автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Организация управленческой деятельности органов публичной власти в России: социологический анализ

Полный текст автореферата диссертации по теме "Организация управленческой деятельности органов публичной власти в России: социологический анализ"

На правах рукописи

Михалин Валерий Иванович

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ

22.00.08. - социология управления

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Ростов-на-Дону -2009

1 8 2039

003473785

Работа выполнена в ГОУ ВПО Южно-Российский государственный технический университет (НПИ)

Научный руководитель:

доктор социологических наук, профессор Самыгии Сергей Иванович

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор социологических наук, профессор Карпухин Олег Иванович доктор социологических наук Гуськов Игорь Александрович Северо-Кавказская академия

государственной службы (СКАГС)

Защита состоится «01» июля 2009 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.01 по философским и социологическим наукам в ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Ростов н/Д., ул. Пушкинская, 160, ауд. 34).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Ростов н/Д., ул. Пушкинская, 148).

Автореферат разослан «29» мая 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

М.Б. Маринов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Система управления каждой страной является неотъемлемым элементом культуры, детерминирована историческими и географическими факторами, что предопределяет се специфические черты. Управленческая культура стабильна прежде всего в общественном сознании, поэтому куда труднее изменить се, нежели по-новому пересчитать количество министерств и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций. В исторически короткое время возможно изменить структуру государственной власти и систему государственного управления, однако значительно труднее изменить управленческую ментальность, и прежде всего сознание чиновника.

Современный этап развития мирового сообщества характеризуется как период глобализации экономических, политических, культурных и социальных процессов. В таких условиях конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы, что возможно только при условии качественного повышения уровня управления и достижения его эффективности. Проблема оптимального построения системы государственного управления является на современном этапе для России одной из важнейших. Решение се на основе научного осмысления отечественного и зарубежного опыта, новых социальных реалий дает возможность избежать тех или иных субъективных деформаций при институциональном структурировании этой системы. Характер процессов, происходящих в российском обществе, требует обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали на нуги создания гражданского общества и сдерживают радикальные преобразования содержания деятельности по осуществлению функций государственного управления.

Опыт исторического развития российской государственности свидетельствует о несостоятельности утверждений о способности государства эффективно управлять не только производством, но и всеми имущественными делами, и даже делами общества. Миф о «научном управлении» долгое время был выгоден правящему слою административно-командной системы как один из аргументов монополизации власти. Нельзя, однако, согласиться с теорией стихийности и полного отказа от государственного регулирования. На современном этапе развития российского общества необходим поиск оптимальных пределов и методов государственного управления в форме системы управленческих отношений в контексте социальной ориентации общественного развития.

Система организации государственного управления в нашей стране в течение-десятилетий было одним из основных элементов административно-командной системы. Принципы командно-административной системы являлись

базовыми в организации не только государственного и хозяйственного механизма, но и в полигике, официальной идеологии и системе ценностей. Эти принципы системы побуждали к жизни определенные методы и формы управления во всех сферах общественной жизни, но, прежде всего в сфере организации структур публичной власти. Роль правового регулирования государственно-управленческих отношений была принижена и искажалась. Суть этих отношений составляла иерархия власти, где основное средство воздействия - приказ, давление на человека с помощью принуждения. Все имело линию подчинения, вышестоящую инстанцию, а полномочия высшего уровня исполнительной власти были практически не ограничены.

В противовес существовавшим на протяжении советского периода стандартам организации органов государственной власти демократическое государство предполагает служение государственного управления прежде всего интересам личности, общества и только в последнюю очередь самого государства. Демократия, провозглашенная как основа российской государственности (преамбула Конституции Российской Федерации), подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства. Кардинальные изменения системы государственной власти в России, происходящие в последние годы, изменение концептуальных основ и иерархии целей в сфере социально-экономических преобразований в стране поставили множество масштабных проблем.

Конституционное утверждение принципа разделения властей и переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах деятельности, закрепление различных форм собственности обусловили изменение рода функций государственного управления. Специфика современного развития российской государственности определяется целым рядом детерминант, которые необходимо учитывать в процессе формирования эффективной системы органов публичной власти.

Российское государство является одним из старейших государств мира с исторически сложившейся системой государственного управления, и, несмотря на то, что на сегодня эта система во многом исчерпала себя, последствия ее непродуманного абсолютного отрицания непредсказуемы. Однако специфика системы организации органов государственного управления, обусловленная особенностями исторического развития, должна учитывать стандарты и методы государственного управления, выработанные и апробированные мировой практикой.

Степень научной разработанности темы диссертации также подтверждает ее актуальность. Организация управленческой деятельности органов публичной власти является предметом многочисленных исследований юристов, социологов, философов, историков и других специалистов. Однако имеют место теоретические разрывы в исследовании организационного обеспечения управленческой деятельности органов публичной власти в

современном российском обществе, обусловленные относительным несовершенством методов предметного анализа институтов, субъектов и функций органов публичной власти, фрагментарностью и неразработанностью междисциплинарных, интегральных подходов к исследованию системы государственного управления, отсутствием социологических концепций, позволяющих охарактеризовать объективные процессы развития форм организации и реализации государственно-управленческой деятельности. Кроме' того, динамика социально-экономических трансформаций общества, проводимая в России реформа системы государственного управления предопределяет необходимость постоянного исследования данной сферы общественных отношений с целью анализа текущих факторов, определяющих эффективность государственно-управленческой деятельности.

