автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX века

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX века"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ РОССИЙСКОЙ ИСТОРИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ФИЛИАЛ

На правах рукописи

ШУМИЛОВ Михаил Михайлович

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЦЕНТРАЛЬНАЯ МАСТЬ В РОССИИ В 50-Х - НАЧАЛЕ 80-Х ГГ. XIX ВЕКА

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

Санкт-цетербург 1552

I I

-- Работа выполнена на.кафедре отечественной истории Новгородского государственного педагогического института

Официальные оппоненты -

доктор исторических наук, старший научный сотрудник

В.Г.Чернуха,

доктор исторических наук, сщршни научный сотрудник

Е.В.Соболева,

доктор исторических наук, профессор Т.П.Бондаревская. Ведущее учреждение -

Санкт-Петербургский государственный университет

Защита состоится " 30 " itiOfCJL 1992 г. в" У

часов на заседании специализированного совета Д.002.33.03 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора исторических наук при Санкт-Петербургском филиале Института российской истории Российской Академии наук (I97IIO, Санкт-Петербург, Петрозаводская ул.,

д.7).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского филиала Института российской истории.

Автореферат разослан "50" .nasi у IS92 г.

Ученый секретарь специализированного совета кандидат исторических наук

Т.В.Андреева

Актуальность темы. В России деятельность государства и его органов традиционно ощутимо сказывалась на ходе процессов, проте-кавпих практически во всех сферах общественной жизни. Изучение роли государственного аппарата в развитии общества вообще, а в периоды капдннальнь'х экономических и политических преобразований в особенности имеет, таким образом, первостепенное значение.

3 напей литературе в течение десятилетий государство, в том. числе и российское, рассматривалось как политическая организация, с помошьа которой господствовавший класс осуществлял своп власть и подавление классовых противников. Зта трактовка была безапелляционной и носила воинствующий характер в определенной мере даже, вопреки мнению З.'Менина, который писал: "Самодержавие удовлетворяет'известные интересы господствующих классов, держась отчасти и неподвижностью массы крестьянства и мелких производителей вообще, отчасти балансированием между противоположными интересами, представляя собой, до известной степени и самостоятельную, организованную политическую силу".

Однако самодержавие не было статичной организацией. Общий уровень его самостоятельности, степень зависимости от экономического базиса.и влияния на экономическое и-социально-политическое развитие империи не протяжении ХУШ - начала XX веков постоянно менялись. Немаловажное значение в связи с этим приобретает исследование процессов, происходивших внутри государственного аппарата в переломный для страны период - 50е-начало 80х годов XIX века.

Сведи них особое место занимает деятельность властей, направленная на модернизацию управления и обеспечений с одной стороны должного уровня координации в функционировании правительственных органов, а с другой - децентрализации функций министерств в пользу губернских учреждений. Проблема поддержания единства в работе различных структурных подразделений государственного аппарата и более рационального размежевания функций между ними является непрестанной и, пока существует государство, всегда актуальной.

Поступательное развитие общества порождало и порождает необходимость специализации и перераспределения функций внутри аппарата власти, усиливает разобщенность между его отдельными органами, мешая тем самым достижению общих целей. Это, в свою очередь, обуславливает тенденцию к координации и объединение их деятельности. Таким образом, правительство для того, чтобы усилить эффективность работы государственного механизма, время от времени вынуждено перераспределять управленческие функции и приводить в соответствие с

требованиями жизни формы и методы координации деятельности его структур.

Применительно к 50н-началу 80х годов прошлого столетия проб; ма децентрализации управления по вертикали (усиление разрешающей власти не местах) и эффективной координации по горизонтали Сна губернском и уездном уровнях) была ключевой. От её решения во много; зависела способность местного аппарата власти успешно выполнить т ставленные перед ним задачи: освобождение крестьян от крепостной впсимости, введение нового судоустройства и судопроизводства, все щеп воинской повинности и других преобразований буржуазного харак ра. ? ряду их особое место занимает земская и городская реформы, лоЕИВиие начало образованно в России местного всесословного самоу поэления и частично осуществившие тем самым замыслы правительств по децентрализации власти.

Разумеется,"обновление" страны прошло далеко не гладко. В п вительственных кругах постоянно боролись две группировки, которые условно можно назвать реформаторской и консервативной. Их борьба немалой степени предопределила половинчатость и непоследовательнс проводившихся преобразований. И все же реформы во многом способе! вали освобождению абсолютной монархии от элементов восточного дес тизма, а такке созданию необходимых условий для капиталистическс развития страны.

Определение масштабов этого процесса, достигнутых к 80м годе XIX века, позволило бы существенно уточнить имевшиеся пpeдcтaвлe^ об эволюции самодержавия, способности властей оперативно решать с щегосударственные проблемы, своевременно удовлетворять первоочер< ные нужды подданных и эффективно защищаться от внутренних и внепп врагов. Однако это невозможно сделать, не обратившись к анализу : бернской администрации, то есть того звена правительственного ме: низма, который в известном отношении служил фундаментом для всеп здания российской государственности.

Цель и задачи работы. Целью диссертации является анализ пра; тельственной политики по отношению к губернскому уровню управлеп и прежде всего к административному аппарату, к губернатору как к гану власти, а также определение их реального места в государств ном механизме. Соответственно при написании работы ставились еле ющие задачи: охарактеризовать правовое положение и компетенцию бернатора, а также подчиненных ему непосредственно учреждения, явив значение по возможности всех факторов, влиявших на изменени их статуса в 50х- начале 80х годов ХБ'. з; осветить воплотившиеся

;!знь правительственные меры, направленные на усиление эффективнос-л деятельности губернатооов и подчиненного им аппарата особенно в эг;ьс5е с революционным и либепально-оппозиционн^м движением, подри-ззпим осноэм петшма; рассмотреть не осуществившиеся на практике ооекты преобразования губернского административного аппарата и растения губернаторской власти, неоднократно разрабатывавшиеся и пе-еоабатывавпшеся з недтзах Министерства внутренних дел, установив ппи-!!ны их провала; провести анализ правительственных планов и мегве-омственной бооьбы по проблемам объединения, координации деятельнос-и губернской администрации и передачи на места ряда функций,.испол-явпихся центральными органами ведомств; определить степень и формы лияния губернатооов на решения, принимавшиеся центральными учрежде-иями Министерства внутренних дел и других ведомств, раскрыв при том стиль служебных взаимоотношений их руководителей по вопросам естного управления; показать значение традиционных и новых гТорм от-етности губернаторов, их использование правительством-и верховной ластьа; выявить механизм назначении на губернаторские и вице-губер-аторские посты, охарактеризовать состав высших долкностных лиц в уберниях, определив уровень их материального обеспечения государ-твом.

Степень изученности темы. Тема "Местное управление и пентраль-ая власть в России в 50х- начале 80х гг. XIX века" нашла известное траяение в исследованиях советских, зарубежных и дореволюционных ченых, изучавпих историю государственного административного аппа-'ата непосредственно или в связи с проводившимися правительством уржуазными преобразованиями.

Дореволюционная историография насчитывает немало работ по ис-ории государственного аппарата России, вышедших из-под пера в ос-овном историков государственной школы и юристов-правоведов.

А.Блинов, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, С.А.Светиков, И.М.Страховский, Б.Н.Чичерин и другие исследователи обраща-ись к изучению губернских учреждений.^ Однако они изучали их, как равило, с формально-юридических позиций, анализируя соответству-щие статьи Полного собрания законов и Свода законов разных лет из-ания. Обстановка секретности, в которой протекала деятельность поч-и всех звеньев государственного механизма, наряду с "цензурным нетом" зачастую исключала возможность учета административных при-моз воздействия на текущее управление и правительствемнуз полити-у в целом. Все это, по признание самих исследователей,обрекало

изучение государственного права на "простой пересказ свода законо !1 теп ке менее современники поставили почти все проблемы,кас •ог.мес? функционирования властей, включая такие как обеспечение единстве управления и его децентрализации. Необходимость единства в деятельности местных правительственных органов ■ никем из ученых не оспаривалась. Точно так же многие из них считали, что "в общем децентрализация предпочтительнее централизации".^ В целом проблем единства и децентрализации власти, рассматривавшаяся применительн к России преимущественно с точки зрения целесообразности её решения по рецептам, выработанным мировой наукой об управлении,не вызывала особых споров среди исследователей.

Гооаздо большую разноголосицу вызывал ответ на вопрос о статусе губернаторской должности. Одни без всяких оговорок полагали» что в соответствии с законом губернатор- орган только Министерства внутренних дел, другие при этом указывали на его неопределенную зависимость и от других центральных правительственных властер третьи прямо называли губернатора представителем на местах всех ь нистерств, оказавшемся в положении "слуги" названного ведомства вследствие сложившейся практики управления.^

Характеризуя губернаторскую компетенцию в целом,дореволюциок ные авторы зачастую ограничивались сравнением содержания П тома Свода законов разных лет издания. Это привело к тому, что даже "I чала русского государственного права" А.Д.Градовского, признававшиеся "прекрасным и тонко разработанным, лучшим трудом",3 очертш её далеко не полно. Однако и в рамках установленной компетенции современники, как правило, не дифференцировали реальные и правовь возможности губернаторов "влиять" на местные и центральные учреждения ведомств.

История государственного аппарата оказалась в поле зрения сс ветских историков прежде всего в связи с изучением правительстве[ ной политики. В.Г.Чернуха применительно к 50м -началу 80х годов XIX века глубоко и всесторонне исследовала проблему обеспечения единства государственного управления на уровне центральных правительственных учреждений. Она показала и остроту этой проблемы на! нуне отмены крепостного права, и развернувшуюся в правительственном лагере борьбу в ходе её решения, и те мизерные результаты,кс горые были достигнуты к концу рассматриваемого периода.

Что же касается вопросов децентрализации власти, то они,хотя и не изучались в советской историографии, но были поставлены на

очепедь дня Н.П.Еэоикнным.® При этом исследователь утверждал,что "антинародный характер самодепгавия... исключал какую-либо иную организатгэ аппарате.,кроме бтрократического централизма".

Ряд пооблем местного управления нашли отражение в работах ".З.Оржеховского и П.А.Зайончкозского. Последний, анализируя правительственную политику конца 7СХ - начала 80х гг. XIX в., пришел к выводу, что именно в этот период возник кризис самодержавия. Его проявлением стало и учреждение института временных генерал-губерна-тогов в 1675 г., и установление "диктатуры сердца" 1ооО г., и принятие закона "О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия в 1581 г",значительно расширившего гене-рал-губернатопские и губернаторские полномочия. Все названные выше мепн правительства справедливо трактуются как отход от обычных методов управления.

;{ разояду чрезвычайного законодательства автор относил указ от 19 августа 1379 г., окончательно поставивший местные органы самоуправления з зависимость от губернаторов, хотя и преуменьшал её уровень.^

'!.3.0ргеховскиГ;,в сзою очередь,впервые на основе солидной ис-точниковой базы изучил деятельность "не нашедшей какого-либо освещения в исторической литературе" Особой комиссии под председательством ПЛ. Гага пин а, образованной в апреле 1866 года. При этом особое внимание он уделил попыткам правительства расширить власть губернаторов на местах. Их итогом стал закон от 22 июля 1865 года, "по которому последовало значительное усиление губернаторской власти".^ Однако этот вывод не согласовывается с его же тезисом: реформы 50хгг. существенно уменьшили губернаторскую власть, так как "отдельные отрасли управления (акциз, органы государственного контроля, судебные и земские учреждения) не подчиняются губернской администрации".^

Отметим, что П.А.Зайончковский в оценке названного законе пошел еще дальше, полагая, что он "превратил губешатопа в полного "хозяина" губернии"."2'

В монографии И.В.Оржеховского освещается история подготовки проекта административно-полицейской реформы, внесенного Министерством внутренних дел в 1859 г. в Комитет министров. Однако, констатировав факт его провала, автор в дальнейшем акцентирует внимание лишь на разработке полицейской реформы. Характеризуя политику правительства по отношению к земствам, исследователь касается и их слу-

жебных взаимоотношений с губернаторами. При этом он особо подчерки веет, что "циркулярами министра внутренних дел за 1о55-167о гг. вс земские служащие были поставлены в полную зависимость от правитель стзеннь-х учреждений и местной администрации".^

Из всех местных учреждений на сегодня, благодаря усилиям З.Г. Чернухи, Н.Ф.Устьяниевой, Л.Г.Захаровой и П.Н.Зырянова, более или менее всесторонне исследованы лись органы, осуцествляваие упразле-ние крестьянами.^"5

Особо подчеркнем, что Х.Г.Захарова соверсенио справедливо уке зала на прямую связь между подготовкой к отмене крепостного права и проектами реорганизации местного аппарата власти. Остаяив вне пс ля зрения сам механизм выработки этих планов и претворения в шзн! принятых постановлений, автор отметила важную роль гласности и дру гих нетрадиционных для самодержавия путей и методов решения первоочередных проблем.

