автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в системе властных отношений в Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в системе властных отношений в Российской Федерации"

На правах рукописи ООО"— /

КАДОХОВ Виктор Ахсарбекович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 23.00.02 - политические институты, процессы и технологии.

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

14 ФЕВ 2013

Москва-2013

005049657

Диссертация выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Федерального государственного бюджетного

образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: Калинина Клавдия Владимировна,

доктор исторических наук, профессор

Официальные оппоненты: Хутин Анатолий Федорович,

доктор исторических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет культуры и искусств», профессор Еремин Евгений Владимирович, кандидат политических наук, Департамент международных и внешнеэкономических связей Ямало-Ненецкого автономного округа, эксперт-консультант

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский

государственный университет им. К.Л. Хетагурова»

Защита состоится 26 февраля 2013 года в 15.00 на заседании Диссертационного совета Д 504.001.14 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606 г. Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус Э, ауд. 2076.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84,1-й учебный корпус.

Автореферат разослан «25» января 2013 года.

Ученый секретарь Диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор Л.Ф. Болтенкова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Последовательное развитие Российской государственности неразрывно связано со становлением местного самоуправления. Важность института местного самоуправления в системе властных отношений определяется многими обстоятельствами.

Одним из них является участие органов местного самоуправления в становлении и развитии демократического правового социального государства, а также в формировании институтов гражданского общества. Местное самоуправление - школа демократии, школа ответственности граждан, - отмечается в статье В.В. Путина «Демократия и качество государства»1.

На всем протяжении российской истории можно проследить значение местного самоуправления в качестве стабилизирующего фактора в кризисные периоды развития отечественной государственности.

Совершенствование местного самоуправления в решающей степени зависит от характера взаимодействия его органов с региональными органами государственной власти.

Местное самоуправление наделено ключевой ролью в системе разделения властей. Основное предназначение местного самоуправления в современных условиях - способствовать системному подходу к выстраиванию властных отношений между тремя уровнями: федеральным, региональным и местным. Этот социальный институт помогает найти оптимальные сочетания общегосударственных интересов с интересами отдельного муниципального образования и конкретного гражданина. При этом актуализируется проблема разграничения полномочий между уровнями власти, соблюдения принципа субсидиарности. Следует отметить, что проведенное разграничение полномочий, основанное на принципах субсидиарности и

ответственности, позволило сформировать прозрачную систему их исполнения, установить четкие механизмы передачи полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, определить критерии наделения полномочиями соответствующих органов власти, ввести новые, не используемые раннее инструменты контроля за исполнением переданных полномочий.

Актуальным является анализ практики и выявления проблем координации деятельности федеральных органов государственной власти

' См.: Путин В.В. Демократия и качество государства// Коммерсант. 06.02.2012.

и органов государственной власти субъектов Федерации по созданию системы административно-правовых, социально-экономических и социально-психологических условий становления и развития местного самоуправления. Важно иметь правовую основу координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.

Необходимо продолжить совершенствование Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем закрепления в нем перечня вопросов местного значения, которые должны решаться исключительно на уровне городских и сельских поселений. К указанным вопросам целесообразно отнести вопросы, связанные с утверждением бюджета поселения, установлением местных налогов и сборов, вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, а также ряд вопросов, не являющихся финансовоёмкими и на решение которых существенное влияние оказывает специфика конкретной территории. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации необходимо рассматривать как фактор устойчивого социально-экономического развития региона.

Все больше актуализируется проблема включения местного самоуправления в систему федеративных отношений. Федерализм предполагает определение механизмов разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также определение тех государственных полномочий, которые могут быть делегированы органам местного самоуправления. Делегирование местному самоуправлению государственных полномочий позволяет включать его в федеративные отношения, которые представляют собой систему взаимодействия между федеральным, региональным и местным уровнями властями.

Сегодня особую актуальность приобретает исследование проблемы местного самоуправления в полиэтнических федерациях, так как через расширение прав, ресурсов и инициатив местных сообществ может решаться значительная часть проблем межнациональных отношений, а также задача сохранения этнокультурного своеобразия и традиций. В связи с этим актуализируется проблема учета исторических и иных местных традиций в деятельности властных структур Российской Федерации, на что

обратил внимание в своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент России В.В. Путин.1

В диссертационном исследовании сделана попытка осмыслить обозначенные и другие актуальные проблемы применительно к Северо -Кавказскому региону, в частности Республике Северной Осетии- Алании.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованию становления и развития местного самоуправления в России в постсоветский период посвящено немало научных работ.

Фундаментальное значение имеют труды С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Р.Г. Абдулатипова, М.В. Глигич-Золотаревой, O.E. Кутафина, Б.Н. Топорнина и др., которые послужили совершенствованию правовой основы становления местного самоуправления в условиях демократического развития страны.

Следует отметить историческую значимость исследования местного самоуправления на предыдущих этапах развития российского государства, так как ни один из периодов в истории России нельзя считать свободным от элементов самоуправления.

В историческом аспекте теоретические и правовые основы развития местного самоуправления отражены в трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчинова, А.Д. Градовского, Г.С. Гурвича, Г.А. Герасименко, А.И. Елистранова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Н.П. Палиенко и др.

Важно осмыслить труды западных ученых, в которых местное самоуправление рассматривается с позиции демократии: труды П. Кинга, А. Лепхарда, П. Роуза, Дж.Стокера, А. Токвиля, Д. Элейзера и др. Исследуя демократическую природу общества, А. Токвиль отмечал: «общинные институты играют ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой»2.

С начала 90-х годов исследования местного самоуправления в Российской Федерации получили конституционно-правовую основу. Современные аспекты становления местного самоуправления отражены в трудах С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, Л.Ф. Болтенковой, A.C. Бурмистрова, Н.В. Витрука, H.A. Емельянова, В.В Казакова, В.Н. Лексина, A.A. Мацнева, Н.П. Медведева, А.Е. Постникова, М.В. Столярова, Ю.А Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др. В них анализируются вопросы реализации законодательных основ

1 См.: Российская газета. 2012. 13 декабря.

2 Токвиль А. Демократия в Америке. М.,1992. С. 65.

муниципальной реформы, взаимоотношения государственной и муниципальной власти в сфере разграничения полномочий, местное самоуправление отдельных уровней.

Важной исследовательской проблемой считаем анализ развития местного самоуправления в системе федеративных отношений. Такой подход выявляется в трудах Р.Г. Абдулатипова, Дж.Р. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, И.М. Бусыгиной, В.В. Гайдука, A.A. Емельянова, К.В. Калининой, В.В.Казакова, A.A. Мацнева, Н.П. Медведева, В.А. Михайлова, Н.М Мириханова, М.Г. Миронюка, М.В Столярова, С.М. Шахрая и др. Он позволяет глубже видеть проблемы властных отношений в условиях федерализма, учитывая его региональные особенности, осмыслить местное самоуправление как институциональный фактор правового развития системы многоуровневой власти в современном российском государстве.

Региональные проблемы развития местного самоуправления в системе властных отношений отражены в трудах В.М. Ануфриева, М.А. Аюпова, В.А. Анищенко, B.C. Буянова. Н.М. Добрынина, А.Р. Еремина, A.M. Иванова, В.Г. Игнатова, К.В. Калининой, A.A. Мацнева, Н.М. Мириханова, М.А. Мирзаева, Ф.Х. Мухамедшина, Г.Н. Малаховой, Е.А. Пахомова, A.B. Понеделкова, H.H. Харючи, Ш. К. Шахова и др.

Вопросы стабилизации финансовых основ местного самоуправления исследовались С.А. Авакьяном, A.C. Автономовым, В.М. Зуевым, A.B. Ларионовым, B.C. Мокрым, И.И. Овчинниковым, Н.П. Пешиным и др.

Известны исследования становления и развития проблем местного самоуправления учеными Северной Осетии- Алании: А.Х. Галазова, Г.А. Гуриева, В.Д. Дзидзоева, Т.Д. Мамсурова, А.Г Плиева, A.M. Хатаева и др.

Таким образом, постановка вопроса о местном самоуправлении в системе властных отношений широко отражается в трудах российских ученых. Вместе с тем анализ источников позволяет сделать вывод, что данная проблема во многом носит дискуссионный характер, в том числе, в отношении совершенствования законодательной базы.

В исследованиях отмечается, что требуют совершенствования правовые основы делегирования полномочий со стороны местного самоуправления региональным органам государственной власти в финансово- экономической сфере. Считаем, что требует самостоятельного исследования реализация ст. 131 Конституции Российской Федерации об учете исторических и иных местных традиций. Пока данная проблема представлена фрагментарно.

Опираясь на степень научной разработанности проблемы, в данной диссертационной работе анализируются наиболее, на наш взгляд, существенные вопросы становления и развития местного самоуправления, прежде всего на региональном уровне.

Объектом исследования является система властных отношений в Российской Федерации.

Предметом исследования являются формы и методы инстшуализации местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации.

Целью исследования является научно-политологический анализ процесса становления и развития местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации, в части распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления (на примере Республики Северная Осетия- Алания).

Цель диссертационного исследования определила постановку и решение следующих задач:

- осуществить теоретико- методологический анализ становления и развития местного самоуправления в системе властных отношений на современном этапе;

- осмыслить понятия, сущность местного самоуправления как института демократии.