Вместе с тем количество и глубина исследований управленческой деятельности органов публичной власти в рамках проблем общей теории управления, теории государства и права, административного права, конституционного права, а также прикладных исследований, создают необходимую теоретическую базу для проведения социологического анализа формирования организационных принципов ее реализации в современном обществе, а также позволяют определить тенденции ее влияния на социально-экономическое развитие современного общества.

Огромный научный вклад в разработку различных проблем управления был сделан такими представителями советской школы, как В.Г. Афанасьев, Г.В. Атаманчук, B.C. Бушуев, Р.Ф. Васильев, A.B. Венделин, В.З. Веселый, М.И. Еропкин, А.П. Ипакян, Ю.М. Козлов, М.П. Лебедев, В.И. Новоселов, Ю.Д. Радзевич, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин. Так, например, В.Г. Афанасьев под научным управлением понимал сознательное волевое воздействие людей на общественную систему в целом или ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели. Сходное определение предложили М.И. Еропкин и Ю.М. Козлов. Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаманчук определил управление не как деятельность, а как воздействие на сознание, поведение и деятельность людей. В этой связи под государственным управлением исследователь понимает практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Среди ученых, комплексно изучающих данную правовые аспекты организации управленческой деятельное™ государственных органов следует отмстить И.Л. Бачило, А. А. Демина, H.A. Игнатюк, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачсва, A.B. Оболонского, Ю.Н. Старилова, Э.В. Таланину, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриеву, Н.Ю. Хамансву, В.Е. Чиркина, М.А. Штатину и др. Историко-правовои аспект проблемы

организации управленческой деятельности органов публичной власти рассматривается в работах Ю.А. Веденеева, В.Г. Графского, В.И. Щепетева.

10. Н. Старилов выделяет государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти); местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление); общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях); коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками). A.A. Демин выделяет государственное и общественное управление; рассматриваются также государственное и негосударственное управление и т.п. Ю.А. Тихомиров суммирует виды управления следующим образом: управление в кибернетическом смысле - взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей; управление обществом (социальное управление) - воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами; управление государством, государственными делами - целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. Другой видный ученый-административист Б.М. Лазарев делает вывод, что «государственное управление является разновидностью управления государственными делами, а оно - разновидностью управления делами общества».1 И.Л. Бачило высказано мнение, что «государственное управление можно охарактеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития».2 Б.Н. Габричидзе определяет государственное управление как «осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности, в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства».3

Вместе с тем в научной литературе до сих пор нет ясности в соотношении понятий «власть» и «управление» в системе общественных отношений. На неопределенность понимания феномена власти обращал внимание еще И. Бентам. Издавна это понятие ассоциировалось с понятиями силы, насилия, господства («великая сила» - политическая власть как «организованное

1 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972.- С. 78. Исполнительная влаоь н Российской Федерации. Проблемы ратвития / Отв. ред. д.ю.н. И.Л. Бачило.-М.. 1998. -С. 28.

1 ГаОфичпд-jc Б.1!.. Чернявский А.Г. Основы органов государственной власти России. -М. ЮПИ ГИ, 2008.

-С. <¡2.

насилие одного класса для подавления другого»). При этом вслед за И. Бентамом многие ученые констатировали, что при установлении в обществе системы государственного управления чрезвычайно важным является вопрос о разграничении и соответствующей спецификации, специализации управленческих функций и полномочий, управленческой компетенции.

Институционализация государственной власти в теории детально рассматривается в рамках теории государства и права с позиций идеи правового государства и разделения властей. Данный аспект позволяет охарактеризовать исполнительную власть как структурно-функциональный ингредиент, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию законодательных решений. Как подчеркивал Л. фон Штейн, «исполнительная власть» - это «выполнение закона». Всякое «исполнение имеет полномочия только на то, что прямо выражено и предписано в законе», не более того. Лишь «в случае крайней нужды» исполнительные органы в системе государственного управления могут своим нормативным правовым актом восполнить тот или иной «недостаток какого-нибудь определения в законе».4

Важное значение в исследовании организации управленческой деятельности органов публичной власти имеет теория компетенций, разработанная и исследованная Ю. А. Тихомировым. В частности, им отмечается, что в демократическом правовом государстве осуществление управленческих функций имеет достаточно четкую правовую организацию, базируется на конструктивных конституционных принципах, определяющих правовые полномочия (компетенцию) органов государственного управления, их институциональную иерархию, управленческий характер, предметно-отраслевые ориентиры, персонификационные параметры, системную соразмерность и сбалансированность.5

Содержание и формы государственно - управленческой деятельности традиционно широко рассмотрены в теории административного права, наиболее значительный вклад в развитие которой внесли такие ученые, как Ю. Н.Старилов, Ю. М. Козлов, Р. Ф. Васильев, В. И. Попов, А. И. Бобылев, IO. А.Тихомиров. Вместе с тем, основной акцент в данных исследованиях делался на правовые формы реализации управленческой деятельности и прежде всего на акты управления. С разработкой проблем актов управления связаны имена таких ученых, как Н. Г. Александров, Р.Ф. Васильев, Б.В. Дрейшев, A.A. Жданов, Ю.М. Козлов, Л.И. Краснова, А. П. Коренев, Н.М. Лаврова, Б.М. Лазарев, Н.В. Миронов, П.Г. Мишутин, A.B. Мицкевич, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, A.A. Савостин, Н.Г. Сапищева, З.М. Рахлин, Л.М. Розин, А.Н. Федосеев, А.Ф. Шебанов.

