дарсгвенного комшета по развитию малою предпринимательства на совпадают вследствие чего они теряют представление о реальных процессах происходящих в предпринимательской среде

В третьей главе, «Исторический опыт правового обеспечения в решении местным самоуправлением экологических задач», исследуется историческая практика решения местным самоуправлением глобальной проблемы ХХ-ХХ1 вв экологической проблеме

За всю историю цивилизации было вырублено 2'^ лесов уничтожено 200 видов животных и растений, деградировано 200 млн га ¡емли В настоящее время возникла необходимость выработки концепции охраны окружающей среды «Чтобы выжить на земле, которая явтяется нашим домом, мы должны жить в согласии с экологическими законами » 1 Первый паратраф главы «Правовое обеспечение защиты прав человека на б шоприятную окружающую среду» рассматривает возможности решения глобальной проблемы современности в рамках мирового сообщества, тосударства и муниципа-титета. С этой целью исследуется как деятельность между народных организаций, таких как' Организация Объединенных наций. Международный союз охраны природы и природных ресурсов, так и компетенция и возможности отделов управления муниципального образования, связанных с зашитой экологии К ним относятся- представительные и исполнительные органы власти, комитет по охране окружающей среды, отдел хмельных ресурсов гортесхоз и др.

Регулируют экологические отношения нормативно-правовые акты К источникам экологическою права относятся законы, ука_.ы, постановления, распоряжения министерств, ведомств.2 Соыасно Конституции Российской Федерации и Федератьному закону субъекты Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам отнесенным к их ведению 3 Однако не всегда нормы нрава успевают охватить перемены, связанные с социально-экономическим развитием Если данные перемены затрагивают интересы муниципального образования, то па территории муниципального образования начинают действовать постановления и решения органов местной администрации 4

Ст. 42 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждою человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу Согласно Конституции Российской Федерации, местные власти обладают реальной силои и возможностью решать вопросы местною значения на подвластной им территории. Следовательно, они могут предотвратить наступление нежелательных и пагубных

! Ьрунцзанд Гр) Хар !еч Из ин-ервью «К\рьер Юнсско» !990 Л 11

Конс!И!)ция Российской Федерации М 1997 Земезьныи кодекс Российской Фе грации - М 2002 Водный кодекс Российской Федерации По н'ыи сборник кг зексов Рг ссииской Федерации -М 1999 Воздушный ко 1екс Российской Фе (ерации М 1999 Лесной ко 1екс Российской Федерации -М 1991»

Краснодарский краевой Гос.дарезве! "ьи архив Ф Р-687 Д416п Информация отчеты о рабо(е кочне сии по воспроизводи в\ приринь х ресурсов ¡а 1992 1993 " Ф Р 687 Д 4V ("правьи информация о деятезьности комитетов по жиюпы и воспроизводС1в\ природных ресурсов, охране здоровья за 1991 1994г г Закон Краснодарскою ьрая от ! 1 2002 Х_532 КЗ Об основал формирования 'емезьных отноше ний в Краснодарском крае»

л Теь> щмй архив администрации I ороза ! Ь в( рс ссииска Гостаноьзснис 1 'мин -с гр щи • ' I Товороссийска Лс 205 от !0 02 1998- «Об огго п зечч н Ка^пиисюму т[ ,бппро[," пк г, 1 онсорш!\м\ Р поз проекгирова ние нефтепровоза» Постановление гзавы администрации г Чоророссиискз № 660 гт 2 ! 9ч 1999^ и ф

для природы последствий Восстанавливая экологию в своем регионе, муниципальные власти способствуют восстановлению ее в государстве

Таким образом, формально местная администрация обладает определенными природоохранительными полномочиями, которые дают ей возможность решать экологические проблемы на локальном уровне Вышеназванные полномочия представляют собой, определяемую федеральными законами и законами субьекюв Российской Федерации, уставом муниципального образования и договорами, совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода

В юрой параграф тлавы называется ('Исторические прогнозы и практический опыт в природоохранительной деятельности местного самоуправления» На примере города Новороссийска нами рассмотрена неординарная ситуация, которая сложилась в городе в связи с введением в действие Каспийского Трубопроводного Консорциума Наглядно продемонстрировано противостояние жителей юрода и федеральных, региональных и местных органов власти Известно, что сильные антропогенные изменения окружающей природной среды, достигая определенного уровня, приобретают необратимый характер и среда теряет способность к саморегулированию, что подрывает естественные условия существования и воспроизводства самого человека На национальном и мировом уровне выработаны пути решения экологических проблем. Однако, на локальном уровне можно столкнуться со сложностями не всетда преодолимыми.

В ст 42 Конституции Российской Федерации сказано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненною его здоровью или имуществу экологическим правонарушением Местными ортанами власти были намечены пути решения экологической проблемы в рамках «Программы стабилизации и дальнейшею социально - экономического развития юрода Новороссийска/». В частности дня сохранения уникального растительного сообщества средиземноморскою типа были созданы Абрауский и Утришский заказники Контроль за охраной редких и исчезающих видов был возложен на Новороссийский лесхоз Г ородская Дума наметила направления муниципальной стратетии экологически безопасного и устойчивого развития про-траммы «Новороссийск экоград XXI в В частности были проведены мероприятия: «Чистый воздух», «Озеленение», «Очистные сооружения». «Безопасный транспорт». На реализацию этих мероприятий было выделено 2 млн рублей Однако, неблат оприятная экологическая ситуация в городе ослож-

нмлась строительством Каспийского трубопроводного консорциума '

По официальной версии, главным и непреложным условием проекта строительства нефтепровода будет являться забота об окружающей среде при строюм соблюдении всех федеральных и ре1иональных законов Согласно проекта, трубопровод должен выйти к Черному морю на участке называемом «Новороссийск-2», что находится на два километра левее поселка Южная Озерейка В результате проведения строительных работ, на площади более 350 га было уничтожено все живое. По сведениям городского штаба ГО и ЧС в случае аварии или теракта на очистных сооружениях поселка Алексино, в зону химического поражения попадет по расчетным данным около 180 тыс. человек, а население Новороссийска составляет 250 тыс человек Помимо этого, растительность на трассе нефтепровода уничтожена Восстановить лес в полной мере не удастся никогда, а ведь прибрежные можжевеловые, фис-ташково-можжевеловые, можжевелово-дубовые леса имеют категорию «особо ценных» Вероятный ущерб растительного покрова без учета аварии 26 миллионов «докризисных рублей» По мнению специалистов, потерю уникальных, единственных на территории России остатков средиземноморских лесов не оценить деньгами Ко всему вышесказанному можно прибавить то, что единственное теплое в России Черноморское побережье заслуживает особо бережного отношения. Здесь курорты Сочи Анапа, Геленджик, Туапсе, Джубга и мно1ие другие Ежегодно сюда приезжают поправить здоровье около 10 м in россиян Казалось бы, залог здоровья - чистота По пляжи Цемесской бухты, Мысхако, Южной Озерейки весьма загрязнены Самая неблагоприятная ситуация в Геленджикской и Цемесской бухтах Существующие порты и терминалы уже создают серьезную угрозу курортам Эксперты подчеркивают, нефтепроводная система Каспийского трубопроводного консо-циума- технически сложный и потенциально опасный объект и будет постоянным источником загрязнения окружающей среды не только при крупномасштабных авариях, но и при нормальной эксплуатации

Неоднократно обращались жители города, используя свои конституционные права, в Новороссийский и в краевой суды, но экономические выгоды победили здравый смысл. Согласно Конституции Российской Федерации, население России вправе самостоятельно решать вопросы местного значения Ст. 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г указывает, что к вопросам местного значения огносятся владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование испотьзования водных объектов местного зна-

1 Город входит тз сослав 44 гороюк России с самой грязной атмосферой Обстановка осложняется с тс тем зто Новороссийск сеисмооласный район - 8 9 ба пов Ьжегодно {.иистрир\ется око то 0 землетрясений В районе города зарегистрирован!* тектонически-активные разлочы а на морском дне лаже с газопроявлениями V; аганные вегры достигают 55 м веек Лаборатория мониторинга отмечает высокий инде^ загряз ненил воздуха Загрязнение окр\жак шей среды сказывается на здоровье жителезз города В работе приво дятся данные о раенр зстранежзых заболераниях и аномалиям азязаннкк с загрязпением окрчжамщеи сре ды К ним озносязся заболевания органов дыхания уподства туберк\ле' дефицит массы тела аллергия и астма заболевания ззечени и т д

чения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования. Однако ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также утверждает, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации при определенных обстоятельствах можег прекратить полномочия соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Ст. 48 нового Федер&тьного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г предусматривает отмену муниципальных правовых актов и приостановление их действия судом или уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации. Помимо этого, в соответствии со ст 133 Конституции Российской Федерации, закрепляющей возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и на основании Федерального Закона, надо иметь в виду следующее: государство оставляет за собой право контроля, за реализацией этих полномочий Следовательно, соответствующие государственные органы вправе оценивав решения, принимаемые ор!анами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам целесообразности Таким образом, конституционное решение вопроса о правовой природе местного самоуправления формально. На взаимовыгодных условиях, федеральные и региональные власти могут дотовориться, а жители локальных территорий не смогут реализовать свои права на проживание в экологически чистой и безопасной среде.

В заключении подводятся основные итоги исследования.

Становление и развитие местного самоуправления происходит в сложном и противоречивом социально-экономическом, политическом и культурном пространстве. Все уровни и структуры публичной власти переживают период интеграции на основе освоения ценностей новой, констгпуционно декларированной, российской государственности. Затянувшийся переход к демократическим основам государственности вызывает недоверие населения к власти, всевозможные коллизии между тремя уровнями власти, а также перманентные конфликты между федеральной, региональной и местной властями.

В странах с «развитыми демократиями» аналогичные конфликты разрешаются на конституционно-правовой почве У нас в стране нередко, при тех или иных коллизиях, наблюдается паралич государственной воли. Так будст продолжаться до тех пор, пока процесс всесторонней демократизации не пройдет все стадии взлета и падений, кризисов и конфликтов, и не будут созданы разветвленные институты гражданского общества

Проведенное исследование, естественно, не исчерпывает собой всех проблем данной темы, и необходимо дальнейшее изучение вопросов реализации социальной политики в масштабах крупного города или муниципального образования, которые требуют комплексных исследований с обьедине-нием усилий историков, социологов, экономистов, юристов, полито'ЮГОВ

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

1 Симонова О В Человек в системе социально-политических и экономических отношений / О В Симонова, А. Т Шишацкий - М . 1996 - И с - Деп. ВИНИОНРАН 13 11.96. № 52040 0,6 н л

2 Симонова О В Некоторые концептуальные вопросы развития муниципальной политики (исгорико-социальный аспект высшей школы) / ЕВ Виноградова, В В Гуцол, В.В. Денисов, О.В Симонова, А Т Шишацкий, ЮЛ. Юров -М, 1999.- Юс - Деп. В ИНИОН РАН 12.01 99г ,№ 54230 0,4 п.л.

3 Симонова О В Сенсорная экология Городской образ жизни и здоровья горожан /О.В. Симонова // Проблемы строительства, инженерного обеспечения и экологии городов: Материалы III Международной научно-практической конференции - Пенза: Приволжский дом знаний, 2001 -С.114-119 0,4 п л.

4 Симонова О В Методика и стратегия планирования муниципального образования /О.В Симонова // Интеллектуальная подготовка инновационных процессов: Материалы Всероссийской научно-практической конференции

- Пенза, 2003.-Г.126-129 0,1 ил

5 Симонова О.В Проблемы реинституционализапии мест нот о самоуправления в России /О В. Симонова //Актуальные проблемы права, теория и практика Сборник научных работ. - Краснодар, 2003. - С. 123-133 0,4 л л

6. Симонова О В Пути решения экологических проблем в рамках муниципального образования / О В. Симонова /7 Экологическая безопасности регионов России и риск от техногенных аварии и катастроф Материалы Всероссийского постоянно действующего научно-технического семинара

- Пенза, 2003. - С 73-81. 0,2 п.л.

7. Симонова О В. Правовое обеспечение финансово-экономических основ местного самоуправления по закону <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года /О В. Симонова //Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе Материалы межвузовской научно-практической конференции. - Новороссийск,2004 -С 33-41 0,2 п.л

8 Симонова О В Гарантии экономической и социально-политической безопасности возможности муниципальной власти /О В Симонова // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе Материалы межвузовской научно-практической конференции. - Новороссийск, 2004. - С.83-89 0,2 п л

9. Симонова О.В Социальный контроль за деятельностью муниципальных институтов как важное направление деятельности демократического государства /О В Симонова // Социальные коммуникации вопросы истории, теории и практики Сборник научных статей. - Ростов н/Д , 2004 - С 4649 0,1 п л

СИМОНОВА ОЛЬГА ВАСИЛЬПША

MLC ГНОЕ САМОУПРАВЛЬНИГ В РОССИИ в 90-е гг XX - ня-iaie Х\1 вв ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ, TFOPHfl И ПРАКТИКА

Автореферат

Слано в набор 13 12 04 Подписано в печать 1* 12 04 Бумага типографская №! Формат бумаги 60x84 Гарнитура Times New Roman Тир 100 Заказ 052

Отпечатано в типографии ООО «Эдарт принт» г Краснодар, ул Красная, 113

РНБ Русский фонд

2006-4 2113

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Симонова, Ольга Васильевна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ.

1.1 Исторические условия зарождения принципов организации местного самоуправления в России и за рубежом.

1.2 Основные направления развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава II ИСТОРИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1 Правовое обеспечение финансово-экономических основ местного самоуправления.

2.2 Исторические перспективы и практика совершенствования экономических основ местного самоуправления.

Глава Ш ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РЕШЕНИИ МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ЗАДАЧ.

3.1 Правовое обеспечение защиты прав человека на благоприятную окружающую среду.

3.2 Исторические прогнозы и практический опыт в природоохранительной деятельности местного самоуправления.

Введение диссертации2005 год, автореферат по истории, Симонова, Ольга Васильевна

Актуальность темы исследования. Провозглашение Российской Федерации социальным государством означает, что приоритетной целью его политики является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Именно поэтому особую важность приобретает разработка новой стратегии социального развития общества. Общество и государство, продолжая двигаться по пути преобразований, объективно пришли к необходимости глубоких качественных изменений всех сторон экономической и социально-политической жизни. В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации 15 октября 1999 г., в качестве одной из основных задач ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления».1

Актуальность разработки проблем местного самоуправления в Российской Федерации обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, системный кризис советского общества на рубеже 1980-1990-х гг. привел к необходимости демонтажа остова государственности. Не избежала этой участи и местная власть, оказавшаяся в организационном и идеологическом вакууме. Во-вторых, процесс становления гражданского общества предполагал не только формирование органов власти нового демократического государства, но и конституирование местного самоуправления.

