автореферат диссертации по философии, специальность ВАК РФ 09.00.11
диссертация на тему: Организационные структуры социально-административного управления

Полный текст автореферата диссертации по теме "Организационные структуры социально-административного управления"

На правах рукописи

Водолашснй Вшггор Петрович

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ СОЦИАЛЬНО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 09.00.11 - социальная философия

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Ростов-на-Дону 1998

Работа выполнена на кафедре политологии и социологии института по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук при Ростовском государственном

университете

Научный руководитель - доктор социологических наук,

профессор Самыгин С.И

Официальные оппоненты:

доктор философских наук, профессор ГречихинВ.Г. доктор философских наук, профессор Камынин И.И.

Ведущая организация - Московский государственный университет

Защита состоится 20 ноября 1998 г. в 13.00 час. на заседании диссертационного"Совета Д.063.52.01 при Ростовском государственном университете по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская 160, ИППК

при РГУ, ауд. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке РГУ (г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148.).

Автореферат разослан 20 октября 1998 г.

Ученый секретарь диссертационного совета профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Кризисный харак ер развития современного российского общества стал определенным вызовом существующей системе социально-административного управления, своеобразным оселком проверю! мастерства социальных технологов и менеджеров государственного управления, заставил по-новому рассмотреть проблемы управления крупными (региональными) социальными системами в переходный период общественного развития.

Поскольку в российском обществе существенно изменилась кратиче-ская структура, институт гражданства стал характеризоваться несколько более взаимозависимыми отношениями человека и власти благодаря выборным инстументам демократии, произошли новые явления в организации разделения властей и формировании сложной иерархии и не менее сложной горизонтальной структуры социального управления, были пересмотрены и уточнены отношения между федеральным центром и регионами РФ, для ученых и практиков встали проблемы глубокого качественного анализа этих процессов, стала осознаваться высокая актуальность изучения организаций, институтов и механизмов, обеспечивающих целенаправленные, согласованные, продуктивные социальные действия больших систем в процессе общественного реформирования.

Исследование проблем формирования новой организации управляющей общественной подсистемы, то есть выявление механизмов ее адаптивного совершенствования по внутренней структуре, целям, задачам и выполняемым функциям является наиболее сложным и значимым элементом анализа социальных преобразований. При этом важно более дифференци-

рованно определить, можно ли эффективно преодолеть противоречия низкого уровня управляемости такими социальными системами, как российское общество в целом и его отдельные крупные сегменты; выявить новые характеристики к тенденции изменен'1:* социального качества административно-государственного управления; рассмотреть перспективы реализации управленческих нововведений и совершенствования идеологии, технологии и практики регулирования жизнедеятельности крупных российских социумов.

Степень разработанности проблемы обусловлена теоретическим - запаздыванием в осмыслении структурных, организационных и институциональных перемен в управлении современным российским обществом; относительной неизученностыо процессов "регионализации" современного административно-государственного управления; неисследованностью целого ряда проблем формирования адаптивной организационной структуры на мезоуровне административно-государственной иерархии России; отсутствием серьезных отечественных исследований теоретико-методологического характера в сфере исследований социальной, кратиче-ской и функциональной оргструктуры управления субъектами федерации.

В данной проблемной области ведутся инициативные, программные и заказные исследования, затрагивающие изучение целого ряда важных аспектов современного социального управления: в рамках теории государственного управления, политологии и права, социологии организаций, общей теории управления, экономической теории, психологии нововведений и др. Их отдельные результаты использованы в качестве теоретической основы для дальнейшей разработан в настоящем исследовании.

Так, учитывались организационные принципы современного управления, выявленные в исследованиях Аверченко Л., Анософфа И., Балаба-

нова И., Богданова А., Вараксина Ю., Винера Н., Гвишиани Д., Гулднера А., Дизеля Р., Друкера П., Закса И., Киллена К., Пригожина А., Янга С. и других.

Данное исследование опиралось на разработки в области инновационного менеджмента в исследованиях Бородина В., Вишнякова Я., Геб-хардта П., Глебаиовой Д., Гурьевой Л., Ивановой Н., Кирсанова К., Комарова В., Комкова Н., Крюковой Н., Кэссона М. и других.

Были использованы теоретико-методологические выводы, полученные в работах Аверина Ю., Афанасьева В., Ахиезера А., Белова В., Варламовой Е., Волкова Ю., Маккея X., Маркова М., Слепенкова И., Степанова С. и др. относительно особенностей развития современного социального управления.

Тем не менее, несмотря на активную разработку проблем управления в отечественной и мировой науке, многие вопросы, связанные с социальным администрированием в современном российском обществе, обозначены специалистами только на постановочном или дискуссионном уровне. Неразработанность целого ряда теоретических аспектов изучения социального содержания развития административно-государственной структуры на уровне субъекта федерации, проблем достижения ею адаптивного функционального качества предопределили цель и задачи данного исследования.

Цель и задачи работы. Целью диссертационного исследования явилось изучение принципов строения организационных структур социально-административного управления на среднем уровне государственной административной иерархии современного российского общества.