исследовать реализацию принципа субсидиарности -универсального принципа, способствующего совершенствованию системы властных отношений;

- проанализировать политико-правовые основы системы властных отношений в сфере распределения полномочий между региональными органами государственной власти и органами власти муниципальных образований;

- выявить политико-правовые особенности развития местного самоуправления в условиях федеративных отношений;

- проанализировать практику разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений (на примере Республики Северная Осетия - Алания);

- обосновать выводы и предложения по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации в целях устойчивого социально-экономического развития региона.

Теоретико- методологическую основу диссертационного исследования составили теории, концепции, обоснования природы, исторических истоков развития местного самоуправления как института демократии.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как институциональный, политологический, исторический, правовой, метод сравнительного анализа, статистический и

др.

Конкретно-исторический метод использован при исследовании динамики формирования, эволюции содержания и понимания института местного самоуправления в системе властных отношений в российском государстве.

Эмпирическая база диссертационного исследования включает нормативно-правовые акты (Конституции, законы и др.) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Послания Президента Российской Федерации, интернет-сайты, статистические материалы.

Особую группу используемых материалов составляют политико-правовые акты Республики Северная Осетия- Алания, статистические материалы Владикавказского муниципального образования, его текущие архивы.

Основная гипотеза исследования.

Местное самоуправление является базовой основой государственности. Политико-правовая институализация муниципальной власти в системе властных отношений предполагает совершенствование универсального принципа субсидиарности, учитывая то, что оптимальное разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местным

самоуправлением является необходимым условием социально-политический и экономический стабильности российского федерализма.

Достоверность полученных результатов подтверждается четким определением основных понятий и выделением конкретных критериев для исследования предмета диссертации, корректностью оценки изучаемых процессов, согласованностью полученных теоретических и практических результатов с выводами и результатами исследований других авторов, со статистическими данными, апробацией результатов исследования.

Научная новизна исследования определяется авторским подходом к анализу проблем становления и перспектив развития местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации.

На основе проведенного анализа теории, истории и современного опыта развития местного самоуправления в России уточнены понятия «местное самоуправление», «муниципальная власть», обосновано совершенствование их структуры и задач.

Представлен авторский анализ реализации принципа

субсидиарности в условиях российского федерализма через призму разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Обоснована необходимость совершенствования политико-правовых основ муниципальных образований в современных условиях с учетом региональных особенностей, концепций долгосрочного развития СевероКавказского региона.

Впервые представлен научный анализ проблем разграничения полномочий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования межбюджетных отношений на примере Республики Северная Осетия- Алания. Выявлена и обоснована необходимость совершенствования правовых основ разграничения полномочий в данной сфере между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Республики Северная Осетия-Алания и местным самоуправлением как фактора выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики, стабилизации этнополитической и политической обстановки.

Научная новизна исследования также раскрывается в положениях, выносимых на защиту:

1. Конституция Российской Федерации определила формирование в Российской Федерации нового самостоятельного института власти - местного самоуправления. Научная и практическая актуальность исследования властных отношений органов государственной власти (федеральной, региональной) и органов власти местного самоуправления, при их равноценности и равнозначимости очевидна. Важен глубокий теоретико-методологический подход для обоснования концептуальных основ взаимодействия всех уровней власти, уточнения понятийного аппарата, принципов и механизмов взаимодействия.

2. Местное самоуправление необходимо включать в систему федеративных отношений. Федеративная система - это система властных отношений на федеральном, региональном уровнях и местного самоуправления. В полиэтнических государствах федерализм должен

сочетаться с сильным местным самоуправлением, ибо территории субъектов в Российской Федерации - это территории проживания этических сообществ. В результате этого очевидна большая возможность взаимодействия государства с гражданским сообществом.

3. Сопоставительный анализ различных концепций местного самоуправления - зарубежных, отечественных, общественных, государственных, позволяет сделать вывод, что в современных условиях эти теории не теряют своей актуальности и выявляют необходимость использовать их российскими учеными при исследовании местного самоуправления.

4. Одной из основных является проблема обеспечения финансово-экономической базы местного самоуправления, а отсюда комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Анализ законодательства, регулирующего межбюджетные отношения федеральной, региональной и местной власти в Республике Северная Осетия-Алания свидетельствует о широком круге проблем, касающегося сферы местного самоуправления, требующих политико-правового разрешения.

5. Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма, что определяет принципы межбюджетных отношений, сочетающие интересы всех участников межбюджетных отношений. Определяются перспективные направления межбюджетных отношений между уровнями власти (на примере Республики Северная Осетия-Алания). Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований является важнейшим фактором устойчивого социально-экономического развития регионов. Анализ межбюджетных отношений в Республике Северная Осетия-Алания показывает недостаточность собственных средств в местных бюджетах, выявляет причины этого. Принцип сбалансированности бюджета должен стать основополагающим в бюджетной системе России.

6. Доказывается, что перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является ключевой задачей для достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Обосновываются предложения по совершенствованию системы распределения полномочий между федеральными органами власти,

и

органами власти субъектов Российской Федерации и органами власти местного самоуправления.

7. Акцентируется внимание на кадровых вопросах. Муниципальные реформы должны сочетаться с проведением комплекса мер по созданию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих в специализированных учебных заведениях (РАНХ и ГС при Президенте РФ и ее региональных заведениях), в зарубежных центрах подготовки кадров.

Теоретическая и практическая значимость исследования в том, что его материалы могут быть использованы в дальнейших исследованиях проблемы местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации, применительно к региональным особенностям.

Положения и рекомендации, обоснованные в работе, целесообразно использовать при подготовке учебных программ, в преподавании дисциплин «Политическая регионалистика», «Муниципальная реформа в Российской Федерации» и др.

Материалы диссертации могут быть использованы в деятельности государственных и муниципальных органов власти при разработке нормативно-правовой базы по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления, в социально-экономических и других сферах.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение в докладах автора, посвященных становлению и развитию муниципального управления на уровне федеральных и местных органов власти, в высших учебных заведениях, в авторских публикациях и выступлениях на научно-практических конференциях, а также в процессе практической работы соискателя как руководителя муниципального образования г. Владикавказа Республики Северная Осетия- Алания. Диссертация обсуждена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, рекомендована к защите.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и списка использованных источников и литературы.

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается выбор темы, ее научная актуальность, раскрывается степень ее научной разработанности; определяются объект и

предмет исследования, формулируются цель и решаемые задачи, обосновывается научная новизна исследования, излагаются положения, выносимые на защиту, раскрывается научная и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-методологический подход к исследуемой проблеме: историко — политологический аспект»

акцентируется внимание на степени исследования властных отношений органов государственной власти (федеральной и региональной) и органов власти местного самоуправления.

В первом параграфе «Концептуальные основы анализа сущности местного самоуправления в системе властных отношений» анализируются две равноправные системы власти - государственная и местная муниципальная власть.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта федерации и муниципального образования) как единое политико-правовое пространство. У органов местного самоуправления как и у органов государственной власти, есть комплекс полномочий государственно-властного характера без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Среди наиболее важных проблем, сдерживающих развитие института местного самоуправления, на наш взгляд, следует выделить несколько групп вопросов, требующих регулирования в федеральном законодательстве.

К первой группе относятся проблемы связанные с взаимодействием органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ко второй группе относятся проблемы установления правовых гарантий обеспечения конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, развития и укрепления демократических начал в местном самоуправлении.

К третьей группе относятся вопросы правового обеспечения реализации компетенций и полномочий местного самоуправления, которые непосредственно установлены в Конституции Российской Федерации.

К четвертой группе следует отнести вопросы финансового обеспечения местного самоуправления. Конечно, все эти проблемы тесно взаимосвязаны.

В первую очередь, важно осмыслить все еще продолжающиеся в России дискуссии о том, где должна кончаться государственная власть и где должно начинаться местное самоуправление.

Полагаем, что требует четкого определения вопрос размежевания задач различного уровня государственной власти (федерального, регионального) и местного самоуправления в системе федеративных отношений.

Федеративная система — это средство, позволяющее выявить демократическую природу общественных отношений. Федеративная система — это система властных отношений на федеральном, региональном уровнях, включая местное самоуправление. Как отмечает Л.Ф. Болтенкова, «именно через включение местного самоуправления в систему публичной власти она включается и в федеративные отношения»1.

Сопоставительный анализ зарубежного и отечественного опыта свидетельствует, что в центре развития местного самоуправления любого государства находится идея децентрализации государственной власти как закономерности демократизации общественных и властных отношений. При этом необходимо учитывать уровень развития государств, исторические традиции, политические пристрастия.

Теоретико-методологический анализ сущности местного самоуправления, на наш взгляд, диктует необходимость изучения основных мировых моделей организации публичной власти на местах. К таковым современная наука относит: европейскую континентальную, основные институты которой сформировались в Римском античном государстве и получили распространение в ряде стран континентальной Европы, и англосаксонскую, которая, оформившись в Англии, была распространена практически на всех континентах планеты.

В данном исследовании подчеркивается, что усилиями многих ученых мировая социально-политическая мысль обогащена оригинальными концепциями местного самоуправления, отражающими сложность, многогранность и отчасти противоречивость этого социального института, особенности его взаимоотношений с государством. К примеру, подчеркивается, что А. де Токвиль обосновал необходимость признания традиций в местном самоуправлении как доминирующего фактора для позитивного развития последнего. Такой вывод остается актуальным по сей день, поскольку стремление повысить эффективность функционирования местного самоуправления и сегодня базируется и

1 Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. М., 2004. С. 19.