Что ге касается П.Н.Зырянова, то он подверг специальному изучение социальную структуру местного управления России за 18о1-1?14 гг., отметив з ней три "эта^а" - сословно-крестьянский, сословно-дворянсхип и барократический. Но именно третьему, верхнему "этаг.у власти" П.Н.Зкрянов уделил в работе очень мало место, сосредоточь основное внимание, как о^ сам об этом пишет,"на органах управления крестьянским сословием".^

Перзым \\ пока единственным в советской историографии специаль ним исследованием, посвященным дореформенным губернским учреждения Европейской России, является учебное пособие Н.П.Еропкина.^® В не)« анализируется становление ведомственной системы управления,деяте* ность полиции, жандармерии, институт генерал-губернаторов и, ? час ности, попытки Александра П в 1858-1359 гг. подчинить им губеркстс роз. Авторо:-: представлен обзор важнейших законодательных актов, п^ дусматривавших образование новых и веерганизащго существовавших в губерниях административных и сословных органов.

Характеризуя институт губернаторов как важнейшее звено в сист ме государственного аппсрата, И.П.Еропкин, несколько преувеличивая их власть, полагал, что она была фактически, а с 1337 г. и яридиче ски беспредельной. " В этой связи требует уточнения его тезис о том, что губернское правление в 1837 г. "окончательно утратило да* юридические права коллегии при губернаторе".^ В работе дана крат»-кая характеристика организационного устройства, компетенции казенных палат, палат государственных имуществ и других учреждений,но н

рассмотрена ни реальная, ни правовая степень их зависимости от губернаторов.

Общий та вывод автора довольно категоричен и,по-видимому, не бесспорен. Он таков: буржуазные реформы ' 60-70х гг. ХК и. затронули прежде всего местное управление потому, что оно оказалось самым "больним звеном" и в без того переживавшей кризис "всей крепостнической государственности России", а вовсе не вследствие осознания дЕотзянско-бусжуазной "общественностью" необходимости таких реформ и известной "евро-пеизации".^ Рассматривая эти реформы как вынужденные меры, Н.П.Ероикин вместе с тем подчеркивает, что в местном управлении были сохранены линь "некоторые звенья крепостнического аппарата".^

3 качестве объекта изучения местный административно-полицейский аппарат вготюй половины ХП столетия избрали Т.У.Зоробейкова и А.Б.Дубровина.^ 3 "их учебном пособии наряду с преобразованием полиции и системы тюрем бегло освещается отмена крепостного права, земская, судебная, финансовые и военные реформы. Собственно же административный аппарат и влияние на него реформ 60-70 гг.,за исключением отдельных, сделанных попутно замечаний,остались вне поля зрения авторов.

Степень эффективности управления всегда зависела не только от рациональной организации государственных органов,но и от состава чиновников, особенно тех, которые занимали высокие должности. Некоторые аспекты этой проблемы получили освещение в советской исторической литературе. В работах З.И.Малковой и М.А.Плюхиной, П.А.Зай-ончковского и И.В.Оржеховского содержится анализ ряда основных положений о порядке прохождения гражданской службы и её условиях, характеризуются документы о личном составе государственных учреждений, отложившиеся в Фондах апхивов.^

П.А.Зайончковский и И.З.Орнеховский, кроме того, проанализировали состав высшей в том числе и губернской администрации 'европейской России по имущественному, сословному, образовательному,вероисповедному и возрастному признакам. Однако такие вопросы, как степень сменяемости губернаторов и вице-губернаторов, влияние на неё различных факторов, вообще система правового и административного регулирования назначений на основные в губерниях посты не получили освещения в их работах. Тем не менее авторы утверждали, что подбор кандидатов на губернаторские должности определялся знатностью,протекцией и другими соображениями, далекими от оценки уровня подготовки и деловых качеств.^

Значительный интерес проявили советские историки и к форма делопроизводственной отчетности местного административного аппа та. Это касается прежде всего годовых всеподданнейших отчетов г бевнаторов, рассматривавшихся в Петербурге как важное средство троля 'за функционированием губернской администрации, а также п спорье для ознакомления с положением дел на местах и выработк отдельных аспектов внутренней политики. Изучению отчетов с точк зрения достоверности приводившихся в них сведений посвятили сво работы Н.Н.Улащик, А.С.Нифонтов, Б.ГЛитвак и другие.^

Приведенный выше анализ советской исторической литературы свидетельствует о том, что избранная нами тема до сих пор не бы. предметом специального исследования. В то же время состояние по. тической надстройки и её важнейшей составной части - государств ного аппарата уже давно привлекает внимание зарубежных ученых.

Ф.Старр, Д.Орловский, К.Маккензи, Р.Маннинс, Р.Роббинс(мла, ший) изучали различные аспекты этой большой проблемы. Так.Д.О; ловский и §.Старр исследовали вопросы децентрализации, единства бернского управления.

Ф.Старр подробно осветил деятельность Комитета по аокращен! переписки, созданного в 1851 г. с целью усилить эффективность Д| производства учреждений путем перераспределения функций и преда ставления им большей самостоятельности. В его работе представле! борьба в правительственных сферах вокруг проектов административ! преобразований накануне и вслед за проведением крестьянской реф< мы в 1861 году. Результатом этой борьбы стал, по утверждению Ф.Старра, "документ, удовлетворявший требованиям децентрализацш Введение земств автор рассматривает как осуществление правительс вом давно назревшей потребности создать на местах органы самоуп} ления, способные быстро и достаточно полно удовлетворять norpe6f ти местного населения.

Д.Орловский, в свою очередь, "наиболее важной" проблемой cv тает не децентрализацию управления, а обеспечение его единства, отличие от Ф.Старра, он утверждал, что с назначением П.А.Валуева 1851 г. главой Министерства внутренних дел "процесс децентралиа ции управленческих функций был приостановлен". Более того, "по тика П.А.Валуева предполагала усиление централизации и бюрократи ской власти".30 Эту политику продолжали и его преемники на посту министра.

Разобщенность, столь характерная в деятельности центральных учреждений, была естественно свойственна и губернским. Однако Д.

ловский явно её преувеличивает, заявляя, что в русской провинции "существовали три независимых и противодействовавших друг другу рода учреждений": административные, земские и городские, а такие управлявшие крестьянским сословием."51 Эту точку зрения частично оспаривает Р.Маннинг, которая считает, что в 50-70х гг. XIX в. земства избегали "оппозиции к правительству" и стремились к сотрудничеству с ним. Как видим, авторы, поставив одни и те же проблемы, по-разному определили их значимость и реальную роль в управлении.

Что -г.е касается Р.Роббинса, то он посвятил свои труды изучении русских губернатопов "как института власти" в конце Х1Х-начале XX в. 3 изданной им в 1987 г. монографии статус губернатора определяется так: представитель императора на местах и одновременно чиновник Министерства внутренних дел."^ Автор тем самым опроверг распространившееся за рубежом мнение К.Маккензи и Р.Такера о том, что губернаторы были подчинены только Министерству внутренних дел и даже назначались главой этого ведомства."^ В монографии характеризуется губернаторский корпус в период с 1880 по 191^ гг. по сословному,имущественному, образовательному и возрастному признакам. Его характеристика з целом сходна с топ, которая давалась и в советской литературе.

Новизна работы Р.Роббинса, на наш взгляд, заключается в достаточно разностороннем освещении деятельности губернаторов. Полагая, что эффективность их службы определялась не столько законодательно закрепленной компетенцией, сколько личными свойствами, автор уделяет немало внимания влиянию на неё неформальных факторов. Он подробно описывает жизнь и быт ряда губернаторов, их свободное от службы времяпрепровождение, пытаясь выделить типы "хозяев губерний".Вместе с тем, оценивая эффективность губернаторского управления,Р.Роб-бинс заявляет:"Нам не следует торопиться с выводами вплоть до детального рассмотрения... их взаимоотношений с центральными и местными органами власти".А его-то в монографии как раз и нет.

Учитывая важность должности губернатора, автор обоснованно уделил много места критериям отбора претендентов. При этом он не разделил точку зрения советских исследователей, указывавших на исключительно большую роль фавора и протекции в процессе назначений на высшие в губерниях посты. Не отрицая в целом их влияния, Р.Роббинс все же считает, что со стороны правительства всегда, то есть и до 1860 г^наблюдалась решимость "улучшить качественный отбор губернаторов. Однако авторская позиция не столь уж бескомпромиссна, поскольку он сознается, что критерии отбора кандидатов в губернаторы

"нам и сегодня каяутся не вполне ясными".

Таким образом, и исследования зарубежных ученых не дают от1 та на многие из поставленрых в диссертации вопросов.

Новизна работы обусловлена тем, что впервые в историограФт предпринята попытка применительно к 50- - началу 80^ гг. XIX в. всесторонне охарактеризовать институт губернаторов, его слукебнь взаимоотношения с местными и центральными правительственными уч^ декиями, а также с верховной властью. Материалы диссертации расп ряст и в значительной степени уточняют имеющиеся представления с оценке правительством деятельности губернского аппарата власти, борьбе в правительственных сферах по вопросам установления больп единства между его отдельными звеньями и децентрализации управле посредством которой намечалось расширение полномочий местных ада нистративных учреждений за счет центральных и образование относи льно самостоятельных органов самоуправления.

3 работе подробно рассматривается остающийся до сих пор мал исследованным статус губернаторов накануне либеральных реформ 6С гг. XIX в., а также проекты правительства,предусматривавшие усил ние их власти в дальнейшем. Особое внимание уделено тем из них,к торые получили практическое осуществление и затрагивали компетен цию неподчиненных Министерству внутренних дел местных учреждений При этом более или менее полно восстановлена история ряда губерн ских органов. Результата исследования этих вопросов позволяет во многом по-новому оценить отношения, складывавшиеся между "хозяев губерний" и местными органами народного просвещения, контрольным казенными палатами, палатами государственных имуществ, акцизными управлениями и курировавшими их центральными ведомственными учре дениями.

Нами впервые в исторической литературе предпринята попытка явить систему, основополагающие критерии, регулировавшие губерна торские и вице-губернаторские назначения в 50- - начале 80- гг. XIX в. Российский губернаторский и вице-губернаторский корпус в сертации охарактеризован прежде всего с точки зрения степени соо ветствия этим критериям.

3 работе немало уделено места делопроизводственной отчетное губернаторов и в частности еще не исследовавшимся еженедельным з< пискам, которые они представляли в Министерство внутренних дел.Ч' же касается годовых всеподданнейших губернаторских отчетов, до о - пор изучавшихся преимущественно с точки зрения достоверности при]

димых в них сведений, то они рассматриваются как один из важнейших элементов механизма государственного управления. Порядок составления, представления, рассмотрения отчетов, принятия соответствующих решений, их претворение в жизнь - все это в совокупности впервые стало предметом специального изучения.

Его итоги дают возможность определить степень влияния губернаторов на правительственную политику, конкретное отношение к их отдельным предложениям императора и министров; роль, которую играли в управлении царские отметки на губернаторских отчетах.

Методологическую основу диссертации составляет сочетание исто-рико-сравнительного, конкретно-исторического и других методов научного познания.

Источники. Для освещения рассматриваемых в работе вопросов широко использовались нормативные акты, включенные в Полное собрание законов Российской империи, в Свод законов. Они позволяют составить представление о статусе губернаторской и вице-губернаторской должностей, местных и центральных учреждений. Компетенцию и её изменение, формы отчетности и средства контроля за различными органами власти, порядок определения на службу и чинопроизводства - всё это можно проследить по законодательным актам.

Однако реальная действительность не всегда и не во всем укладывалась в прокрустово ложе установленных норм. Некоторые из них лишь значились в Своде законов, но на практике не применялись.Чаще это относилось к отдельным параграфам в целом действовавших актов. Примером тому может служить закон от 22 июля 1866 г. в той его час-г ти, которая предусматривала губернаторскую опеку за контрольными палатами.

Существенное дополнение к законодательным актам - материалы делопроизводства центральных учреждений ведомств: законопроекты,объяснительные к ним записки, отзыви министров, хранящиеся в ведомственных фондах Центрального государственного исторического архива СССР (ЦГИА СССР). Наиболее важные законопроекты, затрагивавшие интересы разных ведомств, рассматривались в особых межведомственных совещаниях или комиссиях. 3 этих случаях немалый интерес ппедстав-ляли журналы постатейного обсуждения проектов, позволяющие порой выявить не только ведомственную точку зрения, но и личную позицию участников совещаний.

Завершающей инстанцией, обсуждавшей законопроекты, был Государственный совет ( иногда Комитет министров или Совет министров}.Тур-

налы, мемории его заседании, а также подготовительные материалы к ним позволяют судить о том, с каким трудом руководители ведомств преодолевали в ряде случаев оппозицию членов Совета. Особенности названных документов как источников получили освещение в литературе.^ Это избавляет нас от необходимости их характеризовать.

Целостное представление о деятельности губернских государстве? ных органов невозможно составить без изучения административных распоряжений, распространявшихся,.как правило, среди узкого круга круг ных чиновников. В большом количестве они отложились в фондах Совет! министра внутренних дел (ф.1281), Департамента общих дел СФ-1284), Канцелярии министра внутренних дел (ф.1232)', сосредоточенных в ЦГИ. СССР.

Особую ценность для нас имели секретные конфиденциальные цирк; ляры Министерства внутренних дел губернаторам, которые дополняли и конкретизировали их полномочия. Эти циркуляры вместе с ответной ИН' формацией от "хозяев губерний" дают возможность выявить закулисные ч тщательно скрывавшиеся аспекты функционирования как местной, так и центральной администрации. Ряд таких циркуляров был обнаружен сред: документов Канцелярии новгородского губернатора (ф.138) в Государственном архиве Новгородской области (ГАНО).

