автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Опыт оптимизации управления и функционирования Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)

Полный текст автореферата диссертации по теме "Опыт оптимизации управления и функционирования Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)"

О";

Российская Академия Государственной службы при Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

СЫЧЁВ Владилен Иванович

ОПЫТ ОПТИМИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ (РСЧС)

Специальность 22.00.08 - социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Москва —

1997 г.

Работа выполнена на кафедре социологии Российской Академии Государственной Службы при Президенте Российской Федерации. Научный руководитель:

доктор философских наук, профессор ГРЕЧИХИ Н В.Г.

Официальные оппоненты:

доктор философских наук, профессор, ХАЛИПОВ В.Ф. КАНДИДАТ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ НАУК, ТИТОВ М. К. ',

Ведущая организация:

Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова, Институт переподготовки и повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук

Защита состоится 27 марта 1997 г. в 1$"часов на заседании диссертационного Совета К - 151. 04. 16.

в Российской Академии Государственной Службы при Президенте РФ

по адресу: 117606, 1Москва, Проспект Вернадского, 84, второй корпус, комн. 2012

С текстом диссертации можно ознакомиться в библиотеке

РАГС

:лан

Автореферат разослан 1997 г.

Ученый секретарь диссертационного совета ЧЕРНЫШОВА Л.Д.

I. Общая характеристика работы.

Актуальность исследования. Ситуации, создающие угрозу жизни людей, их производственной, хозяйственной и другим видам деятельности, становятся все более неотъемлемой характеристикой развития многих стран. Негативные последствия производственной деятельности, неблагоприятные стихийные явления, прямое насилие угрожают отдельным регионам и категориям населения, обществу в целом. Так, но данным Госкомстата, а 1989 году во всем СССР произошло 790 крупных аварий. В 1994 году только на территории Российской Федерации зарегистрировано 1549 достаточно масштабных чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и экологического характера, в которых пострадхто до 60 тысяч человек и погибло около 5 тысяч. В 1995 году по сравнению с 1994 отмечалось значительное увеличение ЧС техногенного и природного характера. При этом произошёл рост числа обнаружений боеприпасов в населенных пунктах в 2,5 раза, аварий на магистральных трубопроводах — в 1,3 раза, авиационных катастроф — в 1,2 раза.

В противодействие чрезвычайным угрозам и рискам вовлекаются значительные людские, материально-технические и организационные ресурсы. Всё это сделало объективно необходимым появление специальных управленческих структур, способных сконцентрировать необходимые силы и средства, обеспечить их подготовку и введение в действие.

Актуальность темы исследования определяется наличием в обществе и отечественной науке комплекса вопросов, связанных с теорией и практикой управления в чрезвычайных ситуациях. Гот факт, что Российская система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций еще только складывается и поэтому находится в ситуации перманентных, преобразований, делает эти вопросы весьма значимыми, а их решение особенно необходимым. Данное обстоятельство усиливается спецификой управления в чрезвычайных ситуациях. Алгоритмы.

разработанные для повседневной стабильно-стационарной управленческой деятельности малоэффективны в условиях ЧС, так как в последнем случае управленческое воздействие осуществляется при значительной неопределенности факторов, причин их появления и способов ликвидации, в условиях острейшего дефицита времени, информационной неопределенности и ограниченных материальных ресурсов.

Речь, следовательно, идет о сумме проблем, связанных с повышением эффективности управленческого процесса в специальной сфере общественной хапни, в специфических, условиях его проявления, отличающими его от всех других разновидностей управленческой деятельности. В этой связи очевидно, что непосредственное научное и практическое значение приобретают теоретические и методологические основы обеспечения управления в экстремальных ситуациях, определение решающих для данного времени и состояния системы факторов ею оптимизации. Последняя включает в себя и социальную составляющую, слизанную как с отношением общества к системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целом, так и со степенью и формами участия в этих ситуациях конкретных социальных групп и рядовых граждан.