В августе 1995 г. был принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако практика претворения в жизнь положений данного закона показала, что невозможно решить проблему в исторически короткие сроки и быстро выйти на качественно более высокий уровень общественной самодеятельности. Выдающийся экономист Ф.А. Хайек отмечал, что «организуя ту или иную область жизнедеятельности, мы должны максимально опираться на спонтанные силы

1 Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления: Указ Президента Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. С,- 50- 51. общества и как можно меньше прибегать к принуждению».1 Выбор модели местного самоуправления должен осуществляться с учетом условий ее

- 2 реализации и национальных и региональных традиции.

Традиционно выделяют два источника развития местного самоуправления: децентрализацию государственного управления, суть которого состоит в делегировании части властных функций на более низкие уровни, и объединение локальных сообществ в целях повышения эффективности управления посредством взаимодействия друг с другом. При этом система управления может быть и смешанной, когда одна ветвь городской власти избирается местным населением, а вторая назначается государственной властью. В первом случае местное самоуправление является продолжением государственной власти, а во втором - независимым (относительно) от государства институтом.

Основой идеологии реформ в Российской Федерации стала либеральная модель перехода к рынку, ориентированная на ослабление вмешательства государства в решение частных проблем граждан. При этом не было создано необходимого пространства для свободной самореализации, что привело к неспособности значительной части населения адекватно реагировать на произошедшие перемены.

Особое значение для России как федеративного государства имеет разработка механизма взаимодействия федерального центра и регионов по обеспечению социального мира и стабильности как общества в целом, так и в каждом его регионе. Реформирование системы управления социальной сферой приводит к необходимости проведения политики децентрализации, перераспределению властных полномочий между центром и регионами, а внутри регионов - между региональным и муниципальным уровнем. Прежде всего, это проявилось в перераспределении бюджетных средств, в пользу региональных и местных властей. Так, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты финансируют около 80 % расходов на мероприятия в области социальной политики. Основная тяжесть по недопущению резкого снижения

1 Хайек Ф.А. Дорога к рабству. М., 1992. С. 20-21.

2 Воронин А. Назад к советам или вперед - к земствам? // Москва. 1995. № 6. С. 100-101. уровня жизни населения и финансовому обеспечению реализации основных социальных гарантий легла на местные (муниципальные), особенно городские, бюджеты. Для эффективного расходования имеющихся средств и поиска дополнительных источников финансирования очень важно создать наиболее оптимальную организацию управления социальной сферой города (района), такую систему социальной службы на местном уровне, которая будет ориентирована на оказание комплекса разнообразных целевых услуг различным социальным группам с учетом новых экономических и социальных реалий. Для того чтобы достичь реальной самостоятельности местное самоуправление должно наращивать финансовый потенциал путем развития малого и среднего бизнеса, разработать систему финансовой поддержки предприятий, сформировать схему управления финансовыми потоками на территории города. Реализация данных направлений позволит создать надежную финансовую основу города, направленную на социально- экономическое развитие территории.

В связи с тем, что местное самоуправление выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, необходимо укреплять институт местного самоуправления. Развитие местного самоуправления способно содействовать укреплению российского государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Степень научной разработанности проблемы. 6 советский период экономическая и социальная политика являлась составной частью общей политики КПСС. Происходила искусственная политизация сферы социального развития, которая являлась следствием смешения функций партии и государства. Научные исследования советского периода носили идеологизированный характер, их выводы были подчинены партийным установкам, что значительно снижает их научную ценность.1 Из социально- экономической политики

1 Грибокина Э.Н. Социальная сфера общества. Ее специфика (классообразукмций срез). М., 1992. государства исключались вопросы моделирования социально- экономических отношений и их совершенствования на уровне государства. Поэтому автором предпринята попытка изучения опыта западноевропейских стран, с тем, чтобы «взять на вооружение» из него то лучшее, что можно будет использовать при разработке модели местного самоуправления. В работе анализируются взгляды отечественных историков и правоведов как дореволюционных, так и современных. Подходы ученых к данной теме различны. Если историки, в силу своей специфики, анализируют, как правило, взаимодействие государственных и общественных институтов на определенном историческом промежутке времени или в ретроспективе, то правоведы изучают школы местного самоуправления. Анализируя различные точки зрения, мы постараемся выделить как положительные моменты, которые можно заимствовать, так и недостатки, которых необходимо избежать при построении наиболее удачной для нашего государства модели местного самоуправления.

Для более глубокого исследования проблемы становления и развития местного самоуправления необходимо провести анализ самого этого понятия. В толковом словаре русского языка С. Ожегова значение «самоуправление» определяется как: право на внутреннее управление своими местными силами; право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии. В большом юридическом энциклопедическом словаре А.Б. Барихина «местное самоуправление» в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций; управление собственными делами в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются: собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т.п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.). «Местное управление», согласно вышеназванному словарю - это управление делами, главным образом местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими органами и подотчетными последним, либо исполнительными органами, избираемыми непосредственно населением (мэрами, исполнительными комитетами, старостами)1. Представляет исторический интерес и история возникновения самого понятия. Термин «самоуправление» (selfgovernment) появился в Англии в конце XVII в., после Английской революции, и означал состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не имеющих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. На смену понятию «местное управление» пришел термин «самоуправление». Позднее он был механически перенесен зарубежными правоведами на европейский континент. В настоящее время все страны Западной Европы имеют тот или иной вид местного 2 управления с определенной степенью самоуправления .

Всю исследованную литературу можно условно разделить на четыре группы. С целью проследить генезис становления и развития местного самоуправления, а также для того, чтобы найти модель организации органов самоуправления наиболее приемлемую для России, автор обратился к работам историков, изучающих институт местного самоуправления в разные исторические периоды. К первой группе литературы отнесены работы советских и российских историков, которые анализировали процесс становления и развития самоуправления до 1861 г. В этих работах институт самоуправления связывался с вечевой системой народного представительства и системой Земских соборов. Так, современные исследователи И.Я. Фроянов и А.Ю. Дворниченко, отмечают связь вечевых порядков с догосударственным демократическим устройством русского общества. Они полагают, что общинность русского общества XI-XII вв.

1 Барихнн Л.Б. Большой энциклопедический словарь. М, 2004.

2 В связи с тем, что государство делегирует часть своих властных полномочий и дел на локальный уровень и контролирует деятельность местного самоуправления через государственные органы власти, нам представляется целесообразным употребление в работе термина «местное самоуправление». породила демократизм общественных отношений, при этом органы общественного самоуправления предстают в качестве основы вечевой системы народного представительства, а княжеская власть не может рассматриваться как доминирующее начало. Противоположной позиции придерживается Б.Д. Греков. По его мнению, основу политического строя Киевского раннефеодального государства в IX в. составляла сильная княжеская власть, а не вечевой строй. И только в середине XII в., когда наступил период феодальной раздробленности, возникли условия для отстаивания независимости. Оба направления отмечают факт наличия в древнерусских городах развитой системы общественного самоуправления, построенного по производственно-территориальному принципу. «Московский» период эволюции местного самоуправления в России затрагивается как в трудах советских, так и российских авторов. Исследователи определяют тип российской государственности этой эпохи как сословно-представительную монархию, при которой существенную роль играл институт земских соборов. Однако, как считает, например В.И. Карпец, сами структуры местного самоуправления не могли выйти из-под жесткой опеки верховной власти и обрести значительную самостоятельность, а необходимость централизации власти, в свою очередь, толкала правительство страны на «обуздание» местной самодеятельности, для чего и использовался утвердившийся в провинциях аппарат «кормленщиков». М.Я. Геллер, давая оценку земской реформе Ивана Грозного, ее парадоксальность усматривал в том, что, расширяя права местных сообществ, самодержавие тем самым создавало предпосылки для последующей централизации. 1

Тенденцию значительной бюрократизации государственного аппарата отмечают российские авторы, исследовавшие эпоху начала XYII в. Н.Ф. Демидова и Н.А. Максимова полагают, что наблюдалась тенденция к свертыванию прерогатив местного самоуправления и расширению полномочий вновь создаваемых органов местной государственной власти. Зафиксированы определенные «ростки» специализации, присущие местным органам: губные

1 Геллер М.Я. История Российской империи:В 3 т. М., 1997. T.2. учреждения выполняли в первую очередь уголовно- полицейские функции, а земские - финансовые. Отсутствие необходимого аппарата принуждения у земских властей, приводило к необходимости частого обращения к посредничеству центральной власти, что, в свою очередь, вело к вмешательству последней местные дела, а это подрывало самоуправляемость земских учреждений.1 Исследователи этого исторического периода отметили и то, что в России было создано жизнью несколько моделей развития. Так, В.Н. Козляков, полагает, что их было три: «северная», где сохранялись традиции местного самоуправления, «центральная», где проявились, описанные выше «классические» закономерности, «южная», в которой доминировали тенденции л регионализма. . Общим выводом для всех исследователей по этому периоду стало положение о том, что в допетровскую эпоху трудно говорить о единой, унифицированной схеме регионального управления и местного самоуправления3.

Противоречивость процесса реформирования местного самоуправления в эпоху Петра I показана в ряде работ российских авторов. Так, по мнению В.И. Фадеева, « для эпохи Петра I характерны усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ» 4. Первые ростки гражданского общества, по мнению исследователей, стали пробиваться в эпоху Екатерины II, однако, о независимом положении структур местного самоуправления по отношению к региональной бюрократии, говорить было рано.

1 Максимова Н.А. Местное самоуправление в России XVI - XVII вв.: историко-право вое исследование: Дис. . канд. юр. наук. Саратов, 19%.

2 История России: Народ и власть. СПб., 1997.

3 Дитятин И И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875; Мрочек - Дроздовский П. Областное управление России XVIII в. до уложения о губерниях 7 ноября 1775 г. М., 1876; Павлов - Сильванский Н.П. Проекты реформ в записках современников Петра Великого. СПб., 1897; Лоткин В.Н. Учебник истории русского права периода истории XVII - XIX вв. СПб., 1900; Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719 - 1727 гг. М., 1902; Кизеветгер А.А. Посадская община в России в XVII в. М., 1903; Филиппов A.H. Учебник истории русского права. Юрьев, 1912; Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1915; Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVII в.: Формирование бюрократии. М., 1974; Павленко Н.И, Петр Первый. М., 1975; Институты самоуправления:: историко-правовые исслед. М.,1995 и др.

4 Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М.,1996.

Авторы, исследовавшие первую половину XIX в., не высказали, качественно новых, идей по реформированию российских органов местного самоуправления. Вместе с тем, некоторые нововведения были отмечены.1 В частности, JI.E. Лаптева полагает, что Городовое положение 1864 года, регламентировало местное самоуправление в столице империи и послужило образцом для принятия аналогичных нормативно- правовых актов в других городах страны. Данный закон давал более четкое разграничение функций исполнительной и распорядительной власти. Но при этом, деятельность с городского самоуправления жестко контролировалась администрацией. Критично оценивает JI.E. Лаптева закон 1838 г. «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным». Например, положение о том, что бывшие земские исправники стали назначаться губернатором, утратив название «земские», а члены нижних земских судов стали уже не избираться, а назначаться губернатором.

Буржуазные преобразования XVIII - нач. XIX вв., по мнению ученых послужили основанием для появления института самоуправления в России. Вторую группу представляет литература, в которой анализируется формирование самоуправления в период буржуазных реформ. Большой интерес у исследователей вызывают качественные изменения в структуре и функционировании органов местного самоуправления, обозначившиеся в эпоху «великих реформ». Так, в дореволюционный период, многие проблемы формирования и развития местного самоуправления в России были разработаны и исследованы в трудах российских ученых В.П. Безобразова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, И.Д. Беляева, В.Н. Лешкова, Н.И. Лазаревского. Значительны в этом отношении труды профессора государственного права Петербургского университета А.Д. Градовского. В 1868

1 Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учений в России. СПб., 1898; Семовский В.И. Крестьяне в царствование императрицы Екатерины II: В 2 т. СПб., 1901 -1903. Т. 1; Кизеветгер А.А. Посадская община в России в XVIII в. М., 1903; Готье Ю. История областного управления в России от Петра

1 до Екатерины II. М., 1915; Середа К.В. Городовые магистраты последней четверга XVII в. (источниковедческое исследование по материалам Тверской губернии): Дис. . канд. ист. наук М., 1994 и ДР

2 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. г. во введении своей докторской диссертации, посвященной местному управлению в России,1 он изложил общий взгляд на проблему местного самоуправления. В начале 1980-х гг. на страницах либерально- демократической газеты «Голос» Градовский подверг критике земскую реформу правительства и предложил свою систему устройства местного самоуправления2. Более четкий взгляд на вышеназванную проблему был высказан в его «Началах русского государственного права». А.Д. Градовский полагал, что самоуправление есть государственное явление. Вместе с тем, население должно обладать определенными, обеспеченными законодательством правами3. Отсюда напрашивается вывод о том, что существование такой системы привело бы к тому, что земство осталось бы в полном подчинении государственной власти.

Профессор В.В. Ивановский исследовал проблему самоуправления с идеалистических позиций 4. Он представлял государство как «нравственную» организацию общества, стремящуюся к примирению различных общественных классов. Природа самоуправления не выяснялась. Вопрос о пределах самостоятельности земских учреждений не изучался. Земская реформа 1864 г. оценивалась как исключительно сословная, что не верно. Разделял, в главных положениях, теорию самоуправления А.Д. Градовского, Н.М. Коркунов.5 Помимо этого, он предложил свое определение самоуправления («корпоративная самостоятельность самоуправляющихся союзов»). Это не помогало определить их роль и значение в общей системе государства. Дал благожелательную оценку земской реформе М.И. Свешников 6. Он утверждал, что правительство, вырабатывая закон о земских учреждениях, руководствовалось принципом «доверия к народу» и права земства постепенно расширялись. А это противоречит истине. В 1880-1890-е гг. начинается поход против земств. В этот

1 Градовский А Д. Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1899. Т.2.

2 Градовский А.Д. Соф. соч.: В 9 т. СПб., 1903. Т.8.

3 Градовский А Д. Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1904. Т.9.

4 Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России. Казань, 1882; Его ж. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии. Казань, 1886.

5 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т.2.

6 Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве европейских государств. СПб., 1892. период выходит книга Г.А. Джаншиева1, в которой он стремился восстановить доверие либеральных кругов к принципам реформ Александра П. Однако слабость исследований Г.А. Джаншиева состоит в том, что он изучал не сами реформы, а их отражение в общественной мысли.