Например, В.И. Новоселов в одной из своих ранних работ отмечал, что «иод актом управления понимают властные действия органов советского управления, которые совершаются ими в процессе исполнптельно-

4 Штейн фон Л. Учение об управлении и право управления,- СПб., 1874. -С. 2. 23 - 24.

5 Тихомиров 10.А. АдмиипстратнвЕ1ая реформа: проблемы и решения // Административная реформа России. Научно-практическое пособие. -М., 2006.- С. 25.

распорядительной деятельности, выражают их волю и направлены на установление правил поведения социалистических органов, должностных лиц и граждан, а также на возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений». Данное определение на современном этапе может быть подвергнуто критике в связи с тем, что принятие актов управления характерно для всех общественно-экономических формаций, а не только для социалистического строя. Профессор Н.Г. Александров отмечает, что письменный правовой акт - это документ, в котором предписания соответствующего органа управления получают объективированное выражение.

Профессор А.П. Коренев вместо термина «акт управления» употреблял термин «административный акт». A.A. Савостин предложил следующую дефиницию: «Административно-правовой акт органа исполнительной власти Российской Федерации - это юридический акт, издаваемый исполнительными и распорядительными органами государственной власти на основании и во исполнение законов и подзаконных актов высших органов государственного управления в целях непосредственной организации практического осуществления функций государства»/'

Вместе с тем, в условиях экономической и правовой реформ, предполагающих самостоятельность предприятий, отказ от командно-административной системы, широкое использование экономических методов, решительный поворот к социальной сфере, важное значение имеет переосмысление форм и методов управляющего воздействия на социально-экономические процессы со стороны органов публичной власти и дополнение их перечня новыми социально востребованными формами управления.

Ученые-административисты исполнительную власть в России, как правило, рассматривают в двух значениях (узком и широком). Так, К.С. Вельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью обеспечения нормального функционирования общества. В узком смысле - «это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица».

Интересные суждения о сущности исполнительной власти и государственного управления в России и о соотношении этих категорий были высказаны Н.Ю. Хаманевой, которая отмечает, что государственное управление является видом деятельности, посредством которой реализуется исполнительная ветвь государственной власти.

ЮН. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть - это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей

С'аноспш A.A. Характеристика адмшшетратпшю-нравокого акта как формы выражения метода раудировании оошеетнсииых оеношсшш II Юрист. -2002. 2. -С. 54.

власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции».7

Современное развитие органов публичной власти и организация их деятельности делает актуальным системный подход в исследованиях реализации управленческой деятельности. Данный аспект затронутой в работе проблематики определяется необходимостью социологического и синергетического анализа организации управленческой деятельности, основанного на использовании теоретических разработок таких ученных, как Р.Ф. Абдеев, Б.М. Кедров, И.В. Блауберг, В.Н. Садовский, Э.Г. Юдин, JI.A. Мицкевич, В.В.Васильков, Е.Н.Князева, С.П.Курдюмов, Г. В. Атаманчук.

Значительный вклад в поиск путей развития модернизации государственного управления внесли A.C. Автономов, Г.А. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, A.A. Гришковец, H. М. Добрынин, В.Е. Гулиев, C.B. Королев, Н.С. Крылова, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Г.А. Тосунян, С.Д. Хазанов, Ю.Л. Н.Ю. Хаманева, М. А. Лапина, А.И. Соловьев, В.И. Ивакин, Н.Г.Горшкова, А.И. Бобылев.

Кроме того, реформирование системы государственного управления на протяжении последних лет отслеживается в материалах научно-практических конференций и отражается в программных документах высших органов государственной власти.

Цель настоящей диссертационной работы - провести социологический анализ организации управленческой деятельности органов публичной власти России на современном этапе развития, а также определить тенденции и перспективы ее совершенствования и оптимизации.

В соответствии с указанной целью решаются следующие задачи:

- провести политико-правовой и социологический анализ принципов организации государственного управления;

- раскрыть содержание, формы и методы управленческой деятельности органов публичной власти;

- определить особенности формирования в России системы и структуры органов публичной власти, принципов организации их управленческой деятельности в условиях формирования современного общества и социально-политических трансформаций;

- провести социально-политическую оценку эффективности сложившейся модели организации управленческой деятельности органов публичной власти и определить имеющие место проблемы ее адекватности социальным потребностям общества, эффективности и рациональности;

- определить направления совершенствования организации управленческой деятельности государственных органов в рамках проводимой в России административной реформы;

7 Старило» Ю.11. Курс общею адмшшетратшшого ирапа. Т. 1. -М.: Норма, 2002. -С.

- провести социологический анализ концепции развития органов публичной власти с учетом инновационных форм организации их управленческой деятельности.

Объектом исследования являются органы публичной власти.