Реализация поставленной цели осуществлена путем решения еле- ^ дующих основных задач:

и проанализировать основные элементы организационной структуры административной системы и выявить факторы, влияющие на ее изменения;

Ь- рассмотреть принципы и методы формирования организационных структур административного управления;

в выявить противоречия объективного положения администраций субъектов федерации в современных системах государственного управления и социального самоуправления;

в изучить взаимосвязь формирования, а также реализации целей функционирования и внешних социальных воздействий на администрацию;

в исследовать процесс формирования адаптивной организационной структуры административной системы в регионе.

Научная новизна диссертационного исследования состоит во всестороннем рассмотрении процессов, состояний и факторов, влияющих на становление адаптивной организационной структуры социально-административного управления среднего субъектного уровня государственной системы России и обосновании важнейших характеристик и принципов эффективного функционирования современных оргструктур регулирования социальных процессов в регионах.

В частности, в работе:

1) обоснована необходимость преобразования организационных структур мезоуровня государственно-административной системы, вызванная кризисно-депрессивным этапом общественного развития;

2) всесторонне проанализированы признаки и содержание адаптивности системы социально-административного управления в субъектах РФ;

3) прр.«"^"—двузотапная методология построения органиэацион

ной структуры административной системы (на примере администрации субъекта РФ);

4) выявлена приоритетная роль губернатора (главы администрации) г. проведении структурных преобразований системы социального управление в регионе, определена специфика его воздействия на успешное реформирование (директивные приказы и мотивация с улетом корпоративных интересов управленцев);

5) проанализирован комплекс внутренних и внешних, объективных и субъективных противоречий современной системы социально-административного управления на мезогосударственном уровне (субъектов федерации).

Положения, выносимые на защиту:

1. Важнейшим необходимым условием успешного функционирования организационной структуры административной системы социального управления выступает ее адаптивность, т.е. способность адекватно реагировать на изменение целей и условий функционирования. Особенно существенна адаптивность организаций мезоуровневой (региональной: республиканской, краевой, областной) структуры административно-государствешгогого управления в обществах переходного типа, в частности, в современной России.

2. Наиболее существенным фактором, влияющим на трансформацию организационных структур социально-административного управления, служат объективные цели администрации, которые реализуют интересы общества; влияние внешней среды и предыстории развития административной системы, а также корпоративных и групповых интересов самого субъекта управления имеют относительно меньшее, но существенное социальное значение. Отрицательное влияние на организационную структуру в

период общественных преобразований оказывают консервативные (антиинновационные) и корыстные (эгоистические) субъективные цели администрации.

3. Во взаимодействии «управляющая система - управляемая система -социальная среда» необходимо выделять три типа проблемных ситуаций, возникающих перед субъектами регионального социального управления: рутинные, чрезвычайные, революционные, - которым соответствуют три принципиально разных механизма адаптации административных систем (информационно-распорядительный, ресурсный, структурный). Макросо-циальные кризисы требуют поступательного, системного, качественного изменения организационных структур социального управления с формированием нового «дерева задач» и комплекса целевых функций.

4. Организационная перестройка административной системы социально-территориального управления должна включать два принципиально различных этапа: на первом обеспечивается оптимальное соответствие организационной структуры целям и задачам администрации с учетом других факторов влияния, на втором конструируются механизмы адаптации структуры с учетом обратной связи от управляемого объекта, представленного сложно организованной системой социальных субъектов региона.

5. Преодоление сопротивления консервативных элементов административной системы возможно только при реализации модели проведения реформаторской политики «от первого лица», в которой приоритетную социальную роль играет амбивалентная позиция губернатора, способного вынудить чиновников к необходимым изменениям традиций администрирования и в то же время учесть интересы государственных управленцев среднего звена.

Теоретнко-методологнческой основой исследования стали прин-

ципы системного и сравнительного анализа, субъектные, стратификационные и институциональные социологические подходы, основные положения теор!ш социального управления и социологии организаций, социологии труда, исследований по теории самоуправления в обществах современного типа.

Практическая значимость исследования предопределена тем, что в работе проанализированы различные структуры административного управления крупными социальными системами, выделены особенности организационных структур государственного управления среднего уровня, выявлены противоречия, складывающиеся между субъектами федерального, регионального и местного управления, между организациями, осуществляющими социальное администрирование и реализующими общественное самоуправление. Выводы и положения диссертационной работы могут быть использованы в практике повышения качества работы административных органов субъектов Российской Федерации; в системе повышения квалификации профессиональных управленцев, а также при чтении курсов общей социологии и социологии управления в высших учебных заведениях.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были использованы в практической управле'гееской деятельности, при обсуждении проблем общественного развития и социального управления на научно-теоретической конференции "Россия: настоящее, прошлое, будущее" (апрель 1988 г., г.Новочеркасск) и Лосевских чтениях (май 1998 г., г.Новочеркасск). Диссертация прошла успешную апробацию на кафедре социальных наук Шахтинского института Новочеркасского государственного технического университета. Основные результаты исследования отражены в шести публикациях общим объемом 4,5

п.л.