Актуальность данной проблемы определяется ещё и тем, что возникая либо в сфере природной среды, либо реализуясь в рамках конкретных систем социо-био-технического класса, функциональных по своей сущности, ЧС всегда 1шеют свои компонентом человека. Последний же в силу множества политических, экономических, социальных, нравственных и других факторов, особенно негативно поачиявших на него в последние 5-10 лет, как показывает анализ ЧС и свидетельств практиков и управленцев различного ранга, в подавляющем споем большинстве попросту совершенно не готов к деятельности в экстремальных условиях. Из содержания публикаций СМИ и из материалов ведомственных отчётов видно, что на эту

неготовность накладывается подавленное эмоциональное состояние большей части { не менее 75% ! ) населения, помноженное На эффект паники.

Именно всеми перечисленными выше обстоятельствами обусловлен выбор темы исследования и исследовательские подходы к ее реализации.

Научная разработанность исследуемой темы определяется сравнительной новизной для науки самой проблемы чрезвычайных ситуаций невоенного характера и ограниченными временными рамками существования системы их предупреждения и ликвидации. Возможно поэтому основные публикации существуют в виде статей и скорее касаются рассмотрения вопросов, которые сопряжены с исследуемой темой, чем непосредственно относятся к ней.

Одна группа работ посвящена проблемам, намечающим общие подходы к исследованию чрезвычайных ситуаций, обозначают лишь контурные границы этой проблемы.1

В другой группе работ конкретно описываются видовые катастрофы и их последствия, в том числе и ограниченные рамками конкретного места и времени.-

Обе группы исследований, несмотря на широкий охват и профессионализм рассмотрения предметной области, практически не рассматривают собственно вопросы управления в чрезвычайных обстоятельствах. Они находят н них лишь косвенное и достаточно случайное отражение.

'■ См.: Аварии и катастровы: предупреждение и ликвидация поелмстпк/!. М., 1995; Дебетов С.А. Основные понятия в области безопасности н чрезвычайных ситуациях -"Проблемы безопасности при чрезвычаных ситуациях". М., 1995, Вып. Мяг»,ов С.М. Природные опасности и стихийные бедствия. МГУ, 1992 г.; Проблемы прело'.»ращения и сокращения масштабов последствий технологических и природных катастроф. M., "Знание", 1989, Пригожим A.C. Социодинамика катастроф. - "Сокяокм ические исследования", 1989; Эьояоппгспм катастрофы » стрссси' сериально-полишческис измерения. М., 1992.

2 См., например: Актуальные проблемы лишодшт медигашских послсдьтз>!»'« аварий на ЧАЭС. Киев, 1992; Мсдико-психологические последствия аварий на ЧА'К. Гомгль, ШЗ; Ба-гтосаров Б. Пожары, их предупреждение, эиакуацня л ccv^eiuie лмтсм. - "Военные чнаиия", 1994, К?И; Грачев Я, Катастрофа » Башкирии: действия фермиропанил ГО при ликвидации последстгми взрыва из продукюг.одс. - "военные Эгтгняи", 1989, X?iO и Др.

Среди работ, непосредственно относящихся к проблеме управления в экстремальных ситуациях, выделяются публикации Н.А.Лрхипова, И.Кожевникова, В.Кульбы, Г.Ккшрейтера, А.Попова, Б. Порфирьспа, С.Шойгу и некоторых других авторов.3 Для работ этих авторов характерно внимание по преимуществу к общетехническим проблемам управления в чрезвычайных ситуациях. В их публикациях заложены методологические и методические основы исследования информационно-управленческих связей, важнейшего этапа в управленческом цикле — этапа принятия решений, разработки комплекса мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий ЧС. Анализ проведенных исследований даёт основание для вывода, что работа по изучению управления в названной системе находится на начальной стадии. Даже в случаях обращения к конкретным фазам, этапам управленческой деятельности речь идет об идеальном варианте их осуществления. Исследователь как бы абстрагируется от национального характера системы, от того, в каком состоянии она находится и какие проблемы управления являются в данное время определяющими.

Этот, обусловленный объективными обстоятельствами пробел в научном освещении некоторых аспектов управленческой деятельности в чрезвычайных ситуациях позволил ограничить тематическую направленность предстоящей работы.