Предметом исследования является выявление социальных ресурсов совершенствования организации управленческой деятельности органов публичной власти в современной России.

Методологической и теоретической основой работы являются социологические и управленческие научные концепции государственного управления. В основу исследования легли логический и дедуктивный методы, системный подход, метод синергетического анализа, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в общественно-политическом развитии государства и общества, выявить и исследовать происходящие изменения в практике решения проблем оптимизации и повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти в России. Методологическую основу составили фундаментальные социологические, юридические и междисциплинарные разработки по механизмам управления в сочетании теоретического и статистического уровней изучения проблемы.

В работе использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, экономистов и правоведов, исследующих проблемы социального управления, социального взаимодействия в управляющей и управляемой системах; положения синергетических теорий развития общественных систем. Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и синтеза. Кроме того, в диссертационном исследовании широко использовались понятия административного управления, управления организациями, менеджмента.

Эмпирической базой исследования послужили положения и выводы, полученные в ходе анализа зарубежного опыта и российской нормативной правовой базы, закрепляющей институционализацию государственного управления в обществе, принципы организации управленческой деятельности органов публичной власти, формы и методы ее реализации, включая федеральные законы, подзаконные ведомственные акты; программные документы; материалы деятельности российских органов государственной власти; результаты социологических исследований, научные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации; материалы семинаров, конгрессов, конференций и круглых столов.

Автор подверг вторичному анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследований, социологических опросов, проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ), Фонда общественного мнения, РАГС, и официальной статистики.

Научная новизна диссертационного исследовании заключается в теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем формирования современной концепции организации управленческой деятельности органов публичной власти. К результатам исследования, обладающим признаками научной новизны, относятся следующие:

- на основе проведенной в работе систематизации различных походов к определению понятия государственного управления раскрывается его функциональная институционализация в современном обществе, а также определяются критерии социальной эффективности его организации;

- системный анализ содержания, форм и методов управленческой деятельности органов публичной власти позволяет раскрыть их взаимообусловленность функциональным предназначением органа публичной власти и направленностью реализации управленческого воздействия;

- рассмотрение особенностей формирования принципов организации управленческой деятельности органов публичной власти в России позволяет автору определить социально значимые ориентиры ее реализации на современном этапе, зависимость системы и структуры органов государственной власти от целей государственного управления, а также определить факторы деформации конституционно закрепленных идей и принципов организации управленческой деятельности органов публичной власти в России;

- системный анализ статистических данных, социологических опросов и исследований государственной управленческой деятельности в России позволили автору сформировать обобщенную социальную оценку ее эффективности, рациональности и легитимности;

- автором проведены анализ и обобщение направлений административной реформы с позиций изменения принципов организации и ценностных ориентиров трансформации управленческой деятельности органов публичной власти, рассмотрены формы оптимизации и повышения качества управленческого воздействия на общество со стороны государственных органов, позволяющие говорить об изменении парадигмы государственного управления в России;

- комплексность проведения анализа поставленных перед диссертационным исследованием проблем дополнено исследованием внутри-социальных аспектов повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти, организации государственной службы, а использование теории синергетики позволило поновому оценить инновационные подходы в ее организации.

Положения, выноснмыс на защиту:

1. Институциональная организация системы государственного управления, иерархия функциональных взаимосвязей институциональных ингредиентов управленческой структуры обусловлены сложностью общественного бытия в конкретный исторический период. Для каждого государства, в отдельный исторический период управленческая система имеет свою определенную институциональную замкнутость, обеспечивающую эффективное

функционирование как самой системы государственного управления, гак и целостность самого общества, определяя цели его развития и способы, позволительные для достижения этих целей.

2. Содержание и методы реализации управленческой деятельности органов государственной власти определяются функциональным предназначением соответствующего органа публичной власти в системе механизма государства. В зависимости от направленности управленческого воздействия управленческая деятельность органов публичной власти включает деятельность направленную непосредственно на реализацию компетенции органа публичной власти и деятельность, обеспечивающую его внутреннюю организацию и функционирование в соответствии с возложенными полномочиями. Несмотря на то, что государственно значимый результат управленческой деятельности заключается в обеспечении надлежащего исполнения органом публичной власти управленческих полномочий, реализуемых вне структуры этого органа, в отношении неподчиненных этому органу лиц, внутриорганизационная управленческая деятельность, обеспечивающая функционирование органов публичной власти как единой организации, имеет значительное влияние на эффективность организации государственного управления в целом.

3. Принципы организации управленческой деятельности органов публичной власти современной России сформированы в результате трансформации тоталитарной государственной системы и несут на себе отпечаток преобладания центризма, директивно-командных методов управления и догматических подходов, ориентированы на определение функционального построения иерархии «вертикали власти» без учета системообразующих и интегрирующих качеств системы в целом. Вместе с тем, развитие системы органов публичной власти и ее структуры, их реорганизация должна происходить на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности вссх звеньев системы вокруг общей цели. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы органов государственного управления.

4. Системный анализ эффективности организации управленческой деятельности органов публичной власти свидетельствует о том, что в настоящее время в России население является объектом управления, а не потребителем государственных услуг, соответственно и проблемы эффективности управленческой деятельности органов публичной власти заключаются в необходимости установления функциональных связей с внешней средой - населением и другими инстанциями власти с учетом предшествующего опыта государственного строительства развития России.