Структура диссертации включает в себя: введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение и список литературы из 143 ис-точниксй, 5 из которых - на английском языке.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во "Введении" обосновывается выбор и актуальность темы, освещается степень ее разработанности, дается постановка исследовательских задач, излагаются методы исследования, формулируются новизна и основные положения, выносимые на защиту.

Глава 1. «Характеристики организационной структуры и методы ее формирования». В первой главе дается общее представление об организационной структуре административной системы, рассматриваются типы и характеристики структур, факторы влияния на организационную структуру. Приводится краткий обзор различных направлений организационного управления, подходов и методов к формированию организационной структуры.

Административной системой является и система органов государственного управления: в настоящей работе основное внимание уделяется региональному уровню управления, представленному в России субъектами федерации.

1.1. Принципы качественного и количественного анализа организационных структур. Термин "администрация" многозначен. Этимологически он происходит от латинского асйттзИже, что означает "служить для"; это подчеркивает, что администрация всегда находится в подчиненном положении по отношению к некоторому органу власти.

В "классической" школе управления (Ф.Тейлор, А.Файоль), школе

"человеческих отношений", связанной с именами Э.Мэйо, Ф.Ротлисбергера, Д.Макгрегора, К.Арджириса, Р.Лайкерта и других, "эмпирической" школе, созданной исследователями, которые сочетали теоретические исследования с практической деятельностью в качестве специалистов по управленческому консультированию (П.Дракер, Р.Дэвис, Л.Эппли, Э.Дейл, А.Слоун, АЛандлер и др.), школе "социальных систем" (Ч.Барнард, Г.Саймон, Ф.Селзник) - принципы строения организационно-управленческих структур оценивались по-разному.

В самом общем виде под структурой (лат. structura - строение, расположение, порядок) понимается совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях. Применительно к социальной организации детальный анализ структурных свойств дан А.Пригожиным, который видит существенное отличие социальной организации от группы вообще в наличии системы безличных связей и норм, целенаправленно вводимых в отношения между людьми.

Любая организация не исчерпывается формальной структурой, хотя и определяется ею. Наряду с формальной стороной организации возникает и функционирует система спонтанных, ^запрограммированных связей. В социологическом аспекте неформальные отношения выступают в качестве одного из способов социальной организации, который дает возможность рассматривать организацию как единое целое.

Структурный подход к строению организаций имеет не только "формально-неформальный", но и групповой аспект измерения. Социальные группы организации, порождаемые социальной стратификацией по некоторому признаку (демографические категории, социально-профессиональные группы, политические партии и т.д.), называются мак-

рогруппами. Кроме того, социальная организация включает и так называемые микрогруппы, главным критерием выделения которых служит наличие прямых связей между членами группы.

Основные характеристики организационной структуры можно разбить на две группы: 1) характеристики иерархии; 2) характеристики качества функционирования системы заданной структуры.

Норма управляемости - это оценка объема работы по управлению, которую способен выполнить руководитель (или орган управления) того или иного уровня. Во многих случаях в качестве нормы управляемости может быть взято предельно допустимое число подчиненных лиц или подразделений.

, Мера равномерности вертикальных связей характеризует степень отклонения связей в исследуемой структуре по сравнению с равномерной линейной иерархической структурой, в которой каждый элемент ¡-го уровня имеет одинаковое число подчиненных ему элементов (Ы)-го уровня.

Степень функциональной специализации управляющих подсистем можно количественно выразить отношением числа однородных задач, выполняемых подсистемой, к общему числу задач этого же типа, решаемых всей системой управления.

1.2. Факторы влияния на оргструктуру: интересы, идеалы, социальные технологии. К числу факторов, влияющих на организационную структуру, следует отнести: цели организации; объект управления; внешнюю среду (условия функционирования) организации; историю развития организации. Цели организации являются основным фактором, влияющим на ее структуру: кратко можно определить социальную организацию как целевую общность.

Цели-задания - это объективные цели администрации как инструмен-

та реализации общественной политики. Эти цели общество ставит перед администрацией через свои представительные органы. Абсолютизация этой группы целей нашла свое выражение в теории идеальной бюрократии М.Вебера (Weber, 1921), который предполагал, что принимаемые бюрократией решения имеют объективный характер, а личные прихоти чиновников не должны входить в противоречие с целями организации. Бюрократия Ве-бера - это нормативная модель, очень полезная при анализе социальных организаций, но не отражающая всех сторон их реального социального бытия.

Следует особо подчеркнуть, что администрация как институт госу-дарстветгого управления имеет не одну, а множество разнородных целей (экономических, экологических, культурных и т.д.), общим знаменателем которых, однако, служит некий общественный идеал. Помимо объективно обусловленных, детерминированных обществом целей администрация как относительно независимая, самостоятельная и структурированная система имеет и субъективные цели - общесистемные и индивидуальные. Эти цели не обязательно противоречат объективным целям, но и не совпадают с ними полностью.

Цели системы в наиболее общем выражешш сводятся к ее стремлению к самосохранению и экспансии.