формируется с учетом исторических, этноспецифических особенностей конкретной территории, что констатируется и в Конституции Российской Федерации.

Анализируются общественная теория местного самоуправления российских ученых: А.Н. Васильчикова и государственная теория самоуправления В.П. Безобразова, А.Д. Градовского и др.

В отечественной политико-правовой науке сторонниками государственной теории самоуправления стали В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов. С их точки зрения, местное самоуправление являет собой форму организации государственного управления на местах, будучи частью общей государственной системы. По замечанию В.П. Безобразова, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого»1. Местное самоуправление в рамках данной теории представлено в качестве составной части государства или как одна из форм организации государственного управления на местах.

Анализируя вопрос взаимоотношения государства и местного самоуправления, А.Г. Тимофеев, к примеру, замечает: «...коренного различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной».2

Вопрос о взаимоотношениях государства и местного самоуправления, представления о природе и взаимосвязях этих институтов не потерял актуальности и в наши дни. Большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. В политико-правовой теории местное самоуправление рассматривается сквозь призму таких понятий, как деконцентрация и децентрализация.

Следует отметить, что в современных условиях не теряют своей актуальности общественная и государственная теории, которые в различных интерпретациях используются российскими специалистами при исследовании проблем местного самоуправления. Именно в этом направлении развернулась наиболее острая полемика в период подготовки Конституции Российской Федерации (1993г.), которая была сопряжена с определением места органов местного самоуправления в

'См.: Безобразов В. Л. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб.,

1882.

2 Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. СПб., 1906. С. 8—9.

системе государственной власти. На тот момент за основу была принята общественная теория, и соответственно, норма статьи 12 Конституции Российской Федерации определила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем самым как бы изолировала местное самоуправление от государства.

Учитывая дискуссионность проблемы, в диссертации представлен широкий анализ сущности понятия «местное самоуправление». На наш взгляд, наиболее продуктивным подходом для определения природы, места и роли местного самоуправления в обществе и государстве, является рассмотрение его в государственно-общественном срезе. Местное самоуправление, имея общественно-государственную природу, безусловно, наделено как признаками государственных, так и общественных институтов. Несмотря на то, что понятие «местное самоуправление» берет свое начало в политической теории и практике, в России этот термин стал, скорее, юридическим и в современной политологии не имеет пока однозначного научного толкования.

В России термин «местное самоуправление» введен в оборот в 1785 году. Во второй половине 19 века органами местного управления были земское и городское самоуправление и самоуправление национальных окраин1. С содержательной точки зрения, местным самоуправлением являлась коллективная деятельность общины по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ, хотя и регламентирует правоотношения, связанные с местным самоуправлением, однако не устанавливает его понятия. Более конкретной в этом смысле является Европейская хартия местного самоуправления, в соответствии со статьей 3 которой под местным самоуправлением понимается реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. При этом Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает деление вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела, а определяет, что вопросы местного значения являются частью государственных дел.

Местное самоуправление является средством реализации как минимум трех целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

'Коркунов Н.М. Русское государственное право. СП б., 1909. Т. 2. С. 383.

На текущий момент анализ и уточнение понятия «местное самоуправление» очень важно в целях избежания противоречий в осуществлении его на практике.

По мнению автора, в отличие от «общеупотребительной» трактовки «местного самоуправления» и «муниципальных образований» местным самоуправлением следует называть территориальную форму организации власти, действующей в границах отдельных населенных пунктов и административно-территориальных единиц субъектов РФ, субсидиарно исполняющей обязательства, для решения которых у нее имеются собственные или переданные ресурсы. При этом все органы местного самоуправления (местные администрации) должны быть равностатусными по отношению к другим уровням власти и по ответственности за выполнение всех или части «вопросов местного значения».

Не вдаваясь в качественные оценки, можно констатировать, что к началу XXI в. в России были созданы основные организационно-правовые атрибуты системы местного самоуправления. Сформировалась своеобразная отрасль права —

«муниципальное право», а органы местного самоуправления стали правомочным участником отношений, регулируемых почти полутора сотнями федеральных законов.

Вместе с тем отмечается множество сопутствующих негативных явлений в ее проведении, в первую очередь, несоответствие декларируемой самостоятельности в решении «вопросов местного значения» и собственных ресурсов для реализации этой самостоятельности.

Отметим, что население Республики Северная Осетия - Алания, к прмеру, не стало связывать с муниципальной реформой снижение уровня жизни, а нечастые эффективные решения местного руководства понимались не как следствие проводимой реформы, а как личностный успех конкретного мэра города или главы сельской администрации.

Начатая федеральным «центром» в 2003 г. очередная реформа местного самоуправления стала обогащением концепции и результатов первой муниципальной реформы. В результате проведения второй муниципальной реформы коренным образом изменилась территориальная сеть муниципальных образований1. Так, на 1 ноября 2007 г. в 30 субъектах Российской Федерации действовали законы о местном самоуправлении, как правило, аналогичные по структуре и содержанию Федеральному

1 Хромов Д.Р. Реализация реформы местного самоуправления // Пракпжа муниципального управления. 2008. № 2. С. 6-16.

закону № 131-Ф3. Всего в части регулирования местного самоуправления был принят 6041 региональный закон, из них 5518 были приняты после принятия Федерального закона № 131-ФЭ и их содержание направлено на его реализацию. К этой же дате были зарегистрированы уставы 23 907 муниципальных образований, что составляет 99% всех муниципальных образований Российской Федерации. Если на дату опубликования 131-ФЭ в России существовало 11733 муниципальных образования, то на 1 ноября 2007 г. законами субъектов РФ были утверждены границы 24154 муниципальных образований (из них городских округов — 523, муниципальных районов — 1799, городских поселений — 1732, сельских поселений — 19 864, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — 236)'.

В большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формировались в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации, и около 95% муниципальных образований стали дотационными»2.

Ряд исследователей, хорошо информированных о реальной ситуации в реформируемой системе местной власти, указали и на традиционную нестыковку различных федеральных законов, в том числе на то, что в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2006 год» не учитывались расходы региональных и местных бюджетов непосредственно на реализацию реформы местного самоуправления3.

Показательно, что каждый год, прошедший с принятия Закона, не снимал имеющиеся проблемы, а добавлял новые. Нормой стало закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

Во втором параграфе «Проблемы взаимоотношений государственной и муниципальной власти в сфере разграничения

1 Там же.

2 Мокрый B.C. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №4.

3 См. например: Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М., 2008. С.114.; Мокрый B.C. Доклад на конференции «Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований — правовая и экономическая основа. Практика взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований» (Екатеринбург, 17 февраля 2006 г.)

полномочий» автор обращает внимание, что для эффективного функционирования системы государственного и муниципального управления важное значение имеет взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления. Характер, механизмы, объем и содержание такого взаимодействия продолжают оставаться предметом дискуссий.

Осуществление федеральными и региональными органами государственной власти исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления Федеральный закон № 131 допускает только в случаях и порядке, установленных российским законодательством. Необходимо заметить, что данное ограничение, прежде всего, касается исполнительно-распорядительных полномочий.

Органы местного самоуправления должны также учитывать, что полномочия в данной сфере осуществляются только при определенных условиях: 1) если такие полномочия предусмотрены соответствующими федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации; 2) если для реализации данных полномочий имеются необходимые собственные доходы; 3) если осуществление такого полномочия предусмотрено решением представительного органа муниципального образования.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для исполнения органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов.

Проводимая реформа разграничения полномочий основана на достаточно четких принципах, отработанных в мировой практике. Глубина и степень федерального регулирования разграничения предметов ведения и полномочий должны подчиняться ясно сформулированным принципам, в числе которых субсидиарность, сотрудничество центра и регионов их взаимная ответственность.

Принцип субсидиарное™ представляет собой общий принцип децентрализации, согласно которому те или иные права и функции не должны передаваться на более высокий уровень в случае, если они могут эффективно осуществляться на более низком уровне.

В отличие от процессов децентрализации, когда полномочия делегируются сверху вниз, принцип субсидиарное™ означает выбор в пользу перераспределения ответственности снизу вверх. Обосновывается это тем, что на вышестоящие уровни должны быть переданы только те

функции, которые не могут в полной мере или достаточно эффективно выполняться низовыми структурами.

Конституционные основы местного самоуправления учитывают общепризнанные принципы и нормы международного права. С ратификацией 15 октября 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления1, являющейся результатом обобщения многолетнего опыта его институционализации в ряде европейских демократических государств, существенно расширились горизонты муниципального строительства в нашей стране. Основные принципы Европейской Хартии местного самоуправления соответствуют Конституции России и Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законодательстве Российской Федерации нашли свое отражение все обязательные для исполнения пункты Хартии, перечисленные в ее статье 12.

Однако, как показывает практика, успех проводимых муниципальных реформ во многом зависит от решения ряда весьма важных проблем, в том числе и обусловленных спецификой инкорпорации норм Европейской хартии в российскую правовую систему, включающую три уровня нормативно-правового регулирования муниципальных отношений: федеральный, субъектов федерации, местное самоуправление (ст. 72). Следует отметить, ратификация Хартии Российским государством была осуществлена безоговорочно, хотя многие Европейские государства были против ее ратификации, корректировали для себя отдельные пункты или не принимали. Считаем и для России важно учитывать исторические и иные местные традиции.