Реформа системы государственного управления путем заимствования зарубежного опыта и искусственного врастания в организационную структуру публичного управления приводит к его деформации и подмене новых правил традициями и обычаями, вследствие чего отмечается недоверие к деятельности органов публичной власти, как со стороны значительной части населения, так и со стороны самих государственных служащих, реализующих управленческие функции данных органов.

5. Одним из направлений совершенствования организации управленческой деятельности органов публичной власти в рамках проводимой в России административной реформы является инвентаризация функций органов исполнительной власти, как с позиций исключения их дублирования и избыточности, адекватности требованиям рыночной экономики и современному этапу развития гражданского общества в России, так и с позиций их классификации на функции, предполагающие властное воздействие, и функции, заключающиеся в организационно-предоставляющем управлении. Последнее направление дифференциации функций органов публичного управления создает необходимую основу для совершенствования форм государственного управления, внедрения новых стандартов качества управленческой деятельности, соответствующей современному этапу общественного развития и социальным потребностям общества и государства.

6. Оптимизация управленческой деятельности органов публичной власти тесно взаимосвязана с реформой государственной службы, непосредственно реализующей функции государственного управления, и включает как внутренний социальный аспект (трудовое поведение, его мотивы, социально-профессиональные ценности и установки, определяющие профессиональное поведение, этические моменты), так и внешний социальный аспект (отношение общества к государственной службе и влияние на нее, социальная эффективность деятельности государственной службы в интересах гражданского общества). При этом синергетическое понимание роли госслужбы как регулятора социальных процессов предполагает социальную организацию во взаимодействии с активной самоорганизацией общества, при которой сама государственная служба является самоорганизованной системой, эффективная реформа которой возможна только с учетом внутренних тенденций развивающейся системы. Необходимым условием для осуществления реформирования государственной службы с точки зрения социальной синергетики является четкое понимание цели реформирования государственной службы и наличие некой модели, к которой необходимо придти. Такой моделью в условиях столкновения интересов организованных социальных групп и их разнонаправленных влияний, базовой идеей, на которой должен строится государственный аппарат является верность государственного служащего государству и обществу. Заимствование позитивных черт «менеджерской модели» организации государственной службы, интенсификация деятельности гражданских служащих путем внедрения прогрессивных информационных технологий; обеспечение ориентации

гражданских служащих на клиента - позволит создать в стране службу, оптимально отвечающую реалиям переходного периода и органично сочетающую интересы государства, гражданского служащего, структур гражданского общества.

Научно-теоретическая значимость диссертации обусловлена актуальностью исследования системного анализа организации управленческой деятельности органов публичной власти в России и влияния реализуемой государством реформы государственного управления на социально-экономическое развитие государства, Полученные в результате проведенного в представленной работе исследования выводы позволяют углубить имеющиеся научные представления о принципах организации управленческой деятельности на уровне органов государственной власти и их влиянии на качество социально-экономического развития общества.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут использоваться в процессе разработки практических мер по правовому и институциональному регулированию управленческой деятельности, совершенствованию форм и методов как внешнего управляющего воздействия, так и внутренней организации деятельности органов публичной власти, реализующих управленческие функции в современном обществе. Материалы проведенного исследования могут использоваться также при чтении общих и специальных курсов по социологии управления.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских и региональных научных конференциях. По теме диссертации опубликованы четыре научные статьи и монография автора общим объемом около 9 п.л. Из них в изданиях перечня ВАК две работы объемом около 1,5 п.л.

Структура диссертации определяется логикой последовательного решения основных задач исследования и включает в себя: введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение и список литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во «Введении» обосновывается актуальность темы диссертации, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.

В Главе 1. «Теоретико-методологические проблемы исследования управленческой деятельности органов публичной власти Российской Федерации» автор отмечает, что проблемы организации государственного управления в России являются на современном этапе, пожалуй, наиболее значительными и дискуссионными. Усложнение системы общественных отношений между людьми, появление огромного количества организационных форм деятельности с неизбежностью привело к возрастанию роли органов государственной власти и управления в жизни общества в современную эпоху.

Радикальные реформы, проводимые в России в течение последних двадцати лет, привели к разрушению существовавших организационных структур государственного управления и к попытке создания нового эффективного государственного аппарата. Вместе с тем формирование новой организационной структуры органов публичной власти, реализующих функции государственного управления в обществе, настоятельно требует всестороннего и детального анализа теоретических аспектов управленческой деятельности органов публичной власти. Именно принципы организации управленческой деятельности, выработанные мировой и отечественной практикой, являются тем базисом, на котором должны проводиться реформы государственного управления в России. Целью анализа теоретических основ организации управленческой деятельности органов публичной власти, является раскрытие понятия публичной власти в обществе и системообразующих принципов ее организации, определение места и системы органов публичной власти, реализующих управленческие функции, изучение методов и форм управленческого воздействия на объекты управления. Вместе с тем общетеоретический подход в исследовании базовых начал реализации управленческой деятельности органов публичной власти, выработанных мировой и отечественной наукой и практикой, требует анализа специфики российского опыта государственного управления с позиций исторического и системного анализа данного явления социальной жизни общества.