Наконец, очень важную роль в организации играют интересы ее отдельных членов и групп. Далеко не всегда этой группе целей уделяется достаточное внимание. Между тем успешная практическая реализация как объективных целей администрации, так и ее субъективных общесистемных целей возможна лишь при условии всестороннего учета индивидуальных и

групповых интересов членов организации, в действительности весьма да-

э

леких от "идеальных" веберовскнх бюрократов. Чиновники должны бьггь

заинтересованы в эффективном функционировании администрации в целом, что требует разработки продуманной системы мотивации и стимулирования.

Важным фактором, влияющим на организационную структуру, япля-ются характеристики объекта управления. В случае административной системы объект управления имеет социальную природу, т.е. социальное управление носит субъект-субъектный характер. В этом заключается существенное отличие социального управления от управления техническими процессами, теория которого значительно проще и лучше разработана. При анализе "социальной инженерии" представляется весьма важным анализ К.Поппера, который выделяет две формы социальной инженерии: утопическую и постепенную (peaceraeal engineering).

Утопическая инженерия обладает силой убеждения и привлекает к себе многих. Но лишь подход "peacemeal engineering" представляется К.Попперу методологически безупречным. Применяющий его политик может как иметь, так и не иметь плана идеального общества; может надеяться, а может и не надеяться, что человечество однаждь: достигнет на Земле счастья и совершенства. Однако, он сознает, что достижение окончательного общественного идеала произойдет еще очень не скоро. Поэтому приверженец поэтапной инженерии будет разрабатывать методы для поиска наиболее тяжелых, нестерпимых социальных бед, чтобы бороться с ними, а не искать величайшее конечное благо, стремясь воплотить его в жизнь.

Социальные технологии касаются практически всех сторон социальной динамики: индивидуального, группового и межгруппового взаимодействия. Если на уровне вопроса "что это?" осуществляется квалификация, идентификация и экспликация, а на уровне вопроса "почему это?" - объяс-

нение, обоснование и концептуализация, то на уровне вопроса "как это?" осуществляется операционализация, реализация. Условно говоря, социальные технологии, хотя они имеют свои собственные теоретические основания, служат переходным мостиком между реальной практикой и высокой теорией.

1.3. Способы формирования организационной структуры административного управления. Молено выделить два основных формальных подхода к формированию организационной структуры.

Согласно подходам первой группы, организационная структура непосредственно определяется задачами организации. Необходимо произвести разбиение множества задач системы на подмножества максимально близких, взаимосвязанных задач и проектировать структуру таким образом, чтобы каждое ее подразделение решало задачи одной или нескольких полученных групп. Центральную роль здесь играют методы автоматической классификации (распознавания образов, кластер-анализа).

В подходах второй группы также признается определяющее влияние задач системы на ее организационную структуру, но формирование структуры производится опосредованно, на основе некоторых характеристик системы и их влияния на структурные параметры, которые, в свою очередь, детерминируют организационную структуру. Решающую роль здесь играет описание поведения системы.

Рассмотрение пяти основных методов: структурно-функционального подхода; программно-целевого управления; агрегативно-декомпозиционного анализа систем; метода структуризации целей; выделения системы факторов, определяющих структуру - показывает, сколь сложна система влияний на формирование и развитие организационной структуры системы административного управления.

Предметный анализ перечисленных методов формирования организационной структуры позволил сделать следующие выводы.

1. Большинство известных методов ориентировано на построение структуры производственной организации, поэтому их применение к задаче синтеза организационной структуры социальной организации (например, региональной администрации) требует по меньшей мере значительной адаптации, а зачастую и полной переработки.

2. Рассмотрешше методы являются формальными, что определяет их ограниченность. Наиболее показательным в этом отношении примером может служить метод структуризации целей. С абстрактной точки зрения этот метод безупречен, но из самого принятого определения организационной структуры, детерминирующего все последующие построения, вытекает возможность построения структуры лишь в указанном узком функциональном смысле, отнюдь не исчерпывающем всего объема целостного понятия организационной структуры.

3. Ведущим принципом формирования организационной структуры является ориентация на множество целей и задач организации. Трактовка организации как целевой общности позволяет согласиться с этим принципом при условии дополнительного учета других факторов, влияющих на структуру (характеристики объекта управления, внешняя среда организации, ее предыстория).

4. Методология проектирования структуры социальной организации должна включать как формальные модели, позволяющие получить оптимальные в некотором смысле отдельные параметры структуры, так и содержательные процедуры, позволяющие учесть реальную социальную специфику.

Глава 2. «Специфика оргструктур мезоуровня административно-

государственной системы». Во второй главе рассматривается специфика мезоуровневой административной системы (на примере субъекта Российской Федерации), определяющая ее организационную структуру. Анализируются правовые основы функционирования мезоуровневой административной системы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, цели функционирования администрации и ее внешняя социальная среда. Отдельный пункт посвящен взаимоотношениям администрации и местного самоуправления.

2.1. Администрация субъекта федерации в системе государственного управления. Согласно теории административного управления (Драго, 1980), относящиеся к организации местного управления проблемы носят почти исключительно юридический характер. Принято различать четыре основных типа местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию, централизацию; основанием для классификации при этом служит автономия местных коллективов и степень признания "местных свобод".