В законах субъектов Российской Федерации закреплены основные положения о взаимоотношениях государственной и местной властей, предусматривается не только наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления, но и возможность передачи вопросов местного значения органам государственной власти. Принятие Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ стало только первым шагом в направлении создания адекватной современным вызовам эффективной схемы разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти.

В результате имеющихся рассогласованностей положений различных федеральных законов в части разграничения компетенции обнаружились серьезные внутренние противоречия: базовый федеральный

1 Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации 1998. №36. Ст. 4466.

закон закреплял за субъектами Российской Федерации закрытый перечень собственных полномочий, а отраслевые федеральные законы - иные полномочия вне рамок данного перечня. Возникла правовая неопределенность в вопросе о том, кто должен осуществлять то или иное полномочие, финансировать его и производить по нему правовое регулирование.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению, разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установлены правила реализации государственных полномочий; созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне, впервые законодательно урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших единое общероссийское объединение муниципальных образований - Конгресс муниципальных образований — ОКМО.

В обозначенные сроки (до 1 марта 2005 года) во всех субъектах Российской Федерации осуществлено установление границ всех муниципальных образований и наделение их статусом городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения.

В государственный реестр муниципальных образований было включено 24 136 муниципальных образований, из них 1790 муниципальных районов, 521 городской округ, 1733 городских поселения, 19 858 сельских поселений, 234 внутригородские территории городов федерального значения1

С 1 января 2008 года Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ в полном объеме реализовывался более чем в 65 субъектах Российской Федерации. В целях его реализации регионами принят 7291 нормативный правовой акт2

Вместе с тем следует отметить, что в сфере разграничения полномочий между органами государственной и муниципальной власти основной проблемой регулирования перечня вопросов местного значения остается нечеткое разграничение предметов ведения.

1 О состоянии законодательства в Российской Федерации. Доклад Совета

ации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2009. С. 321. Там же.

К таковым вопросам относятся, например, транспортное обслуживание населения, поддержка сельскохозяйственного производства, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований.

Поэтому, одной из главных задач, на достижение которой было направлено принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, является четкое определение перечня вопросов местного значения, а также обеспечение их решения материальными и финансовыми ресурсами.

Основной проблемой в данной сфере является закрепление за каждым уровнем муниципальных образований собственных вопросов, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

Указанные вопросы входят одновременно и в компетенцию органов местного самоуправления, и в компетенцию органов государственной власти.

Необходимость дифференцировать полномочия по сходным вопросам местного значения между муниципальными районами и поселениями — например, в области культуры, физкультуры, спорта.

Таким образом,

- Опыт применения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 показал, что он не лишен пробелов и внутренних недостатков. Кроме того, на практике выявились его противоречия с другими федеральными законами. С целью устранения недостатков в указанный федеральный закон внесены многочисленные поправки.

- Возникает вопрос о необходимости установления предела наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. В противном случае процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может привести к тому, что местные бюджеты будут формироваться преимущественно путем перечисления субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, а также к невозможности качественного исполнения возлагаемых государственных полномочий.

- Нерешенной остается также такая проблема: наделяя органы местного самоуправления соответствующей обязанностью, федеральный законодатель не всегда учитывает распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

- Выявляются противоречия при передаче полномочий по вопросам местного значения на уровень муниципального района. Такое перераспределение полномочий приобретает односторонний характер в

пользу муниципального района, что фактически означает формирование одноуровневого местного самоуправления.

Одной из основных является проблема обеспечения финансово-экономической базы местного самоуправления, а отсюда — комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

Во второй главе «Регулирование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (на примере Республики Северная Осетия-Алания)» анализируется процесс регулирования межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, учитывая региональную специфику.

В первом параграфе «Политико-правовые основы разграничения межбюджетных отношений меаду органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Республики Северная Осетия - Алания» отмечается, что анализ законодательства, регулирующего межбюджетные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Республики Северная Осетия-Алания свидетельствует о широком круге проблем законодательного регулирования этих отношений в сфере местного самоуправления. Известно, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Важным фактором является определение в федеральном законе принципа бюджетного обеспечения местного самоуправления.

Разграничение полномочий в бюджетной сфере между органами государственной власти и местным самоуправлением в Северо-Кавказском регионе в целом взаимосвязано с решением социально-экономического положения и общественно-политической обстановкой в республиках региона.

Неопределенность с решением ключевых вопросов реформирования бюджетного федерализма становится преградой к совершенствованию механизмов взаимодействия различных уровней публичной власти. Реалии межбюджетных отношений справедливо рассматривается многими специалистами в качестве одного из основных препятствий на пути действительной федерализации Российского государства.

Потребность в бюджетном регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от

доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделённым налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Основными функциями межбюджетных отношений являются: выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны); стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Автор подчёркивает, что обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

В перспективе важнейшим фактором совершенствования межбюджетных отношений должна стать оптимизация доли федерального центра и регионов в объеме ВВП. Нельзя считать нормальным, что лишь 20 регионов не нуждаются в финансовой помощи федерального центра, а остальные выступают в роли просителей, поскольку за федеральным центром закреплено около 65% налоговых поступлений. В такой ситуации неизбежно недофинансирование образования, здравоохранения, культуры, сеть учреждений которых находится в основном в регионах.

Совершенствование межбюджетных отношений в Республике Северная Осетия - Алания нашло свое воплощение в Законе Республики Северная Осетия - Алания от 26 февраля 2006 года N 16-РЗ «О межбюджетных отношениях в Республике Северная Осетия - Алания». Указанным Законом на основе принципа равенства бюджетов, единых методик распределения средств и ответственности органов власти всех уровней за реализацию своих расходных полномочий, были установлены новые принципы формирования межбюджетных трансфертов, формы и методы финансовой поддержки муниципальных образований из республиканского бюджета, установлены на долгосрочной основе единые нормативы отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты. Законом Республики Северная Осетия-Алания от 06 декабря 2011 года № 47-РЗ «О внесении изменений в Закон Республики Северная Осетия-Алания «О межбюджетных отношениях в Республике Северная Осетия-

Алания» скорректировано законодательство о межбюджетных отношениях в Республике Северная Осетия-Алания.

В частности, пересмотрены нормативы отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет Республики Северная Осетия-Алания, в бюджеты муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания.

Не будет зачисляться ранее подлежащий зачислению в бюджеты поселений, муниципальных районов и г.о. Владикавказ транспортный налог по нормативу соответственно 70 процентов, 30 и 100 процентов.

В соответствии с изменениями, одной из форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета местным бюджетам, являются дотации на стимулирование муниципальных районов (городских округов) по улучшению качества управления муниципальными финансами.

Республика Северная Осетия — Алания на протяжении многих лет была регионом с моноотраслевой экономикой: доходы ее бюджета зависели от отдельных отраслей и предприятий. Такими отраслями являлись цветная металлургия и производство напитков. Однако в последние два года вклад металлургической отрасли в доходы республиканского бюджета стабильно уменьшается. Вместе с тем в 2010 году возросла роль предприятий таких отраслей, как производство, передача и распределение электроэнергии, транспорт и связь, финансовое посредничество.

Другая бюджетообразующая отрасль республики — производство напитков, включающая в основном производство алкогольной продукции. Однако в последние годы из-за отсутствия рынков сбыта объемы производства и отгрузки алкогольной продукции неизменно сокращаются.

С 2009 года в регионе реализуется Программа мобилизации доходов в консолидированный бюджет Республики Северная Осетия — Алания на 2009-2012 годы. В соответствии с ней разработана система мониторинга мобилизации доходов в бюджет республики, которая позволила провести комплексный анализ по отдельным доходным источникам и подготовить предложения по повышению собираемости доходов.

Одним из итогов реализации упомянутой программы стало то, что уже в 2009 году удалось обеспечить положительную динамику поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета к 2008 году — 102 %, при среднероссийском показателе 85 %. А в 2010 году этот показатель составил уже 125,3 % к соответствующему периоду 2009 года, что также выше среднего показателя по Российской Федерации (117,4 %).

При этом рост поступлений отмечен практически по всем доходным источникам.

Несмотря на относительно благоприятную ситуацию с собственными доходными источниками, в последние три года дефицит республиканского бюджета неизменно увеличивался. Это стало следствием роста социальной нагрузки на бюджет региона в связи с ростом минимального размера оплаты труда, передачей сети федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования в ведение республики, отменой софинансирования из федерального бюджета и бюджета Фонда социального страхования отдельных расходов социальной направленности и др.

Осетия в числе первых десяти субъектов РФ перевела свои общеобразовательные учреждения на нормативно-подушевое финансирование и, следовательно, на новую систему оплаты труда. Это стало возможным в результате оптимизации сети образовательных учреждений и численности работников системы общего образования. Экономия от этой оптимизации, составившая 111 млн. руб., была направлена на увеличение стимулирующих выплат по заработной плате педагогическому персоналу. В результате средняя заработная плата учителей выросла более чем на 25 %.

Мероприятия по переходу от сметного к нормативно-целевому финансированию, на отраслевую систему оплаты труда осуществляются и в учреждениях здравоохранения.

Ежегодно из республиканского бюджета выделяются средства в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов тех муниципальных образований, которые испытывают трудности с исполнением расходных обязательств.

С учетом накопленного республикой опыта в среднесрочной перспективе предусматривается перейти на качественно новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений. Основным звеном реформирования должны стать органы местного самоуправления.

По нашему мнению, разграничение доходных источников должно осуществляться параллельно с расширением круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.

Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами является условием

создания реальной финансовой базы экономического развития регионов и интенсификации инвестиционных процессов для обеспечения устойчивого регионального развития. Каждый из уровней власти должен иметь закрепленные доли собственности на природные ресурсы.

Опираясь на расчеты, предлагаем стимулировать регионы и муниципалитеты на краткосрочную перспективу передачей в их распоряжение в 2013 году 50% годового прироста страховых платежей от фиксированной суммы аналогичного показателя за 2012 год. Это может послужить серьезным подспорьем для регионов, в особенности, для наиболее высокодотационных, для закрытия брешей по уже накопленным и не исполняемым в полном объеме обязательствам.

Во втором параграфе «Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации как фактор устойчивого социально-экономического развития региона» обращается внимание на неразрывную связь региональной политики с развитием муниципальных образований, что актуализирует необходимость вовлечения местного самоуправления в процесс децентрализации полномочий.

Проводимая в последние годы бюджетная политика была в значительной степени ориентирована на то, чтобы обеспечить максимальную концентрацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете. При этом были достигнуты определенные успехи в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета, в то время как дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов усиливалась с каждым годом.

Принцип сбалансированности бюджета является основополагающим принципом бюджетной системы России, в соответствии с которым объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Согласно закону «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2012 г. по сравнению с предыдущим годом снижался.

Сегодня регионы страны и муниципальные образования, в целом, поддерживают основные подходы к децентрализации полномочий. На наш взгляд, наибольший интерес органов власти и управления на местах вызывает вопрос об источниках финансирования делегируемых полномочий. В частности, Республика Северная Осетия - Алания

проявляет наибольшую заинтересованность в решении вопросов реструктуризации задолженностей региональных и местных бюджетов по ранее выданным кредитам, уплаты налогов предприятиями и организациями не по месту их регистрации, а месту ведения хозяйственной деятельности. Не менее актуальна проблема вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых собственниками земельных участков сельскохозяйственного назначения. Не меньше дискуссий вызывает вопрос о месте уплаты налога на доходы физических лиц, а также замены НДС налогом с продаж и введение налога с оборота. Как известно, введение этих налогов не поддерживается Минфином, который считает их неэффективными.

В результате несоблюдения в предшествующие годы принципа финансового обеспечения передаваемых на нижестоящий уровень управления полномочий, сложилась ситуация, когда за субъектами Федерации и муниципальными образованиями был закреплен их значительный объем. Так, перечень собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ с 2004 года возрос с 41 до 84, вопросов местного значения муниципальных районов — с 20 до 26, поселений - с 22 до 33, городских округов - с 27 до 35.' Их неполная обеспеченность финансами привела к большой перегрузке местных бюджетов финансовыми обязательствами и невозможностью эффективно осуществлять возложенные на этот уровень управления полномочия.

Подводя итоги предпринятого исследования, следует отметить, что задача по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, безусловно, является ключевой для достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, существующее в настоящее время несоответствие расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с осуществлением переданных им полномочий, источникам их финансирования, а также концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете, неизбежно приводит к необходимости использования межбюджетных трансфертов для перераспределения финансовых ресурсов. Такая ситуация не способствует мотивации органов власти субъектов Российской Федерации к наращиванию собственного бюджетного потенциала.

11Шр://ту\у.соипсП. gov.ru/inf р5/сЬгот'с1е/2012/03/йет 19163 .Ыт1

Считаем, что многосложные проблемы во властных отношениях государства и местного самоуправления, вообще проведение муниципальных реформ должны сочетаться с проведением комплекса мер по созданию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, т.к. только высокопрофессиональный и компетентный муниципальный служащий способен обеспечить грамотное решение государственных и местных проблем, реализацию интересов местного сообщества.

Полагаем, что система подготовки муниципальных служащих должна включать и мероприятия по обучению глав муниципальных образований и муниципальных служащих, организации курсов повышения квалификации муниципальных служащих, проведению зональных семинаров для руководителей и специалистов муниципальных образований, стажировок для муниципальных служащих в специализированных высших учебных заведениях (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, филиалы Академии в регионах, зарубежные учебные центры).

В Заключении диссертации представлены выводы и предложения по исследуемой проблеме.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:

I. Монографии:

Кадохов В.А. Регулирование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (на примере Республики Северная-Осетия): Монография. Владикавказ: ИПО СОИГСИ, 2012. 112 с. 7,0 п.л.

II. Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях:

1. Кадохов В.А. Местное самоуправление в системе властных отношений в Российской Федерации (региональный аспект) // Вопросы политологии. 2012. №4 (8). 0,5 пл.

III. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

2. Кадохов В.А. Становление и развитие муниципальных образований в Северокавказском регионе // Вопросы национальных и федеративных отношений. 2011. №1. 0,5 п.л.

Общий объем публикаций автора по теме исследования составляет -8,0 пл.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Кадохов Виктор Ахсарбекович

Тема диссертационного исследования:

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор Калинина Клавдия Владимировна

Изготовление оригинал-макета Кадохов Виктор Ахсарбекович

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Подписано в печать: 24.01.2013 Объем: 1,0 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 53 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Кадохов, Виктор Ахсарбекович

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологический подход к исследуемой проблеме: историко - политологический аспект.

1.1. Концептуальные основы анализа сущности местного самоуправления в системе властных отношений.

1.2. Проблемы взаимоотношений государственной и муниципальной власти в сфере разграничения полномочий.

Глава 2. Регулирование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (на примере Республики Северная Осетия-Алания)

2.1. Политико-правовые основы разграничения межбюджетных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Республики Северная Осетия - Алания.

2.2. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации как фактор устойчивого социально-экономического развития региона.

Введение диссертации2013 год, автореферат по политологии, Кадохов, Виктор Ахсарбекович

Актуальность темы исследования. Последовательное развитие Российской государственности неразрывно связано со становлением местного самоуправления. Важность института местного самоуправления в системе властных отношений определяется множеством обстоятельств. Прежде всего, этот институт способствует формированию и укреплению системы демократического управления.

Общепризнанна роль местного самоуправления в становлении и развитии демократического правового социального государства, а также в формировании институтов гражданского общества сегодня. Местное самоуправление - школа демократии, школа ответственности граждан; отмечается в статье В.В. Путина «Демократия и качество государства»1.

Можно проследить значение местного самоуправления в качестве стабилизирующего фактора в кризисные периоды развития отечественной государственности на всем протяжении российской истории.

Развитие местного самоуправления в решающей степени зависит от характера взаимодействия органов исполнительной власти региона (субъекта Российской Федерации) с органами местного самоуправления.

В системе разделении властей местное самоуправление наделено ключевой ролью. Его роль в современных условиях - формировать системный подход во взаимодействии властных отношений на федеральном, региональном и местном уровнях. Этот социальный институт помогает найти оптимальные сочетания общегосударственных интересов с интересами отдельного муниципального образования и конкретного гражданина. При этом выявляется проблема разграничения полномочий между уровнями власти, соблюдения принципа

1 См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 06.02.2012. субсидиарности. Следует отметить, что проведенное на принципах субсидиарности и ответственности разграничение полномочий, позволило сформировать прозрачную систему их исполнения, установить четкие механизмы передачи полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, определить критерии наделения полномочиями соответствующих органов власти, ввести новые, не используемые раннее инструменты контроля за исполнением переданных полномочий.

Важным в настоящее время является анализ практики и проблем координации деятельности органов государственной власти и регионов по созданию системы административно-правовых, социально-экономических и социально-психологических условий становления и развития местного самоуправления. На базе местного самоуправления может быть выстроен каркас публично-властной вертикали как федерального, так и регионального (субъектов Федерации) значения.

Задача разграничения полномочий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации достаточно сложная, требует дальнейшего совершенствования законодательной базы. Необходимо продолжить практику дальнейшего совершенствования Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем закрепления в нем перечня вопросов местного значения, касающихся исключительно уровня городских и сельских поселений. К ним целесообразно отнести вопросы, связанные с утверждением бюджета поселения, установлением местных налогов и сборов поселения, вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, а также ряд вопросов, не являющихся финансово емкими и на решение которых существенное влияние оказывает специфика конкретной территории. Одним из основополагающих вопросов является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации и его необходимо рассматривать как фактор устойчивого социально-экономического развития региона.

Все больше актуализируется исследование проблемы местного самоуправления в системе федеративных отношений.

Федеративные отношения можно рассматривать как систему отношений между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Эти отношения в первую очередь определяют механизмы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также определяют государственные полномочия, которые могут быть делегированы органам местного самоуправления. Делегирование местному самоуправлению государственных полномочий позволяет включать его в федеративные отношения.

Сегодня особую актуальность приобретает исследование проблемы местного самоуправления в полиэтнических федерациях, так как через расширение прав, ресурсов и инициатив местных сообществ может решаться значительная часть проблем межнациональных отношений, а также задача сохранения этнокультурного своеобразия и традиций.

В данном исследовании актуализируется проблема учета исторических и иных местных традиций.

В диссертационном исследовании сделана попытка осмыслить обозначенные и другие актуальные проблемы применительно Северо -Кавказского региона, в частности Республики Северная Осетия - Алания.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследованию становления и развития местного самоуправления в России в постсоветский период посвящено немало научных работ.

Совершенствованию правовой основы становления местного самоуправления в условиях демократического развития страны, послужили и имеют фундаментальное значение труды С.А. Авакьяна,

A.C. Автономова, Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Гладнинова, М.В. Глигич-Золотаревой, O.E. Кутафина, Б.Н. Топорнина и др.