В параграфе 1.1 «Организация системы государственного управления: политико-правовой и социологический анализ» проводится политико-правовой и социологический анализ принципов организации государственного управления, а также раскрывается его функциональная институционализация в современном обществе.

Автор отмечает, что из истории политический мысли известны сотни понятий и определений государства, которые были сформулированы философами, теологами, теоретиками-государствоведами, социологами, практическими политическими и государственными деятелями. В социологии общепринятым является определение государства как социальной структуры, обеспечивающей силой государственной власти господство меньшинства над обществом и с помощью определенной системы методов воздействия на социум способствующей достижению поставленных целей. Государственная власть реализуется через государственное управление - целенаправленное воздействие государства, его органов на общество в целом, те или иные его сферы (экономическую, социальную, духовную) на основе познанных объективных законов для выполнения стоящих перед обществом задач и функций.

Важнейшая особенность государственной власти состоит в том, что она проявляется в деятельности государственных органов и учреждений, образующих механизм (аппарат) этой власти. В своем содержании, институциональном составе, структуре и системе государственного аппарата, соотношении государственных органов, принципах и организации их

деятельности государственная власть зависит от степени развитости государства и общества в целом, их исторического типа, цивилизационной принадлежности, конкретной стадии их исторического движения.

С точки зрения теории управления, государство является сложной открытой системой, обладающей свойствами целенаправленной адаптации к меняющимся условиям внешней и внутренней среды и способностью к самоуправлению, саморегуляции своего развития. Управляющее воздействие высшей иерархической структуры реализуется прямыми связями с управляемой системой; контроль выполнения, адекватность реакции на управляющее воздействие определяются информацией, поступающей по каналам обратной связи. Таким образом, государственное управление представляет собой реализацию публичной власти государства посредством формирования и функционирования определенной иерархической системы институтов власти, государственного аппарата, государственно-властных и правоохранительных органов.

Государственное управление - это целостная институциональная система, действующая полифункционально. Власть в том или ином обществе всегда одна, но есть се разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы. Правильное, равномерное определение и закрепление управленческих полномочий способствует установлению необходимой институциональной толерантности в системе государственного управления, оптимизирует социальную эффективность, результативность функционирования всей управленческой системы, главными элементами правового воздействия которой на общественные отношения выступают те или иные правотворческие и правоприменительные акты.

Разнообразие и многоуровневость структуры институциональной системы государственного управления обусловлены сложностью общественного бытия в конкретный исторический период, что, в свою очередь, определяет иерархию функциональных взаимосвязей институциональных ингредиентов управленческой структуры.

Особо значимым структурно-функциональным ингредиентом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления (так называемое правительственное управление), обеспечивающий практическое исполнение, реализацию законодательных решений («исполнительная власть»). Как подчеркивал Л. фон Штейн, «исполнительная власть» - это «выполнение закона». Всякое «исполнение имеет полномочия только на то, что прямо выражено и предписано в законе», не более того. Лишь «в случае крайней нужды» исполнительные органы в системе государственного управления могут своим нормативным правовым актом восполнить тот или иной «недостаток какого-нибудь определения в законе».8

4 Штейн фон Л. Умение об управлении и право управления.- СПб., 1874. -С. 2, 18, 23 - 24.

Подводя итог рассмотрению вопроса организации системы государственного управления, автор отмечает: государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами. Данная концепция позволяет сузить и предмет исследования, поскольку с позиций данного подхода государственное управление в узком смысле представляет собой качество исполнительной власти, ибо многие виды, формы, методы государственного управления свидетельствуют о том, что нет достаточных оснований ставить знак равенства между управленческой деятельностью законодательной и судебной ветвей государственной власти, с одной стороны, и управленческой деятельностью органов исполнительной власти - с другой. Исполнительная власть с позиции разделения властей рассчитана на осуществление государственного управления, что в наиболее общем виде выражается в регулирующем воздействии на поведение людей, чей совместный труд предполагает формирование определенных коллективов и комплексов различного характера, в рамках которых происходит объединение публичных интересов. Все управленческие элементы исполнительной власти внутриорганизационного характера (так называемое деловое администрирование, базирующееся на теории менеджмента) органически сливаются с основным назначением государственного управления в специальном смысле, что в конечном счете определяет единую направленность в достижении целей и задач исполнительной власти в процессе проведения в жизнь государственной политики. Вместе с тем необходимо признать, что управленческие элементы в деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти также имеются, однако они носят вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на законодательную и судебную ветви государственных функций.

В параграфе 1.2. «Содержание, формы и методы управленческой деятельности органов публичной власти» автором проводится анализ содержания государственного управления и отмечается что оно производно от функций государства, которые выражают его деятельность в разных сферах. Непосредственно само содержание государственного управления представляет собой процесс властного воздействия государства в лице уполномоченных им органов управления на поведение субъектов общественных отношений с целью его упорядочения.

В работе отмечается, что наиболее распространенным мнением является включение в содержание государственного управления только тех видов подзаконной государственно-властной деятельности, которые обеспечивают позитивное регулирование общественных отношений.