В начале XX в. российские авторы в своих работах делают акцент на изучение практической деятельности земств и нужд местного самоуправления. Актуальность приобретает вопрос о мелкой земской единице, который возник еще в 1870-е гг. В 1901 г. появился двухтомный сборник статей либерально-народнического направления, в котором приняли участие земские деятели, юристы, историки, публицист2. Авторы статей доказывали практическую необходимость мелкой земской единицы. Некоторые реакционные круги из охранительных соображений поддержали идею третьей земской единицы, считая, что она даст возможность усилить влияние дворян, которые получают право участия в выборах гласных вместе с крестьянами. Этого мнения придерживался, в частности, К. Ровинский.3

В это же время выходят книги историков о земской школе, земской медицине, земской агрономии.4. Наибольший интерес представляет исследование либерального народника, экономиста Н.А. Карышева о земских ходатайствах. Расположив все земские ходатайства по 15 однородным группам, представил картину земской общественной мысли, направленной на расширение избирательного права, компетенции и самостоятельности ведомства.5.

В период революционного подъема (1910-1914 гг.) либеральные писатели и земские публицисты выдвигают требования пересмотра земского положения 1890 г., расширения прав земства и объема его компетенции, передачи земствам всей полноты исполнительной власти, отмены имущественного ценза и организации земства на началах всеобщего избирательного права. Этой позиции

1 Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. СПб., 1905.

2 Мелкая земская единица: В 2 т. СПб. 1901 - 1902. Т. 1.

3 Ровинский К.П. Мелкая земская единица (участковое земство): Очерки и статьи. СПб., 1903.

4 Сазанов Г.П. Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству (1865-1895 г.): В Зт. СПб., 18%. Т. 1-3; Френкель З.Г. Очерки земского врачебно-санитарного дела. СПб., 1913.

5 Карышев Н.А. Земские ходатайства 1865-884. М., 1900. придерживается, в частности, известный либеральный публицист B.C. Голубев 1. Актуальными вопросами в это время были: вопрос организации третьей, мелкой земской единицы - волостного, приходского или участкового земства . Наиболее интересно исследование эсера Ореста Семина, который писал о введении земских учреждений на Кавказе.3. Он призывал к демократическому устройству местного самоуправления при сохранении царизма, что оставалось либеральной утопией. Социал-демократ Б.Б. Веселовский издал в 1905 г. четырехтомную монографию, в которой сумел доказать, что деятельность земских органов самоуправления направляли в своих классовых интересах господствовавшие в земствах помещики.4. За это он был подвергнут критике со стороны историка А.А. Корнилова 5. Практическая значимость работы в том, что Веселовский предложил изъять из ведения царской администрации и передать органам местного самоуправления все виды реальных налогов, медицинское дело, а также создать третью земскую единицу в лице волостного земства. Веселовский доказывал, что земская организация исключила возможность классовой борьбы внутри земств 6.

Изучению практической хозяйственно- культурной деятельности земских учреждений посвящена книга И.П. Белоконского 7Слабое место работы в том, что он принимал за существенный фактор политической борьбы земское движение. За создание внесословного земства, построенного на принципе Q всеобщего избирательного права, выступал историк А. А. Кизеветтер . Он также говорил о государственном правовом начале развития местного самоуправления,

1 Голубев B.C. По земским вопросам 1901-1911: В 2т. СПб., 1913. Т. 2.

2 Головин К.Ф. К вопросу о волостном земстве. СПб., 1912; Трутовский В. Современное земство. СПб., 1914; Туманов Г.М. Итоги земских совещаний на Кавказе. Тифлис, 1914; Алътшуллер М.И. Земство в Сибири. Томск, 1916; Иванов В.П. Волостное земское собрание. Петроград, 1917; Иорданский Н.М. Волостное земство. М, 1917.

3 Семин О. Основные вопросы местного самоуправления: Земская реформа на Кавказе и в нефтепромышленном районе г. Баку. Баку, 1910.

4 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб, 1909-1911. T.1-4.

5 Корнилов А. А., Веселовский Б.Б. История земства за сорок лег // Известия Санкт-Петербургского политехнического инстшута. СПб., 1910. Т. 14.

6 Веселовский Б.Б. К вопросу о классовых интересах в земстве: Вып. 1. СПб., 1905.; Веселовский Б.Б. Исторический обзор деятельности земских учреждений С-Петербургской (ныне Петроградской) губернии (1865-1915). СПб., 1917.

7 Белоконский И.П. Земское движение. М., 1914.

8 Кизеветтер А. А. Исторические очерки. М., 1915. при этом государство расценивается как самодовлеющая надклассовая организация1.

Заслуживает особого внимания полемика, развернувшаяся по вопросу о роли и статусе структур местного самоуправления, между С.Ю. Витте и JI.A. Тихомировым 2. В 1901 г. за границей была опубликована книга С.Ю. Витте «Самодержавие и земство». Смысл книги состоит в следующем: самоуправление- это чуждый в этой бюрократической системе элемент, т.к. в своей основе имеет принцип народовластия. Поэтому, рассуждает Витге, если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, т.к. это прямой путь к парламентскому государству. Оппонентом С.Ю. Витге выступил JI.A. Тихомиров в работе «Монархическая государственность». Взгляд Витте на местное самоуправление основан, как считает автор, на непонимании основ государственности. А бюрократия свойственна не только монархии, но и любому государству, в том числе и демократическому.

После революции исследование земских учреждений и городских органов местного самоуправления, осуществлялось с «классовых» позиций, что создавало одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны3. Позднее авторов научных исследований стали интересовать и вопросы взаимоотношения самодержавия и земства, внутренняя политика царизма после создания земств, функции земств и др.

Существенно расширили источниковедческую базу по истории земских учреждений при рассмотрении вопросов фактического влияния земских органов на общественна- политическую ситуацию в стране работы П. А. Зайончковского и его учеников, в частности Л.Г. Захаровой. Хотя выводы представителей этой школы сводились к невысокой оценке роли земства в политической жизни пореформенной России. В частности, Н.М. Пирумова, пыталась доказать, что

1 Кизеветгер А. А. Местное самоуправление в России IX-XIX вв.: Исторический очерк. Петроград, 1917.

2 Витге С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908; Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М.,1998.

3 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957.; Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. М, 1964; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968; Симонова М.С. Земско-либеральная фронда, 1902-1903 гг.//Исторические записки. М„ 1973. С.87-91. существование земств неизбежно порождало антагонизм между самодержавием и земствами1.

Заслуживает внимания и точка зрения Ф.А. Петрова, полагавшего, что земства по своей природе стремились к парламентским формам государственного устройства и представляли собой некий зародыш конституционно- демократического строя, основанного на принципах Л народовластия. Логическим продолжением работы Ф.А. Петрова является исследование А.И. Нарежного, подчеркивающего, что «.земское самоуправление проявляло готовность участвовать в общественной жизни, как правило, лишь по призыву власти» 3. Есть работы российских и англоязычных авторов, посвященные проблемам институтов местного управления и самоуправления, расположенных «ниже» земских учреждений как таковых. В работах Д. Филда и Т. Эммонса, затрагивающих вопрос отмены крепостного права, анализируются механизмы соприкосновения интересов землевладельцев и крестьян на уровне поместья и волости и вскрываются препятствия, которые мешали конституированию мелкой земской единице 4. Впоследствии эта тема была продолжена в работах И.А. Христофорова5 и В.Г. Чернухи 6. На местах исследователи также занимались изучением земского самоуправления1. Авторы использовали богатые архивные материалы, выявляли особенности создания и деятельности земств, присущие различным губерниям, воссоздавали статистику,

1 Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977.

2 Петров Ф.А. Нелегальные общеземские совещания и съезды конца 1870 - начала 1880 - х гг. XIX в. // Вопросы истории. 1974. № 9. С. 27 - 30; Его же. Земско-либеральный проект переустройства государственных учреждений в России в конце 1870-х - начале 1880-х гг. XIX в. // Отечественная история. 1993. №4. С. 43-45.

3 Нарежный А.И. Проблема государственного устройства в России в консервативно-либеральной мысли второй половины XIX века.: Дис. .док. ист. наук Ростов н/Д, 1999.

4 Field D. The of Selfdom. Nobility and Bureacracy in Russia, 1855. Harvard, 1976; Emmons T. The Russia Landed Gentry and the peasant emancipation of 1881. Cambridge. 1968.

5 Христофоров И. А. «Аристократическая» оппозиция реформам и проблемы организации местного управления в России в 1850-1870-е гг. XIX в. //Отечественная история. 2000. №1. С. 3-18.

6 Чернуха В.Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике 1860-1870-х гг. XIX в. Д., 1972; Чернуха

B.Г. Внутренняя политика царизма в середине 1850-х до начала 1880-х гг. XIX в. JI, 1978.

7 Хайкина H.JI. Организация земских учреждений в Самарской губернии // Исторические науки. 1959. № 2.

C. 14-17; Черныш М.И. Развитие капитализма на Урале н Пермское земство. Пермь, 1959; Калмыков А. С. Введение земских учреждений в ставропольской губернии и борьба крестьян против земства Ростов н/Д., 1970; Фролова Л.П. К истории тульского земства в 1860-1880-х гг. ХЕХ в. // Вопросы экономической и социальной истории России XVIII-XIX вв. Тула, 1973. С.- 23-28; Внутренняя полигика царизма в середине 1850-х до начала 1880-х гг. XIX в. Д., 1978; Свиридова Т.А. Хозяйственная деятельность Калужского земства в 1880-е гг. XIX в. // Царизм и развитие капитализма в пореформенной России: Сб. статей. М., 1984.C.I3-I8. отражающую различные сферы деятельности земских учреждений, анализировали деятельность структур городского самоуправления \

Хорошо изучена в отечественной литературе деятельность городских дум в период с февраля по октябрь 1917 г. Известны работы: Б.Д. Гальпериной, В.И. Старцева, Л.И. Араповой, А.Я. Грунта, Н.А. Дидиченко, А.П. Волнистого, Т.В. л

Алимовой, Л.А. Комисаренко, В.М. Кручковской . Однако за все годы существования советской исторической науки земствам 1917 г. посвящены лишь две статьи, но и они касаются частных вопросов3. Всесторонне рассмотрел деятельность общественных комитетов, выступавших вплоть до осени 1917 г. в качестве ведущего органа на местах, Г.А. Герасименко 4. Помимо этого, автор привлек широкий круг архивных источников 5 и дал «комбинированный» анализ струюур местной власти, показав при этом, что удельный вес ее различных формообразований постоянно менялся в ходе революционного процесса 6.

К третьей группе изученной литературы мы отнесли литературу периода возникновения, становления и развития Советской власти. Результатом дальнейшей политической борьбы стало появление советов различных уровней, которые олицетворяли собой власть, утвердившегося государства «диктатуры пролетариата». В 1919 г. появляется книга М. Владимирского, посвященная проблеме конституирования советов как органов государственной власти 1. Вскоре автор издал еще одну книгу, рассматривающую сам процесс

1 Кружалова Н.Ю. Московское городское самоуправление в 1905-1912 гг.: Дис. .канд. ист. наук. М., 1982; Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1882-1917 гг.: Дис. . канд. ист. Наук Самара, 19%.; Мясников С.В. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 1870-х - начале 90-х гг. XIX в.: Дис. . канд. ист. Наук Казань, 1997;Синькович Н.А. Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века (Историко-правовой аспект). СПб., 1997.

2 Грунт А.Я. Муниципальная компания в Москве летом 1917гУ/ История СССР. 1973. №5. С.23-26; Дидиченко Н.А. Тактика большевистской партии в муниципальной компании: март- октябрь 1917г. М., 1974; Волнистый А.П. Тактика большевистской партии в борьбе за массы в муниципальных выборах в 1917 г. Краснодар, 1976;Алнмова Т.В. Деятельность Московской областной организации большевиков в борьбе за массы в муниципальной компании 1917г. М, 1979; Кручковская В.М. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. Л., 1986; Арапова Л.И. Большевизация муниципальных органов (районных дум) Москвы накануне Великой октябрьской социалистической революции // Труды Московского государственного историко-архивного института. М., 1988. Т. 26.

3 Абрамов П.Н. Волостные земства // Исторические записки. М, 1961. Т. 69. С.-33-39; Сенцов А. А. Борьба народных масс за демократизацию местного управления в России накануне Октября // Советское государство и право. 1984. №6.

4 Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России: общественные исполнительные комитеты (1917 г.). -М., 1992.

5 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М, 1990.

6 Герасименко Г.А. Народ и власть (1917 г.). МД995.

7 Владимирский М. Об организации Советской власти на местах. М., 1919. формирования новых органов власти и управления на местах В 1928 г. выходит подборка документов, по данным вопросам, в которых раскрывается практика «чрезвычайщины» 2 советской власти.

Особый интерес представляют исследования, описывающие сам генезис советской власти и управления. Анализируют новые струкггуры государственной власти Е.Г. Гимпельсон и Е.Н. Городецкий 3. Следует отметить работы, специально посвященные анализу деятельности чрезвычайных органов власти (комбедов, ревкомов) 4. Отдельные авторы анализировали деятельность советов на местах, при этом ограничиваясь описательностъю. Ценность их состоит в информативности 5. Встречаются работы, в которых авторы пытались ставить реальные проблемы повышения роли и влияния местных советов, что вполне соответствовало принимаемым правящей партией документам и решениям 6. Необходимо отметить и исследования, посвященные проблеме соотношения партийных и советских организаций 1. Однако в этих работах канвой проходит мысль о том, что партия руководит советами, но не подменяет их.

В 1930-1940-е гг. практически не было серьезных исследований, посвященных этому вопросу. Это объясняется, прежде всего, проблематичностью самого понятия «местное самоуправление» применительно к советской системе государственной власти. В работе «Современное строительство» представлена точка зрения, согласно которой советское строительство является частью социалистического управления 8.

1 Владимирский М. Советы, исполкомы и съезды Советов: Выпуск 1-2. М., 1921.

2 Советы в Октябре: Сборник документов. М, 1928.

3 Гимпельсон Е.Г. Советы в годы гражданской войны и иностранной интервенции. М., 1968.; Его же. Начальный этап складывания административно-командной политической системы (1918-1920 гг.). М, 1995; Городецкий Е.Н. Рождение Советского государства. 1917-1918 гг. М., 1987.

4 Бугай Н.Ф. Ревкомы. М, 1981; Его же. Чрезвычайные органы Советской власти: ревкомы 1918-1921 гг. М, 1990.

5 Юкляевских В. А. Деятельность КПСС по усилению общественных начал в работе местных советов (19591961 гг.): Дис. .канд. ист. наук. М, 1962.

6 Барабашев Г.В. Районный городской Совет на современном этапе. М., 1975.

7 Демочкин HH. Вгасль шрода, формирование, состав и деятельность Советов и условиях развитого социалима М, 1978.; Куликова Г.В. Демократические основы деягсльности местных Советов в развитом ооцгалистическом обществе. М, 1978.; Виноградов НЛ Партийное руюводлво Советами в условиях развитого соцгалюма М, 1980; Орлов ИМ Партийное руководство местными Советами М.,1982.