На практике повсюду "естественной формой управления" (А.Токвиль) стала централизация. Государство фактически довлеет над деятельностью местных органов даже в тех странах, где существует "самоуправление".

В России правовая основа понятия администрации субъекта федерации заложена в Конституции Российской Федерации. Система органов государственной власти в РФ основана не только на принципе разделения властей по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали, т.е. разграничешш полномочий различных органов РФ и ее субъектов. Реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим

государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе право субъектов РФ на самостоятельность, РФ тем самым создает систему, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов и которая в своей совокупности реализует государственную власть в целом.

В отличие от ранее действовавших Конституций РФ Конституция 1993 г. (ст.65, 66, 77) не устанавливает систему органов государственной власти субъектов Федерации. Она предоставляет им возможность самостоятельно определять свои органы государственной власти, требуя лишь соответствия их системы основам конституционного строя РФ и общим принципам организации государственной власти, установленным федеральным законом (который пока еще не принят).

Принято считать (Драго, 1980), что административное управление должно подчиняться политической власти, но не смешиваться с ней. Такое подчинение является одновременно и моральным долгом управленческой деятельности; если же иногда случается, что вместо политической власти ьажное решение принимает администрация, то это свидетельствует лишь о плохом распределении обязанностей. Поддержка идеи подчинения администрации политической власти сочетается с утверждением ее независимости от последней. Здесь нет противоречия: в своей сфере деятельности администрация должна быть независимой. Подобная функциональная независимость имеет социальное значение, будучи необходимой для выживания "клеток" административного организма при политических неурядицах, например, смене правительств. Это приводит к плавности и постепенности перемен в людях, находящихся на государственной службе.

В качестве одной из наиболее существенных особенностей администрации субъекта федерации следует назвать ее "промежуточный" харак-

тер: с одной стороны, субъект федерации (например, область) является частью РФ, и его администрация подчиняется федеральному правительству; с другой стороны, область содержит в своем составе более мелкие административно-территориальные единицы (города, районы и др.), администрации которых, в свою очередь, подчиняются областной администрации.

Мезоуровневое, "срединное" положение областной администрации в системе органов государственного управления не может не отразиться на ее организационной структуре. Прежде всего, возникает два множества целей и задач, адресуемых областной администрации: один поток - со стороны вышестоящей администрации (федерального правительства), другой -со стороны законодательной власти областного уровня (Законодательного собрания области). Эти множества существенно различаются и во многих случаях могут оказаться конфликтными, что ведет к неопределенности в установлении оптимальной организационной структуры областной администрации.

Далее, наличие разветвленной системы местных администраций требует выделения в структуре администрации области элементов, ответственных за координацию действий местных органов.

Таким образом, среди органов государственного управления всех трех уровней: федерального, регионального и местного - администрация области (и других субъектов федерации) является единственной, испытывающей влияние всех трех формально возможных управляющих потоков: "сверху" - от федерального правительства; "сбоку" (и в то же время сверху) - от областных законодателей; "снизу" - от местных администраций.

Поэтому в организационной структуре администрации области наиболее полно проявляются все возможные типы структур:

» линейная: властная вертикаль "федеральный центр-регионы-

места ;

• функциональная: руководители функциональных подразделений областной администрации подчиняются занимающим аналогичные должности чиновникам в Москве и руководят своими коллегами в местных администрациях;

• матричная (проектная): в структуре областной администрации могут создаваться целевые группы со связями как с федеральным центром, так и с локальными населенными пунктами.

2.2. Цели функционирования и внешняя социальная среда администрации. С точки зрения процесса принятия решений можно сгруппировать основные задачи администрации по четырем направлениям: сбор сведений; их изучение; подготовка решений; исполнение и применение. Наряду с этим администрация имеет ряд вспомогательных задач (информирование населения, организация связей с общественностью и другие).

Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что "вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти". Указанные сферы деятельности определяют объективные цели региональной администрации (ее цели-задания), поставленные перед нею обществом. Кроме них, существуют еще цели системы и цели-ориентации, определяемые соответственно администрацией субъекта федерации в целом и отдельными ее сотрудниками и их группами. Цели системы и цели-ориентации представляют собой субъективные цели администрации, не требуемые от нее обществом, но реально существующие и оказывающие самое непосредственное влияние на организационную структуру.

В практике административно-территориального регулирования раз-

делить объект управления и внешнюю среду достаточно трудно, так как все население региона и происходящие на его территории социально-политические, социально-экономические и другие проиессы, образуя внешнюю среду администрации, являются в то же время объектом ее управления. Эта трудность усугубляется еще и тем, что социальное управление представляет собой субъект-субъектное взаимодействие. Это, в частности, означает наличие обратного воздействия объекта управления на администрацию и необходимость приспособления ее структуры к этому воздействию (адаптивности структуры).