Управленческая деятельность в каждом органе публичной власти осуществляется с единственной целыо - организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую реализовать этому органу определенные для него объемы полномочий по установленным предметам ведения. Для каждого вида государственной деятельности, и том числе п

управленческой, характерны свои организационно-правовые формы. Применительно к органам публичной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как государственную власть. Говоря о формах управления органов публичной власти, автор отмечает, что необходимо при этом учитывать следующее: они могут выступать во-первых в форме реализации государственной власти, во-вторых, форм внутриаппаратной работы. Главенствующее значение в механизме функционирования органов публичной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнее воздействие, реализацию публичной власти в обществе. В них внешнее выражение фактически получает сама государственная власть со всеми своими атрибутами. Государственное управление практически реализуется через такие формы организационной деятельности, как прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, подбор и расстановка кадров, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др. Кроме того, процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий. Основными стадиями управленческого цикла являются: выработка и принятие решения, организация исполнения решения, контроль за исполнением и подведение итогов.

Для осуществления и реализации своих задач и функций исполнительная власть в лице должностных лиц пользуется специальными технико-юридическими приемами, выражающими сущность и характер направленности действий администрации. Наиболее распространенным социально-юридическим инструментом управленческой деятельности органов публичной власти является акт управления. Установление и реализация норм права - это характерный признак именно органов государственной власти, в основном органов исполнительной ветви публичной власти в государстве, т.к. именно они в отличие от других субъектов правоотношений в соответствии со своей нормативно установленной компетенцией, участвуя в реализации государственной политики, в определенной сфере осуществляют разнообразные управленческие функции.

Вместе с тем автором отмечается, что развитие государства и общества на современном этапе свидетельствует о модификации форм управления и о включении в их перечень новых форм управленческой деятельности органов публичной власти, основанных на соглашениях с участием органов исполнительной власти. Обобщенно их характеризуют как административно-правовые договора. При этом под административными договорами понимают управленческие соглашения между субъектами административного права, одной стороной в которых выступает орган публичной власти, по поводу и в целях реализации публичных полномочий, с элементами регулирования, выходящими за пределы частного права.

В параграфе 1.3 «Особенности организации управленческой деятельности органов публичной власти в России» диссертационного

исследования исследуется история формирования в России принципов организации управленческой деятельности органов публичной власти.

Автор отмечает, что с начала реформ был сделан акцент на устранение жестких подходов к организации управления: отказ от его излишней централизации, от администрирования, приветствовалась самостоятельность субъектов Российской Федерации и инициативность со стороны исполнительных органов местного управления и самоуправления. Затем последовало признание очевидного факта; резкий отказ от применения административных методов привел к негативным последствиям - по существу, к разрушению государственного управления. В последнее время речь идет о поиске баланса в использовании принципа централизации и децентрализации, а также в сочетании общественных и частных интересов, то есть признания необходимости как в целом государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечения обороны и безопасности, в социальной области и т.д.), так и государственного регулирования в отдельных сферах экономики.

В условиях экономической и правовой реформ, предполагающих самостоятельность предприятий, отказ от командно-административной системы, широкое использование экономических методов, решительный поворот к социальной сфере, важное значение имеет механизм правового регулирования в единстве с обеспечением правового порядка общественных отношений. Деятельность государства в переходный период оценивалась способностью проводить внешнюю и внутреннюю политику, осуществлять экономические и политические преобразования, выполнять задачи по обеспечению правопорядка и законности, защищать своих граждан от преступных посягательств и т.п. О какой-либо концепции и принципах реорганизации системы управления хозяйством и речи даже не было. Считалось, что сам рынок решит все проблемы на путях «самодвижения», «самоорганизации» и «саморегулирования». От полного развала экономику спасли частично сохранившиеся системы государственного управления.

Интересные суждения о сущности исполнительной власти и государственного управления в России и о соотношении этих категорий в рамках обозначенной выше общей концепции были высказаны Н.Ю. Хаманевой. Она, в частности, пишет следующее: «Государственное управление, которое было характерно для советского периода, значительно отличается от нынешнего, что связано с изменившимися условиями жизни общества. Понятие «государственное управление» уже не связывается с понятием «административное подчинение», а является более многогранным и проявляется в нормативном правовом регулировании, координации, содействии. Государственное управление можно рассматривать как подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти. Любая ветвь государственной

власти не отождествляется с видом деятельности. Так, у законодательной ветви власти есть свой вид деятельности - нормотворчество; у судебной -правосудие. Исполнительная ветвь государственной власти наделена таким видом деятельности, как государственное управление».9 Таким образом, реформа системы государственного управления в России, ознаменовавшаяся заменой понятия «государственное управление» на «исполнительную власть», свидетельствует о том, что содержанием исполнительной власти является управленческая деятельность.

Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного (публичного) управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

Подводя итог рассмотрению истории развития организационных основ управления органов публичной власти в России, автор отмечает, что одним из важных вопросов реформирования государственного управления являлась оптимизация их структуры. Система и структура органов исполнительной власти на федеральном уровне за период с 1992 г. по 2005 г. изменялась неоднократно, с периодичностью один раз в 2 - 4 года. Происходит процесс интенсивного изменения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, их деятельности и взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, разграничение полномочий и предметов ведения между ними.

В 2000 - 2005 гг. в России происходит процесс восстановления понятий «государственное управление», «государственная власть», «подчинение», «административные акты» и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по «вертикали», так и по «горизонтали», единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти.