Историческую значимость исследования местного самоуправления на предыдущих этапах развития российского государства необходимо отметить, так как все периоды в истории России характеризуются наличием элементов самоуправления.

Теоретические и правовые основы развития местного самоуправления в историческом аспекте отражены в трудах

B.П. Безобразова, А.И. Васильчинова, А.Д. Градовского, Г.С. Гурвича, Г.А. Герасименко, А.И. Елистранова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Н.П. Палиенко и др.

Исследователи также опираются на труды западных ученых, в которых местное самоуправление рассматривается с позиции демократии. Известны труды П. Кинга, А. Летакарда, П. Роуза, Дж. Стокера, А. Токвиля, Д. Элейзера и др. Изучая демократическую природу общества, А. Токвиль отмечал: «общинные институты играют ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой»1.

Начиная с начала 90-х годов исследования местного самоуправления получили конституционно-правовую основу. Современные аспекты становления местного самоуправления отражены в

1 Токвиль А. Демократия в Америке. М.,1992. С. 65. трудах С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, Л.Ф. Болтенковой, A.C. Бурмистрова, Н.В. Ватрука, H.A. Емельянова, В.В. Казакова, В.Н. Лексина, Н.П. Медведева, А.Е. Постникова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, М.В. Столярова, и др. В работах этих авторов рассматриваются и анализируются вопросы реализации законодательных основ муниципальной реформы, взаимоотношений государственной и муниципальной власти в сфере разграничения полномочий, осуществление местного самоуправления на отдельных уровнях, отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Важной исследовательской проблемой считается анализ развития местного самоуправления в системе федеративных отношений. Такой подход выявляется в трудах Р.Г. Абдулатипова, Дж.Р. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, И.М. Бусыгиной, В.В. Гайдука, A.A. Емельянова, К.В. Калининой, В.В. Казакова, A.A. Мацнева, Н.П. Медведева,

B.А. Михайлова, Н.М. Мириханова, М.Г. Миронюка, М.В. Столярова,

C.М. Шахрая и др.

Он позволяет глубже и наглядно видеть проблемы властных отношений в условиях федерализма, учитывая его региональные — CZ — ------ ,. I----- . ,— ^ . ГГ т/ч тттттт 1 лп» » I mV4 ППТТОТТНа Т/* О ТУ

UCUUCtiiiUCiil, UCiVlblV^JlFl 1£> IVltV^irnJt \^ciivnj j uptiDJiwii-iv-. ivcuv институциональный фактор правового развития системы многоуровневой власти в современной России.

Региональные проблемы развития местного самоуправления в системе властных отношений отражены в трудах В.М. Ануфриева, М.А. Аюпова, В.А. Анищенко, B.C. Буянова. Н.М. Добрынина, А.Р. Еремина, A.M. Иванова, В.Г. Игнатова, К.В. Калининой, Н.М. Мириханова, М.А. Мирзаева, Ф.Х. Мухамедшина, Г.Н. Малаховой, Е.А. Пахомова, A.B. Понеделкова, H.H. Харючи, Ш.К. Шахова и др.

Вопросы развития финансовых основ местного самоуправления исследовались С.А. Авакьяном, A.C. Автономовым, В.М. Зуевым, A.B. Ларионовым, B.C. Мокрым, И.И. Овчинниковым, Н.П. Пешиным и др.

Известны исследования проблем становления и развития местного самоуправления учеными Республики Северная Осетия - Алания: А.Х. Галазова, Г.А. Гуриева, В.Д. Дзидзоева, Т.Д. Мамсурова, А.Г. Плиева, A.M. Хатаева и др.

Таким образом, постановка вопроса о местном самоуправлении в системе властных отношений широко отражается в трудах российских ученых. Вместе с тем анализ источников позволяет сделать вывод, что данная проблема носит дискуссионный характер, в частности, в отношении совершенствования законодательной базы.

Недостаточно исследованы правовые основы делегирования полномочий органам местного самоуправления региональными органами государственной власти в финансово-экономической сфере с учетом региональной дифференциации.

Требует самостоятельного исследования реализация ст. 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Опираясь на степень научной разработанности проблемы, в данной диссертационной работе анализируются наиболее существенные вопросы становления и развития местного самоуправления на региональном уровне, прежде всего в сфере разграничения полномочий государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Объект исследования - политические, конституционные, правовые и общественные отношения, определяющие процессы становления, развития и функционирования института местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации.

Предметом исследования является анализ форм и методов институционализации местного самоуправления в системе властных отношений, - взаимоотношения государственной и муниципальной власти в сфере разграничения полномочий.

Целью исследования является научно-практический анализ становления и развития местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации, касающийся распределения полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением в региональном измерении (на примере Республики Северная Осетия - Алания).

Цель диссертационного исследования определила постановку и решение следующих задач: осуществить теоретико - методологический анализ становления и развития местного самоуправления в системе властных отношений; в сопоставительном аспекте осмыслить понятие, сущность местного самоуправления как института демократии; исследовать реализацию принципа субсидиарности, как универсального принципа, способствующего совершенствованию системы властных отношений; проанализировать политико-правовые основы системы властных отношений в сфере распределения полномочий между региональными органами государственной власти и органами власти муниципальных образований; охарактеризовать политико-правовые особенности развития местного самоуправления в условиях федеративных отношений; рассмотреть процесс осуществления полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, касающихся межбюджетных отношений (на примере Республики Северная Осетия - Алания); обосновать выводы и предложения по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации в целях устойчивого социально-экономического развития региона.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили теории, концепции, обоснования природы, исторических истоков местного самоуправления, развитие местного самоуправления как института демократии.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как институциональный, политологический, исторический, правовой, метод сравнительного анализа, статистический и др.

Конкретно-исторический метод использован при исследовании динамики формирования, эволюции содержания и понимания института местного самоуправления в системе властных отношений в российском государстве.

Эмпирическая база диссертационного исследования включает ч /т /• \ официальные нормативно-правовые акты конституции, законы и др.) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Послания Президента Российской Федерации, материалы из интернет ресурсов, статистические материалы.

Особую группу используемых материалов составляют политико-правовые акты Республики Северная Осетия - Алания, статистические материалы AMC г. Владикавказа, ее текущие архивы.

Основная гипотеза исследования.

Местное самоуправление является базовой основой государственности. Политико-правовая институционализация муниципальной власти в системе властных отношений предполагает совершенствование универсального принципа субсидиарности, учитывая то, что оптимальное разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением является необходимым условием социально-политической и экономической стабильности российского федерализма.

Научная новизна исследования определяется авторским подходом к анализу проблем становления и перспектив развития местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации.

Значительный опыт руководящей работы в муниципальном образовании г. Владикавказ Республики Северная Осетия-Алания и в органах государственной власти республики предполагает научную достоверность диссертационного исследования.

На основе проведенного анализа теории, истории и опыта развития местного самоуправления в России уточнено понятие «местное самоуправление», обосновано совершенствование его структуры.

Представлен авторский анализ реализации принципа субсидиарности в условиях российского федерализма через призму разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Обоснована необходимость совершенствования политико-правовых основ муниципальных образований в современных условиях с учетом региональных особенностей, концепций долгосрочного развития СевероКавказского региона.

Впервые представлен обобщенный научный анализ проблем разграничения полномочий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования межбюджетных отношений на примере Республики Северная Осетия - Алания. Выявлена и обоснована необходимость совершенствования правовых основ разграничения полномочий в данной сфере между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, как фактора выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований республики, четкого определения механизма исполнения полномочий, необходимость их правового и финансового обеспечения, планирования развития территории (как регионального, так и муниципального уровня).

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Конституцией Российской Федерации определено формирование в Российской Федерации нового самостоятельного института власти - местного самоуправления. Научная и практическая актуальность исследования властных отношений органов государственной власти (федеральной, региональной) и органов власти местного самоуправления, при их общей концептуальной равноценности и равнозначимости очевидна. Необходим глубокий методологический подход для обоснования концептуальных основ взаимодействия всех уровней власти, уточнения понятийного аппарата, механизмов взаимодействия.

2. Местное самоуправление необходимо включать в систему федеративных отношений. Федеративная система - это система властных отношений федерального и регионального уровней, включая и местное самоуправление. В полиэтнических государствах федерализм должен сочетаться с сильным местным самоуправлением, ибо территории субъектов в Российской Федерации - это территории проживания этнических сообществ.

3. Сопоставительный анализ концепций местного самоуправления - зарубежных, отечественных, общественных, государственных, позволяет сделать вывод, что в современных условиях не теряют своей актуальности общественные и государственные теории, которые в различной интерпретации используются российскими специалистами при исследовании местного самоуправления.

4. Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований в настоящее время одно из важнейших направлений работы органов местного самоуправления, где явно и ярко отражается одна из основных проблем - обеспечение финансово-экономической базы местного самоуправления. Анализ законодательства, регулирующего межбюджетные отношения федеральной, региональной и местной власти в Республике Северная Осетия-Алания свидетельствует о широком круге проблем, касающегося сферы местного самоуправления.

5. Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма, что определяет принципы межбюджетных отношений, сочетающие интересы всех участников межбюджетных отношений. Определяются перспективные направления межбюджетных отношений между уровнями власти (на примере Республики Северная Осетия-Алания).

6. Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что является важнейшим фактором устойчивого социально-экономического развития региона, необходим анализ проблем регулирования межбюджетных отношений в Республике Северная Осетия-Алания. В результате этого выявляется недостаточность собственных средств в местных бюджетах, анализируются причины. В основе вышеуказанной работы должен быть принцип сбалансированности бюджета. Этот принцип должен стать основополагающим бюджетной системы России.

7. Задача по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является ключевой для достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Обосновываются предложения по совершенствованию системы распределения полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами власти местного самоуправления.

8. Для решения множества текущих проблем необходимо проведение муниципальных реформ и одновременно реализация комплекса мер по созданию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих в специализированных учебных заведениях (РАНХиГС при Президенте РФ и ее региональных заведениях), в зарубежных центрах подготовки кадров.

Теоретическая и практическая значимость исследования в том, что ттг»г>'гат1/л1зт/-с1 иоииипй ттг\г»^ттрч\,п^т ипмгрт ^т-ттт. тлг,ттг»ттт-,гг»ияиа 13 ля ГГ1.ИГР»ЙТТТТ/ГУ

111 ^ I 1 1 1 -1И//1И- 1 \yjwi Л-ЛЛ 1 1 IV. 1 и.у V VI1 ■ « и ^ДММШХХ^Х! I I 1111. исследованиях проблемы местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации, применительно региональных особенностей.

Положения и рекомендации, обоснованные в работе, целесообразно использовать при подготовке учебных программ, в преподавании дисциплин «Политическая регионалистика», «Муниципальная реформа в Российской Федерации» и др.

Материалы диссертации могут быть использованы в деятельности государственных и муниципальных органов власти при разработке нормативно-правовой базы по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления, в социально-экономических и других сферах.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение в выступлениях и докладах автора, посвященных становлению и развитию муниципального управления на уровне федеральных и местных органов власти, в высших учебных заведениях.

В брошюре «Местное самоуправление в системе многоуровневой власти: проблемы централизации и децентрализации», в публикациях автора, а также в процессе практической работы соискателя как руководящего муниципального служащего администрации муниципального образования г. Владикавказ Республики Северная Осетия-Алания. Диссертация обсуждена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление в системе властных отношений в Российской Федерации"

Заключение

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Проблема становления и развития государственной и муниципальной службы в системе власти и управления имеет большое теоретическое и практическое значение. От ее решения во многом зависит динамика процесса становления новой российской государственности. Современная государственная и муниципальная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению

----исполнения -полномочий " органов власти, создающей необходимые условия для активного взаимодействия государства с институтами гражданского общества.

Следует отметить, что в законах ряда субъектов федерации закреплены основные положения о взаимоотношениях государственной и местной властей, предусматриваются не только наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления, но и возможность передачи вопросов местного значения органам государственной власти в случае отсутствия материальных и финансовых ресурсов.

Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации основана на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Европейской Хартии местного самоуправления. И хотя на первый взгляд кажется, что в России создана стройная система правового регулирования местного самоуправления, по ряду объективных и субъективных причин муниципальное право сегодня не свободно от недостатков.

Опыт, накопленный муниципальными образованиями, позволяет поставить нижеприведенные вопросы.

Необходимо законодательно восстановить право муниципальных образований обладать имуществом сверх необходимого для выполнения закрепленных полномочий для сдачи его в коммерческую и льготную аренду.

Об участии органов местного самоуправления в разработке региональных стратегий. Необходимо, внеся изменения в Градостроительный кодекс и инструктивные документы Министерства регионального развития РФ, обеспечить обязательность участия муниципальных образований и муниципальных общественных организаций в разработке региональных "стратегий ~ социальной экономического развития и схем территориального планирования.

Необходимость усиления работы по распространению эффективного опыта отдельных регионов по формированию межбюджетных отношений, по весомому поощрению муниципальных образований, достигших наивысших результатов в формировании внебюджетной базы доходов.

Необходимо законодательно закрепить участие муниципалитетов в реализации национальных проектов и федеральных целевых программ, ввести в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ положение, по которому вопрос комплексного социально-экономического развития был бы отнесен к вопросам местного значения.

Опыт изучения состояния дел на местах убеждает в том, что попытка обойтись одной моделью организации местного самоуправления без учета географических, социально-экономических и этнокультурных условий в России себя не оправдывает. Необходимо совершенствование законодательства о местном самоуправлении, с тем чтобы предоставить региональной власти большие возможности учета особенностей образа жизни на территории, с тем чтобы федеральная власть выступала гарантом конституционного права жителей на организацию местного самоуправления и самостоятельное решение.

Существует потребность в четком определении полномочий в таких направлениях как жилищная сфера, земельные отношения, вопросы градоустройства, меры социальной поддержки отдельных категорий лиц, транспортное обслуживание населения и др.

На муниципалитеты возложено исполнение значительного числа государственных функций, не обеспеченных финансированием из вышестоящих бюджетов. Дополнительные проблемы возникают ьелсдигьис нссих ласиьагшости отраслевого законодательства с Федеральным законом от 6" октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Для необходимого дополнительного стимулирования деятельности регионов по наращиванию регионального налогового потенциала в послании Президента страны, в части проведения бюджетной политики до 2014 года было указано на необходимость предусматривать в федеральном бюджете на эти цели ежегодные дотации в размере около 10 млрд. руб., что сделано не было.

Следствием предыдущей проблемы выступает проблема высокодотационных субъектов Российской Федерации. Направляемая финансовая помощь не способствует наращиванию бюджетного потенциала и развитию экономики этих субъектов. В связи с этим необходимо уделить особое внимание эффективности использования трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, в том числе обеспечить систему жесткого контроля над осуществлением государственных закупок. Источником наращивания бюджетного потенциала высокодотационных субъектов Российской Федерации может стать развитие бизнеса. Кроме того, другим фактором повышения поступлений в региональные бюджеты должна стать борьба с «теневым» сектором экономики.

Региональные бюджеты остаются в значительной степени непрозрачными, отсутствует действенная система контроля качества управления государственными финансами. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, дальнейшему усилению дифференциации регионов.

Важным- шагом в направлении решения этой проблемы—стало— принятие 7 февраля 2011 г. Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Им устанавливается, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, он обладает независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Однако, учитывая, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, возникает опасение, что независимость данного органа будет в определенной степени ограничена.

Известная проблема, характеризующая зависимость муниципалитетов от властей субъектов Российской Федерации, заключается в том, что регионы стремятся передавать своим муниципальным образованиям не выравнивающие, а преимущественно целевые трансферты, ставя их тем самым под полный финансовый контроль. Муниципальные образования фактически находятся в финансовых тисках. Но, строго говоря, регионы имеют право проводить такую бюджетную политику. К тому же их мотивы можно понять: ведь при оценке эффективности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации анализируются, в том числе, показатели, относящиеся исключительно к ведению муниципальных образований.

На наш взгляд, эффективность бюджетного регулирования проявляется в том, насколько действующая система межбюджетного перераспределения способствует реализации принципов бюджетного федерализма. Развитие отношений бюджетного федерализма выражается не только и не столько в показателях, характеризующих - состояние "бюджетной "системы или бюджетную обеспеченность территорий, сколько в показателях развития экономики и социальной сферы отдельных регионов и муниципальных образований, в показателях уровня и качества жизни граждан. С этой точки зрения недостатком действующей системы межбюджетных отношений в Республике Северная Осетия - Алания можно считать отсутствие механизма стимулирования муниципальных районов и городских округов к увеличению налоговых и неналоговых доходов. В настоящее время разрабатываются предложения по ее совершенствованию, реализация которых повысят заинтересованность муниципальных образований в дополнительных налоговых и неналоговых поступлениях, сокращении недоимки, так как позволит им получить дополнительную финансовую помощь в виде дотации. В дальнейшем политика в области межбюджетных отношений будет направлена на поэтапное сокращение финансовой зависимости муниципальных образований от республиканского бюджета.

С учетом накопленного республикой опыта в среднесрочной перспективе предусматривается перейти на качественно новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений. Основным звеном реформирования должны стать органы местного самоуправления, которым предполагается предоставить дополнительные бюджетно-налоговые полномочия.

Наряду с разграничением и расширением расходных полномочий необходимо продолжить практику оказания целевой финансовой помощи местным бюджетам для финансирования ими расходов по реализации федеральных нормативных правовых актов, в том числе за счет федеральных средств.

В перспективе после окончательного решения проблемы «нефинансирусмых федеральных мандатов» переданные на региональный и-местный уровень-расходные полномочия в полном объеме будут подкреплены необходимыми средствами.

В целях защиты бюджетных прав органов местного самоуправления, необходимо законодательно закрепить сложившуюся в республике практику непринятия (запрета) региональных нормативных актов, наделяющих органы местного самоуправления дополнительными расходными обязательствами, без соответствующей компенсации из областного бюджета.

В условиях расширения бюджетно-налоговых полномочий органов местного самоуправления необходимо увеличение собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет разграничения на долговременной основе между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований поступлений от ряда доходных источников бюджета региона. В этих целях предполагается наряду с закрепленными за местными бюджетами доходами на постоянной основе, закрепить за ними на долговременной основе (на 3 года) нормативы отчислений от регулирующих доходов. Такие нормативы целесообразно установить по крупнейшим доходным источникам республики. Это - налог на доходы физических лиц, передаваемый региону из Федерации, и региональный налог на имущество предприятий.