Цель исследования заключалась в определении путей и направлений совершенствования управления и

функционирования применительно к Российской системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

3 Кюнрейтер Г. Проблемы принятия решений в условиях риски. М.,19В2; Министр катастроф. Беседа с министром РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и и ликвидации последствий стихийных и техногенных бедствий С.К.Шошу. -"Комсомольская правда", 1995, 1-8 сентября; Пискунов Л. Чрезвычайные ситуации: стратегия предотвращения. - "Воснно-экономическан жизнь", 1994, №6; Кожевников К.. Попов А. Организация управлеяга и связи в районах и техногенных катастроф. -"Военные знания", 1992, №2; Парфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных обсоятсльствах. - "Проблемы предотвращения и сокращения масштабоы исследований технологических и природных катастроф". М.. "Знание", 1989; Архипова H.A., Кульба В.В. Управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1994, и др.

Задачи исследования вытекают из поставленной цели и сводятся к следующим:

• определить структуру и уточнить характерные особенности системы управления РСЧС;

• выявить специфику субъекта, структуры и целевых функции управления при экстремальных обстоятельствах;

• конкретизировать критерии и показатели эффективности управленческой деятельности в условиях ЧС;

• выявить и рассмотреть основные для настоящего времени направления совершенствования управления в ЧС;

• обосновать возможности использования в России мирового опыта работы в чрезвычайных условиях;

• получить оценки специального и массового общественного мнения о состоянии и факторах оптмишщи управленческих процессов в РСЧС.

Объект исследования Российская система по

предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, управленческие процессы п ней.

Предмет исследован и ч - факторы оптимизации управления и функционирования РСЧС.

Теоретико-методологическую основу диссертации составили соответствующие положения трудив Р. Акоффа. Л. Берт.тланфи, Ст. Вира, М. Вебера, Э. Дюркгейма, Р. Мертона, Т. Парсонса, А. Уемова, У.-Р. Эшби. В работе широко используются концептуальные подходы как общепризнанных авторитетов в области социологии управления А. Богданова, А. Фаиоля, II. Сорокина, В. Афанасьева, А. Пригожнна, В. Паатояа и других, так и современных авторов: Ю.Аверина, Ж.Тошенко, В.Щербины, В.Ядова.

Особое место при проведении диссертационного анализа заняли научные труды, посвященные непосредственно управлению в чрезвычайных условиях: Г.Кюнрейтера — об управленческих решениях в условиях риска, И.Ансоффа — о

стратегическом управлении, К.Ясперса — о новой технократической волне на Западе, Б.Порфирьева — об экспертизе в условиях рискованных технологий и др.

В эмпирическую базу исследования входят материалы двоякого рода.

Первая группа - это законы Российской Федерации, нормативные акты правительства и Президента РФ, органов власти субъектов федерации по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также годовые отчеты Министерства по чрезвычайным ситуациям Президенту и правительству Российской Федерации и публикации о специальных изданиях и средствах массовой информации.

Вторая группа - материалы проведенных под руководством и при участии автора социологических исследований по теме диссертации. Исследования включали в себя анкетный опрос экспертов, массовый опрос населения, анализ статистических данных.

В качестве экспертов выступили начальники и заместители начальников штабов ГО и ЧС и их структурных подразделений, старшие офицеры частей ГО, спасателя, имеющие опыт работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, представители и слушатели Академии гражданской защиты. География участников опроса была такова, что по своему месту жительства эксперты репрезентировали практически все регионы России. Обший состав экспертом группы - 232 человека.

Массовым опросом были охвачены жители девяти регионов России. Была реализована территориальная многоступенчатая, квотная, случайная общероссийская выборка,

репрезентировавшая результаты по региону проживания, социальному положению и вовлеченности в ЧС разного рода. После содерхктгельного контроля и апостериорной коррекции полученного массива в обработку поступило 820 анкет. Обработка

заключалась в получении линейных распределений и кросс-таблиц с помошъю стандартною пакета программ SPSS.

В качестве статистической информации использовались как общедоступные сведения из официальных источников и СМИ, так и ведомственные материалы, результаты специальных исследован» и.