Во второй половине XIX в. царизм неоднократно предпринимал по пытки реформировать всю систему местного управления. С этой целью в 1859, 1869-1870 и 1881 гг. создавались специальные комиссии.Одна ко юс деятельность (за исключением первой) не имела сколько-нибудь серьезных последствий: ограничивались,в основном, сбором необходимого материала, составлением и обсуждением проектов. "Отзывы начал ников губерний", журналы заседаний комиссий и другие документы (ча тично опубликованные) раскрывают фактическое состояние местной администрации, позволяют проанализировать борьбу в бюрократических сферах вокруг губернской реформы. Делопроизводственные материалы к миссий, разрабатывавших проекты губернской реформы, отложившиеся в фондах й 1316 и № 1317 ЦГИА СССР, широко использовались при написа нии работы.

Что же касается всеподданнейших отчетов глав ведомств и губер наторов, формулярных списков чиновников и опубликованных "списков гражданским . чинам", природа которых как источников также освещен в работах советских исследователей, то они привлекались нами преим щественно для анализа эффективности деятельности губернских учрежд ний и характеристики состава губернаторского и вице-губернаторског корпуса.

Помимо материалов делопроизводства были использованы документы личного происхождения: дневники и воспоминания. Особое значение этих документов в том, что они порой являются чуть ли не единственными источниками, раскрывающими весьма важные стороны функционирования правительственной администрации. Известно, что характер службы чиновничества зависел не только от различного рода инструкций и законов, определявших его права и обязанности, но и от привычек, традиций, от личных качеств каждого из них и т.д. В делопроизводственных документах об этом имеются, как правило, лишь единичные сведения или же они отсутствуют вовсе. Таким образом, мемуары, дневники, частная переписка помогают восполнить пробел.

Из.общего круга документов личного происхождения для нас значительный интерес представляли дневники министра внутренних дел П.А.Валуева, дневники и мемуары военного министра Д.А.Милютина,воспоминания губернаторов А.Г.Назначеева и 3.3.Фон Валя."^ Отметим,что при освещении отдельных вопросов использовались публикации, появлявшиеся на страницах некоторых газет и журналов того времени.

Практическая значимость диссертации. Материалы и выводы,содержащиеся в работе, могут быть использованы в ходе дальнейшего изучения процесса эволюции государственного аппарата царс;сой России второй полсвины ХП - начала XX вв., а также при подготовке общих,специальных курсов, учебных пособий для вузов.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения. Исходя из задач исследования, работа строилась по проблемно-хронологическому принципу.

Зо введении обосновываются актуальность и научная новизна диссертации, формулируются цели её и задачи, характеризуются использованные источники и историография проблемы.

3 первой главе - "Губернатор - хозяин губернии"~анализируется правовое положение губернаторов накануне либеральных реформ и та роль, которую они играли в государственном механизме,раскрывается правительственные попытки модернизировать губернский административный аппарат и ввести совершенно новый институт всесословного самоуправления в России, рассматривается процесс изменения статуса местной администрации и её главы губернатора, а также планы правительства, частично осуществившиеся на практике, по децентрализации управления и обеспечении его единства на губернском уровне.

Губерния - основная административно-территориальная единица. 3 России к концу ХУШ в. их насчитывалось 50, а к началу XX столетия - уже 97. Во главе каждой губернии стоял губернатор* назначавшийся по представления министра внутренних дел императором. !■! это не было специфической особенностью России. Во Франции, позднее в Италии префекты также назначались главой государства по представлениям министра внутренних дел.

Российское законодательство ставило губернаторов в одинаковую зависимость от всех министров. Однако в действительности они находились почти в полном подчинении министра внутренних дел. Все делопроизводство о назначении, увольнении, перемещении губернаторов, о выделении им наград и пенсий велось в Департаменте общих дел министерства внутренних дел. Вообще губернаторскую должность закон относил к числу классных должностей этого ведомства. И продолжительность службы, и дальнейшая карьера губернаторов, таким образом, зависели от министра внутренних дел. Другие министры сознавали, что губернаторы фактически превратились в чиновников названного ведомства. Почти аналогичная ситуация наблюдалась и в других странах.Губернаторы з Бельгии, префекты во <5ранции и в Италии, хотя и зависели от каждого из министров, но, как и в России, "ближайшим образом" были подчинены министру внутренних дел.

Губернатор - центральное звено в структуре местных органов власти Российской империи. Он официально считался "хозяином губернии" и главой местной администрации. В конце 50- гг. XIX в. компетенцию губернаторов в основном определял "Общий наказ гражданским губернаторам", утвержденный 3 июня 1837 г. Не имея права собственной властью издавать новые постановления или изменять действовавшие они, как отмечалось в "Наказе", были только "исполнителями и сберегателями" законов. Итак, в компетенции губернаторов охранительные функции оказывались основными. Им предписывалось строго охранять сословные привилегии дворянства и православного духовенства, подавлят; малейшие проявления "открытого неповиновения властям", пресекать не только преступления, но и всякого рода мотовство, распутство, запрещенные игры среди местного населения. Впрочем, охранительно-полицейские функции губернаторов тесно, а порой и причудливо переплетались с хозяйственными, медицинскими, благотворительными и т.д.

В соответствии с законом они осуществляли контроль за свободной продажей продовольствия, уровнем цен на хлеб, должны были способствовать развитию промышленности и торговли на местах,принимать

необходимые меры против появления эпидемических заболеваний, ревизовать богадельни, приюты и другие подобного рода заведения. Как видим, в сферу деятельности губернаторов входило все, начиная от функционирования приютов и кончая состоянием нравственности среди местных жителей.

Исполнение столь многочисленных обязанностей было не под силу одному, дане очень способному, человеку. Наряду с губернаторами поэтому назначались по выбору министра внутренних дел вице-губернаторы, являвшиеся их помощниками. Немаловажную роль в управлении всегда играла подчиненная, "хозяевам губерний" полиция. Помимо полиции в их распоряжении имелись и другие подведомственные Министерству внутренних дел исполнительные органы: Губернаторская канцелярия, 1"убернское правление, Врачебная управа, Комитет общественного здравия, Оспенный комитет и т.д.

Чиновники названных учреждений до УП класса по Табели о рангах назначались на должности и увольнялись губернаторами. По отношению к остальным губернским учреждениям они не имели столь большой власти. В первую очередь это касалось тех из них, которые были подчинены не Министерству внутренних дел, а другим ведомствам. Так, казен*-ным палатам Министерства финансов губернаторы лишь указывали на те или иные беспорядки, но не имели права давать распоряжения по их устранению. Весьма "скромной" была компетенция "хозяев губерний" и по отношению к органам почтово-телеграфного ведомства. Она ограничивалась правом контроля за безопасностью путей сообщения, за "исправностью содержания" почтовых станций, за своевременностью и правильностью "заготовления" лошадей для царских путешествий. Во всем остальном почтовые конторы были "изъяты из зависимости начальников губерний".

Итак, ряд отраслей управления оказались вне зависимости от губернаторов. Руководство ими осуществлялось непосредственно из Петербурга министерствами. В результате губернаторы не объединяли и не направляли в одно русло служебную деятельность всех местных учреждений. Лишь в чрезвычайных и важных случаях им резрешалось приглашать в Губернское правление глав ряда учреждений для принятия тех или иных согласованных мер. ото, однако, не снимало проблему межведомственной розни на губернском уровне. Что же касается сословных органов, го городские общественные учреждения полностью подчинялись' • '! губернаторам, а дворянские пользовались относительной самостоятельностью. Таким образом, губернаторы во многом лишь номи-'

нально были. "хозяевами губерний".

Законодательство подробно регламентировало службу губернато Об уровне самостоятельности "хозяев губерний" свидетельствует пе чень дел, направлявшихся ими на разрешение Министерства внутренн дел. Он состоял из 33 рубрик. Кроме того, к сведению в это минис ство губернаторами направлялась отчетность по 24 рубрикам. Поток ловых бумаг в Петербург и обратно значительно увеличивали циркул и инструкции Министерства внутренних дел. Для удобства пользован они были сгруппированы в специальный сборник, насчитывавший в lb году 5 томов. Только в первом его томе губернатор упоминался по личного рода поводам в 303 статьях. Причем почти каждая статья о зывала его принимать те или иные меры "тщательно", "старательно" .немедленно донося о них в Министерство внутренних дел.

"Хозяева губерний" буквально тонули в потоке деловых бумаг. В результате на тщательное исполнение многочисленных обязанносте им просто не хватало времени. С таким крайне централизованным,6i кратическим механизмом управления еще можно было как-то существо вать в относительно мирный и благоприятный для политического ре» ма период. Серьезным испытанием для него стала неудачная Крымска война. В ходе войны остро выявилась неэффективность деятельности государственного аппарата и необходимость его модернизации.

Об этом в частности свидетельствовали-обсуждавшиеся в верхе записки "Дума русского" П.А.Валуева, "Централизация" В.Л.фон ffyc и другие, резко осуждавшие межведомственную рознь и чрезмерный l рализм в управлении. Потребность в переменах осознавали и Алек* сандр П, и часть его окружения. В 1856 г. император высказался 2 ограничение размеров бесплодной переписки и расширение власти гу наторов. Министр внутренних дел С.С.Ланской и многие из губерна! ров рассчитывали, что это произойдет за счет компетенции других i домств. Однако коллеги С.С.Ланского по Комитету министров высту ли против их притязаний, поскольку опасались попасть в зависимое от министре гнутрзаних дел, которому губернаторы прежде всего бь подотчетны.

В дальнейшем проблема реформирования местных зластных орган была тесно связана с предстоявеел отменой крепостного права. One ность возникновения массовых крестьянских волнений, слабость мес властей привела Александра П з 1с5о г. к мысли о введении в стрс чрезвычайного управления через посредство генерал-губернаторов.!

возражения С.С.Ланского, поддержанного дворянством и губернаторами,помешали претворить ее л жизнь.

С 1659 г. при Министерстве внутренних дел начинает функционировать комиссия "О ^бернских и уездных учреждениях". Она намечала, л частности, выработку проектов усиления губернаторской власти и предоставления' "хозяйственному управлению" большего единства и самостоятельности. В её райках к 1351 г. были подготовлены "Положение о губернских по крестьянским делам учреждениях", "Временные пролила о преобразовании полиции" и "Проект преобразования губернских учреждений".

Последний предусматривал только реформу губернских правлений и образование во главе с губернаторами губернских советов для решения спорных вопросов. Все дела в советах предполагалось решать коллегиально по большинству голосов. Это не давало губернаторам преимуществ по сравнению с руководителями административных структур других ведомств и не устраивало нового главу Министерства внутренних дел П.А.Валуева.

Он пришел в ведомство уже сложившимся государственным деятелем, , имевшим свою программу. В программе предусматривалась и децентрализация управлениями достиг®ние большего единства в деятельности всех ведомств. Программа П.А.Залуева в целом била одобрена императором. 3 октябре 1051 г. министр потребовал от директоров департаментов соображений относительно претворения её б гизнь. Директор Департамента общих дел Пав. А. Пу вело в представил записку "О децентрализации управления и упрощение порядка делопроизводства . .'! Подлинный экземпляр записки содержит пометы П.А.Залуева и,таким образом, дает представление о его взглядах. Автор запнеки-убеждеиный сторонник децентрализации министерских функций. Однако е? основой он считал не механическую передачу тех ил:: иных дел местным бюрократическим органам, а рлзимтие самоуправления. П.А.Валуев основную задачу децентрализации гиде,- "з гораздо более определительных формах (власти - М.П.), а именно л том, чтобы всякое дело, которое без неудобства монет быть окончено в какой-либо инстанции, а нзП бы и оканчивалось, не восходя до инстанции высшей. Инстанцией ~:е следует считать не только коронные, но и общественные управления".^ Применительно к осени 1661 г., по мнению директоров департаментов, печь могла идти лишь об очередном сокращении переписки. 'Гтек, решение проблемы децентрализации управления во многом связывалось с земской реформой.

Именно на выработке ее пооекта и соспз'оточмла свои усилия в 1861-1863 гг. комиссия "О губернских и уездных учреждениях". "Цель

этой рефбрмы,- писал управляющий Вторым отделением собственной его императорского величества канцелярии М.А.КЬрф, - конечно, не та только, чтобы но место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы' и в лучшем и правильном составе; сущность её, напротив, -в изменении самых коренных условий нашей системы управления, в разрушении её старых основ и построении её на начале почти совершенно ей до сих пор чуждом децентрализации и самоуправления".^

С решением вопроса о введении земств и новых судебных органов в 1864 г. П.А.Валуев приступил к передаче ряда функций центральных учреждений ведомства местным, которая в определенной мере расценивалась как прямое следствие появления действительного самоуправления. Зто нашло свое отражение во "Временных правилах о преобразовании губернских правлений" от 8 июня 1865 г. Последние, усиливая и> роль в управлении, освобождали губернаторов от исполнения незначительных, текущих дел. Вместе с тем, "Правила" предоставляли им ран принадлежавшее министерству, право разрешать собственной властью от крытие торговых и промышленных заведений, частных типографий,аптек и т.д.

Что ке касается согласованности в деятельности ведомств на губернском уровне, то П.А.Валуев неоднократно предписывал губернаторам оказывать содействие распоряжениям других министров. В КЗо1» г. губернаторам было разрешено использовать чиновников Министерства государственных имущесгв для исполнения обязанностей, входивших в' компетенцию Министерства внутренних дел. Разумеется, это были лишь паллиативные меры, не решавшие проблему в целом. Решение всех про блем функционирования местного административного аппарата связывало с "коренным" его переустройством, считавшимся преждевременным до претворения в жизнь земской и судебной реформ.