8 Барабашев Г.В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1985.

В послевоенный период вышли две монографии А.И. Лепешкина, в которых автор попытался представить целостную картину формирования советской системы власти и управления в различных регионах. Недостаток работы состоит в том, что описываемый фактический материал представлен в заидеологизированном плане \

В начале 1950-х гг. появилась работа С.Н. Братуся «Субъекты гражданского права» 2. В ней самоуправление связывалось с деятельностью местных Советов. В 1959 г. термин «самоуправление» появляется в партийных документах во время работы XXI съезда КПСС. А уже на XXII съезде КПСС в Программе партии поднимается вопрос о расширении прав местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление). В 1960-е гг. ученые возвращаются к обсуждению проблемы местного самоуправления. В 1963 г. появилась работа В.А. Пергцика «Проблемы местного самоуправления в СССР»3, в которой определялись признаки местного самоуправления в СССР, согласно которым местное самоуправление должно отражать волю местного населения; не иметь интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; находиться во взаимоотношениях с центральными органами власти на началах демократического централизма. При этом отмечалось двойное подчинение исполнительных органов местным Советам. Из вышесказанного мы видим, что В.А. Перши к рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления. Реальная власть на местах продолжала находиться в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

В 1970-1980-е гг. проблемой самоуправления занимались В.Г. Афанасьев, А.К. Белых, Ю.А. Тихомиров 4. В целом, в этих работах обосновывалась «двойственная» природа местных Советов. Существенным моментом осуществляемой в стране перестройки рассматривалось внедрение во все сферы

1 Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. 1917-1936 гг. М, 1966.

2 Братус С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.

3 Пергцик В.А., Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.

4 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1986; Белых А.К. Управление и самоуправление. М., 1988; Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитии социалистического общества. М., 1988. общества самоуправленческих начал, что не очень логично сочеталось с традиционным представлением об их «государственной» природе

В период перестройки анализу организации и развития местного самоуправления были посвящены работы Ю.И. Скуратова, Б.Н. Топорнина, Г.В. Дыльнова 2. Г.В. Дыльнов представляет самоуправление как способ и форму организации жизнедеятельности общества, а также как демократическую систему управления государственными общественными делами. С ним солидарен и Б.Н. Топорнин, который также определяет самоуправление как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности. Следует отметить тот факт, что в конце 1980-х гг. в Советах видели главное звено государственной самоорганизации народа как субъекта управления.

Исследования постсоветского периода можно отнести к четвертой группе литературы. Теоретической базой для становления идей о местном самоуправлении в постсоветской России явилась Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 г., которая была разработана и принята Советом Европы по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе. В настоящее время она преобразована в Конгресс местных и региональных органов власти Европы. Целью Хартии является провозглашение и проведение в жизнь общих для европейских стран стандартов в местном и региональном самоуправлении. Местное самоуправление в странах-членах Совета Европы рассматривается как одна из основ сохранения демократии, и защиты прав человека в широком смысле слова3. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. органы самоуправления выводятся за рамки государственных структур, но на практике органы местного

1 Материалы XXVII съезда КПСС, М., 1986.

2 Скуратов Ю.И. система социального самоуправления современного народа и конституционное регулирование. Свердловск 1986, Дыльнов Г.В. Представительные органы советской власти - главное звено социалистического самоуправления. М., 1987.

3 Россия в 1996 г. вступила в Совет Европы. Ее делегация участвует в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы. самоуправления часто выполняют функции, созвучные функциям государственных органов. Проблема, таким образом, остается. Определенную ценность1 в изучении институтов самоуправления представляют работы РжевскогоВ.А,., Быченко С.И.ДаболинаВ.В., Широкова А.И., Юрковой С.Н., Фадеева В.И., Аяцкова Д.Ф., Аникина JI.C., Постового Н.В2. В частности Постовой Н.В. сделал попытку воссоздать картину формирования и последующей эволюции органов местного самоуправления, начиная от зарождения российской государственности и кончая серединой 1990-х гг. Будучи сторонником концепции «самоуправленческого социализма», он связал историю местного самоуправления в России с перспективой создания самоуправленческих ассоциаций в контексте формирования современного гражданского общества. В 1995 г. вышла в свет содержательная монография группы авторов под названием «Институты самоуправления: историко-правовы е исследования» 3. Ценность работы состоит в том, что авторы сопоставили не только структуры местного самоуправления на различных этапах исторического развития России, но и соответствующие структуры в странах Западной Европы. К сожалению, хронологические рамки работы ограничиваются XIX в.

Внимание ученых 1990-х гг. занимали разработка и утверждение иных принципов организации управления на местном уровне взамен тех, что были свойственны советской организации власти. Проблема и разность подходов к исследуемому вопросу в российской научной литературе остается. Нам представляется наиболее плодотворной позиция, занятая Н.С. Бондарем, полагающим, что органы местного самоуправления могут функционировать в

1 РЪкеяский В.А Государствешия вдаль и местное гашутрааленис (кшслпуционныс основы таимоопюшсния) // Госущрственкхлъ, гфаво, местное самрупраатаие. Росюв и/Д. 1993. С.17-23; Вычалю СИ. Местное самоуправление в современной политической системе // Государственность, право, местное самоупраа.хнш. Росл» н'Д 1993. С47-52; Букин АЛ1 Сюема вьеших орган® швстн в республике Мордовия: понск опшмальней медати // Государство и цива 1995. №2. С25-34; Вье^жш И. Устав обевеги и правовое цххлранство // Рэсавсжая Феаервдя. 1995. №2 3. С.53-55; Гилыенко Л Почему не хотят «государевы ;жода» псдашгься нгасшо с народам // Озоснйсюя Ф^зфэдих. 1995. №17. С.41 -44; Лейюфф С Оппозиция - «суверенитет» - автономия в условиях федерализма выбор меяеду «или-или» и «батьшз-меныш» // Полис. 1995. №1. С4243; Лысенко В., Калию В. Меяеду «сувереяюацией» и «губертиипией» // Российская Федерация. 1995. №20. С.42^3.;ПодмааюВ.Я&ююфеэдильногора^^ 1995. №44. С.28-30, Пахомов Е Пути реформы; что дижш решить капр, что лучше передать региоим // Российская Федерация. 1995. №13. С.35-36 и др

2 Постовой ИВ. Местное самоуцхшлаос: история, теория, г^икгика М, 1995.

3 Постовой ИВ. Местное самоу граатсние: история, тсорга, практика М, 1995. двух вариантах. В первом случае эти органы могут лишь участвовать, но не решать самостоятельно проблемы, отведенные к компетенции государственной власти, во втором случае возможно четкое, организационное и функциональное разделение структур местного самоуправления и органов местного управления 1. Следовательно, подобные ограничения не позволят органам местного самоуправления слиться с государственной властью.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что муниципальная демократия не может существовать полностью автономно от общенациональной политической системы. Д.М. Хилп утверждает, что «демократическая система власти включает в себя целый ряд различных государственных и частных органов и институтов, одним из которых является местное самоуправление» 2. Мы полагаем, что передача каких- либо властных полномочий органам местного управления (самоуправления) позволит избежать излишней концентрации власти на государственном уровне и перегрузки центрального правительства местными делами. Кроме того, местное самоуправлении способствует преодолению существующего отчуждения личности от государства 3. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления и самоуправления заключается не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы установить разумный баланс между ними. Баланс, который бы наилучшим образом отвечал реальным условиям той или иной страны, а также задачам, которые стоят перед местным управлением 4.

В 2000 г. В.Н. Годовальник 5 сделал попытку проанализировать реальное правовое положение муниципальных образований в субъектах Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет проблеме соответствия норм ст. 12 Конституции РФ требованиям Европейской Хартии местного самоуправления и

1 Бондарь Н.С. Права человека и местного самоуправления в Российской Федерации. Ростов н/Д., 1998.

2 Hill D.M. Democratic Theory and Local Government London. 1986. P. 17

3 Between Centre and Locality: The Polities of public Polieiy. London, 1985. P. 300 - 311

4 Rondinelli D.A. Decentralization, Territorial Power and the State: A Gritical Response. // Development and Change, Hague, 1990. Vol. № 21 № 3. P. 491-492.

5 Годовольник В.Н. «Практика и проблемы местного самоуправления на современном этапе». Краснодар, 2000. противоречивости современного законодательства, что является основой для разжигания национальных и социальных конфликтов. Кроме того, положение усугубляется тяжелым материальным положением народа. Специальных работ, посвященных анализу сложных процессов становления местного самоуправления в новейшей истории, не было. Мало, на сегодняшний день, научных монографий и учебно-практических пособий, где бы давалась квалифицированная оценка политических и социальных процессов реформирования местного самоуправления в 1990-х гт.

Таким образом, мы выявили основные подходы к характеристике понятия «местное самоуправление», сложившиеся в истории российской теоретической мысли. Российские историки 1 пытались представить целостную картину эволюции структур местного самоуправления от истоков российской государственности до современного периода, при этом анализировалось состояние русского государства и общества.

Во второй половине 1990-х гт. проблема становления местного самоуправления стала признаваться важной и значимой целым рядом периодических изданий. В «Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», освещающее вопросы местного самоуправления. В журнале «Российская Федерация» - отдельная рубрика «Местное л самоуправление» . Самыми дискутируемыми вопросами в этот период были: проблемы взаимоотношения управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и местным самоуправлением. Анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления. Дискутировалась проблема использования исторического опыта земств, при

1 Беляев И.Д Лекции по истории русского законодательства. М., 1888; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909; Кизеветгер А.А. Местное самоуправление в России в IX - XIX вв. Петроград., 1917; Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. М., 1994; Ключевский В.О. Курс русской истории:: В 9-ти т. М, 1987-1990. T.I.; Т.4. ; Павлов - Сильванский Н.П Феодализм в России. М., 1988; Соловьев С.М. История России с древнейших времен: В 18-ти т. М., 1989.Т.-5.; Пресняков А.Е. Княжое право в Древней Руси: Лекции по русской истории Х-ХН столетий. М., 1993; Геллер М.Я. История Российской империи: В 3-х т. М, 1997. Т.1.

2 Распоряжение и управление муниципальной собственностью // Государство и право. 1993. № 6. С. 33-47.; Черник ДТ., Черное ИД самоуправление и фиганпы горст' Исторический аспект. - М, 1993;; Богусгавсхнй AM Экономические институты &-встив системе местного самоуправления. М, 1994; Кутгин А Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Политические технологии и гкпигическое управление. 1994. № 3. С.28-32;; Иванова B.R Местное самоуправление: проблемы теории и гракгики. СПб , 1996. С.79-87. формировании современной структуры местного самоуправления. Изучалась практика зарубежного местного самоуправления 1.

В настоящее время ряд творческих коллективов и отдельные ученые активно ведут разработку муниципальной тематики. С целью координации усилий научных коллективов и отдельных исследователей, работающих по муниципальной тематике, Ассоциация городов Юга России, мэрия Краснодара, Центр университетской поддержки развития местных сообществ Кубанского государственного университета, Фонд молодых управленцев города Краснодара проводят с июня 1999 г. научно-практические конференции «Первые Южнороссийские муниципальные чтения». В 2002 г. организованы курсы повышения квалификации для муниципальных служащих при Кубанском Государственном Университете. Помощь, в современном изучении вопроса становления данного института в Российской Федерации, оказывают «круглые столы» и научно-практические конференции с участием ученых, работников федеральных органов власти, практических деятелей местного самоуправления 2. Большой вклад в определении новых направлений исследования проблемы государственного и местного управления внесли конференции, проводимые Северо-Кавказской академией государственной службы.

Источниковая база исследования представляет собой широкий круг материалов, дающих соответствующую информацию о механизмах функционирования органов местного самоуправления, характере их взаимоотношений с региональными и центральными органами государственной власти. Основную группу источников составляют архивные материалы как

1 Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации, в 90-е годы XX века. М., 1997; Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологического исследования. Саратов, 1997; Емельянов Л.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М, 1997 и др.

Формирование органов местного самоуправления га Дальнем Востоке: опыт, гроблемы, перспэсгивы - Хабаровск Хабаркиат, 1997.-С. 49-67; Становление местного самоуправления в Волгоградзсой области. - Волгоград,: Облкувт,1997. -120 с. опубликованные1, так и неопубликованные2. Анализ содержащихся сведений позволил получить представление о механизмах функционирования местных

1 Акты московского государства. М, 1894; Акты, относящиеся к истории Земских собороа М, 1909; Свод законов Российской империи / Под ред. И.Д Мордухай-Болговского: В 12 т. СПб., 1912; Шумков С. Губные и зоыский грамоты Московского государства М, 1985; Российское законодательство Х-ХХ вв. / Под ред. О.Н Чистякова: В 9 т.М, 1990.