Они должны быть едиными для дотационных территорий и для территорий-доноров соответственно. Критерием при установлении размеров долгосрочных нормативов целесообразно принять фактор дотационности бюджетов муниципальных образований в течение последних трех лет, то есть бюджетной обеспеченности.

Одновременно, при передаче иных регулирующих доходов региона в местные бюджеты будет предусматриваться "первоочередная передача такюС доходных источников, налоговая база которых равномерно размещена по муниципальным образованиям, в том числе налогов с физических лиц, имущественных и земельных налогов. Целесообразен учет критериев экономической эффективности, то есть за муниципальным уровнем власти закрепляются такие доходные источники, налоговая база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики на местах.

Передача органам местного самоуправления трехлетних, а также дополнительных, сверх установленных на долговременной основе, нормативов отчислений от республиканских доходов позволит, по нашему мнению, в 2 раза увеличить долю налоговых и неналоговых ресурсов бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете региона.

Важной задачей совершенствования системы межбюджетных трансфертов является обеспечение инвестиционной направленности этой системы, что означает: достижение баланса между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой из Фонда регионального развития для усиления инвестиционной составляющей по сравнению с текущей финансовой помощью; совершенствование законодательных основ и методического обеспечения заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на их развитие; выработку механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего, речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе ~ доходов ~их~ ~ бюджетов.

Совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы должно обеспечивать не только перераспределение налогов, но и увеличение доходных бюджетов всех уровней. В последние годы в силу объективных причин произошло перераспределение совокупных налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась доля территориальных бюджетов в консолидированном бюджете.

Налоговые поступления не обеспечивают в должной мере финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов.

Анализ сложившейся практики приводит к выводу о необходимости в стратегическом плане пересмотреть систему расщепления налогов между уровнями бюджетной системы. Ныне она не решает задачу укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. Разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений.

В настоящее время разграничение налоговых доходов основано на полном аккумулировании в федеральном бюджете основной части налогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (на землю и имущество).

По нашему мнению, разграничение доходных источников должно осуществляться параллельно с расширением круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.

Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому одной из главных задач развития межбюджётнь1х отношений является совершенствование методических подходов к распределению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни населения, эффективность налогового администрирования.

Разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами является условием создания реальной финансовой базы экономического развития регионов и интенсификации инвестиционных процессов для обеспечения устойчивого регионального развития. Каждый из уровней власти должен иметь закрепленные доли собственности на природные ресурсы.

Таким образом, целью стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований. Методами достижения этой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий, формализация методик распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями, использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели.

Список научной литературыКадохов, Виктор Ахсарбекович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г.

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 3306.

3. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №29. Ст. 4464.

4. Федеральный закон от 8 января 1998 года №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Правовая система «Консультант плюс».

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №4. Ст. 3822.

6. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября1985 года. Ратифицирована федфальным законом от і ї апреля 1998 года — // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695.

7. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. Электронный ресурс URL: http://www.rg.ru/printable/2007/03/07/sluzhba-dok.html

8. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.» (одобрена Распоряжением правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р).

9. Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2010 г. /7 официальный сайт Федерального казначейства http:// www.roskazna.ru/repörts/mb .html -- . . .

10. Монографии, статьи в периодических изданиях

11. Абдулатипов Дж.Р. Федеративная практика местного самоуправления. М., 2008.

12. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. М.: Республика, 1992. Кн. 1. 1992. 382 с.

13. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000. 656 с.

14. Акмолова A.A. Особенности местного самоуправления в российской Федерации: теория вопроса и опыт правового регулирования. М.: Прометей, 2003.

15. Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: циклы государственной организации России: из прошлого в будущее // Вестник московского университета. М., 1999.

16. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 2003. 210 с.

17. Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местного самоуправления Российской Федерации. М., 2002.

18. Акмалова A.A. Актуальные проблемы муниципального права России. М.: Изд-во РАГС, 2010.

19. Акмалова A.A. Модели местного самоуправления. М: Прометей,2001.

20. Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2008.

21. Аринин А.Н. Федерализм власти и власть федерализма. М.,1997.

22. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: Йзд-во «Омега-JI», 20Г0. 525 с. ~

23. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

24. Баранников В. А. Муниципальное право. Учебник. М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2000.

25. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2-х т. Т. 1. М., 2011.

26. Безобразов B.J1. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

27. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. №4.

28. Безобразов В.П. Государство и общество: управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

29. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправления // Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб, 1982.

30. Болтенкова Л.Ф. местное самоуправление в системе федеративных отношений. М.: РАГС, 2004.

31. Болтенкова Л.Ф. Учение о федерализме и его реализации в развитии государств. Книга 1 (второе тысячелетие до н.э. настоящее время). М.: Изд-во РАГС, 2006. 450 с.

32. Бондарева Е.А. Конституционно-правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж: Кварта, 2010. С. 33.

33. Бусыгина И.М. Федерализм и местное самоуправление в России. М., 2003.

34. Буянов B.C. Россия и кавказский регион // Геополитика. М.,2007.

35. Быстренко В.И. История" государственного управления и- — -местного самоуправления в России. Новосибирск, 1997.

36. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.

37. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Собр. соч. Спб, 1872.

38. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Спб.,1870. Т.1. С. 1-2.

39. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т. 1-3. Спб., 1869-1871.

40. Велихов JI. Основы городского хозяйства. В 2-х частях. М., Д., 1928. Ч. 2.

41. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997.

42. Выбрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000.

43. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996.

44. Гладышев А.Г. Устойчивое развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 2007.

45. Градовский А.Д. Система местного самоуправления на западе Европы и в России. Собр. соч. СПб, 1904.

46. Государственное управление и самоуправление в России, очерки истории. М., 1995.

47. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации. / Совместное исследование германских, российских, монгольских и киргизских ученых (под общей редакцией А. Мацнева и Ю. Харбиха). М., 2007. С. 10-11.

48. Доклад съезду земств и городов (1905 г.). // Новое время.1 лл л л. г /"ч /">1ууч. j№zz.

49. Г. Елйнек Г. общее ученйе огосударстве. СП672004.

50. Елистратов А.И. основные задачи административного права. М., 1914.

51. Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в Россииб конституционные нормы и реальность. Тула, 1997.

52. Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. (1990-е годы). Ростов-на-Дону: Северо-Кавказская академия государственной службы, 1997.

53. Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирование компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. №8.

54. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.1. Т. 2.

55. Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. М.: Золотая серия, 2009. (печатается по оригинальному изданию. СПб., 1907).

56. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996.

57. Колосов В.Л., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география: Учебник для вузов. М., 2002.

58. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. XI. СПб., 1910.

59. Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская-------------/~>ттгг шлоединица. \^iJUJ., 17UJ.63т Лапин В.Ат Государственная поддержка развития местного самоуправления. Вып. 14. М.,1999. С. 70.

60. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М., 2008.

61. Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина H.H. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006.

62. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января первого. М., 1865.

63. Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.

64. Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.

65. Мачульская И.Г. Региональное законодательство о формах народного представительства в местном самоуправлении // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1999.

66. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17.

67. Материалы Экспертно-аналитического центра Вектор-юг, http://vektor-yug.ru/news/investiciivsdotaciiiehtnizacijasevernogokavkaza/2010-04-13-7.

68. Мириханов М.Н. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской власти. М., 2002.

69. Митрохин С. Местное самоуправление; аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. 2-е изд. М., 1997.

70. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908.

71. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / Под ред. Н.С. Бондаря М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2002.

72. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2010.

73. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2009.

74. Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление. Современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

75. Пешин H.JI. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М., 2000.

76. Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917.

77. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. 189 с.

78. Прудников A.C. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учебное пособие. М.,2007.

79. Соловьев С.Г. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления: механизмы и правовые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №3.

80. Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. СПб., 1906.

81. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994.----------------------8-7— ~Федерализм. Энциклопедическийхловарь. МтТ997.~"

82. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис: Тип. «Гуттенберг», 1907. 566 с.

83. Статьи в научных и периодических изданиях

84. Казаков В.В. Трансформация института местного самоуправления в условиях построения «вертикали» власти // Вестник Российского университета дружбы и народов. Серия «Политология». 2009. №2.

85. Канг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. №5.

86. Климанов В.В., Михайлова A.A. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. №2.

87. Кузнецова Е.В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы. 2011. № 2.

88. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №11.

89. Малая советская энциклопедия. М., 1941.

90. Мокрый B.C. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №4.

91. Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 06.02.2012.

92. Росс К. Федерализм и демократия в России. // Полис. 1999.3.

93. Слепов В.А., Шубов В.Б. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. №3.1. ПО л я лллп гтч XT

94. J J. ^»jjo.j'hjjuji мчс^ллал омц*тлиисдим. ivi., ZUUJ. I.II.------ — 100.- Хромов Д.Р. -Реализация реформы местного самоуправления //

95. Практика муниципального управления. 2008. № 2.

96. Чернова С.А. Перспективы повышения бюджетного потенциала регионов Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 26 (209).

97. Чиркин В.Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. №7.

98. Шимширт Н. Децентрализация и финансовый потенциал регионов // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 4.

99. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Электронный ресурс. URL: http://future.ftf.tsu.rU/MSU/Minnac/5/ MSUinPolSystem.htm (дата обращения 14.11.2009)

100. Элазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5.1. Интернет-источники :

101. Официальный сайт: Бюджет Российской Федерации http ://buj et.ru/article/181793 .php107. Сайт Совета Федерации