Научная новизна работ!,i:

=г> Определены место, структура, задачи, функции подсистемы управления в Российской системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Установлено, в частности, что РСЧС - классический образец сложной нелинейной социальной системы. Руководящий орган РСЧС (субъект управления) -Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны , чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) структурно состоит из департаментов, управлений, инспекции и пресс-службы. Функции входящих в него структур предопределяют основные функции подсистемы управления в целом. Основными методами управления при осуществлении стратегической политики в области предупреждения и ликвидации ЧС. а также гражданской обороны являются разработка и осуществление государственных целевых программ по наиболее важным вопросам, которые служат основой содержания, формы и направленности всех управленческих действий на всех уровнях.

=> Раскрыта амбивалентная роль населения в деятельности подсистемы управления РСЧС и МЧС в целом: с одной стороны, в нормальнь:\ условиях оно является обьектом пропагандистского и воспитательного воздействия, с другой стороны, в экстремальных ситуациях, оно же является одновременно и объектом воздействия {спасения,

помощи и т. п.), и субъектом действия ( активная помощь силам и средствам МЧС). Показаны отрицательные последствия стратегии, при которой население рассматривается исключительно как пассивный элемент в условиях ЧС.

Выявлены особенности управления в чрезвычайных ситуациях по сравнению с традиционными управленческими системами. Они заключаются в полиструктурности, гибкости и динамичности структуры и распределения функций, в многообразии режимов функционирования, в обязательном сочетании принципов единоначалия и разделенных полномочий, нерегламентированносги информации. Специфичность приобретают и критерии оптимальности (эффективности) управления и управленческих решений — минимизация времени достижения целей и потерь, оперативность, обоснованность, однозначность понимания и безусловность исполнения);

=> Проанализирован потенциал мирового опыта организации систем по чрезвычайным ситуациям, обоснован вывод об ограниченных возможностях его полномасштабного использования в России. Вместе с тем, констатируется, что западные наработки имеют определенную ценность и могут быть заимствованы в превентивном управлении, в предотвращении техногенных аварий и катастроф, значительно меньшая их ценность в других типах ЧС;

=> Определена социальная составляющая функционирования РСЧС и управления ею - отношение к ней населения, уровень субъективных оценок вероятности собственного попадания в ЧС и готовность действовать в них.

=> Установлены наиболее значимые факторы оптимизации управления на современном этапе - совершенствование нормативно-правового, организационно-методического,

кадрового, информационного, материально-технического обеспечения российской систем!,т по чрезвычайным ситуациям.

=> Предложены меры критериально-методического характера по оптимизации правовых, организационных и кадровых условии управления и функционирования рассматриваемой системы. Указывается, в частности, на возможность использования экономических механизмов рынка: в первую очередь, речь идёт о страховании и денежной компенсации населению, которые смягчают ожидаемые отрицательные экономические последствия, хотя и не влияют па вероятность неблагоприятных событий.

Практическая значимость диссертации__состоит в

возможности использования ее в учебном процессе, при подготовке и переподготовке сотрудников РСЧС разного профиля. Сформулированные автором предложения методического плана могуг быть применены или учтены в нормативно-правовой деятельности, в практике

совершенствования информационно-аналитического обеспечения системы управления данной сферой жизнедеятельности.

Апробация исследования. Результаты проделанной работы обсуждались на коллегии Министерства по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных техногенных бедствий. С отдельными аспектами исследования автор выступал на международных и Российских научно-практических конференциях. Основные положения диссертационной работы изложены в публикациях и докладных записках. В целом они получили положительную опенку.

Структура работы обусловлена постпвлсшшмп задачами и состоит из сведения, двух глав, семи параграфов, заключении, списка использованной литературы.

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обосновывается актухчъиость исследуемой проблемы, рассматривается состояние ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, формулируются цели и задачи, раскрывается научная новизна и практическая значимость.

Первая глава — "Система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) как объект социологического анализа" — посвящена исследованию особенностей, специфических характеристик субъекта и объекта управления РСЧС, их структуры, а также функций, критериев и условий осуществления управленческой деятельности в экстремальных ситуациях и опыта зарубежных стран в ее организации.