2 ГАКК. Ф. 345. Оп. 2. Об открытии 26.12.1821г. переселенческого комитета Черноморского казачьего войска, занимающегося расселением переселенцев, прибывших из украинских губерний;ГАКК. Ф. 460. Оп.2. О деятельности Кубанского областного статистического комитета (1870-1916гг.); ГАКК. Ф. 457. Оп.2. О деятельности учреждений культуры и быта, попечительстве Кавказского учебного округа(1839-1917гг.); ГАКК. Ф. 373. Оп.2. О деятельности войсковой врачебной управы Черноморского казачьего войска (1835-1860гг.); ГАКК. Ф. Р-1855. On. 1. Д. 13-а. Протокольный отдел. Постановления №1-50 и распоряжения №-1-853 главы администрации края за 1991-1994гг.; ГАКК. Там же. Д. 29-а. Распоряжений №-1- 518 Главы администрации края за 1992г, ГАКК. Там же. Д. 40-а. Постановления №1-1107 Главы администрации края за 1992г.; ГАКК Там же. Д 75-а. Распоряжения №1- 1103 Главы администрации края за 1993 г.; ГАКК. Там же. Д 64-а. Постановления №1-1-514 Главы администрации края за 1993г.; ГАКК. Ф. Р-1855. Оп.1. Д. 16. Переписка с Правительством, министерствами, ведомствами РФ по вопросам социально-экономического и культурного развития края за 1992г.; ГАКК, Там же. Д45. Годовой отчет по основной деятельности аппарата администрации края, департаментов, отделов за 1992 г.; ГАКК. Там же. Д.47. Переписка с Правительством за 1993г. по вопросам связи с общественными организациями; ГАКК. Ф. Р-687. Оп.7. Д. 4105-4151. Переписка Исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета народных депутатов с районными, городскими Советами, администрацией края, городов, районов по вопросам экономической политики за 1991-1993гг.; ГАКК. Там же. Д. 4112. Протоколы заседаний комиссии по социальной защите и правам человека с политическими, общественными объединениями граждан; ГАКК. Там же. Д. 4160. Отчеты о работе комиссии по воспроизводству природных ресурсов за 1992-1993гг.; ГАКК. Там же. Д 4272. Справки о деятельности комитетов по экологии и воспроизводству природных ресурсов, охране здоровья Краснодарского краевого Совета народных депутатов за 1991-1994гг.; ГАКК. Там же. Д4143. Статистический отчет о числе административно- территориальных единиц и изменениях в административно- территориальном устройстве за 1992-1993гт.; Текущий архив администрации г. Краснодара. Журнал постановлений за 1994-1998 гг. Постановление Правительства Российской Федерации №235 от 26 марта 1994 года «О строительстве экспортного трубопровода системы Каспийского трубопроводного консорциума «Тенгиз - Астрахань -Черное море»; Текущий архив администрации г. Краснодара. Постановление Совета Министров Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 года № 77 «О порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства», с учетом изменений, внесенных в него постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 1995 года №1176 и постановлением главы администрации Краснодарского края от 6 июля 1994 года №375 «О временных нормативах платы за землю и возмещения потерь сельскохозяйственного производства при переводе лесных земель в нелесные в целях, ие связанных с ведением лесного хозяйства»; Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление правительства Краснодарского края №39-4 от II июня 1997г. «О предварительном согласовании места размещения гавани вспомогательных судов, 3-х выносных причальных устройств (ВПУ) и загрузочных подводных трубопроводов к ним для нефтепровода Каспийского трубопроводного консорциума «Тенгиз - Астрахань - Новороссийск»; Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление Главы администрации города Новороссийска «О предоставлении земель Каспийскому трубопроводному консорциуму - Р для строительства и эксплуатации нефтепровода» от 18 июня 1998 г., во исполнение п.З Протокола совещания у председателя Правительства РФ от 25.09.97r №В4-П22-П7-21ПР «О реализации проекта Каспийского трубопроводного консорциума» и в соответствии с Законом Краснодарского края от 08.08.95г №13K3 «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае», Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении» от 02.10.95г. №18-КЗ, распоряжении Краснодарского края от 29.10.97г. №1270-Р № «Об организации работ по предварительному согласованию трассы Каспийского трубопроводного консорциума». Постановления главы администрации Краснодарского края №88 от 26.02.98г.; Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление админнстрации города Новороссийска №205 от 16.02.98г. «Об отводе земель Каспийскому трубопроводному консорциуму -Р. под проектирование нефтепровода»; Текущий архив администрации г. Новороссийска. Порядок предоставления и изъятия земельных участков на территории административного района города Новороссийска за исключением земель, отнесенных к федеральной и краевой собственности» Утвержден решением Городской Дума от 16.12.96г №487; Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление главы администрации города Новороссийска №660 от 321.05.99г. «О плане действий по выполнению решения городской думы от 26.02.99r №238 «Об основных направлениях муниципальной экологической полигики города - героя Новороссийска на 1999 - 2000 год»; Текущий архив администрации г. Новороссийска. «Программа стабилизации и дальнейшего социально-экономического развития г. органах власти, показать, как они изменялись под воздействием социально-экономических факторов во взаимодействии с органами государственной власти • и управления.

Разнообразную информацию содержат многочисленные опубликованные источники, которые можно условно разделить на четыре группы. Первую группу образуют документы законодательного характера (законы, постановления, указы) центральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления \ Изучение нормативной базы позволило автору выявить правовые механизмы противоречивых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти 2. Помимо этого, использовались законодательные акты органов власти Краснодарского края, регулирующие общие принципы местного самоуправления и компетенцию городского муниципалитета как субъекта социальной политики; федеральные, региональные и муниципальные целевые программы социально-экономического развития.

Изучение советского периода деятельности органов местного самоуправления предполагало широкое и всестороннее изучение партийных документов, стенографических отчетов съездов, конференций и пленумов Коммунистической партии. Они составляют вторую группу источников. Анализ ijt документов данной группы требует критического отношения, так как они не лишены субъективизма и чрезмерно идеологизированы3.

Значительный объем информации по исследуемым проблемам содержится в документах органов власти и управления субъектов Российской Федерации и

Новороссийска на 2000-2003гт.». - 102с.; Текущий архив администрации г. Новороссийска. Решение городской Думы от 26.02.99 №238 «Об основных направлениях муниципальной экологической политики города - героя Новороссийска на 1999-2000 год».

1 Всфоссинзоае совещание щродных ^itaiyiaiue «хлных советов М, 1993; Собрание актов Превдзпа и Правительства РФ. 1993. № 44; Паргемапские спупиния «Пробгсмы и цикшка реалващи Федерального Эаюга «Об обидах приниишх оргатгации местного самоуправления в Российской Федерации». Чджсоос, 19-20 натя 1996и д>. ф 2 Свод закшов Российской империи/Под ред ИД Морцухай£алгсвсшго: В12 т. G16., 1912^

Х-ХХ вв./Под ред. ОН Чисгяксва; В 9r. М, 1990; Ссбршме законодательства йхомжой Федерации 1990-1997 идо.

3 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций, пленумов ЦК. М, 1988; Материалы XXIII съезда КПСС. М, 1966; Материалы XXVII съезда КПСС. Стенографический отчет. М., 1986; Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М, 1988 и др. муниципальных образований, которые также использовались в диссертационной работе и составили третью группу источников 1.

Изучение этих материалов позволило выявить специфические особенности становления и развития органов местного самоуправления в различных российских регионах и на основе сравнительно- исторического подхода выявить характерные особенности их функционирования. Данная подборка материалов позволяет современному исследователю проанализировать специфику деятельности местных советов этого исторического периода и произвести сравнительное сопоставление их с деятельностью современных муниципальных образований 2.

Большой объем информации содержится в четвертой группе источников — в периодической печати. В газетах, журналах содержатся материалы, где отражаются различные точки зрения по вопросам местного самоуправления, как общественности, так и властных структур, политических партий и движений. Это позволяет вскрыть характерные тенденции, выражающие место и роль органов местного самоуправления в переломные исторические эпохи становления местных органов и современных муниципальных образований.3

Своеобразным источником служит и литература учебно-академического плана, которая содержит взгляды, представления и размышления по обозначенным проблемам. В частности это относится к исследованию классиков исторической, политической и юридической мысли, работы которых являются примером того, как нужно вести разработку сложных проблем местного самоуправления в России.

1 ГАКК (Государственный архив Краснодарского края). Ф. Р. - 1855. Он. 1. Д. 13а. - Постановления главы администрации края за 1991-1994 гг.; ГАКК Ф.Р. - 1855. On. 1. Д. 29а - Распоряжения главы администрации края за 1992 г.; ГАКК. Ф.Р. - 1855. On. 1. Д. 64а. - Постановления главы администрации края за 1994 г.; ГАКК. Ф.Р. ~ 1855. On. 1 Д. 16. — Переписка с правительством, министерствами, ведомствами РФ по вопросам социально-экономического и культурного развитая края за 1992г. и т.д.

2 Бюллетень исполкома Московского городского совета депутатов трудящихся. 1965. № 20; Устав города Астрахани. Астрахань, 19%; О местном самоуправлении в Республике Калмыкия: Закон республика Калмыкия // Известия Калмыкии. 19%. 20 октября; Устав местного самоуправления Одинцовского района Московской области. М, 1997; и др.

3 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. №1. С.4-8.; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление.//Русский вестник. 1874. №4. С.22-45 и др.

Подводя итог историографическому разделу работы, хотелось бы отметить, что уровень информационной насыщенности и теоретических обобщений, в целом, позволяет перейти к «сквозному» концептуальному анализу самого процесса эволюции структур местного самоуправления в России, определению места этих структур в целостной системе российской государственности. «Незавершенность» формирования системы местного самоуправления в России не должна являться, на наш взгляд, препятствием на пути содержательного научного исследования, так как основные тенденции этого процесса уже определились. В теории и практике местного самоуправления сложились противоречия:

- между теоретически обоснованной необходимостью сосредоточения властных полномочий у государства и компетенцией местных органов власти;

- между расширением государственного бюрократического аппарата и демократическими и представительными началами муниципального управления;

- между конституционными требованиями к созданию достойных условий жизни для граждан Российской Федерации и реальными возможностями Центра, регионов и местного самоуправления в условиях бюджетного дефицита;

- между федеральными законами и противоречащими им законами субъектов федерации.

Выявленные противоречия послужили основанием для постановки проблемы исследования: возможности и перспективы России как федеративного государства в разработке форм и методов взаимодействия центра и регионов по вопросам обеспечения социального мира и стабильности как общества в целом, так и в каждом его регионе.

Решение этой проблемы определило цели исследования: опираясь на исторический опыт, определить тенденции развития местного самоуправления в современном российском обществе и теоретически обосновать перспективы развития института местного самоуправления на современном этапе; проанализировать и обобщить опыт развития местного самоуправления в стране и за рубежом; выявить возможности использования изученного опыта в Российской Федерации.

Цели исследования определили следующие задачи:

- проанализировать теоретико-методологические основы формирования институтов самоуправления в стране и за рубежом;

- изучить закономерности развития и функционирования структур местного самоуправления в России; обобщить опыт отечественных и зарубежных городских муниципалитетов проведения активной социальной политики, в применении технологии разработки и механизмов реализации социальной политики на уровне крупного города;

- раскрыть и теоретически обосновать характерные особенности деятельности муниципальной власти крупного города как субъекта социальной политики в условиях современной модернизации российского общества;

- оценить положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества;

- рассмотреть дальнейшие перспективы развития института местного самоуправления в свете проводимых реформ.

Объектом исследования является процесс формирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е гг. XX - начало XXI вв.

Предметом исследования являются исторические и социально-экономические основания взаимодействия субъектов формирования демократических институтов самоуправления и возможности обеспечения реального народовластия.

Географические рамки диссертационной работы охватывают территорию современной Российскую Федерацию.

Хронологические рамки ограничены 90-ми гг. XX в. и началом XXI в.

Исходный рубеж объясняется тем, что в 1990-е гг. кризис советского общества привел к необходимости демонтажа остова российской государственности. Процесс становления гражданского общества предполагал формирование органов власти нового демократического государства и констшуирование органов местного самоуправления. В первой главе содержится обращение к более раннему периоду, связанному с созданием органов местного самоуправления и их становлением. Это мотивировано желанием автора проследить процесс становления местного самоуправления, раскрыть условия, в которых формировалось местное самоуправление, как в Западной Европе, так и в России.

Методологической основой диссертационного исследования выступает, прежде всего, принцип историзма, требующий от ученого, во-первых четко определиться с искомым предметом, зафиксировав его сущностные характеристики и, во-вторых, четко показать основные этапы становления и последующего развития на собственном базисном основании. В первом случае мы применили комплексный подход, при котором институты местного самоуправления рассматривались в качестве относительно самостоятельной подсистемы, «привязанной» к структурам государственной власти и взаимодействующей с ней, что приводило зачастую к драматическим последствиям. Во втором случае применялся сравнительно-исторический подход. Он помогал сопоставлять российские институты местного самоуправления различных периодов отечественной истории по их типичным признакам и характеристикам. В частности, рассматривались: вечевая система народного представительства, институт земских соборов, игравших существенную роль в «Московский» период, права и возможности земств в XIX веке. Сравнительный метод также позволял учитывать позитивный опыт зарубежных стран по решению социальных проблем на городском уровне.

Принцип объективности ориентирован на всесторонний анализ исторических событий и явлений, привлечение к исследованию разнообразных по происхождению и содержанию источников. Исходя из данного принципа, предусматривалось формирование необходимой документальной базы исследования, однако не все существующие источники удалось выявить и ввести в научный оборот. Данное обстоятельство обусловило относительность применения принципа объективности. <i Применение ретроспективного метода позволило выявить такие явления прошлого, функционирование которых возможно в современной исторической среде. В частности, к ним могут быть отнесен опыт земств и советов. На основании логического метода, были установлены причинно-следственные связи, проявившиеся во влиянии революционных потрясений на выработку моделей местного самоуправления. Метод актуализации позволил определить научную значимость проблемы, рассмотреть возможности использования исторического опыта в организации социального управления. ч Использовался также объектный подход к анализу процесса трансформации социальных отношений и систем организации местного самоуправления в современной России. Помимо этого, использовались методы теоретического моделирования, общенаучные методы (анализ, синтез, прогностический, прагматический и т.д.) и элементы социального прогнозирования. С их помощью выработана исследовательская позиция, отобраны источники, выявлены характерные черты российской, региональной и городской социально-экономической действительности, разработана модель научного анализа предмета исследования.

Цели и задачи исследования, выбор его объекта и предмета, а также методологические основы и пути их реализации определяют характер выносимых на защиту положений.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Зарубежный и отечественный опыт становления и развития системы органов власти и местного самоуправления показывает, что приоритетной обязанностью государства является обеспечение одного из ключевых прав $ гражданина - право на участие в управлении делами в регионе, городе, социальной группе. Для осуществления этого властного права в России создана трехуровневая система публичной власти. Однако до настоящего времени не решены проблемы разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления, что порождает кризисные ситуации в экономике и политике. Положение осложняется противоречивостью законодательства. В этих условиях в обществе падает доверие к власти и актуализируется проблема базовых социально-политических ценностей демократической государственности, таких как: цивилизованное народовластие, приоритет прав и свобод человека и гражданина, разделение властей, федерализм, законность и социальная справедливость. Данная система ценностей, декларированная Конституцией Российской Федерации 1993 года должна стать стратегическим ориентиром социальной политики на всех уровнях публичной власти.

2. Как показывает исторический опыт, решение вопросов социально-экономического порядка зависит от экономического потенциала городских муниципалитетов, развитости социальной инфраструктуры на их территории и отношений с органами государственной власти. В целях смягчения финансового дефицита городские муниципалитеты проводят работу по изысканию внебюджетных средств, для материального обеспечения социальной политики. В этой связи автором предпринята попытка теоретической разработки ряда методик, позволяющих решить проблему финансового дефицита на уровне муниципалитетов.

3. Правовая институционализация местного самоуправления в условиях неурегулированности финансово - экономической базы, несовершенной социальной инфраструктуры необходима, так как в общественно - политической жизни остается практика отчуждения населения от власти и решения местных социально -экономических проблем. Одной из форм самоорганизации населения может стать развивающееся территориальное общественное самоуправление.

4. В современном российском обществе система местного самоуправления переживает процесс реинсштуционализации: формируются новые ценности, нормы, принципы социальной и политико - правовой организации, меняются цели и функции самоуправления. В этих условиях необходимы усилия, натравленные на разъяснение населению роли и задач местного самоуправления с целью активизации и привлечения к активному сотрудничеству в решении социально — экономических и других задач местного значения.

5. Значительным фактором активизации гражданского участия в решении экологических проблем, оздоровлении населения является воплощение конституционного права на решение вопросов местного значения на уровне муниципального образования.