Покушение Д.В.Каракозова на Александра П 4 апреля 1855 г. изменяло внутриполитическую ситуацию в стране. Противники либеральных реформ перешли в наступление, пытаясь квалифицировать каракозовский выстрел "как прямой результат всех новейших преобразований,ведущих к торжеству демократии в ущерб консервативным началам и самодержавию". Для исследования обстоятельств покушения была образована Особая комиссия во главе с М.Н.Муравьевым. В её рамках П.А.Яувало-вым (глава Третьего отделения...), А.А.Зеленим (министр государственных имуцеств), а также П.А.Залуевим н был поднят вопрос "О мерах для немедленного устройства административно-полицейского надзора". Отодвигать далыие его решение не представлялось возможным.

Это означало, что расширение губернаторских прав выдвигалось на первый план. Резкие спори о целесообразности их расширения в Особой комиссии, а затем в Комитете министров в конечном счете привели к принятию закона от 22 июля 1656 г., призванного усилить губернаторскую власть в особенности над административными органами. В соответствии с законом начальники гражданских учреждений все распоряжения о предполагаемых назначениях и перемещениях чиновников были обязаны направлять губернатору. Если он признавал кого-либо из них неблагонадежным, то назначение на должность или перемещение на другой пост "не могло состояться". Зсякого рода дела о наградах местным служащим должны были представляться в центральные правительственные органы только через губернаторов с их заключением. Кроме того, им предоставили право "производить во всякое время общую и внезапную ревизию" в учреждениях вне зависимости от ведомственной принадлежности.

3 законе специально оговаривалось, что все чиновники обязаны подчиняться законным требованиям губернаторов, оказывая им "должное уважение". В этом не было ничего принципиально нового. Что же касается права на ревизии, порядок которых определялся инструкциями министров, то оно не распространялось на брганы Министерства народного просзецения и Государственного контроля. Кроме того,губернаторам вскоре отказали и в праве представлять чиновников контрольных палат к наградам. По отношению же к казенным палатам, горным учреждениям Министерства финансов, почтовым конторам и телеграфным станциям Министерства почт и телеграфов и ряда других местных органов полномочия губернаторов действительно были расширег. ны. При этом, однако, не лишне отметить, что министр финансов М.Х.Рейтерн в своей инструкции подтвердил ранее закрепленное законом запрещение губернаторам лично распоряжаться в подчиненных ему учреждениях.

Действие закона от 22 июля 1866 г. не распространялось на мировые суды, земские, а впоследствии и городские органы всесословного самоуправления. Таким образом, нет оснований утверждать, что он превращал губернатора "в полного хозяина губернии".

Не случайно в дальнейшем губернаторы, постоянно поддерживавшиеся Министерством внутренних дел, по-прежнему стремились к расширению своих полномочий особенно по отношению к выборным общественным учреждениям. Это соответствовало и намерениям императора, издавшего 13 ианя 1657 г. два закона "О порядке печатания постанов-

лений, отчетов о заседаниях, а такие суждений, прений и речей,состоявшихся в земских,дворянских и городских общественных и сослоз ных собраниях" и "О порядке производство дел- в ^ямских,дворянск! и городских общественных и сословных собраниях".

Первый из них запрещал печатание журналов земских собраний, отчетов управ и других материалов без предварительной губернаторской цензуры, а второй разрешал всякого рода "соглашения" с земс! ми органами других губерний линь с согласия губернаторов. Тогда i только законами, но и посредством циркуляров их обязали усилить контроль за деятельностью земств. .Министерство внутренних дел и i бернаторы наращивали или пытались наращивать административно-пол1 цейский накик во всех областях общественно-политической жизни. П; этом ими виртуозно "эксплуатировались" такие назревшие проблемы, как установление единства и обеспечение децентрализации управлен!

В I&59 г. министр внутренних дел А.Е.Тимашев, сославшись на то, что земская и судебная реформы в основном уже введены в жизн! поставил на очередь дня вопрос о реформе административного аппарг та на местах. 3 министерстве был выработан проект "Основных поло); ний административно-полицейской реформы", предусматривавший знач! тельное расширение власти губернаторов. Им намечалось предоставит право личного участия в решении дел, "сопряженных с казенным нкте ресом", вплоть до непосредственных распоряжений в чрезвычайных и ва?хных случаях по всем гражданским учреждениям. В проект впервые .бЬл включен пункт,наделявший "хозяев губерний" правом издания обя зательиых для кутелеГ; постановлений охранительного характера.

Проект предусматривал ликвидация губернских правлений и обра зование взамен их губернских советов. Все вопросы в совете, как и в проекте 1861 г., намечалось редать по большинству голосов. Одна при несогласии губернатора с мнением большинства в ходе принятия чрезвычайных мер он мог под личную ответственность предложить к и полненио свое распоряжение, a z остальных случаях доносил министр внутренних дел "для дальнейшего направления дела". • Названный прое во всех ведомствах был встречен в штыки. Их руководители пришли к "единодушному" заключения, что предполагаемое расширение губернат скоп власти поставит в "зависимость" от Министерства внутренних д не только местные, но и центральные органы ведомств. И против это они выступили единим фронтом, целиком провалив в Комитете министр тимашевское "детище".

Комитет -иаь постановил образовать межведомственную ко;:иссио

при Министерстве внутренних дел для пересмотра Второго тома Свода законов, определявшего статус губернских административных органов. ОднаКйу.она оказалась мертворожденным учреждением, через 10 лет в 1880 г. все еще разрабатывавшим "Основные начала административной реформы". Происходившие в этот период изменения в системе губернски* учреждений и губернаторской компетенции были паллиативными.

С введением "Городового поло-жения" 1670 г. сократились управленческие функции губернаторов, но возросли их обязанности по контролю за городскими думами и управами. Всеобщая воинская повинность привела к образованию губернских по воинским делам присутствий во главе с губернаторами. В 187о г. правительству пришлось вернуться к обсуждению отвергнутого 5 лет назад вопроса о целесообразности наделения губернаторов правом издавать для местных жителей обязательные постановления охранительного характера.

Отказ правительства от радикального решения первоочередных проблем, прежде всего аграрной, стимулировал развитие либерально-оппозиционного, а особенно революционного движения, выразившегося в первом и втором хождении в народ,. в образовании тайных' народнических и рабочей организаций. 3 целях сохранения "тишины и спокойствия" 13 июля 1876 г. был издан закон, разрешавший губернаторам не только издавать, но дополнять и изменять уже действовавшие обязательные постановления.- Отметим, что. правом издавать обязательнее постановления "полицейского характера" обладали к тоцу времени и французские префекты, и прусские обер-президенты. .Правда, в отличие от России на их издание в Пруссии требовалось предварительное согласие пповинциального совета, состоявшего не только из коронных чиновников, но и из выборных представителей от местного населения.

-3 России этот закон должен был обеспечить и в определенной мере действительно обеспечивал единство действий губернской администрации по охране существовавшего режима. Впрочем вскоое выяснилось, что надежды на эффективность обязательных 17бернаторских постановлений оказались сильно преувеличенными. Рост револяционного и либерально-оппозиционного движения в стране продолжался. Зто заставило царизм прибегнуть к чрезвычайным формам управления. Указом 5 апреля 1879 г. в Петербург, Харьков и Одессу назначили временных генерал-губернаторов, которым подчинили губернаторов, все гражданские, ~ гудебные учреждения и учебные заведения.

Одновременно правительство изыскивало и другие способы пред->твращения революционной опасности. Указом от 19 августа 1879 г.

органы земского и городского самоуправления обязывались как и вы административных учреждений представлять на утверждение гу< торов списки лиц,принимаемых на постоянную службу. Он давал им во требовать от земских и городских управ удаления со службы ) признанных неблагонадежными. Таким образом, только в 1879 г. 1 земские служащие были поставлены в полную зависимость от... ме ной администрации", а не ранее.

3 1860- начале 1831 гг. полномочия генерал-губернаторов с несколько сокращены. Правительство, по-прежнему предоставляя рал-губернаторам широкие права в деле охраны режима, подтверд!-всех других сферах управления "прямое, инстанционное" подчинен бернаторов и губернских учреждений министерствам. Таким образе нистры, предоставляя временным генерал-губернаторам свободу де вий в сфере охраны режима, не позволили им занять место посред между центральными и местными органами своих'ведомств. Роль и чение губернатора как органа власти не были подорваны.

Положение от августа 1881 г. "О мерах к охранению госу ственной безопасности и общественного спокойствия" адресовывал уже и генерал-губернаторам, и губернаторам, расширяя их карате-функции. В этой сфере губернаторы получили огромные полномочия нако такого рода децентрализация управления была ничем иным ка ступлением"от нормального общего состояния властей". "Нормалы .же их состояние, по-прежне!-(у, характеризовалось отсутствием до. го единства в деятельности как губернских, так й центральных п] тельсгвенных учреждений и довольно высоким уровнем централизащ равления. Решение этой проблемы,' поставленное в 1870 г. Комитет министров в зависимость от полного согласования законов, рагла» ровавших функционирование оставшихся дореформенных админисграп учревдений и вновь возникших в ходе либеральных реформ 60- - 7С органов, не произошло.

Наличие противоречивого и запутанного законодательства соз ло благоприятную почву для разного рода трений и конфликтов вну губернской администрации, а также между её отдельными элементам выборными учреждениями, затрудняя процесс координации действий редачи на места министерских функций.

Зо второй главе - "Губернаторы и местные органы центральны реждений"-рассматривается история служебных взаимоотношений "хо губерний" с губернскими и курировавшими их центральными органам

ных ведомств.

На рубеже 50- - 60- гг. XIX в. не только Министерство внутренних дел, но и другие министерства имели на местах админирэдадивные властные органы. Основными среди них были палаты государственных имуществ Министерства государственных имуществ и казенные палаты Министерства финансов. Палаты государственных имуществ осуществляли попечение о государственных крестьянах, контролировали использование принадлежавшей казне удобной земли, леса и т.д. Казенные палаты,в своп очередь, ведали счетоводством и отчетностью па приходу и расходу сумм, находившихся в губернских кассах, организацией переписей населения, рекрутских наборов, сбора податей и т.п.

Правовое положение палат казенной и государственных имуществ было неодинаковым. Если в соответствии с законом палата государственных имуществ функционировала "под руководством и наблюдением начальника губернии", то казенная палата "во всех действиях своих подчинялась..: Сенату и Министерству финансов Таким образом, возложенная на губернаторов обязанность "охранять исполнение законов и пользы казны" и в связи с этим осуществлять контроль за "действиями и состоянием всех управлений по делам казенным" на практике реализовывалась также неодинаково.

3 какой мере это устраивало губернаторов свидетельствуют представленные ими в 1857 г. в Министерство внутренних дел отзывы "О неудобствах существующей системы управления". Проблема служебных взаимоотношений "хозяев губерний" с палатами государственных имуществ затрагивалась в 9-ти, а с казенными палатами в 10-ти из 19 отзывов. Красной нитью через все отзывы проходит стремление поставить казенные палаты в такое положение, по отношению к губернаторам, в каком находились губернские правления или палаты государственных имуществ. Что же касается последних, го их зависимость от губернаторов считалась достаточной. Разумеется губернаторы были не прочь получить дополнительные и весьма существенная полномочия, но только за счет функций центральных учреждений Министерства государственных имуществ.

3 министерствах финансов и государственных имуществ, ссылаясь на разнообразие губернаторских мнений,отказались "уразуметь те начала", которыми руководствовались "хозяева губерний". Главы ведомств не желали умалять роль и значение подчиненных им учреждений в управлении. К тому же они сами планировали проведение реформ. Так, из состава казенных палат намечалось выделить отделения питейных сбо-' ров и контрольное, превратив их в самостоятельные органы,подчинен-

ные Министерству финансов.

В дальнейшем на взаимоотношения губернаторов с руководство лат государственных имуществ и казенных существенное влияние бк ла отмена крепостного права 19 февраля 1861 г. 3 том же году п велению Александра П в Министерстве государственных имуществ на лась подготовка к проведениз- крестьянской реформы в государстве деревне и передаче казенных крестьян под юрисдикцию "общих мест властей" с губернаторами во главе. Отмена крепостного права рез увеличила объем работы казенных палат, а соответственно и колич во нерешенных дел..На этр обстоятельство и указали многие губер ры во всеподданнейших отчетах за 1862 г.

С выделением в том же году из казенных палат отделений пит сборов и образованием на их основе акцизных управлений, на пала возложили контроль за торговлей, входивший в обязанности и губе торов. Также синхронно с освобождением в 1854-1866 гг. казенных лат от контрольных функций и образованием для зтой цели контрол палат, подчиненных Государственному контролю, ликвидировались в ственные кассы и вводилось единство кассы. Это позволило уточни статус казенных палат^ В 1655'г. они уже квалифицировались "как шие финансовые учреждения в губерниях", отвечавшие,тем не менее организацию переписей податного населения и рекрутских наборов.

Правовая основа взаимоотношений казенных палат с губернато; была- изменена лишь в результате принятия уже упоминавшегося зак( от 22 июля "1865 г. Этот закон несколько приблизил служебные от1 ния губернаторов с казенными палатами- к тем, которые уже сущесг; ли между ними и палатами государственных имуществ.