Возникновение организационных структур, специально ориентированных на предотвращение и устранение последствий разного рода катастроф, носило объективно-необходимый характер. Причина тому — возрастание по мерс технологизации жизнедеятельности человечества, усложнение, с одной стороны, технологических процессов и рост их масштабности, а с другой стороны, - снижение социально-психологической и социальной надежности человека, как центральной фигуры технологических процессов, пониженный порог требований к границам риска катастроф и просто сбоев, увеличивающих вероятность аварий, макробинарные эффекты и т.п. на нынешнем этапе цивилизационного развития, Для сравнения: в 1989 году во всем СССР произошло 790 крупных аварий. В 1994 году только на территории Российской Федерации зарегистрировано 1549 достаточно масштабных чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и экологического характера, в которых пострадало до 60 тысяч человек и погибло около 5 тысяч.

Всё это понижает порог защищенности отдельного человека и его сообществ в современных условиях. Материалы проведенного автором социологического исследования

убедительно это подтвердили. Они, в частности, показывали, что в настоящее время от 20 до 27% взрослого населения России оценили вероятность попадания в природные, техногенные и другие катаклизмы как весьма высокую.

Именно эти и названные выше обстоятельства стимулировали создание соответствующих организационно-управленческих структур и в тоже время предопределили специфику их строения, структуры, функциональных и других характеристик.

Трансформация общественных отношений задает и определяет, в частности, трансформацию субъектно-структурных показателей. В настоящее время РСЧС напоминает собой конгломерат, который состоит из нескольких субъектов управления, каждый из которых представляет собой собственную структуру различного статуса, назначения. взаимной принадлежности и возможностей. Всё это достаточно далеко от завершённости, не соответствует элементарным критериям оптимальности и нуждается в адэкватной жизни доводке, что и происходит на практике. Вся структура РСЧС, в том числе ¡1 управленческая, находится в стадии интенсивного становления. Продолжают совершенствоваться и органы управления РСЧС. Так, возник новый уровень управления системой — региональный. Его возглавили 9 региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Своеобразие управленческой среды в системе по чрезвычайным ситуациям обусловило появление у системы управления совершенно специфических целевых функций. Они, эти функции, включают в себя предупреждение возникновения чрезвычайной ситуации, максимально возможное снижение потерь п ликвидацию их последствий, В работе определяются слагаемые каждой из названных целевых функции, кр;ггер(Ш принимаемых управленческих решении в условиях ЧС —

оперативность, высокая обусловленность характером конкретной ситуации, однозначность понимания содержания решении исполнителями, строгая категоричность их осуществления. Эффективное управление в экстремальных условиях и, особенно, принятие управленческих решений, возможно лишь при успешном решением ряда проблемных ситуаций. Основными из них являются противоречия:

* между сложностью оценки состояния и факторов динамики развития (эволюции) чрезвычайного происшествия, с одной стороны, и минимальными временными возможностями для управленческих выводов и решений, - с другой;

* между все большей специализацией управленческих задач для конкретных ситуационных зон и необходимостью интеграгивного подхода для штабов;

* между явно необходимой централизацией управления и столь же необходимой децентрализацией, повышающей устойчивость, оперативность управления и столь потреб! [ую в условиях ЧС интегративность действий руководителей;

* между требованиями обоснованности решений и быстроты их принятия.

Критерии эффективности системы управления в условиях чрезвычайных ситуаций также достаточно радикально отличаются от критериев управления в производственных, социально-экономических непроизводственных системах. В ЧС она оценивается по действенности и результативности функционирования. В диссертации рассматривается соотношение названных критериев, их содержательная определенность. Отмечается, в частности, что эффективность функционирования подсистемы управления ЧС оредедястся прежде всего тем, насколько удачно она реагирует на внешнее окружение, насколько устойчива к неожиданным изменениям во внешней

среде, в том числе стратегическим, насколько эффективно использует потеициш1Ьные возможности, в том числе и резервы различного типа.4

В условиях сложной и изменчивой внешней среды критериями эффективности системы управления становятся гибкость и адаптивность. При этом в отличие от организационных механизмов традиционных систем, организационные механизмы систем управления в условиях ЧС должны быть приспособлены к выявлению новых проблем и выработке новых решений в большей степени, чем к контролю уже принятых решений и их реализации. В рамках структур таких систем управления должна быть обеспечена возможность максимальной концентрации всех ресурсов, объединения информационных, организационных и других тиг:оз резервов для ликвидации в кратчайшие сроки создавшейся экстремальной ситуации.