Научная новизна исследования заключается в исследовании малоизученной темы. Данная работа является одной из первых попыток изучения теории, истории и практики местного самоуправления как в стране, так и за рубежом.

Конкретно элементы новизны заключаются в следующем:

- авторская позиция базируется на интеграции исторического и правового знания для исследования проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации;

- отмечены противоречия, сдерживающие становление данного института в процессе реформирования России в 1980 - 1990 - е гг. и выявлено положение местного самоуправления в трехуровневой структуре современной российской публичной власти; дана авторская интерпретация базовых социально-политических и экономических ценностей институциональной российской государственности и показана компетенция и текущие возможности городской администрации в области самостоятельной социально-экономической политики;

- выделены элементы современной технологии разработки и реализации социально - экономической политики на уровне крупного территориального поселения (города);

- раскрыты перспективы сотрудничества городского муниципалитета с властными государственными структурами в процессе разработки и реализации социально-экономической политики;

- изучена связь между социальными, правовыми и экономическими процессами самоорганизации населения в период общественных реформ.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы позволяют углубить теоретические представления в области истории государственного и муниципального управления в нашей стране и в Западной Европе, правового регулирования финансово-экономических основ муниципалитетов, социальной экологии и правовой защиты окружающей среды на глобальном и локальном уровнях, теории социального управления. Полученные автором результаты могут быть использованы в последующих исследованиях, посвященных вопросам современного муниципального строительства в России и исследованиях социально- экономической и социально-политической проблематики.

Основные положения диссертации можно использовать в преподавании курсов «Истории Отечества», «История государственного и муниципального управления в России», «Истории Отечественного государства и права» спецкурсов для студентов исторических, юридических, экономических специальностей, в подготовке и переподготовке муниципальных служащих, с целью повышения их квалификации.

Помимо этого, диссертационное исследование может быть использовано для выбора, оптимальной модели соотношения между государственным управлением и местным самоуправлением, для разработки прогнозов эволюции политических институтов российской государственности и местного самоуправления.

Научная апробация работы осуществлялась на следующих международных, всероссийских и региональных конференциях: «Проблемы строительства, инженерного обеспечения и экологии городов» (Пенза, 2001г.); «Актуальные проблемы права: теория и практика» (Краснодар, 2003г.); «Экологическая безопасность регионов России и риск от техногенных аварий и катастроф (ВС-7-43). (Пенза, 2003г.); «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе» (Новороссийск,

2004г.). Основные положения диссертации изложены в 9 опубликованных работах общим объемом более 2 печатных листов. Диссертация обсуждалась на кафедре истории и социальных коммуникаций Кубанского государственного технологического университета.

Главные аспекты и выводы диссертации используются автором при чтении курсов «Отечественная история» и «История отечественного государства и права» в Новороссийском филиале Кубанского государственного технологического университета и Новороссийском филиале Краснодарской академии МВД России.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой истории и социальных коммуникаций Кубанского государственного технологического университета 19 декабря 2003 г.

Структура диссертации обусловлена ее исследовательскими задачами и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, включающего 227 наименований, приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление в России в 90-е гг. XX-нач. XXI вв.: исторический опыт, теория и практика"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный нами анализ показывает, что система самоуправления в России проделала сложный и противоречивый путь своего становления и последующего развития. Значимость процесса становления органов местного самоуправления трудно переоценить, однако этот процесс и сейчас еще далек от своего завершения. О важности этого вопроса говорит тот факт, что Совет Европы принял специальную Хартию местного самоуправления, а степень готовности России к вступлению в эту организацию ее эксперты во многом определяли степенью развития органов местного самоуправления. Внутренняя логика развития и функционирования органов местного самоуправления подчинена существенному воздействию «внешних» обстоятельств, таких, например, как развитое гражданское общество, отделившееся от государства и подчинившее последнее своему контролю. Степень зрелости гражданского общества влияет на уровень развития системы местного самоуправления, например, формирование инфраструктуры гражданского общества, приводило к обособлению сферы самоуправления, а в тех случаях, когда государство диктовало свою волю гражданскому обществу, местное самоуправление сходило на нет.

История развития российской государственности показывает, что на ее различных этапах присутствовали различные формы местного самоуправления. В качестве примера можно взять «домосковский» период российской истории, в который структуры местного самоуправления выступали в качестве базисного основания всей политической надстройки консолидирующихся русских земель. Однако территориальные структуры местного самоуправления не могли выступать (в раннефеодальном обществе) в качестве первичных ячеек гражданского общества по причине несформированности последнего. Необходимость конституирования российской государственности и внешний фактор (иноземная агрессия) привели к бюрократизации российской политической системы, при которой структура местного самоуправления превращалась в придаток государственной машины. Сама природа самодержавия не терпит функционирования каких-либо самоуправленческих начал, поэтому действовали тенденции к их ограничению. Но «добить» местное самоуправление не удавалось никогда, и в переломных моментах истории его удельный вес неизменно возрастал.

Особенность российского самоуправления вплоть до периода революционных событий состоит в сословных принципах его организации, что отражало ситуацию несформированности в стране институтов гражданского общества. Однако, в эпоху «великих реформ» 1860-1870-х гг. XIX в., происходит конституирование системных качеств гражданского общества. Освобождение крестьян от личной феодальной зависимости явилось первым шагом на пути создания социальной инфраструктуры и формирования рыночной экономики. Последующие вслед за этим реформы в политической надстройке способствовали становлению демократического правового государства и должны были привести в перспективе к формированию конституционной монархии. Земская реформа 1864 г.также знаменовала собой заметный шаг на пути демократизации общественно-политической жизни. Если до введения земств в стране существовало только сословное самоуправление, то земство означало переход к административно -территориальному принципу самоорганизации.

Значение земской самоорганизации в истории общественной жизни России трудно переоценить. Прежде всего, необходимо отметить, что земская идея означает идею народности, власти, исходящую от земли, от народа. Что касается Российской империи, то на протяжении столетий государство формировалось, как сверхцентрализованное и унитарное, с жестко выраженной властной вертикалью. Вся полнота власти на местах находилась, в основном, в руках генерал-губернатора, что исключало необходимую для гражданского демократического общества систему «сдержек и противовесов». В 1864, 1890,1917 гг. были проведены три земские реформы. Они преследовали цель, связанную с децентрализацией управления. На протяжении ряда десятилетий естественной отдушиной, смягчавшей авторитаризм государственного управления самодержавной монархии, а также выступавшей в качестве новых демократических институтов власти, являлись органы местного самоуправления. Несмотря на жесткий контроль со стороны государственной администрации, стремившейся ограничить их компетенцию, несмотря на ограничения и придирки со стороны властей, земства сами выбирали руководящие органы, сами определяли направления своей деятельности, подбирали и обучали кадры.

Советская модель, противопоставленная буржуазному местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной централизованной системы. После первой русской революции 1905 г., в качестве основной организационной формы самодеятельности народных масс, стали выступать советы. Особенно явно эта тенденция проявилась в 1917 г. Лозунг «Вся власть - Советам!» означал отрицание традиционных институтов государственной власти и земских форм общественной самодеятельности. Большевистский режим, взявший курс на формирование тоталитарной системы, не нуждался в органах местного самоуправления, так как они не встраивались в единую систему государственного управления. Итак, после октябрьского переворота земские органы были упразднены, а советы были объявлены первичной ячейкой государственного устройства. Была создана иерархизированная система советов по принципу делегирования полномочий снизу вверх, однако, задача осуществления жесткого контроля над ситуацией в стране вынуждала большевиков фиксировать властные полномочия сверху вниз. В итоге столкнулись две противоборствующие тенденции. Большевики боялись дать самостоятельность местным советам, ибо это могло привести к разгулу народной стихии, поэтому их деятельность подвергалась жесткому контролю и нижестоящие советы были подотчетны советам, представляющим вышестоящие инстанции.

Чтобы советы не выходили из-под контроля были созданы силовые параллельные структуры власти в лице ревкомов, комбедов. Удобство состояло в том, что принцип «революционной целесообразности» позволял их распускать, если они попадали под влияние «чуждых» политических сил. Постепенно советы превратились в придаток сформировавшегося партийно-политического режима. Однако и в советский период российской истории взаимоотношение государственной власти и местного самоуправления было не однозначным. Местные советы выполняли некоторые функции, свойственные общественному самоуправлению.

Советская система «застойного» периода исключала механизм разделения властей, а раздутая система советов всех уровней не была приспособлена решать вопросы по существу. Этим занимался неподконтрольный депутатам исполнительный аппарат, который контролировался и направлялся партийными структурами. Роспуск КПСС на территории России привел к тому, что многие партийные кадры перешли в партийные структуры различных уровней, которые стали выступать в качестве центров оппозиционной активности по отношению к исполнительной власти. Это обстоятельство объясняет тот факт, что на региональном (местном) уровне произошло обособление от советов органов исполнительной власти, которые стали строиться по принципу властной вертикали.

В период «перестройки» вопрос формирования институтов гражданского общества вновь обрел свою актуальность. Искусственно созданные в СССР диспропорции между вкладом регионов в общесоюзный фонд и жизненным уровне населения породили стремление регионов избавиться от диктата центра и самим распоряжаться своими ресурсами. Начался процесс суверенизации бывших республик Российской Федерации. Противоположность интересов центра и регионов, политика, не учитывающая сложившиеся национально- региональные реалии подрывала единство России. Необходимо было выработать, в сложившейся ситуации, иную политику, которая бы учитывала социально- политические и экономические интересы граждан. Этим и объяснялся интерес государства к органам местного самоуправления. Ведь местное самоуправление- это реальный механизм реализации населением гражданских прав и свобод, решения широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий. Ответственность за сохранение базового согласия несут местные административные органы власти, руководители политических партий, функционеры социальных союзов, представители средств массовой информации, а также сами граждане.

Постепенно советы различных уровней стали приобретать черты, свойственные как представительным органам государственной власти (верхний уровень), так и муниципальным образованиям (низший уровень). На высшем уровне система советов была подвергнута реорганизации, а появление нормативно- правовой базы позволило подвести под их функционирование соответствующую основу. Процесс реорганизации местных советов совпал с первыми шагами рыночной реформы, которые носили болезненный характер, в частности, это было связано с недостаточной материально- финансовой базой местного самоуправления.

В годы «перестройки» вопрос формирования институтов гражданского общества вновь обрел свою актуальность. В 1993 г. была принята Конституция, которая установила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Одним из ключевых прав гражданина является его право на участие в управлении делами в государстве, регионе, своем городе. Для осуществления этого властного права в России создана трехуровневая система публичной власти. Каждый из этих уровней обладает собственной исключительной компетенцией. Процесс формирования системы местного самоуправления возобновился и протекал на фоне реальной федерализации страны, приобретая при этом нормативно- правовую базу. Однако до настоящего времени не решены проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, что порождает кризисные ситуации в экономике и политике. Осложняет положение противоречивость законодательства.

Социальные исследования показывают, что в современном общественном управлении в развитых странах разворачиваются две основные тенденции. С одной стороны, усиление роли государства, расширение и углубление его вмешательства в жизнь общества, что находит свое выражение в эволюции государственного механизма, в разбухании и расширении государственного бюрократического аппарата, в ограничении прав местного управления и в переведении его органов на недееспособный, чисто официальный режим существования. С другой стороны, общественное управление связано с принципами самоуправления, с демократическими и представительными началами, что находит свое выражение в муниципальном управлении (в его выборности, связи с социальными нуждами местного населения, меньшей зараженностью бюрократизмом и милитаризмом, по сравнению с центральной властью). Оптимальным, как показывает мировая практика, является вариант, когда представители органов местного самоуправления не имеют особых привилегий, экономических и социальных выгод, избираются на добровольных началах, защищая конкретные групповые интересы, либо руководствуясь альтруистическими идеалами общественной пользы.

В 1996 г.появились выборные органы государственной власти практически во всех субъектах Российской Федерации. Закономерной фазой конституирования единой системы органов власти стало формирование органов местного самоуправления с учетом их региональной специфики. Во многих субъектах федерации появились свои нормативные документы, дополнявшие федеральные законодательные акты. Злободневной остается проблема создания материально- финансовой базы. Однако решение этого вопроса зависит от эффективности проводимых экономических реформ.

Помимо финансово- экономических факторов, оказывающих большое влияние на становление и развитие органов местного самоуправления, важное значение имеют факторы политического порядка. Фактор политической воли будет иметь первостепенную значимость до тех пор, пока в нашей стране не завершится процесс формирования гражданского общества.

К сожалению, в настоящее время муниципальные образования не могут обрести устоявшийся статус по той причине, что они находятся в положении «между молотом и наковальней», иными словами между центральной и региональной элитами. Вспомним хотя бы Владивостокские коллизии, когда даже центральная власть не могла обуздать амбиции региональных лидеров. А расширение прерогатив местного самоуправления означает ограничение предметов ведения и компетенции региональной власти.

Анализ современного состояния социальных проблем, связанных со становлением местного самоуправления в России, позволяет выделить три важнейших аспекта:

1. Пока на разных уровнях власти (городском, районном, областном, республиканском, федеральном) отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, многие руководители не видят его нового качества (сферы деятельности, прав и ответственности), утвержденного Конституцией Российской Федерации. В качестве примера можно привести тот факт, что местные органы включены в систему государственной исполнительной власти (республики Башкортостан, Коми, Калмыкия, Татарстан, Саха, Хабаровский край, Кемеровская, Мурманская, Рязанская, Тульская области).

2. Властные органы в городах и районах, являясь низовым звеном государственной власти (фактически), находятся, в связи с этим, в полной зависимости от вышестоящих органов власти в республиках, краях, областях, округах, а не от населения. Поэтому существующая структура власти на местах, в лучшем случае, олицетворяет намерение превратиться в местное самоуправление, а также отражает ту реальную систему отношений, которая складывается на этом уровне социальной организации общества. 3. Ситуация переходного периода сказывается на становлении местного самоуправления, что проявилось, как в неполных, противоречивых и условных оценках социально-экономического положения и его нестабильном региональном развитии, так и в неясности и постоянном непрерывном процессе правового экспериментирования, организационного перепрофилирования и создания новых систем, что часто не вызывается никакой объективной потребностью. Не приводят к эффективному результату и передовые технологии разработки и реализации социальной политики городских муниципалитетов, такие, как оптимизация социального программирования на основе системного подхода к анализу социальных процессов в городе, устойчивая субординация деятельности районных и низовых структур городского самоуправления, взаимодействия муниципальных органов власти с государственными органами в процессе разработки и реализации социальной политики.