Последние в 1856 г. з соответствии с предписанием императо] передали управление государственными крестьянами в ведение "общ! губернских и уездных учреждений? В результате серьезно изменило} рактер деятельности и компетенция Министерства государственных I ществ. Отныне его "главной задачей" стал контроль за сохранение!» использованием казенного леса. Зто,в свою очередь,привело к упрс нию палат государственных имуществ и образования на основа указа 22 декабря 1865 г. управлений государственны;::: имуцествами.

Новые органу оказались в той же зависимости от губернаторов и палаты государственных имуцеств. Они не могли сколько-нибудь с но выполнять свои функции без деятельного участия губернаторов и чиненных ему чиновников,особзн::о полиции. В саном деле,как могла "лесная страна" Министерства государственных имуществ (созданная

соответствии с законом от 3 июня 1869 г.) справиться с самовольными порубками казенного леса, если вместо 20653 официально признанных необходимыми в 1882 г. состояло на службе всего Т72¥) стражников. Эффективность работы управлений государственными имуществами, таким образом, зависела от четкой координации действий стражи и полиции, а стало быть и от взаимодействия губернаторов с главами этих учреждений.

Что ке касается казенных палат, то на их деятельность непосредственное воздействие оказало ухудшение финансового положения страны. В то время проблема своевременного поступления налогов в казну и ликвидации недоимок приобрела первостепенное значение. И казенные палаты, и губернаторы должны были прилагать максимум усилий, чтобы её решить. Их усилия стимулировали департаменты Министерства финансов и, в частности, Департамент окладных сборо?,который периодически "понуждал губернаторов к более успешному взимание сборов, указывая им на замечаемые в деле этом упущения".^

На местах при взимании налогов возникало немало трений .между губернаторами и казенными палатами. В значительной мере им способствовал циркуляр Министерства финансов от 12 июня 1867 г.,предо- . ставивший управляющим палатами право командировать в уезды своих чиновников для сбора сведений о причинах накопления недоимок.Таким образом,-действия полиции по их сбору ставились под контроль казен- 1 ных палат.

Губернаторы поддержали проект "Основных положений администра-, > тивно-полицейской реформы", представленный в Комитет министров в 1859 г. Однако, ратуя за децентрализацию министерских функций и единство в деятельности губернских административных органов, поддерживая предусматривавшееся проектом образование 1убернского совета,"хозяева губерний" в случае его провала не проявляли склонности к расширению своей компетенция по отношению к казенным палатам. Губернаторов пугало обилие издававшихся Министерством финансов распоряжений,имевших специальный характер, возможность уличения в некомпетентности и т.д. Поэтому они выступали за сокращение компетенции казенных палат и передачу функций, касавшихся "общего управления", губернским правлениям или другим находившимся в их подчинении учреждениям.

■ В дальнейшем именно этот путь расширения губернаторских полномочий и был избран правительством, В.1874 г, из компетенции казенных палат были изъяты дела о рекрутских наборах и переданы особым губернским по воинским делам присутствиям во главе с губернаторами.

В 1875 г. при казенных палатах создали межведомственные распорядительные комитеты, в которых решающее слово также принадлежало губернатору.

К началу 80& гг. XIX в. казенные палаты практически лишились общих управленческих функций и не только юридически, но и фактичес ки стали "высшими финансовыми учреждениями" в губерниях. Лишь в де ле сбора налогов они по-прежнему тесно соприкасались с губернатора ми и полицией.

Как уже отмечалось выше, в 1862 г. отделения питейных сборов казенных палат были преобразованы в акцизные управления) призванные осуществлять контроль за свободным производством и продажей алкогольных напитков и уплатой соответствующего налога (акциза) в пользу государства. Это было связано с отменой с I января 1863 г. откупной системы взимания налога. Ранее откупщики, приобретая в ходе торгов на 4 года право монопольно торговать алкоголем, выплачивали казне строго фиксированную сумму налога, а затем, по сложи] шемуся тогда мнению, путем разных махинаций наживали себе деньги, намного превосходившие его размер.

В соответствии -с законом контроль за их действиями осуществлю ли губернаторы, губернские правления, полиция и казенные палагы.О купщики были заинтересованы, чтобы он был номинальным, а поэтому подкупали местную администрацию с губернаторами во главе. Таким о разом,. казна недополучала немалые суммы, что в условиях растущего дефицита государственного бюджета становилось все более нетерпимы К тому же откупа развращали местную .бюрократию и обрекали, как от мечал Государственный совет, на неэффективность "все меры к водво рению в ней честности и правоты".^

Стремясь "к водворению честности" в среду администрации,прав тельство не поставило акцизные управления, подчиненные Министерст ву финансов,в прямую зависимость от губернаторов. Они лишь могли требовать от управлений любые сведения о "питейных доходах", реви зовать сами или через посредство своих чинозникоз винокуренные, п воваренные заводы, склады готовой продукции,

В течение двух лет акцизные управления контролировали толькс поступление в казну "питейного акциза". 3 1о55 г. из казенных па! им были переданы дела по надзору за табачным и сахарным сбором.С; жебные отношения губернаторов с акцизными чиновниками с самого нг чала складывались очень непросто. Лорой возникали противоречия,с яснявшиеся спецификой их служебной деятельности. Акцизные управл? естественно, во главу угла ставили увеличение "акцизного дохода".

Губернаторы же, не заинтересованные прямо в росте акциза с алкогольных напитков, вопросы их производства и реализации усматривали прежде всего с охранительных позиций.

Многочисленные жалобы "хозяев губерний" на рост пьянства и связанных с ним преступлений уже в 1054 г. побудили министра внутренних' дел П.А.Валуева обратить внимание финансового ведомства на необходимость ограничения числа "питейных заведений". Под налимом П.А.Валуева Министерство финансов в 1655 г. выработало проект,который тем не менее интересы пополнения государственной казны ставил на первый план. При его рассмотрении в 1855 г. Государственный совет высказался за "ограждение общественного порядка и народной нравственности". ^

Казалось бы, межведомственный спор был реаен не в пользу Министерства финансов. Однако его глава М.Х.Рейтерн не думал сдаваться. Поэтому новый министр внутренних дел А.Е.Тимапев предписал губернаторам представить отзывы о оосгоянии "кабачнсго промысла". Они единодушно высказались за сокращение производства, а особенно продаж алкоголя. Заручившись поддержкой губернаторов Министерство внутренних дел выработало свой проект ограничения питейных заведений,встреченный в Министерстве финансов в штыки.

Лишь в 1873 г. в виде опыта было установлено на 3 года "определенное число" питейных заведений в Петербургской губернии,в Москве и Одессе. Затем законами от 14 мая 1874 г. и от I января 1876 г. "впредь до разрешения общего вопроса? открытие питейных заведений в сельской местности было поставлено в зависимость от согласия крестьянских обществ, а в городах - городских дум.

Названные законы, вопреки настояниям Министерства внутренних дел, запрещали взимать "питейный сбор" в своп пользу крестьянским обществам и городским думам. Однако главы акцизных управлений кон-;татировали, что эти законы чуть ли не повсеместно нарушались. Крестьянские общества и городские думы, ограничивая свободную продажу лкогол'я и устраняя тем самым конкуренцию, как правило, взимали нла-у с немногочисленных торговцев.

Казна, несмотря на неуклонный рост "питейных сборов,недополу-ала немалые суммы вследствие фактической "реставрации" на несколь) иных, чем до 1853 г., основаниях откупной системы продажи алко->ля.

Губернаторы и подчиненные им чиновники принимали активное уча-ие в межведомственной борьбе. Лишившись в 1653 г. возможности поч-беспрзпятственио получать взятки от откупщиков, они в гораздо

меньшей степени,чем раньше,были заинтересованы в установлении взаимных контактов с местными чиновниками Министерства финансов помимо и вопреки позиции центральных учреждений своего ведомства. В не зультате отмена откупов содействовала некоторому сокращению взяток ничества и других злоупотреблений, широко практиковавшихся в среде дореформенной местной бюрократии.

Между тем правительственный аппарат поглощал немало денег,чт< в условиях хронического дефицита бюджета и вызвало преобразование Государственного контроля. В 1864-1866 гг. была проведена "деценг рализация ревизионного дела" путем образования в рамках губерний ранее отсутствовавших органов - контрольных палат. Палаты были пр званы: "наблюдать за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов по губернии, ревизовать действия губернских и уездных управлений..., составлять особые соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций независимо от

ьо

законности их производства".

Контрольные палаты подчинялись только центральным учреждения Государственного контроля. Первоначально регулярные ревизии вызвг ли взрыв недовольства местных чиновников, большое количество конй ликтов с палатами. Это и понятно:"власть предержащим" стало несколько труднее, чем раньше, использовать казенные деньги на собс1 венные нужды. Палаты постоянно фиксировали финансовые беспорядки на почтах, перерасход денег, отпускавшихся якобы на содержание з< ключенных в тюрьмах, на командировки и т.д. Сообщая об этом губе] наторам, они вынуждали их принимать те или иные меры.

Впрочем, эффективность деятельности палат не следует переоц нивать. По действовавшему законодательству им не было дано права назначать "отчётным местам" срок доставки финансовых документов I необходимых объяснений или налагать какие-либо взыскания за пром ление в их представлении. Точно так же,сообщая о денежных начета "ближайшему начальству" чиновников, допустивших перерасход, они могли побудить его к возмещению ущерба казне лишь путем просьб и бесконечных напоминаний. Местные органы власти, не исключая и гу бернаторов, широко использовали эти возможности ускользать от от ственности или отдалять срок финансовой отчетности. Тем самым по бесконфликтно, бесшумно деятельность контрольных палат сводилась нет. Они были вынуждены годами заниматься бесплодной перепиской руководством обревизованных учреждений.

Эта молчаливая, но стойкая оппозиция привела к тому, что не рубеже 70- - 80- гг. XIX в. из 58 контрольных палат-только 7 бо^

или менее успешно справлялись с текущими делами. В остальных даже ежемесячная отчетность обревизовывалась спустя два-три года,а иногда и более. Обращение государственного контролера за помощью в центральные правительственные органы далеко не всегда помогало. Эти органы сами грешили тем же, ■ что и местные власти. Они систематически препятствовали успешному проведение ревизий.

Чиновничество, постоянно стремившееся к максимальной бесконтрольности в расходовании казенных средств,не смирилось, да и не могло смириться с "независимым" финансовым надзором.

Особое место в системе местных учреждений занимали органы народного просвещения. 7 некоторых из современников сложилось убеждение, что законодательство не определяло отношение администрации с губернаторами во главе к народному образованно. Это,однако, не адекватно отражало реальнуо действительность. "Хозяева губерний",являясь "блюстителями... точного исполнения законов, уставов... и предписаний", имели право предъявлять "училищноцу начальству" законные требования по устранению тех или иных недостатков в их деятельности. В случае промедления в исполнении этих трёбований губернаторы, не предпринимая сами никаких мер, могли обращаться с жалобой в Министерство народного просвещения.

Немаловажное значение имела и возложенная на них обязанность свидетельствовать состояние казенных зданий, в которых размещались учебные заведения. В необходимых случаях губернаторы отдавали распоряжения о ремонте или о постройке новых зданий. ' В пределах определенной законом компетенции они имели возможность не только способствовать устранении "нарушений порядка" в местных учебных заведениях, но и влиять на правительственную политику в области просвещения путем непосредственных представлений министру и "обозвени«" губерний. По результатам их составлялись и направлялись императору отчеты, особые записки с замечаниями и предложениями, касавпимися образования,особенно начального.

Именно в решении проблем начального, отчасти специального образования чаще зеего и сталкивались разные ведомственные интересы. На рубеже 50-60* гг. XIX в все начальные школи за исключением гер-ковно-приходских, подчиненных Синоду, учреждались и функционировали на основе устава 1328 г. Однако, подведомственны они были не только Министерству народного просвещения. Свои начальные училища имели Министерство уделов и императорского двора, Министерство финансов, министерства государственных имуществ и внутренних дел.

Власть губернаторов над училищами двух последних ведомств была наибольшей.

В 1861 г. министр народного просвещения Е.П.Ковалезский представил проект, предусматривавший полное подчинение всех училищ своему министерству. Однако он встретил противодействие Синода,давно претендовавшего на первенство "в управлении духовной жизнен народа". Развернулась межведомственная борьба, в ходе которой проект был похоронен. В результате разобщенность в руководстве начальным образованием не только осталась, но с течением времени еще более усилилась. В соответствии с "Положением" от I января 1854 г. земства получили право "попечения о народном образовании", а 8 мая того же года был принят закон, поставивший открытие ремесленных училищ в зависимость от усмотрения Министерства внутренних дел.

Новый министр народного просвещения А.В.Головнин,будучи противником "централизации и бюрократического управления" начальной школой,предложил создать на местах уездные и губернские училищные советы. Губернский училищный совет во главе с епархиальным архиереем включал губернатора, директора училищ и двух членов от земства. Его назначение состояло в том, чтобы "прекратить ныне существу

ющий антагонизм... между отдельными правительственными ведомствами

•• 4°

... и между училищами правительственными и частными".