Управленческая деятельность в ЧС объективно предполагает многообразие режимов функционирования,

многофункциональность, иногда непредсказуемость сферы и объекта действий. Она по определению должна быть более гибкой, динамичной и даже более жесткой, чем другие управленческие системы. Главное (V богатстг.о — организационный потенциал со своими, отличными от прочих критериями оптимальности.

Подисгема управления РСЧС функционирует как минимум в трёх режимах: стационарном (повседневная управленческая деятельность), повышенной готоиности (осуществление превентивных мероприятий) и чрезвычайном (действия при форс-мажорних обстоятельствах).

Стабыьно-повседпевшлй рюсим упрааленческой деятельности характер!! ¡уется отсутствием информации о явных признаках возникновения угрозы. В эптс услот.иях основной функцией

Яспецс К. С.'оиременнля техник-!/' 1!<л;ая 1схнокрэт!(".'.:епа« чплч'л «л Ч?.пгде. М., 1986.

управления является упреждающее I(лакирование, основная цель которого — сбор информации для прогнозирования возможного развития ЧС и контроля ее последствий, ресурсов, необходимьгх для их ликвидации, разработка специальных прогнозов, которые позволяют эффективно реагировать на ожидаемые проблемы. В данном режиме определяются и создаются нормативные, законодательные и экономические механизмы, направленные на минимизацию риска и ущерба от ЧС.

Режим — повышенной готовности — характеризуется наличием информации о признаках потенциальной угрозы возникновения ЧС. Функционально здесь необходима разработка и осуществление детальных планов мероприятий по предупреждению либо смягчению их последствий на основе заранее подготоатенных сценариев ее развития и ответных действий.5

Одна из особенностей функционирования подсистемы управления в режиме ЧС состоит в том, что она должна действовать в реальном масштабе времени. Стратегические задачи должны решаться в ограниченном временном интервале, оперативно и непрерывно. На практике это означает также периодическую корректировку перечня ключевых стратегических задач и непрерывное слежение за появлением новых чрезвычайных событий, о возникновении которых руководство должно быть оповещено немедленно. Кроме того, система управления должна быть сориентирована на необходимость, возможность 1! способность действовать в экстремальных условиях.

На время чрезвычайного положения необходимо перераспределяются обязанности руководства. Одна группа во главе с руководителем принимает чрезвычайные меры, обеспечивает возможность реализации групповой формы принятия решений; вторая ведет оперативную работу' по

5 Многокритериальные задачи принятия решений. М.: Машиностроение, 1978.

реализации принятых решений с минимальным уровнем отклонения конечных результатов от запланированных; третья обеспечивает контроль и сохранение нормального морально-психологического климата.6

Проблема оптимизации управления в Российской системе по чрезвычайным ситуациям многокомпонентна и многофакторна. Одним из существенных источников совершенствования управления является опыт организации службы чрезвычайных ситуаций в других странах, которые начали эту работу на 10 — 20 лет раньше нас. Особый интерес представляет Япония.

Мировой тенденцией организации управления ЧС становится, в частности, смена приоритетов в функциях — от ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций к превалирующей ориентации на предотвращение или сведение к минимуму риска возникновения лих ситуаций. Отмеченная тенденция детерминирует смену акцентов в управлении — преимущественно функционально-адаптационное преобразуется в упреждающе-нелсвое с единой правовой базой. И хотя указанная тенденция только складывается и всего лишь 4 о - ти странам мира удалось добиться прогресса в рассматриваемой области, этот опыт может быть использован в Российских условиях. Основу организации полготовки и реагирования на чрезвычайные ситуации и у нас должны составлять планирование действий на случай крупных аварий и катастроф на предприятиях и ииженерно-технологическич сооружениях, которое учитывает возможные источники и факторы риска и в рамках которого производится его оценка и экспертная оценка технологий.

Включение в диссертационную работу второй главы — "Факторы оптимизации управления по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций" — имело своей целью определение их перечня и иерархии применительно не к

6 Кюиргйкр Г. Проблемы приняла решений в условиях риска. М„ 1982; Ларичев О.И Объективные модели и суоъскт'.шние решения. М, 1487.