Разработка и реализация полноценной социальной политики местными властями больших российских городов сопряжена с трудностями не только материально- финансового, но и социокультурного, идеологического характера. Идет болезненная и противоречивая переоценка ценностей жизни и культуры. Особенно остро она ощущается в больших городах. Преступность, алкоголизм и наркомания, проституция, суицид, вынудили городские власти содержать собственную муниципальную милицию. Как показывает практика, этого недостаточно. Требуется возрождение целостной системы идейно- воспитательной работы с населением. Городские власти предпринимают определенные меры путем воздействия на такие институты социализации личности, как детские сады, школы, колледжи, вузы, учреждения культуры, местные средства массовой информации. Однако эта работа, должным образом, не продумана, ведется бессистемно. Помимо этого, фактически, она не охватывает трудовые коллективы, семьи, неформальные социальные группы. К тому же, в аппарате муниципальных органов, как правило, нет специалистов, которые могли бы профессионально организовать идейно- воспитательную работу в городе.

Нельзя не отметить и достижения самостоятельного института публичной власти. В настоящее время городской муниципалитет располагает нормативно-правовой базой для организации своей деятельности. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральные Законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг., а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово- бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1997 г. создан Совет по местному самоуправлению - федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации. В 1998 г., по инициативе муниципальных образований и при содействии названного Совета, учрежден Конгресс муниципалитетов Российской Федерации - общероссийская организация, защищающая права и представляющая интересы муниципалитетов в их взаимодействии с государственной властью, а также зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. Советом был подготовлен документ - «Проект основных положений концепции государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации». Все это позволило провести муниципальные выборы, определить правовой статус муниципальной власти, укомплектовать ее аппарат, разработать текущие и перспективные направления работы и приобрести некоторый опыт.

Ограниченность возможностей городского муниципалитета в проведении полноценной социально- экономической политики (в ряде больших городов) была компенсирована на основе вовлечения незадействованных трудовых ресурсов города в производство, пользующихся рыночным спросом, товаров и платных услуг, а также были организованы общественные работы по договорам с соответствующими службами. Эти шаги способствовали активизации ресурсов районных и низовых структур (территориальных органов общественного самоуправления) городского самоуправления, что, в свою очередь, способствовало преодолению иждивенческих настроений людей и возрождению доверия их к власти.

Заслуживает внимания и распространения опыт городских муниципалитетов, по формированию в местных организациях, независимо от форм собственности, отношений социального партнерства, стимулирующих инвестиции в социальную инфраструктуру, поощрение с той же целью, государственных образовательных, информационных и иных учреждений за расширение, в разумных пределах, платных услуг, а также - меценатства, спонсорства и других источников пополнения специального (внебюджетного) дохода города. Однако, при этом, важно организовать общественный контроль за поступлением, учетом и расходованием средств данного дохода. Тем не менее, это еще одна эффективная форма привлечения населения к управлению делами своей власти.

В интересах обеспечения реализации конституционных полномочий органов городского муниципального самоуправления и активизации государственной политики развития местного самоуправления в России целесообразно, на наш взгляд, осуществить ряд мероприятий:

1. Разработать целостную и непротиворечивую систему законодательства, регулирующего отношения в области местного самоуправления, с последующим принятием Кодекса муниципального права.

2. За нарушение норм муниципального права ужесточить ответственность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

3. Рассмотреть, в установленном законом порядке, и решить вопрос о предоставлении Совету по местному самоуправлению - федеральному координационному центру при Президенте РФ права законодательной инициативы.

4. Рекомендовать вышеназванному Совету разработать и опубликовать методические пособия по научно обоснованному программированию и реализации социальной политики на уровне крупного городского поселения.

5. Предложить Конгрессу муниципальных образований РФ создать в своей структуре секцию городских муниципалитетов для обобщения опыта их работы по защите своих прав и их взаимодействии с органами государственной власти.

Институт местного самоуправления представляет собой важный системообразующий элемент государственного устройства страны и политической системы современного российского общества. В соответствии с общедемократическими принципами и конституционными нормами, концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Власть народа (публичная) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти - федеральном и субъектов Федерации. Местное самоуправление (городское и сельское) является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия, механизмом формирования и составной частью гражданского общества. Оптимальным, как показывает мировая практика, является вариант, когда представители органов местного самоуправления не имеют особых привилегий, экономических и социальных выгод, избираются на добровольных началах, защищая конкретные групповые интересы, либо руководствуясь альтруистическими идеалами общественной пользы.

Действенность государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне. Содержание социальной политики в городах ориентировано, в основном, на социальную защиту малообеспеченных слоев населения, оказание помощи детским учреждениям, больным и престарелым горожанам, на «латание дыр» в городской инфраструктуре. В индустриально развитых странах с социально ориентированной экономикой политика «социальной безопасности общества» поставлена на первое место. Зарубежный опыт показывает, что структура государственной власти может быть эффективной лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления. Люди, в свою очередь, оценивают государственную политику через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий. Решая вопросы социально-экономического порядка, не следует забывать об экологии. История развития человеческого общества тесно связана с историей развития окружающей среды, на которую оказывают пагубное воздействие продукты человеческой деятельности. По прогнозам ученых, если не решить вышеназванную проблему в течении 50 лет, то проблематичным станет само существование человека. Именно поэтому усилия ученых должны быть направлены на привлечение внимания к экологии, с целью пропаганды бережного к ней отношения. Конституция Российской Федерации рассматривает вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, а также закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду. Законодательством Российской Федерации предусмотрены меры административного и уголовного воздействия к нарушителям. Местные власти, согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, обладают правом разрешения на локальной территории одного из глобальных вопросов современности. Однако, в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации закрепляется возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данное положение означает, что государство оставляет за собой право контроля, за реализацией этих полномочий. Следовательно, соответствующие государственные органы, вправе оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам целесообразности. Таким образом, конституционное решение вопроса о правовой природе местного самоуправления формально. На взаимовыгодных условиях, федеральные и региональные власти могут договориться, а жители локальных территорий не смогут реализовать свои права на проживание в экологически чистой и безопасной среде.

Формирование и развитие местного самоуправления происходит в сложном и противоречивом социально- экономическом, политическом и культурном пространстве, в условиях модернизации российского общества, когда все уровни и структуры публичной власти переживают период интеграции на основе освоения ценностей новой, конституционно декларированной, российской государственности. Затянувшийся процесс перехода на новый уровень государственности вызывает недоверие населения к власти, всевозможные коллизии между тремя уровнями власти, а также перманентные конфликты между федеральной, региональной и местной властями. В странах с «развитыми демократиями» аналогичные конфликты разрешаются на конституционно- правовой почве. У нас в стране нередко при тех или иных коллизиях наблюдается паралич государственной воли. Так будет продолжаться до тех пор, пока процесс всесторонней демократизации не пройдет все стадии взлета и падений, кризисов и конфликтов, и не будут созданы разветвленные институты гражданского общества.

Проведенное исследование, естественно, не исчерпывает собой всех проблем данной тематики и необходимо дальнейшее изучение вопросов реализации социальной политики в масштабах крупного города, что обусловлено современной ситуацией в России. При этом необходимы комплексные исследования, при которых объединялись бы усилия историков, социологов, экономистов, юристов, политологов.

Список научной литературыСимонова, Ольга Васильевна, диссертация по теме "Отечественная история"

1. ИСТОЧНИКИ 1 Нормативные акты

2. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Федер. Закон от 1991г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29.

3. Об охране здоровья: Основы законодательства Российской Федерации от 22 июля 1993г. //Ведомости. 1993. №33.

4. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Народный депутат. 1993. №11.

5. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г. //Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1993. №52.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. Закон от 28 августа 1995 г. // Российская газета. 1995. 7 сентября.

7. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. Закон от 25 сентября 1997 г. № 126 ФЗ // Российская газета. 1997. 7 октября.

8. Конституция Российской Федерации. М., 1997.

9. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

10. Федерации : Федер. Закон от 23 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 1 августа.

11. Лесной кодекс Российской Федерации. Полный сборник кодексов Российской Федерации. М., 1999.

12. Водный кодекс Российской Федерации. Полный сборник кодексов Российской Федерации. М., 1999.

13. Земельный кодекс Российской Федерации. М., 2002.

14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. Закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ. М., 2004.2 Архивные материалы

15. Акты московского государства. М., 1894.

16. Акты, относящиеся к истории земских соборов. М., 1909.

17. Свод законов Российской империи / Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского: В 12 т. СПб., 1912.

18. Российское законодательство Х-ХХ вв./ Под ред. О.И. Чистякова: В 9-ти тт. -М., 1990.

19. Шумков С. Губные и земские грамоты Московского государства. М., 1985.

20. ГАКК. Ф.468. Оп.1. Канцелярия Черноморского губернатора (1896- 1917). О создании в марте 1896г., в связи с образованием Черноморской губернии, трех округов: Новороссийского, Сочинского, Туапсинского.

21. ГАКК. 4 фонда. Оп.1. Управление начальников уездов Кубанской обл. (1870-1888гг.). О создании на основании указа от 30.12.1869г. в

22. Кубанской области уездов: Ейского, Екатеринодарского, Баталпашинского, Темрюкского, Майкопского, Закубанского и Кавказского, упраздненных в 1888г., в связи с разделением области на отделы.

23. ГАКК. 6 фондов. Оп.1. Об учреждении в 1888г. управления атаманов отделов Кубанской области, которые выполняли военно-административные, полицейские функции и подчинялись начальнику Кубанской области.

24. ГАКК. Ф.98. Оп.1. О станичных, хуторских, аульных, поселковых и волостных правлениях (1821-1920гг.).

25. ГАКК. 4 фонда. Оп.З. О городских управах, учрежденных в 60-70-х гг. XX в., занимающихся делами городского хозяйства.

26. ГАКК. Ф. 482. Оп.2. Об органах суда и прокуратуры (1870-1919гг.).

27. ГАКК. Ф. 583. Оп.2. Об органах жандармерии и полиции, тюремного учреждения и тюрьмы (1881-1917гг.).

28. ГАКК. Ф. 345. Оп. 2. Об открытии 26.12.1821г. переселенческого комитета Черноморского казачьего войска, занимающегося расселением переселенцев, прибывших из украинских губерний.

29. ГАКК. Ф. 460. Оп.2. О деятельности Кубанского областного статистического комитета (1870-1916гг.).

30. ГАКК. Ф. 457. Оп.2. О деятельности учреждений культуры и быта, попечительстве Кавказского учебного округа( 1839-1917гг.).

31. ГАКК. Ф. 373. Оп.2. О деятельности войсковой врачебной управы Черноморского казачьего войска (1835-1860гг.).

32. ГАКК. Ф. Р-1855. On. 1. Д. 13-а. Протокольный отдел. Постановления №1-50 и распоряжения №-1-853 главы администрации края за 19911994гг.

33. ГАКК. Там же. Д. 29-а. Распоряжений №-1- 518 Главы администрации края за 1992г.

34. ГАКК. Там же. Д. 40-а. Постановления №1-1107 Главы администрации края за 1992г.

35. ГАКК. Там же. Д. 75-а. Распоряжения №1- 1103 Главы администрации края за 1993 г.

36. ГАКК. Там же. Д. 64-а. Постановления №1-1-514 Главы администрации края за 1993г.

37. ГАКК. Ф. Р-1855. Оп.1. Д.16. Переписка с Правительством, министерствами, ведомствами РФ по вопросам социально-экономического и культурного развития края за 1992г.

38. ГАКК, Там же. Д.45. Годовой отчет по основной деятельности аппарата администрации края, департаментов, отделов за 1992 г.

39. ГАКК. Там же. Д.47. Переписка с Правительством за 1993г. по вопросам связи с общественными организациями.

40. ГАКК. Ф. Р-687. Оп.7. Д. 4105-4151. Переписка Исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета народных депутатов с районными, городскими Советами, администрацией края, городов, районов по вопросам экономической политики за 1991-1993гг.

41. ГАКК. Там же. Д. 4112. Протоколы заседаний комиссии по социальной защите и правам человека с политическими, общественными объединениями граждан.

42. ГАКК. Там же. Д. 4160. Отчеты о работе комиссии по воспроизводству природных ресурсов за 1992-1993гг.

43. ГАКК. Там же. Д. 4272. Справки о деятельности комитетов по экологии и воспроизводству природных ресурсов, охране здоровья Краснодарского краевого Совета народных депутатов за 1991-1994гг.

44. ГАКК. Там же. Д.4143. Статистический отчет о числе административно-территориальных единиц и изменениях в административно-территориальном устройстве за 1992-1993гг.

45. Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление администрации города Новороссийска №205 от 16.02.98г. «Об отводе земель Каспийскому трубопроводному консорциуму Р. под проектирование нефтепровода».

46. Текущий архив администрации г. Новороссийска. «Программа стабилизации и дальнейшего социально-экономического развития г. Новороссийска на 2000-2004 гг.».

47. Текущий архив администрации г. Новороссийска. Решение городской Думы от 26.02.99 №238 «Об основных направлениях муниципальной экологической политики города героя Новороссийска на 1999-2002 год».1. ЛИТЕРАТУРА 1 Монографии

48. Алимова Т.В. Деятельность Московской областной организации большевиков в борьбе за массы в муниципальной компании 1917 г. М., 1979.

49. Альтшуллер М.И. Земство в Сибири. Томск, 1916.

50. Анатомия революции 1917 год в России: массы, партии, власть. СПб., 1994.

51. Аникин J1.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: Опыт социологического исследования. Саратов, 1997.

52. Арапова Л.И. Большевизация муниципальных органов (районных дум) Москвы накануне Великой октябрьской социалистической революции. М., 1988.

53. Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX века. М., 1997.

54. Барабашев Г.В. Районный городской Совет на современном этапе. М., 1975.

55. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

56. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000.

57. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании М.,1990.

58. Безуглов А.А. Гласность работы местных Советов. М., 1960.

59. Белоконский И.П. Земское движение. М., 1914.

60. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888.

61. Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719 1727 гг. М., 1902.

62. Бондарь Н.С. Права человека и местного самоуправления в Российской Федерации. Ростов н/Д., 1998.

63. Бондарь Н.С. Городское самоуправление как управляющая система: проблемы становления и перспективы развития Ростова на — Дону в XXI веке. Концепции, программы, прогнозы. Ростов н/Д., 1998г.

64. Between Centre and Locality: The Polities of public Poliery. London, 1985.

65. Бугай Н.Ф. Ревкомы. M., 1981.

66. Бугай Н.Ф. Чрезвычайные органы Советской власти: ревкомы 1918-1921 гг. М., 1990.

67. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений (1869-1871).: В 3 т. СПб., Т.1.

68. Веселовский Б.Б. К вопросу о классовых интересах в земстве: Вып. 1. СПб., 1905.

69. Веселовский Б.Б. Исторический обзор деятельности земских учреждений С-Петербургской (ныне Петроградской) губернии (1865-1915). СПб., 1917.

70. Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. М., 1999.

71. Виноградов Н.Н. Партийное руководство Советами в условиях развитого социализма. М., 1980.

72. Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

73. Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908.

74. Виханский О.Г. Стратегическое управление. М., 2000.

75. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. -М., 1997.

76. Волков Ю.Г., Дыльнов Г.В. и др. Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999.

77. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957.

78. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

79. Герасименко Г.А. Народ и власть (1917 г.). М., 1995.

80. Геллер М.Я. История Российской империи: В 3 т. М., 1997.

81. Гимпельсон Е.Г. Начальный этап складывания административно-командной политической системы (1918-1920 гг.).- М., 1995.

82. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. -М., 1996.

83. Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Под ред. К.Т. Солдатенкова,1885.

84. Годовальник В.Н. Практика и проблемы местного самоуправления на современном этапе. Краснодар, 2000.

85. Горинов М.М., Ляшенко JI.M. От древней Руси к императорской России (IX XVIIIb.b.) М., 1994.

86. Градовский А.Д. Собрание сочинений в 9-ти томах. СПб., 1899-1904. Т2.

87. Демочкин Н.Н. Власть народа, формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма. М., 1978.

88. Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. СПб., 1905.

89. Emmons Т. The Russia Landed Gentry and the peasant emancipation of 1881. Cambridge Univ. press. 1968.

90. Егоров Н.Д. Государственная региональная политика: Центр и субъекты Федерации. Краснодар. 1996.

91. Емельянов Л.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997.

92. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. М., 1964.

93. Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб., 1996.

94. Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России. Казань, 1882.

95. Институты самоуправления: историко-правовые исследования. М., 1995.

96. История России: Народ и власть. СПб., 1997.

97. Ключевский В.О. Курс русской истории: В 9 т. М., 1987-1990. Т.4.

98. Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1993.

99. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской Федерации. М., 1997.

100. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

101. Местное самоуправление в зарубежных странах: информационный обзор. М., 1994.

102. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993.

103. Max Fallek. How to set up your own small business. Copyright 1985. American Institute of small business. P.33.

104. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. СПб.,2000.

105. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х гг. XIX века. Правительственная политика. JI., 1984.

106. Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Глад бах. Москва, 1997.

107. Пертцик В.А., Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.

108. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977.

109. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

110. Проблемы развития федеральных отношений и местное самоуправление в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999.

111. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д.,2001.

112. Развитие местного самоуправления в России. СПб., 1996.

113. Revenue Statistics 1965-1999 (Paris: OECD, 2000), Tables 133, 134.

114. Rondinelli D.A. Decentralization, Territorial Power and the State: A Gritical Response. II Development and Change, Hague, 1990. Vol. №21 №3. P. 491 492.

115. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993.

116. Ржевский В.А. Государственная власть и местное самоуправление (конституционные основы взаимоотношений). Ростов-н/Д., 1993.

117. Ржевский В.А. Правовое государство: верховенство права и гарантирование прав и свобод человека. Ростов-на/Д., 1995.

118. Ровинский К.П. Мелкая земская единица (участковое земство). СПб., 1903.

119. Рогов В.А. История государства и права России IX нач. XX вв. М., 1994.

120. Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф. Социально-экономическое развитие Муниципального образования. СПб., 1996.

121. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX начале XX вв. СПб., 1994.

122. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве европейских государств. СПб., 1892.

123. Семенов Д.Д. Городское самоуправление: очерки и опыты. СПб., 1901.

124. Семин О. Основные вопросы местного самоуправления: Земская реформа на Кавказе и в нефтепромышленном районе г. Баку. Баку, 1910.

125. Соловьев С.М. История России с древнейших времен: В 18 т. М., 1989.

126. Становление местного самоуправления в Волгоградской области. Волгоград, 1997.

127. Стешенко J1.A. Государственный строй России в первой четверти XVIII века. М., 1966.

128. Стратегический выбор города: научное обоснование и механизм реализации (на примере г. Тольятти Самарской области). СПб., 1999.

129. Стратегическое планирование муниципальных образований (методические рекомендации). Ростов н/Д, 2002.

130. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М.,1999.

131. Тамбиев А.Х. Стратегическое развитие муниципального образования. Ростов н/Д., 2001.

132. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998.

133. Тренев Н.Н. Стратегическое управление. М., 2000.

134. Field D. The of Selfdom. Nobility and Bureacracy in Russia, 1855. Harvard Univ. Press, 1976;

135. Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996.

136. Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы. Хабаровск, 1997.

137. Хайек Ф.А. Дорога к рабству. М., 1992.

138. Hevebroner R.L., Тагоу L. Economics for all. London. Overseas Publications Interchange LTD, 1991. P. 301.

139. Hevebroner R.L. The Worolly Philosophers. Pd. New Jork: Simon and Sehruster. Inc. 1967. P. 42.

140. Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. London. P. 17.

141. Черник Д.Т., Черник И.Д. Самоуправление и финансы города: Исторический аспект. М., 1993.

142. Чернуха В.Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике 60-70-х гг. XIX в. Л., 1972.

143. Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма в середине 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978.

144. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. М., 1896.

145. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.

146. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-н/Д., 1994.

147. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995.

148. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии, Германии СПб., 1874.

149. Shumperter Joseph. Can capitalism survive? New Jork: Harper and Row? 1952. P.7.

150. Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991.

151. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998.

152. Статьи из журналов и газет

153. Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение// Вопросы экономики. 1994. № 12. С.4-8.

154. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. №1. С. 120-126.

155. Анисимов А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. С. 35 38.

156. Антонова С. Девятилетний вампир и феномен Чикатило / С. Антонова //Аргументы и факты. 1997. 25 апреля.

157. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление // Русский вестник. 1874. №4. С.-22-45.

158. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. №1. С.98-111.

159. Брундтланд Гру Харлем. Интервью // Курьер Юнеско. 1990. №11. С.4-9.

160. Букин A.M. Система высших органов власти в республике Мордовия: поиск оптимальной модели//Государство и право. 1995. №2. С.25-34.

161. Воронин А. Назад к советам или вперед к земствам? // Москва. 1995. №6. С. 87-101.

162. Выдрин И. Устав области и правовое пространство // Российская Федерация. 1995. №23. С. 53- 55.

163. Гильченко Л. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Российская Федерация. 1995. № 17. С.41-44.

164. Гринчель Б. Городское стратегическое планирование // Экономика. Политика. Инвестиции. 2000. № 1(6). С. 42-43.

165. Ельцин Б.Н. Порядок во власти порядок в стране / Б.Н. Ельцин //Российская газета. 1997. 30 марта.

166. Еремин А.Р. Право граждан на реализацию функций местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3.1. С. 20 -25.

167. Ефремова Н.Н., Немытина М.В. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. №11. С. 17-24.

168. Киркпатрик Д. Из материалов экологической дальновидности бизнеса// Америка. 1991. №414. С-10-14.

169. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Современное государство и право. 1990. №10. С.35-40.

170. Кряжнов В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структура// Современное государство и право. 1992. №1. С. 16-24.

171. Кулагин А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Политические технологии и политическое управление. 1994. №3. С. 107-112.

172. Левкина Е.Э. В обществе пустых тарелок / Е.Э. Левкина //Новороссийский рабочий. 1997. 12 февраля.

173. Левин К. Нефтяные льготы возвращаются / К. Левин // Коммерсант Дейли. 1997. 30 апреля.

174. Лейкофф С. Оппозиция «суверенитет» - автономия в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше-меньше» // Политические исследования. 1995. №1. С. 177-190.

175. Лысенко В., Калина В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» // Российская Федерация. 1995. №20. С. 42-43.

176. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика //Государство и право. 1993. №6. С. 141-146.

177. Машкарова О. Мы не «быдло», в стадо нас не загонишь / О. Машкарова // С легкой руки. 2000. 20 сентября.

178. Мигунова Т.Л. Правовой аспект общинного самоуправления в период правления Екатерины П // История государства и права. 2004. № 1. С. 55 58.

179. Мигунова Т.Л. Административно территориальное деление России и Европы в XVII - ХЕХ вв. // История государства и права. 2004. № 2. С. 57 -60.

180. Охримовская М. Экология спорит и проигрывает / М. Охримовская //С легкой руки. 1999. 29 января.

181. Осипов С. Свинец и марганец воры в законе / С. Осипов //Аргументы и факты. 1997. 4 августа.

182. Петрова Т. Нам нужен чистый город / Т. Петрова // Вечерний Новороссийск. 2000. 7 ноября.

183. Петренко Н.В. Осенний призыв / Н.В. Петренко // Новороссийский рабочий. 1998. 22 октября.

184. Петрова Т. «Гипрогор» против «Новороссийска-2» / Т. Петрова // Новороссийский рабочий. 1998. 17 октября.

185. Полуэктов Н. Казахская прокуратура закрывает Тенгиз / Н. Полуэктов // Коммерсант. 1999. 28 мая.

186. Полуэктов Н. Россия заработает 33 млрд. долларов / Н. Полуэктов // Коммерсант. 1998. 26 ноября.

187. Пахомов Е. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам//Российская Федерация. 1995. №13. С.35-36.

188. Петренко Н.В. Кризис глазами психиатра / Н.В. Петренко //Новороссийский рабочий. 1998. 19 сентября.

189. Петров Ф.А. Земско-либеральный проект переустройства государственных учреждений в России в конце 70-х начале 80-х годов XIX века//Отечественная история. 1993. №4. С. 32-47.

190. Петров Ф.А. Нелегальные общеземские совещания и съезды конца 70-х начала 80-х годов XIX века // Вопросы истории. 1974. №9. С. 38-44.

191. Подмаско В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов//Российская Федерация. 1995. №44. С.28-30.

192. Попова Т.А. Диагноз эмбриону / Т.А. Петрова // Новороссийский рабочий. 1998. 30 июня.

193. Попова Т.А. Туберкулез не угрожает только мертвым / Т.А. Попова // Новороссийский рабочий. 1998. 27 января.

194. Рогов С.М. Механизм управления национальной безопасности / С.М. Рогов//Независимая газета. 1998. 11 марта.

195. Сенцов А.А. Борьба народных масс за демократизацию местного управления в России накануне Октября // Советское государство и право. 1984. №6. С. 108-114.

196. Синькевич Н.А. Государственная теория самоуправления и ее направления в европейской науке XIX начала XX века // История государства и права. 2004. № 2. С. 10 - 13.

197. Совранская O.JI. Правовые основы местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. №1. С. 112-119.

198. Соловьев С.Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С. 29 30.

199. Соболева Л.Б. К вопросу об особенностях статуса исполнительного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 6. С. 15-19.

200. Таболин В.В. Город как субъект муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5. С. 17 20.

201. Уваров А. А. Вопросы территориальной оптимизации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 36 38.

202. Филатов Е.О. Осуществление права муниципальной собственности через представителей // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4. С. 39-42.

203. Чичкин А. Комментарий к публикуемым постановлениям Правительства РФ: №486 от 25 апреля и №566 от 12 мая 1997г. / А. Чичкин // Российская газета. 1997. 13 мая.

204. Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С. 31 -34.

205. Христофоров И.А. «Аристократическая» оппозиция реформам и проблемы организации местного управления в России в 50-70-е гг. XIX в.// Отечественная история. 2000. №1. С. 3-18.

206. Диссертации и авторефераты

207. Аксененко Ю.Н. Городской муниципалитет Российской Федерации как субъект социальной политики: Дис. док. соц. наук. Саратов, 1999.

208. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования: Дис. док. ист. наук. Волгоград, 2000.

209. Бездольный C.JI. Развитие муниципальной экономики в условиях перехода к рынку: Автореферат канд. эк. наук. Ростов-н/Д., 1998.

210. Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро Саратовского Поволжья в 1882-1917 гг.: Дис. канд. ист. наук. Самара, 1996.

211. Заборо С.В. Институционализация муниципальной собственности и механизм ее расширенного воспроизводства в переходной экономике: Автореферат канд. эк. наук. Ростов-н/Д., 2000.

212. Кушнир И.Б. Управление недвижимой собственностью муниципальных образований: модели и механизмы: Автореферат канд. эк. наук. Ростов-н/Д., 2001.

213. Максимова Н.А. Местное самоуправление в России XVI XVII вв.: историко - правовое исследование: Дис. канд. юр. наук. Саратов, 1996.

214. Морякова О.В. Система местного управления России второй четверти XIX в.: Дис. канд. ист. наук. М., 1995.

215. Муравьев А.В. Образование магистратов и первые годы их деятельности (по материалам Московской губернии): Дис. канд. ист. наук. М., 1956.

216. Нарежный А.И. Проблема государственного устройства в России в консервативно-либеральной мысли второй половины XIX в.: Дис. док. ист. наук. Ростов н/Д., 1999.

217. Рудой В.В. Экономические основы местного самоуправления в условиях перехода к рынку: Автореф. канд эк. наук. Ростов н/Д., 1999.

218. Середа К.В. Городовые магистраты последней четверти XVII в.: Дис. канд. ист. наук. М., 1994.

219. Саркисян Н.А. Местное самоуправление (социально-философский анализ): Дис. канд. соц. наук. Ростов н/Д., 1998.

220. Юкляевских В.А. Деятельность КПСС по усилению общественных начал в работе местных советов (1959-1961 гг.): Дис. канд. ист. наук. М., 1962.

221. Работы, размещенные в сети Интернет

222. Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления.http://www.ime.kolvma.ru/Dime/d32.htm IME дайджест

223. Муниципальные системы зарубежных стран. http.7/www.dvgups.ru/METDOC/CG/PRAVO/MPRAVO

224. Местное самоуправление в России и за рубежом. http://www.ej.ru/025/life/03samoupr/01/index/html Printed.html

225. Российский гуманитарный Интернет университет htpp ://www. i-u/ru/biblio/arhiv/books/muni cupr/5. aspкинэжонши

226. Федеральный закон РФ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» № 201-ФЗ от 20.11.19991. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

227. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПОТРЕБИТЕЛЬСКОЙ КОРЗИНЕ В ЦЕЛОМ ПО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1. Принят

228. Государственной Думой 27 октября 1999 года

229. Одобрен Советом Федерации 11 ноября 1999 года

230. Настоящий Федеральный закон устанавливает потребительскую корзину для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации

231. Единица измерен ия Объем потребления (в среднем

232. Наименование продукта на одного человека в од)трудоспособн пенсион детиое население еры1 2 3 4 5

233. Хлебные продукты (хлеб и кг 152,0 119,0 96,0макаронные изделия в пересчете на муку, мука, крупы, бобовые)

234. Картофель кг 123,6 90,0 118,0

235. Овощи и бахчевые кг 89,4 96,8 108,1

236. Фрукты свежие кг 16,7 13,6 41,0

237. Сахар и кондитерские изделия кг 20,3 18,8 23,9в пересчете на сахар

238. Мясопродукты кг 31,5 22,7 28,5

239. Рыбопродукты кг 13,7 14,7 11,2