Важным проявлением внешней среды в аспекте ее воздействия на администрацию являются так называемые группы давления. Официальные отношения появляются тогда, когда администрация особо признает представительный характер тех или иных групп и привлекает их к своей работе. Определить завуалированные отношения гораздо труднее, и исследования в этой области не отличаются полнотой. Основная проблема, которая здесь возникает, как считает большинство специалистов, - это податливость администрации воздействию групп давления, возникающая благодаря общности социального происхождения и образования, полученного государственными служащими и руководящими кадрами частных фирм. Для российских условий характерной отличительной чертой значительной части представителей высших слоев администращга, бизнеса и законодательства является партийное и комсомольское прошлое.

Большое значение при формировании организационной структуры администрации имеет также ее предыстория, отражающая как общенациональные, так и региональные и местные особенности.

2.3. Администраций субъекта федерации и местное самоуправление. Самоуправление возможно лишь тогда, когда субъект управления

совпадает с объектом, т.е. те, кто осуществляет самоуправление, обладают и властью на его организацию.

Согласно статье 12 Конституции РФ, "в Российской Федерации признается и гарантируется местное само;, правление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Местное самоуправление воспринимается при этом в соответствии с духом Европейской Хартии в двух основных качествах: как институт гражданского общества и как специфическая форма властвования.

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения возможно при следующих основных условиях:

• соразмерности реальных материально-финансовых ресурсов, которыми располагают органы местного самоуправления, закрепленным в законодательстве функциям и полномочиям этих органов;

• наличии системы демократических институтов, позволяющих эффективно выражать интересы и волю местного населения;

• свободе инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий (в рамках действующих законов).

Однако, реальная жизнеспособность российской системы самоуправления вызывает большие сомнения. По данным экспресс-опроса руководителей малых городов, проведенным Институтом экономики РАН (Стронгина, 1994), 25% опрошенных руководителей считают, чгго в стране не существует системы самоуправления и 75% полагают необходимым ее существенное изменение. Руководители на местах не владеют стимулирующими методами управления и в значительной мере не преодолели иждивенческих настроений, не связывают перспективы подъема городской

экономики с возможностью зарабатывания собственных средств. Более 40% опрошенных видят лишь один путь подъема экономики своего города - увеличение бюджетного финансирования, лишь 15% избрали в качестве пути выхода из тупика создание самостоятельных хсзг.йственно-финансовых структур и 15% отмечают необходимость земельной реформы и развития новых форм агробизнеса.

Противоположный характер государственного управления и местного самоуправления - основа постоянно действующей конфликтной ситуации: столкновения между органами государственного управления и местного самоуправления неизбежны. Если в обществе образуется жесткая структура организации и управления, то вывод из строя хотя бы одного из элементов ведет к разрушению всей системы. И наоборот, гибкая структура укрепляет механизм административного управления и повышает его надежность (Зинченко, 1996). '

Наблюдается разбалансирование всех отношений, составляющих основу местного самоуправления: отсутствует массив необходимых законов, у региональных властей не хватает экономичесюк средств, федеральные власти эти средства им не предоставляют.

Работники администрации низко оценивают потенциальную активность населения, а население смотрит на них с недовернем. Господствующие в среде населения ценности не позволяют надеяться на скорое самостоятельное рождение местного самоуправления. По-видимому, должен пройти процесс формирования разнообразных горизонтальных связей с целью решения конкретных проблем небольших групп населения. Этот процесс может развиваться успешно лишь при поддержке извне, а не только замечет самодеятельности населения.

Анализ специфических региональных материалов истории местного

самоуправления на Дону позволил также прийти к следующим обобщениям:

- казачество - уникальное явление российской жизни, обладающее имманентными социально-экономическими и социально-психологическими чертами местного самоуправления;

- централизованная российская бюрократия всегда боролась с казачьим самоуправлением и стремилась ограничить его;

- успешное развитие современного российского самоуправления, а возможно, и демократии в целом, возможно в случае развития и распространения исторического опыта казачьего самоуправления.

Глава 3. «Пути создания адаптивной организационной структуры административного управления». Третья глава работы посвящена методологии формирования организационной структуры администрации, обладающей важнейшим для переходных обществ свойством адаптивности. Предлагается двухэтапная процедура формирования адаптивной организационной структуры, включающая построение детерминируемой целями и другими факторами влияния базовой структуры и механизмов ее адапта-щш. Рассматриваются практические аспекты согласования интересов в процессе создания и функционирования структуры.

3.1. "Переходное" общество и необходимость адаптивной административной структуры. Способность администрации в целом и ее организационной структуры реагировать на изменение обстановки, в особенности целей и задач функционирования, выступает важным критерием эффективности в любом обществе. Отмечается, что создаваемые государством органы управления устаревают как организационно, так и функционально во взаимоотношениях с внешней средой. Это старение влечет за собой "склероз" аппарата, преобладание субъективных целей, преоблада-

ние сугуоо оюрократических процедур и текущих дел.

Проблемы склероза и плохой адаптации могут решаться по-разному: можно упразднить устаревшую администрацию и создать совершенно новые органы; можно приступить к реформам "изнутри", стараясь постепенно усовершенствовать имеющиеся организационные структуры; можно, наконец, рядом с устаревшими или неспособными к адаптации учреждениями создать новую администрацию, освободив ее от подчинения традиционным административным нормам, укомплектовав немногочисленным, но динамичным персоналом и поручив ей конкретную ограниченную задачу. Это и есть целевая (проектная) администрация.