абстрактному, а к реально действующему управленческому образованию — к Российской системе по ЧС.

Экспертиза системы управления ЧС профессионалами и массовые опросы (до 40% экспертов лично сталкивались с чрезвычайными ситуациями), включенное наблюдение за функционированием системы, позволило реализовать эту цель. Расположенные по убывающей значимости, "узкие'- места управления в отечественной системе по предотвращению чрезвычайных ситуаций проявляются как:

* отсутствие достаточной нормативно-правовой базы в целом и организационно-методической, особенно для превентивной сферы управленческой деятельности - в частности;

* недостаточность кадрового обеспечения в количественных и качественных его характеристиках;

* незавершенность становления единой системы управления, неоптимальности взаимодействия между се подсистемами;

* слабость регионального звена;

* практическое отсутствие обучающей и воспитательной работы с населением, особенно с людьми старше 20-тилетнего возраста;

* недостаточное использование положительного управленческого опыта деятельности родственных структур других стран.

В диссертации анализируются три наиболее значимых фактора оптимизации управления — законодательное и нормативно-правовое его обеспечение, организационно-методическое и совершенствование превентивной его функции. Здесь же рассматриваются оптимальные критерии кадрового отбора для РСЧС. При рассмотрении и анализе этих волросов автор широко использовал материалы экспертных и массовых оценок состояния и факторов оптимизации РСЧС.

Материалы, в частности, показали, что население довольно жестко оценивает ту часть функционирования РСЧС, которая непосредственно связана с ликвидацией аварий н бедствий. Каждый четвертый опрошенный признал ее достаточно эффективной, остальные — недостаточно результативной (63%) и 13 % — вовсе не эффективном. Еще резче оценивается помощь государства людям, испытавшим на себе всю тяжесть "нештатных" обстоятельств. Только 2% сочли ее очень хорошей. До половины участников опроса (48%) рассматривают ее как очень плохую. Именно благодаря тому, что опрос носил массовый характер , данные оценки автор склонен считать обоснованными и правомерными. Эту уверенность укрепляет то, что они высоко коррелируют по своему характеру с экспертными оценками, так как их дают люди, которым самим приходилось оказываться в условиях чрезвычайных ситуаций.

Население, а это также один из показателей оптимальности функционирования системы ликвидации и предупреждения чрезвычайных ситуаций, слабо информировано о различных их сторонах. Это хорошо отражает следующая таблица (в % к числу опрошенных).

ИНФОРМАЦИЯ Плохо п совсем не информрошны

О самих ЧС 23

Об их причинах 44

Об их последствиях 40

О ходе ликвидации последствий 42

О возможных ЧС 60

О собственном поведении в чрезвычайных обстоятельствах 46

Как видно, наибольший объем информации идёт о самом факте чрезвычайного происшествия. По всем другим параметрам практически половина населения считает себя малоинформированной. Между тем, знание причин, следствий, особенно применительно к ЧС технологического характера, обладает значительным профилактическим потенциалом, а информация прогнозного и личностно-деятельносткого порядка способствует уменьшению потерь и ускорению ликвидации последствий катастроф.

Умение населения действовать в чрезвычайных ситуациях также далеко от оптимального.

Оценки лнчаой готовности к действиям в условиях ЧС

(%% к числу опрошенных).

Виды ЧС Готовность Совсем не

высокая готовы

Стихийные пожары 5 19

Землетрясения 4 33

Наводнения 6 24

Радиоактивное заражение 7 30

Преступные действия 4 44

Приведенные данные не нуждаются в дополнительных комментариях.

Существенный фактор оптимального управления в РСЧС — личностные качества руководителей отдельных элементов системы. Уровень удовлетворительных оценок руководителями своих характеристик выглядит в исследовании нижеследующим образом (в % к числу опрошенных).

Характеристики В среднем по экспертам Начальники, зам. нач. штабов ГО и ЧС Нач., зам. нач. служб и пзлраза.

Характер отнош-и с вышестоящими руководит-ми 31 31 43

Организация собственной работы 28 19 30

Организация работы подчиненных 2.5 38 21

Собственная компетентность 35 31 40

Умение быстро оценивать ситуацию 64 75 68

Как видно, резерв повышения эффективности фактора качеств руководителя весьма высок даже при учете самооцсночного характера этих показателей.