Однако, эта система управления скоро перестала удовлетворять правительство. Через 10 дней после покушения Д.В.Каракозова на-Але ксандра П А.В.Головнин был уволен с занимаемого поста. На его место назначили обер-прокурора Синода Д.А.Толстого. Император тем самым намеревался устранить трения между двумя ведомствами и облегчить соединение обучения с религиозным воспитанием. Этому способов вовал и царский рескрипт от 13 мая 1855 г., предписывавший резко усилить контроль за образованием подрастающего поколения. От него, естественно, не освобождались и губернаторы. Однако закон от 22 и' ля 1855 г. не предоставил им дополнительных прав по отношению к н< чальной и средней школе.

Д.А.Толстой в отличие от своего предшественника стремился це трализовать управление начальной школой в Министерстве народного просвещения. Это ему удалось почти полностью осуществить в 70- го ды. Разумеется, пропесс поглощения министерством учебных заведени других ведомств проходил не без борьбы. Как уже отмечалось, в соо ветстзии с законом от 8 мая 1854 г. ремесленные училища открывали лишь с разрешения Министерства внутренних дел. Д.А.Толстой стал л

ствовать в обход этого закона, поощряя открытие при уездных училищах ремесленных отделений.

Глава Министерства внутренних дел А.Е.Тимашев 9 июля 1868 г. предписал губернаторам запрещать их открытие. Вновь началась межведомственная склока, к которой привлекли и министра финансов М.Х. Рейтерна. В конечном счете А.Е.Тимашеву пришлось уступить. Он согласился открытие ремесленных училищ предоставить взаимному соглашению губернаторов с попечителями учебных округов. Итак,компетенцию губернаторов несколько расширили. Бесспорно I.А.Толстой этого не планировал. Наоборот, он старался оттеснить их от непосредственного руководства начольним образованием.

По его инициативе л 1869 г. в 33 земских губерниях был учрежден назависимый от губернских училищных советов институт инспекторов, которые вскоре получили право по собственному усмотрению отстранять учителей от преподавания. Таким образом, была уменьнена роль в сфере начального образования и архиереев, и губернаторов. Впрочем, Д.А.Толстой не желал этим довольствоваться.

Вскоре в его ведомстве был выработан проект, намечавший подчинить губернские училищные советы попечителям учебных округов и исключить из их состава губернаторов. Лигаь по настоянию А.Е.Тима-иева право "общего наблюдения" за народными' училищами оставили за ними и зафиксировали его в законе от 25 мая 1874 г. Однако, как свидетельствует указ Сената от 27 апреля 1877 г., это мало что дало губернаторам.

Д.А.Толстой не допускал сколько-нибудь значительного влияния губернаторов в сфере народного образования. Только в 1879 г.,когда стало очевидно, что учащуюся молодежь не удалось оградить от политически неблагонадежных наставников, он изменил своп позицию. Не желая, чтобы и в дальнейшем ответственность за назначения на должности учителей несло липь Министерство народного просвещения, Д.А. Толстой направил 10 ноября 1879 г. распоряжение директорам и инспекторам народных училищ о "сношении с губернаторами" по вопросам " о благонадежности и нравственных качествах... кандидатов на учительские песта".Если полученные от губернаторов сведения о том или ином кандидате оказывались "неблагоприятными", то директор народных училищ не должен был назначать его учителем. Таким образом, учителя теперь стали получать "место" на основаниях, установленных законом от 22 июля 1866 г. для чиновников административных ведомств.

На протяжении 60-70х гг. Министерство народного птюсвеиения

стоявшее на страхе единства правительственной политики в области н родного образования, не раз сталкивалось с губернаторской инициати вой. Так, исполнявший должность смоленского губернатора BHUe-iqr$ef натор В.С.Языков в 1870 г. высказался за введение в губернии всеоС щего начального образования. Через три года проект трехлетнего обя зательного обучения "в местностях, где есть благоустроенные школы! представил правительству олонецкий губернатор Г.Г.Григорьев. По р£ ным причинам эти проекты не были реализованы. Однако они свидетел! ствовали о том, что в правящих кругах не однозначно относились к проблеме начального образования и его роли в поддержании и укреплс нии существовавшего режима власти. Распространение начального обре зования не рассматривалось всеми представителями правящих верхов i подрыв основ самодержавия.

В третьей главе - "Высшие должностные лица губернской админи< рации" - раскрываются основополагающие критерии, механизм назначений на посты губернаторов и вице-губернаторов, характеризуется их состав. В российском законодательстве отсутствовали ясные и четки! критерии при назначении на эти должности. Оно лишь указывало на hi ститут кандидатов в губернаторы, которых министр внутренних дел м использовать в качестве ревизоров врачебных управ, городских дум : других местных учреждений. Ревизии рассматривались как своеобразна подготовка для будущих губернаторов.

На губернаторов и вице-губернаторов как чиновников естествен но распространялся общий порядок назначения на службу,продвижения по службе и чинопроизводства, который регулировался "Уставом о сл бе гражданской..." В соответствии с ним на каждого чиновника заво дился формулярный список, включавший сведения о происхождении,вер исповедании, образовании, продолжительности службы, семейном поло жении и т.д. При решении вопроса о назначении чиновника на более сокую должность "Устав..обязывал "все вообще начальства и места учитывать не только послужной список, но и сведения о его способ стях, образе кизни, почерпнутые из других источников. Таким образ список не был единственным критерием, принимавшимся начальством в расчет.

В России присвоение чина того или иного класса давало право занятие определенного круга должностей. Так, должность вице-дирек ра и вице-губернатора обычно соответствовала У классу Табели о ра гах, губернатора и градоначальника -IT классу и т.д. Однако чин всегда соответствовал должности, поскольку было возможно назначен

на должность более высокого класса, чем чин.

Эту возможность предоставлял закон от 20 ноября 1835 г. "О расписании' должностей гражданской службы по классам от Х1У до У включительно. Он разрешал вышестоявшему начальству назначать на должности одним чином выше её класса и одним или двумя ниже. Правительство тем самым предоставляло главам учреждений относительную свободу при замещении вакансий и пыталось, выражаясь современным языком, сократить текучесть кадров. Итак, по закону от 20 ноября 1835 г. пост вице-губернатора имел право занять лишь тот, кто обладал чином не ниже УП класса.

В действительности же иногда на вице-губернаторские посты назначались в качестве исполняющих должность и лица в чинах У! класса по Табели о рангах. Правда, утверждение их на должность происходило после получения чина УП класса. Точно так же были случаи назна- * чения чиновников У класса исполняющими губернаторские обязанности с последующим их утверждением, на эти посты, ко уже в чинах ТУ класса. Таким образом, никакой необходимости определять на каждую должность чиновника только установленного класса Табели о рангах, о которой писал Н.П.Ерошкин, не было в административной практике.^

В управленческой структуре перевод в каждый новый чин был обусловлен службой определенного числа лет. Зто само по себе подразумевало накопление необходимых навыков и служебного опыта.Выпускники же университетов, получившие степень доктора наук, при поступлении на гражданскую службу имели право на чин УШ класса, а стало быть,и на должность исполняющего вице-губернаторские обязанности. Таким образом, среди кандидатов в вице-губернаторы могли оказаться лица с незначительным стажем службы, недостаточно опытные в делах управления.

Общие условия определения на должности, включая губернаторскую и вице-губернаторскую, в "опасных" для режима регионах зачастую серьезно модифицировались секретными постановлениям:!. Так, в 1831 г. Николай I, по-видимому, под влиянием польского восстания, в Царстве польском, а также в губерниях Виленской, Гродненской, Минской,Ковен-ской, Киевской, Волынской и Подольской посты губернаторов, вице-губернаторов, губернских прокуроров и даже почмейстеров предписал завещать чиновниками "по возможности русского происхождения".^ Алек-:андр П в 1857 г. отменил это предписание. Однако накануне,в ходе зосстания и вскоре после его подавления в Литве, Белоруссии и Поль-;е, правительство предпринимало меры по замене недостаточно верно-юдданных чиновников, имея при этом в виду и их вероисповедание,на-

циональную принадлежность. В 1866 г. Комитет министров обязал "начальника северо-западного края" даже должности уездных предводителей дворянства замещать лицами "не польского происхождения".

Несомненно, Министерство внутренних дел стремилось "улучпигь" состав вице-губернаторов, а особенно губернаторов. Однако это не всегда удавалось. Иногда у министра выбор был слишком широк,иногда сделать его мешали политические и иные конъюнктурные соображения,и всегда присутствовала опасность ошибиться. Недаром в 1870 г. руководители ведомства признавали, что многим из : • -губернаторов не хватало опытности, образования и умения общаться с людьми.

Вообще же в претендентах не было недостатка. В министерство непрерывным потоком шли рекомендательные письма сановников, личные ходатайства соискателей, просьбы их родственников о назначении на высшие губернские должности.Рекомендации и ходатайства брались на учет. Чиновники Департамента общих дел собирали необходимые сведения и материалы о претендентах, а затем оформляли их в виде справо] и представляли на усмотрение министра. Последний, если считал возможным, то отдавал приказ о занесении того или иного лица в списки кандидатов на вице-губернаторскую или губернаторскую должности.

В списках фиксировалась продолжительность службы и образовательный уровень соискателя, а также информация о том, кем он был рекомендован. Родственники, покровители, как правило, высоко оцени вали деловые, моральные и иные качества рекомендуемых. Просьб о пр доставлении должностей поступало в ведомство гораздо больше, чем с кривалось вакансий. Поэтому министру приходилось учитывать степень влияния каждого из заинтересованных сановников.

Это, впрочем, не исключало наличия в министерстве некоего подобия системы правил и обычаев, в какой-то мере регулировавших г] бернаторские и вице-губернаторские назначения. Одно из правил, ко-poro придерживались в ведомстве, требовало не назначать на вмспие я губернии должности яиц, имевших в них поместья. При этом имелос: л виду, что наличие поместий предполагает определенные личные и н всегда бескорыстные интересы, в достижении которых губернатор или вице-губернатор могли преуспеть. Однако названное правило то и де ло нарвалось, поскольку для отдельных лип делались исключения.;

Аналогичными соображениями било продиктовано и правило не на эначать в губернию лиц, ранее занимавших в ней выборные должности или служивших в кр.ком-либо из ведомств. В 1873 г. А.Е.Тимашез зал вил, что назначение таких лиц на губернаторские посты :грй;1не неге

тательно.

Правила и обычаи в административной практике не были стабидь-гыми и с течением времени изменялись. Так, в 60-70- гг. XIX в. су-1ествовал обычай предварительного уведомления губернаторов о канди- ! [атах на вице-губернаторские вакансии. В начале 80^ гг. от него от-:азались. В результате установилось новое правило - назначать вице-убернаторов .'• м помимо губернаторов. Поскольку,"хозяевам губерний" далось убедить Министерство внутренних дел в том, что их служба плачивается "более чем скудно", то в ранг своеобразного "вынужден-ого" обычая был возведен учет "личных средств" кандидатов на эти ! олжности. Отсутствие доходных поместий и других источников личного богащения служило серьезным препятствием, мешавшим занять губерна- ' орский пост. Отметим/ что степень соблюдения, установленных правил . обычаев в какой-то"мере зависела от усмотрения министра внутренних гл.

На высшие губернские должности в то время подбирали кандидатов ; г только по протекции или исключительно по деловым качествам. В I зоцессе назначений учитывали чин, место прежней службы, уровень об-1Эованйя, .место расположения поместий, наличие личных доходов,веро-¡поведание, национальную принадлежность и т.д. В каждом конкретном учае принималась в расчет или вся совокупность основных требова-й или некоторые из них.

С 1866 по 1878 г. включительно в 63 губерниях империи, по нам подсчетам, было проведено 140 новых назначений на губернатор-ие посты и 50 перемещений из одной губернии в другую. Всего же за от период на губернаторских постах в 63 губерниях побывало 169 че-век. Отметим, что И.В.Оржеховский^ относительно 53 губерний навал другую цифру - Г71. Действительно, и по нашим подсчетам, в них та проведена Г71 замена губернаторов. Однако замещались губерна-эские посты не всегда новыми людьми. Обращает на себя внимание ? факт, что наибольшая сменяемость высших должностных лиц проис-ишв периоды крайней нестабильности внутриполитической ситуации. :, с 1851 по 1863 г. включительно было уволено 42, а перемещено в гие губернии 10 губернаторов. Вице-губернаторов было уволено 30, ереведено в другие губернии - б.

3 1853 и 1878 гг. все утвержденные на должности губернаторы яи чины И и 1У класса, а вице-губернаторы 1У-УП классов по Тдбе-э рангах. Зто вполне соответствовало требованиям закона. Среди г-губернаторов наблюдался рост числа действительных статских со-

ветников. К началу 1879 г. из 61 вице-губернатора 31 имели этют чин. Таким образом, Министерство внутренних дел задерживало на вице-губернаторских должностях опытных администраторов, повышая им чины.

Достаточно эффективное исполнение губернаторами своих обязанностей зависело от их образовательного уровня. Министерство учитывало и этот фактор. В 1853 г. только 9 из 48 губернаторов имели высшее образование, а в 1879 г. уже 31 из 61 губернатора. Вместе с тем увеличивался образовательный уровень и вице-губернаторского корпуса. Среди учтенных губернаторов ни в 1853 г., ни в 1878 г. не было ни одногб католика. Что же касается вице-губернаторов,юьв и: среде к 1879 гт-^е было ни одного католика.

Большинство губернаторов и вице-губернаторов - помещики. При чем губернаторы были более'крупными землевладельцами,чем их колле ги. Поместья и тех и других за небольшим исключением располагалис в других губерниях# Это,' на наи взгляд/ следствие мало нарушавшег ся Министерством внутренних дел правила стараться не назначать на высшие в губернии должности лиц, имевших в них поместья.