Целевая администрация имеет три основные формы: специальные административные органы для выполнения разового поручения, которые по завершении работ или определенного срока расформируются; системы управления, создаваемые в порядке эксперимента, которые в случае его успешного завершения призваны получить широкое распространение и стать типовыми органами управления; административные комплексы, создаваемые на неопределенный срок наряду с существующими органами управления.

В целом, можно выделить четыре методы реформы организации управления, обеспечивающих адаптивность администрации: реформа при помощи комиссий; перманентная реформа; реформа на базе эксперимента; реформа с помощью частных организаций (Драго, 1980). По сути дела, администрация постоянно находится в процессе реформирования, хотя возможны различия в формах и темпах осуществления этого процесса. Особенно актуальны способности административных организаций к реформированию и адаптации в общества:; переходного типа.

Анализ конкретных процессов возникновения современной органи-

зационно-управленческой стратегии экономически преуспевающих стран позволяет сделать вывод о том, что развитие инновационного менеджмента обусловлено ситуациями социального кризиса (Волков, Мостовая, 1998). Поэтому при анализе вопросов формирования организационной структуры администрации следует уделить особое внимание административной инно-ватике как процессу адаптации администрации и ее оргструктуры к изменению социальной среды. Социальные и экономические аспекты здесь тесно связаны, и замедление темпов экономического роста с большой вероятностью провоцирует социальный кризис, что подтверждает характер развития современного российского общества.

Область значений существенных характеристик динамической системы, в которой возможно ее нормальное существование и развитие, называется гомеостазом, а деятельность по сохранению гомеостаза при внешних воздействиях - адаптацией. Тогда динамическую систему можно назвать адаптивной, если она способна сохранять свой гомеостаз в определенном диапазоне воздействий (нагрузок) с помощью механизмов адаптации.

Выдвигая гипотезу о возможности обобщения этих результатов для произвольной адаптивной системы с учетом фактора длительности воздействия, в работе выдвинута следующая концептуальная схема.

Величина воздействия

СИЛЬНЫЕ

СРЕДНИЕ

СЛАБЫЕ

г-- IV4: ^

И »■ I

* Г

о1

V га-

Импульсные Эпизодические Продолжительные Длительность

воздействия

Рис. Концептуальная схема реакций адаптивной системы в зависимости от величины и длительности воздействия: 1-игнорирование, 2-активация; 3-тренировка; 4-стресс; 5-гибель

Таблица

Характеристика проблемных ситуаций

и механизмов адаптации

Тип проблемной ситуации Частота возникновения Характеристика проблемной ситуации Механизм адаптации Характеристика механизма адаптации

Рутинная 2-3 раза в месяц Событие, требующее организационной реакции Информационно-распорядите льный Поиск ответственного исполнителя и административное поручение

Чрезвычайная 1-2 раза в год Экстренное событие, требующее целевого финансирования и организационной поддержки Ресурсный Создание временного органа управления и его целевое финансирование

Революционная 1 раз в несколько лет Качественное изменение социально-политических условий Структурный Перераспределение прав и ответственности, изменение состава подразделений, статуса и полномочий

На наш взгляд, концепцию "проблемная ситуация (нагрузка) - меха-

низмы настройки (адаптационные реакции)", ориентируясь на ее общесистемные свойства, можно с необходимыми уточнениями распространить и на социальные организации (в частности, административные системы). Именно, представляется целесообразным выделить три типа проблемных ситуаций: рутинные, чрезвычайные и революционные - и соответствующие им механизмы организационной адаптации: информационно-распорядительный, ресурсный и структурный.

3.2. Двухэтапная процедура формирования адаптивной организационной структуры. С одной стороны, административные организации переходного периода должны быть сильными и стабильными, способными твердо проводить политику реформ и обновления общества. С другой стороны, их организационная структура должна быть достаточно гибкой, адаптивной, способной оперативно и адекватно реагировать на перманентные изменения внешней среды. Путь к преодолению этого противоречия видится в использовании специальной двухэтапной процедуры построения организационной структуры.

Методологической основой указанной процедуры служит восходящая к теории оптимального управления схема двухэтапной оптимизации: 1) сначала разрабатывается "идеальная" система, позволяющая решить поставленную задачу оптимального управления в предположении об отсутствии внешних воздействий на систему; 2) на втором этапе конструируется "автопилот" - механизм обратной связи, обеспечивающий отслеживание внешних возмущений и ликвидацию их неблагоприятного воздействия. Конечно, применительно к социальным системам указанная модель не может быть использована в чистом виде хотя бы потому, что социальные системы, в отличие от технических, не обладают свойством рефлексности и характеризуются высокой вариабельностью реакций на управленческие

воздействия.

Процедура построения организационной структуры включает следующие этапы: 1) предпроектное исследование административной системы; 2) структуризация множества целей и задач и построение первоначальной организационной структуры; 3) учет региональных факторов влияния на структуру; 4) разработка механизмов адаптации организационной структуры.