В процессе работы над диссертацией была проанхгизирована правовая деятельность федеральных и некоторых региональных органов власти за последние пять лет — со времени образования РСЧС. Нормоткорческая деятельность тех и других обнаруживает определенные проблемы в «опросах повышения устойчивости функционирования предприятий, учреждений и организаций, проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, поддержания общественного порядка в ходе их проведения. Совершенно не отработаны в правовом отношении проблемы социальной зашиты граждан, пострадавших от чрезвычайных обстоятельств. В этого рода деятельности далеко не всегда учитываются реалии сегодняшнего дня, особенно возросшая доля негосударственной собственности на средства производства. Доступ к последней на предмет проведения предупредительных мероприятий бывает зачастую затруднен для соответствующих служб и подразделений РСЧС. Все это требует от федеральных органов государственной власти и атастных структур Российской Федерации последовательного проведения едином государственной политики в данной сфере, единых критериев правовою регулирования отношений, возникающих в данной области.

В диссертации исследуются наиболее типичные причины чрезвычайных ситуаций в Россчи. Их структура позволяет сделать вывод о возможности значительного уменьшения последствий и

даже частоты возникновения экстраординарных ситуаций. Прогнозные расчеты специалистов убедительно показывают, что правильно спланированные и хорошо организованные защитно-профилактические мероприятия могуг в случае чрезвычайных обстоятельств снизить моральные и материальные потери на 3040%. В рамках организационно-методического совершенствования предупреждающего управления предлагается использовать метод паспортизации рисков на уровне предприятия, региона, территориально-технологического комплекса, (например, трубопроводов с инфраструктурой), территории страны в целом с целью разработки альтернативных сценариев чрезвычайных ситуаций и планов противостояния им. В работе предлагается также комплекс мер защитного характера для наиболее распространенных видов ЧС — землетрясений, химических выбросов, спасения культурных ценностей, работа с беженцами.

Важным фактором повышения эффективности управления РСЧС является рост профессионального уровня подготовки руководителей и специалистов РСЧС, личного состава аварийно-спасательных формирований.

Специфика критериев потребного для РСЧС руководителя заключается в умении творчески решать слабоструктурированные задачи, адекватно оценивать состояние внутренней и внешней среды системы, анализировать альтернативные стратегии планирования и оперативного управления. К числу его обязательных характеристик относятся умение видеть перспективу, те перемены, которые определяют успешность управленческой реакции на постоянно возобновляющуюся ситуацию. Критерием пригодности для работы в РСЧС является его способность доверять руководству, коллегам-сотрудникам, собственной духовной и физической готовности работать в чрезвычайных ситуациях. Выработка умения преодолевать страх и панику, укрепление групповой сплоченности является в

подготовке сотрудников главными задачами каждого руководителя. Отсюда следует, что необходимо улучшение профессиональною отбора кадров, участвующих в предупреждении и ликвидации ЧС, в том числе посредством тестирования на обладание необходимыми характеристиками.

В заключении подводятся итога диссертационного исследования, обобщаются выводы по проблеме путей и средств оптимизации управления 1; функционирования РСЧС. Указывается, в частности, что полученные материалы позволили определить наиболее существенные для данного этапа 'рычаги" повышения эффективности управления в РСЧС и сформулировать важные методические рекомендации по их практическому использованию, выявить перечень тех факторов, которые еще ждут своих исследователей. Выделение специфических характеристик управления в условиях ЧС дало критериальные основания для критического анализа зарубежного опыта организации системы защиты.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

1. Национальная гвардия США/,/Опыт американских коллег. По итогам визита делегации МЧС России в Соединенные Штаты Америки. М.,1996. 0,5 п. л.

2. Проблемы совершенствования системы управления РСЧС //4-я научная сессия: Новые формы государственности и государственной службы. (Материмы республиканской научно-практической конференции. М., 23 мая 1996). - М., 1996. 1 п. л.

3. Проблемы становления российской системы по чрезвычайным ситуациям // Человек в системе социальных отношении. М., 1996. 1 и. л.