В 60-70- гг. XIX в. жалованье губернаторов, исклвчая столичных, составляло Г716 руб., столько же столовых и 2000 руб. прибе вочных, то есть 5432 руб. в год. По тем временам это была доводи значительная сумма. Помимо её губернаторы получали казенную кварт ру или квартирные деньги. Сами "хозяева губерний" обычно не счит* ли, что их служба оплачивалась довольно хорошо. При этом они ссы'л лись на значительные расходы, связанные с исполнением служебных обязанностей, часто сопряженных"с приветливым гостеприимством".

Что же касается вице-губернаторов, то в середине 60- гг. их жалованье составляло 1400 руб. в год, 600 руб. столовых и 570 кв; тирных денег. В результате средняя сумма, которую они получали, ставляла 2570 руб. в год. Итак, служба вице-губернаторов оплачив лась более чем в дяа раза ниже, чем губернаторов. По-видимому, и полнение вице-губернаторских обязанностей не требовало "приветли го гостеприимства".

3 четвертой главе - "Основные формы губернаторской отчетное - освещаются годовые всеподданнейшие отчеты, еженедельные записи губернаторов и их использование верховной властью, центральными вительственными учреждениями.

л ______

« «я »«»гшпмч, /мттл«пг»Т1 ОЛГТЯЯТТЯТЗШМУС^

по форме, установленной в 1853 г., направлялись императору.а копии 'поступали в Министерство внутренних дел. Отчет подразделялся на 12 разделов, в которых отражались все стороны жизни губернии,. начиная от состояния производительных сил и кончая информацией о полученных чиновниками наградах и взысканиях. Сбор необходимых для отчета сведений осуществлялся полицией и губернскими статистическими комитетами. Степень их достоверности не удовлетворяла правительство.

В первой половине 60- гг. ХНвлиновники Центрального статистического комитета, сравнивая статистические данные из отчетов, поступивших в Петербург к I марта следующего года, с аналогичными,через 2 месяца представжявшинися в Комитет, нередко обнаруживали расхождения. На основании отчетов правительство не могло составить картину, адекватную действительному положению дел на местах. Это,в свою очередь, негативно отражалось на внутренней правительственной политике. Таким образом, проблема достоверности и сравнимости поступавших из губерний сведений была ключевой.

Поскольку форма отчета 1853 г. по поняаным причинам не учитывала изменений, происшедших вследствие проведения либеральных реформ, то в 1869 г. в Министерстве внутренних дел был выработан новый проект его формы, утвержденный в следующем году, форма отчета 1870 г. давала губернаторам гораздо больший простор в деле отбора материала для представления в Петербург, чем прежняя.При этом Министерство внутренних дел получило право порядок сбора, проверки и разработки сведений для него, ранее регламентировавшийся законом, определять инструкциями. 3 результате губернаторы попали в еще большую зависимость от министра внутренних дел. Срок представления ответов установили г; I мая следующего года, а для отдаленных губер-шй - не позднее I июля.

Целесообразность утвержденной в 1570 г. фотшы отчета в течете 15 лет не вызывала сомнений. Вопрос о необходимости её-измене-шя возник в 1885 г. по инициативе управляющего делами Комитета ми-1истров А.Я.Куломзина. 3 представленной Александру П записке он ут-¡ерждал, что большинство губернаторов не соблюдает фоому отчетов, 'руппирует сведения исходя из личных соображений. Поэтому ни о ка-ом сопоставлении однородных фактов и явлений по губевииям не мог-о быть и речи. Итак, по-прежнему, составить общее представление о оложении многих сторон жизни стоаны по губернаторским отчетам было ■ райне трудно. Это метало центральным'правительственным властям зы-ленять первоочередные проблемы, требовавшие своего репения в рам-

ках всей империи или отдельных её регионов.

Тем не менее отчеты помогали императору более или менее оперативно решать, или укво всяком случае ставить на обсуждение, назрев шие частные, а порой и общие для всей страны вопросы. Согласно сложившейся системе подлинник отчета после просмотра императором с его пометами направлялся в Комитет министров. Последний, рассматривая их, принимал те или иные решения. Вслед за этим краткие извлечения из отчетов с отметками царя и решениями Комитета направлялись в соответствующее ведомство для принятия необходимых мер. О них министры докладывали императору в специальных объяснениях также через Кб-митет министров.

Что же касается копий с отчетов, поступавших в Министерство внутренних дел, то по ним до получения извлечений никаких решений в департаментах не принималось из-за боязни "впасть в разногласие с постановлениями Комитета министров. Таким образом, царские отмет ки на годовых губернаторских отчетах являлись неотъемлемым и важны элементом механизма государственного управления.

Их было немного, как правило, одна и лишь в редких случаях Д1 три на одном отчете. При этом следует иметь в виду, что отметка 01 метке рознь. Все пометы царя официально подразделялись на вопросы, повеления и собственно отметки.Адресовывались они министрам, а ин< да и губернаторам. Вопросы последние получали прежде всего из-за недостаточно всестороннего освещения содержавшихся в отчетах факт( При обнаружении неточностей, а тем более ошибок в их изложен: губернаторам делали "высочайшие замечания", которые могли серьезн сказаться на дальнейшей карьере. Александра П раздражали не тольк допускавшиеся в отчетах ошибки, но и пустые," ни к чему не обязыва шие отписки на его вопросы. В этих случаях императорский гнев обр шивался на Комитет министров, пропустивший бессодержательный отве Поскольку в соответствии с законом основное назначение отче! состояло в "непосредственном донесении императору о местном благе состоянии и нуждах", то и поднимавшиеся губернаторами проблемы рс ко выходили за их рамки. Сообщая о "местных нуждах", губернаторы, как правило, перечисляли и попытки их решения. В условиях цeнтpaJ зации управления, при которой многие вопросы сугубо местного хар; тера решались в Петербурге, эти попытки в большинстве своем вопл< щались в представления, адресовавшиеся соответствующим министрам Нередко губернаторские.представления в министерствах долгое время оставались без движения. На этих фактах они почти всегда д

ли акцент во всеподданнейших отчетах. Их расчет состоял в том,чтобы привлечь внимание императора, подтолкнуть его к постановке вопроса тому министру, от которого зависело решение представления,. Однако вмешательство императора не всегда ускоряло рассмотрение дел в центральных учреждениях ведомств. В том случае, если губернаторское ходатайство не соответствовало "видам" министерства, императору было нелегко изменить его позицию.

Главы ведомств не только затягивали на длительное время пред- • ставление в Комитет министров ответов на вопросы и повеления императора, но порой попросту игнорировали нежелательные из них. Довольно частый прием, к которому прибегали министры,- ссылка на "неразрешен-ность" высшими государственными учреждениями того или иного общего вопроса, исключавшего возможность реализовать конкретное хубернатор- \ с кое предложение. Посредством этого приема они, с одной стороны,'без всякого ущерба .для себя "отфутболивали" поддержанные царем представления губернаторов, а с другой, по-видимому, побуждали его способствовать более быстрому прохождению в Государственном совете или Коми- , тете министров разработанных под их руководством проектов. 1

В этих условиях удовлетворение "местных нужд" во многом зави- ; зел<а от способности губернаторов неутомимо пробивать стену "министер-; зкого безразличия", время от времени апеллируя к'императору. Однако этсутствие немедленной положительной реакции- центральных органов на губернаторские просьбы-представления не всегда объяснялось липь нежеланием их реализовывать. Иногда это было связано с характерной для бюрократического аппарата длительной процедурой рассмотрения вопро-¡ов. Кроме того, претворение в кизнь представлений губернаторов за-[астую требовало финансовых затрат из бюджетов ведомств. Поскольку енег на все, как правило, не хватало, то петербургские чиновники инуждены были устанавливать своеобразную очередь в удовлетворении естных неотложных нуад.

Зместе с тем в отчетах нашла известное отражение зависимость /бернаторов от центральных правительственных учреждений и прежде ;его от Министерства внутренних дел. Некоторые из современников не вз основания полагали, что министр внутренних дел прямо или косвен) влиял на их содержание. Вряд ли без учета его позиции сразу 25 бернаторов в отчетах за 1658 г. "единодушно" заявили бы, что миро-е посредники в большинстве своем равнодушно относятся к исполнению укебных обязанностей. И все же ведомственные инсинуации не занимав отчетах большого места.

Отчеты, в основном, отражали позицию местной администрации, в первую очередь, губернаторов, стремившихся поднять личный престиж и решить свои специфические проблемы. Так, сообщая о медленном ведении делопроизводства в местных учреждениях, губернаторы ставили под удар их руководителей, поскольку на подобные факты "император зачастую обращал внимание. Точно так же резкуЬ отповедь с его стороны вызывали сведения о различного рода конфликтах в среде губернской администрации. Из другой информации, содержавшейся в отчетах, судя по отметкам, нередко в поле зрения императора оказывались вопросы, связанные с охраной порядка, пополнением государственной казны, национальный и другие.

Таким образом, отметки позволяют уточнить взгляды "верховного носителя" власти на отдельные, весьма важные аспекты внутренней политики.

Посредством отметок на губернаторских отчетах император регулировал отношения между разными уровнями государственных структур -губернаторов с местными и центральными учреждениями, министров с Государственным советом или Комитетом министров. Здесь ярко проявлялось его в полном осмысле этого слове самодержавие. Вместе с тем сложившаяся в то время практика рассмотрения отметок, принятия по ним решений обуславливала и довольно значительно зависимость монарха от своих ближайших сотрудников. Министры вовсе не слепо,безоговорочно выполняли его повеления, а,наоборот, вносили в них серьёзные коррективы.

Подобные действия глав ведомств естественно требовали ар1умен-тации. Её весомость во многом зависела от степени осведомленности петербургских чиновников о положении дел на местах.-Стремление всё знать было одной из главных причин роста переписки между местными и центральными правительственными органами. Так, министр внутренних дел П.А.Валуев, узнав в 1864 г. о ряде происшествий в провинции не от "хозяев губерний", а из газет и писем частных лиц, ввёл обязательное представление губернаторами еженедельных записок о происшествиях на свое имя по двум формам. Одна из них содержала требование сообщать в министерство все конфиденциальные представления губернаторов, в другие ведомства.

Тем самым П.А.Валуев, по-видимому, рассчитывал упрочить свой авторитет и влияние в правящих кругах империи. В условиях фактического отсутствия объединенного правительства он всячески старался поставить свое ведомство над другими. Губернаторам строго запрети-

ли разглашать содержание циркуляра о еженедельных записках. В случае отставки бывший губернатор должен был лично передать его преем- . нику. Это давало возможность министру, с одной стороны, втайне получать сведения из провинции, порой граничившие со сплетнями, а с другой - в случае распространения в обществе слухов о них свалить всю вину за нарушение тайны на губернаторов.

Записки содержат в себе самый разносторонний материал, -отражающий настроения дворян, борьбу рабочих и крестьян, деятельность органов городского и земского самоуправления, отношение представителей различных сословий к администрации и т.д. Частая периодичность ! их представления в Петербург затрудняла возможность проверки губер- ] наторами сведений, получаемых из уездов, особенно цифрового харак- ^ > тера. В результате своевременная отправка еженедельных записок с | достоверными фактами оказывалась трудноисполнимым делом. В составленной для П.А.Валуева 2 сентября 1865 г. ведомости, фиксировавшей дату последней записки от каждого губернатора, отмечалось,' что от харьковского она поступила в декабре 1864 г., от псковского - в марте 1865 г., а эстляндскцй;'губернатор так ничего и не представил.

Губернаторы и в дальнейшем, несмотря на указания П.А.Валуева и его преемников на министерском посту, не всегда ре17лярно отправ-.ч . ляли еженедельные записки в Петербург. Не случайно в министерстве 4 ноября 1883 г. в обстановке чрезвычайной секретности было подготовлено циркулярное предписание губернаторам, требовавшее от них "с настоящего времени точного соблюдения циркуляра 1864 г.". Однако "поставленной цели руководителям ведомства достичь все же не удалось, В период с 4 ноября 1883 г. по 5 апреля 1884 г. по одной запис-| ке представили в министерство 9 губернаторов, по две - б, по три -5. ■( Ни одной записки не поступило от б губернаторов.

Итак, эффект от вступившего "в силу 4 ноября 1883 г. циркуляра Министерства внутренних дел был ничтожен. Ряд губернаторов его прос- ' то игнорировали. Перегруженные делами и, по-видимому, негативно, в большинстве своем, относившиеся ко всякого рода контролю со стороны вышестоящих властей "хозяева губерний" не могли, а порой и не хотели аккуратно выполнять требования министерства.

Это, в свою очередь, отрицательно сказывалось на его деятельности, отвлекая от решения крупных общегосударственного значения вопросов. Министерство было вынуждено излишне сосредоточиваться на делах текущего административного управления, выражавшегося,в частнос-I ти,в увеличении масштабов служебной переписки.

Заключение. Характерной чертой политического режима России 40-50-х гг. XIX в. была исключительно бюрократическая, крайне централизованная система управления, превращавшая губернских чиновников в послушных исполнителей законов, предначертаний вышестоящего начальства и зачастую исключавшая проявление общественной инициативы и самодеятельности в решении государственных задач. Это в условиях отсутствия объединенного правительства в центре предопределяло высокий уровень разобщённости в деятельности губернских административных структур. Нечеткое разделение компетенции, дублирование ими функций друг друга создавало, с одной'стороны, благоприятные условия для межведомственной розни,почти всегда регулировавшейся министерствами, а с другой—- ; заставляло губернских чиновников находить компромисс порой вопреки позиции петербургского начальства.