Следует подчеркнуть, что процедура построения организационнй структуры осуществляется совместно руководством администрации и специалистами по социологии организаций и управленческому консультированию.

Выявление иерархии целей и подцелей (задач) - наиболее ответственная часть процедуры формирования организационной структуры. Как было выявлено, цели администраций субъектов Федерации не всегда очевидны и могут конкурировать друг с другом.

Конечно, при построении множества задач администрации области следует использовать многолетний опыт административной деятельности, позволяющий выделить типовые блоки целей: социальный блок; финансово-экономический блок; блок содействия развитию хозяйственного комплекса; блок контроля и охраны правопорядка.

Цели, связанные с координацией работы нижестоящих администраций, как правило, не порождают самостоятельного структурного подразделения в администрации области. Большую важность имеют цели, непосредственно формулируемые населением. К общесистемным целям следует относить цели внутреннего развития администрации, включающие задачи оценки, планирования и прогнозирования.

К механизмам адаптации организационной структуры, обеспечи-

вающим ее адекватную реакцию на изменение целей и условий функционирования, относятся:

• информационно-распорядительный механизм;

• ресурсный механизм;

• структурный механизм.

Ресурсный механизм адаптации связан с образованием временного органа управления под руководством высокопоставленного чиновника администрации (как правило, вице-губернатора или губернатора) и организацией целевого финансирования требуемых работ.

Структурный механизм адаптации имеет явный и латентный способы проявления. В латентном виде он действует постоянно, проводя периодическую реорганизацию "наслоений" в организационной структуре, вызванных реализацией субъективных целей администрации. В явном виде он включается крайне редко как реакция на революционную проблемную ситуацию, резко и качественно меняющую цели и условия функционирования администрации. В переходных обществах, к числу которых относится современная Россия, вероятность возникновения революционных проблемных ситуаций существенно возрастает. Это повышает значимость структурного механизма адаптации и роль губернатора как главного действующего лица этого механизма.

3.3. Согласование социальных интересов при формировании организационной структуры. Формирование и совершенствование организационной структуры - это сложный процесс, самым непосредственным образом затрагивающий интересы сотрудников администрации. Поэтому для успешной практической реализации даже самого лучшего организационного проекта необходимо предпринять специальные усилия с учетом целого ряда релевантных факторов.

Во-первых, необходимым условием успеха организационных преобразований является их проведение под непосредственным руководством губернатора области (принцип "первого руководителя"). Позиция губернатора при это-: амбивалентна и как бы олицетворяет многообразную совокупность целей мезоуровневой администрации. Противоречивый набор функциональных социальных ролей делает губернатора единственной фигурой, не только способной принудить своих подчиненных к принятию новых организационных решений, но и учесть при этом их интересы как ин-дивидуально-груипового, так и общесистемного характера.

Во-вторых, попытку внедрения полностью гаи частично, обновленной организационной структуры можно рассматривать как управленческую инновацию со всеми последствиями, вытекающими из этой трактовки. Существует также целый набор приемов, позволяющих затормозить или ограничить инновационный процесс: метод конкретизирующих бюрократических документов; метод частичного внедрения; метод вечного эксперимента и методы отчетного, а также параллельного внедрения.

Социальные причины антиинновационного поведения состоят прежде всего в наличии в организации влиятельных групп, заинтересованных а сохранении существующего положишя, а также в инерционности организации (Пригожин, 1995).

В-третьих, характер реакции сотрудников администрации на попытку изменения ее организационной структуры во многом определяется продуманностью и качеством социологического обеспечения этого нововведения, что в целом относится и к задачам организационного проектирования.

Следует учитывать следующие неизбежные социальные последствия нововведений для персонала организации:

• социальное напряжение: перемещение работников, изменение прав и обязанностей и т.д.;

• социальные издержки: потери статуса, увольнения работников, усиление контроля и др.;

• социальные стимулы: возможность продвижения по службе, улучшение условий труда и т.д.

Совершенствование организационной структуры администрации, повышение ее адаптационных способностей есть "категорический императив" переходного общества, необходимое условие успешного решения администрацией стоящих перед ней многообразных целей и задач.

В "Заключении" диссертации сформулированы основные результаты проведенного исследования и намечены перспективы его дальнейшей разработки.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Социальные основы административного управления // Лосевские чтения. Материалы научно-теоретической конференции. «Цивилизация и человек - проблемы развития». Ростов-на-Дону. 1998. (0,2п.л.).

2. Современная цивилизация и социальная инженерия // Актуальные проблемы современной социологии . Ростов-на-Дону. 1998. (0,2п.л.).

3. Специфика современного российского управления// Тезисы конференции «Социальные проблемы и перспективы: история, теория, практика». Новочеркасск. 1998. (0,1п.л.).

4. Местное самоуправление в России: история и современность. Ростов - на - Дону. 1998. (1,5 пл.).

5. Характеристики организационной структуры и методы ее формирования. Ростов-на-Дону. 1998. (1,25 пл.).

6. Специфика оргструктур мезоуровня. Ростов-на-Дону. 1998. (1, 25 пл.).