Декларированный законом статус губернатора как "хозяина губернии", не соответствовал действительности. Ряд отраслей государственного управления оказался вне сферы его влияния или оно было мизерным. Высокий уровень фактической зависимости губернаторов от Министерства внутренних дел побуждал глав других ведомств противиться расширению губернаторской компетенции по отношению к подчиненным им на местах учревдениям.

Поражение в Крымской войне выявило необходимость изменения этой системы управления.. Александр II, начав п<?дготовку к отмене крепостного права, приступил и к модернизации местного административного аппарата. Теперь как никогда ранее требовалась не разобщенная, а сильная, относительно самостоятельная, быстро реагирующая на меняющуюся ситуацию власть на местах. В связи с этим на первый план выдвигается вопрос о децентрализации министерских функций и расширении губернаторских полномочий, за которые ратует министр внутренних дел С.С.Ланской.

Одновременно в правящих кругах приходят к убеждению, что практическое воплощение идеи децентрализации Еласти должно нарушить всевластие бюрократии путем учреждения действенного всесословного самоуправления. Эту цель в первую очередь и преследовали земская и городская реформы. Что же касается перераспределения министерских функции в пользу губернских органов, то оно считалось целесообразным лишь после "насаждения" самоуправления. Кардинальную ложу системы дореформенных губернских учреждений правительство отодвигало вплоть до полного введения земств.

Это, однако, не означало, что в рамках её не происходило качественных изменений. Изъятие из компетенции палат государственных имуществ и казенных вопросов общего управления и передача их учреждениям, в "значительной степени подчиненным губернаторам, сократило сферу межведомственных согласований и конфликтов. С другой стороны, финансовые затруднения заставили царизм обратитвся к западноевропейскому опыту и создать принципиально новые по характеру деятельности органы - акцизные управления и контрольные палаты, также ; как и земства, ограничившие своеволие чиновников иа. дореформенного аппарата. Борьба новых бюрократических органов со старыми пй своей , остроте порой превосходила уровень трений с выборными учреждениями.

Правительство, достигнув определенных успехов на пути к децентрализации власти, усилило ведомственную рознь на губернском уровне. Бакон от 22 июля' 1866г., расширивший губернаторские Полномочия,был : паллиативом и не решил проблему единства управления. Попытка министра внутренних дел А.Е.Тимашева в 1870 г. превратить губернатора в полного "хозяина губернии" не увенчалась успехом. В дальнейшем под влиянием либерально-оппозиционного, а особенно революционного движения власть'губернатора и подчиненного ему аппарата, хотя и была значительно расширена,но лишь за счет "охранительных функций".

Отсутствие на местах координирующего органа, который устраивал бы все министерства, серьезно сдерживало процесс дальнейшей децентрализации их полномочий. В этих условиях действовавшая система . назначений на высшие губернские должности и её совершенствование" хотя и улучшила личный состав губернаторов и вице-губернаторов,но не могла сколько-нибудь серьезно поправить дело.

Сами губернаторы посредством всеподданнейших отчетов, еженедельных записок и других форм отчетности информировали императора, министров о неотложных местных нуждах и порой еносили весомую лепту "в ведомственные споры. Император, выступая в качестве координатора служебных взаимоотношений между разными уровнями власти, в решении вопросов, споров местного значения серьезно зависел'от сеоих сотрудников-министров и не мог э'.лфективно выполнить эту фикцию. -

В конечном счете, предпринимавшиеся царизмом шаги по децентрализации управления, обеспечению его единства в губерниях не предотвратили, а в определенной мере к способствовали возникновению на рубеке 70-60+5 гг. XIX в. "кризиса власти", выявившего необходимость преобразований всего государственно-правового строя страны.

Примечания.

1. Ленин В.И. Поли. собр.соч. Т.6.С.363.

2. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Собр. соч. Спб.,1908. Т.9; Блинов И.А. Губернаторы: Иоторико-приди-ческий очерк. Спб.,1905; Чичерин Б.Н. Дуро государственной науки. М.,1898. Ч.З; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государс: венному праву. Спб.,1910. Т.2; Свешников М.И. Русское государе венное право. Спб.,1897. Вып.2; Коркунов Н.М. Русское госудорс! венное право. Спб.,1893, Т.2; Страховский И.М. Губернское устройство //Щурнал Министерства петиции. 1913. i 7 и 8.

3. Гессен В.М. Иотория науки государственного права в России. Спб, 1913. С.89.

4. Коркунов Н.М. Указ.соч. С.179, Блинов Й.А. Указ.соч. С.12-13; . Алексеев A.C. Русское государственное право. М.,1897. С.508.

5. Мартене ф.ф. Русское государственное право. Спб.,1892. С.312; Алексеев A.C. Указ..соч. С.513-514; Егиазаров С.А. Лекции по pj скоку государственному праву. Киев.,1906, Вып.5.4.1. С.52;Свеш-

. ников М.И. Указ. соч. С.35-36; и др.

6. Корф С.А. Русское государственное право. Спб.,1915. 4.1. С.II; Мартене $.$. Указ. соч. С.18.

7. Чернуха В.Г. Совет министров в I857-I86I гг. //Вспомогательные исторические дисциплины. Л. ,1973. Т.У; Её же. Конституирование Совета министров (1861 г.) //Вспомогательные исторические дисциплины. Л.,1976. Т.УШ; Её же. Совет министров в I86I-I882 гг. //Вспомогательные исторические дисциплины., Л.,1978. Т.П.

8. Еропкин Н.П. Бюрократизм в СССР сквозь призму истории //Госу-| дарственные учреждения и общественные организации СССР. М.,198 С.40-42.

9. Там же. С.41.

Ю.Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 год М.,1964. C.II3-II4.

II. Оржеховский И.В. Комитет "общественного спасения". 1865 г. //Общественно-политическая мысль и классовая борьба в России в ХУШ-Х1Х вв. Горький, 1973.

12.Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70* годах XIX века. Горький, 1974. С.65.

• 13.Там же. С.68.

14.3айончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной Ро< сии в XIX в. М., 1978. С.211.

15. Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики... С.99.

16. Чернуха В.Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60-70-е годы XIX в;). Л., 1972; Устьянцева Н.Ф. Институт мировых посредников в системе государственного строя России // Государственный строй и политико-правовые идеи в России второй половины XIX в; Воронеж, 1987; Захарова Iii1. Самодержавие и отмена крепостного права в России (I856-I86I). М., 1984; Зырянов П.Н; Социальная структура местного управления капиталистической России (I86I-I9I4 гг;) // Исторические записки; 1982. T.I07;

17. Зырянов П'.Н; Указюоч; С.'238;

18. Ерсшкин Н.П. Местные государственные учреадёния дореформенной России: 1800-1860 гг. M;, 1985.

19: Там же; C.26V

20; Там же;

2Г. Там же-. C.90í

22. Там se ;'

23*. Воробейкова Т.У., Дубровина А'.Б'; Преобразование административно-полицейского аппарата, суда и тюремной системы России во второй половине XIX века. Киев, 1973.

24. Малкова 3¿H., Илюхина М.А. Документы высших и центральных учреждений XIX-начала XX вв. как источник биографических сведений // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX-начала XX веков. I., 1967; Зайокчковский П.А. Правительственный аппарат..'.; Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия...

25. Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики;*.'. С;77; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат... C.2I0.

26. Улащик H.H. Отчеты губернаторов Литвы и Западной Белоруссии как источник (I804-I86I гг;) // Проблемы источниковедения; М., 1961. Т.9; Нифонтов A.C. Зерновое производство во второй половине XIX века. M., 1974; Литвак В.Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX-начала XX в. M., 1979; и др'.

27.' Starr. S.Frederick.' Decentralization and Self - Government

in Russia. 1830-1870. Princeton, N.Y., 1972; Orlovsky, Daniel T. The Liraita of Reform: The Ministry of internal affairs in Imperial Russia. 1802-1881. Cambridge, Mass. 1981; Kermit E. Mckenzie. Zemstvo organization and role within the administrative structure // The zemstvo im Russia. Cambridge, London, New York, New Rochelle, Melbourne, Sydney, 1982; Roberta Thompson Manning. The zemstvo and politics: 1864-1914 // The

I

i

zemstvo In Russia...; Richard G. Robbins, jr. The Tsar's Viceroys Russian Provincial Governors in the Last Years of the Qnpire. Ithaca and London, 1987»

28. Starr S. Frederick. Decentralization... P.182.

29. Orlovsky Daniel T.' The Limits... P.148.

30. Ibid.

31. Ibid. P.139.

32. Roberta Thompson Manning. The zemstvo... P. 135.

33. Richard G. Bobbins, ir. The Tsar's viceroys... P.4.

34. Kermit E. Mckenzie. Zemstvo organization... P.32; Такер F; Сталин; Путь к власти: 1879-1929. Ы., 199Г. С." 18.

35. Richard G. Robbins, jr. The Tsar's Viceroys... P.42.

36. Ibid. P.32.

37. Ibid. P.26.

38. Шепелев I.E. Некоторые проблемы источниковедческого и истори-ко-вспомогательного изучения делопроизводственных документов ДХ-начала Пк // Вспомогательные исторические дисциплина. Л., 1985. Т.ХУ1; Его же. Отчеты Государственного совета царской России как исторический источник: 1869-1906 гг: // Вспомогательные исторические дисциплины; Jr., 1987. Т.ХП;

39. Дневник ША;Валуева, министра внутренних дел". М;,1961. Т;1-2; Милютин Д.А'; Дневник. М;, 1947-1950^ Т;1-4; Отдел рукописей Государственной библиотеки им;В; И;Ленина (далее - OF 1Ш)4 ФЛ695 Ki'I« Д-.-2; К. 15; Д;3; К.1Г. ДЛ7; К:9. Д;27; КЛ0*Д-;26; Казначеев А'.Г; Между строками одного формулярного списка: I823-I88I гг. // Русская старина. I88I.J6 12; Центральный государственный архив; Октябрьской революции1; &542; Оп.Г.Д.352;

40. ЩЖ СССР. Ф.1284. Он.66. 1861 г. Д.130. Л.37.

41. Труды комиссии о.губернских и уездных учреждениях. Спб., 1863. 4.2; Кн.1. C.30-3I.

42. ОР ГЕД. Ф.169. К.Ю. Д.26. Л.18.

43. ПСЗ П. T.XLIT. Отд.1. 44690 , 44691.

44. Свод законов Российской империи. Спб., 1857. Т.2. Ч.Г. Ст.1322, 1098. .

45. ЦГИА СССР. Ф.560. Оп.21. Д.357. Л.36.

46. Там se. ф;1282. Оп.2. Д.971. Л.549.

47. Там же. Л.2.

48. ПСЗ П. Т.Х1Г. Отд.1. № 42861. §4-5.

49. ОР ПШ. Ф.208. Оп.1; Д.З. Л.221.

50. Фальборк Г. и Чарнолуский В. Настольная книга по народному

\

образование. Спб.,1899. T.I. С.117,118.

51. ПСЗ П. Т.Х. Отд.ГЬ '» 8594,- § 2,

52. Ерошкин Н.П. Бюрократизм в СССР... С.37.

53. ЦГИА СССР. $.1282. Оп.2. Д.ЗЗО. Л.1^6.-

54. Там же. Оп.З. Д.800. Л.103. • •

55. Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия... С.79.

56. ЦГИА СССР. $.1282. Оп.З. Д.25. Л.16.

Основное содержание диссертации отражено в следующих работах:

1. К истории новгородской губернской администрации 60- гг. XIX в. //Новгородский исторический сборник. Л.,1984. № 2 (12).С.251-267.

2. Из истории представления и рассмотрения губернаторских отчетов

в России.//Актуальные проблемы исторической науки. Тезисы докладов. Новгород,1985. С.26-29.

3. "Колокол" о "подвигах" псковского губернатора В.Н.Муравьева. //Земля псковская, древняя и социалистическая. Краткие тезисы докладов. Псков,1988. С.61-62.

4. Губернская администрация и органы центрального управления России во второй половине XIX века. Л.,1988, 87 с.

5. "Городовое положение" 1870 г. в Новгородской губернии.//Новго- j родский исторический сборник. Л.,1989, К 3 (13).С.176-192.

6. Еженедельные записки как форма делопроизводственных взаимоотношений губернаторов с Министерством внутренних дел (60-80-е гг. XIX в). //Вспомогательные исторические дисциплины. 1.Д990.

Т.XXI. С. 88-99. i

7. Реформа государственного контроля в 60-е гг. XIX в.//Либеральные ¡ реформы 1860-х годов и развитие общественной мысли в России. j Материалы межвузовской конференции. Измаил,' 1991; С. 3-4. !

8. Новгородское земство и правительственная администрация в описании Д.Уоллеса. //Тезисы докладов научной конференции преподавателей НИШ; Новгород/ 1991. ,4.1. С. 103-105*

9J Губернатор и экономическая жизнь губерний на рубеже 50-60^ иг. XIX в. //Проблемы социально-экономической истории России-. Спб., 1991. С. 177-187. Ю.Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале ао-х ИР. XIX в. М., 1991. 218 с.