Разработка эффективных систем и структур публичного управления в России неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов публичной власти. Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм

4 Административное прано Роестккои Федерации: Учебник. -М.: Юриетъ, 2004. -С. 15.

развитие системы и структуры органов власти происходи!' в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, защищенность их от случайных факторов.

Подводя итог, автор отмечает, что особенности организации управленческой деятельности органов публичной власти в России в основном предопределены спецификой развития российской политической и государственной системы. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и «рыночной власти», обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.

Во второй Главе «Совершенствование организации управленческой деятельности органов публичной власти России: современный этап и перспективы развития» автор отмечает, что вопросы о сильном государстве, об эффективном государственном управлении, о соотношении государственных и личных интересов являются объектом многочисленных исследований. Большинство современных аналитиков считают, что в результате принятия поспешных и несистемных мер механизм государственного управления остается несовершенным, вследствие чего многие цели не достигаются, законы не исполняются. Актуальной задачей является и организация эффективного управления.

Главный вопрос современной России — ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Начальный этап реформ - освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизация государственной собственности, федеративное устройство страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.

В ходе проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. В первую очередь это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, неумелого регулирования социально-экономическими

процессами, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.

В связи с этим в рамках исследования организации управленческой деятельности органов публичной власти в России необходимо изучение социологических аспектов оценки ее эффективности на современном этапе, рассмотрение перспектив совершенствования и развития в рамках проводимой административной реформы, а также определение возможности внедрения некоторых инновационных форм организации, выработанных мировой практикой.

В параграфе 2.1. «Социально-политический аспект оценки эффективности управленческой деятельности органов публичном власти в России» автор отмечает, что проблема эффективной организации и качественной деятельности аппарата государства в последнее время активно обсуждается в печатных средствах массовой информации, по телевидению и радио, а также в научной литературе. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России.

Оценка эффективности организации государственного управления в России возможна с позиций рассмотрения государства как системы. Любая система -это совокупность взаимосвязанных элементов. Управленческая система в общем виде состоит из управляющей и управляемой подсистем. Если вести речь о государстве, то выделение этих подсистем можно провести в двух срезах, которые как раз и покажут слабые места государственного управления. Первый срез представляет государственное управление как управление государственной организацией. То есть управляющая и управляемая подсистемы находятся в пределах этой организации. Второй срез показывает всю государственную организацию как управляющую подсистему, а разнородные группы населения - как управляемую. Здесь речь пойдет об управлении населением.

В современной России наблюдается несоответствие новых формальных институтов, часто заимствованных у других стран, базовой институциональной инфраструктуре, в результате новые правила не действуют, а их заменяют традиции и обычаи, партикуляристские нормы и правила (клиентелизм, коррупция). Как свидетельствует отечественная практика, функция регламентирования выполняется более эффективно, если новые институты вращиваются в социальную систему, а не копируются и навязываются обществу. То есть функция регламентации будет выполняться более эффективно, если известно, какие институты являются базой для новых институтов.

Основными индикаторами результативности государственного аппарата выступают уровень, качество и продолжительность жизни населения, состояние и динамика преступности, социальная структура общества и др.

Несмотря на успехи, достигнутые макроэкономикой страны в последние годы, благосостояние отдельных слоев населения остается низким. Возникло резкое расслоение общества на очень богатых, которым доступны все блага жизни, и бедных, находящихся на уровне нищеты. Так, отношение между доходами 10% богатейших граждан и 10% беднейших (коэффициент фондов) для России, по данным официальной статистики, в 2008 году достигло значения порядка 17-20. Для промышленно развитых стран эта величина не превышает в среднем значения 5-10.

Уровень экономического развития России остается низким. По опубликованным в 2007 году данным ООН, реальный ВВП на душу населения в стране в 2005 году по паритету покупательной способности почти в 5,5 раза ниже, чем, к примеру, в Люксембурге.

Мужчины живут в нашей стране в среднем 59 лет, женщины - более 72 лет. Средняя продолжительность жизни в Японии и Гонконге превосходит наши показатели более чем на 17 лет, а в Исландии и Швейцарии - на 16 лет."'

По величине индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) своеобразного аналога показателя качества жизни - Россия занимает лишь 67-е место среди 177 оцениваемых стран (2005 г.)."

Организация Объединенных Наций для выведения своеобразного рейтинга развитости стран мира использует индекс развития страны. По этому показателю Россия находится где-то в четвертом десятке стран. Таким образом, Россия может достигнуть высоких темпов развития экономики, но если будут снижаться уровень и качество образования населения, если сокращение численности населения будет происходить нынешними темпами, то нужного качества жизни мы достигнем не скоро.

В современных условиях эффективность государственного управления -проблема, актуальность которой вышла за рамки функционирования органов исполнительной власти. По свидетельству международных экспертов, согласно индексу GR1CS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия rio таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных).12

1(1 Международная научно-практическая конференция «Качество жизни: приоритеты социального развития» // Сборник докладов. - М.: ВНИИТЭ, 2008.-С.65.

" Куланкнн Н.И, Задссснсц , Зараковский Г.М. О разработке стратегии повышения качества жизни населения России /Научное, акснсртно- аналитическое и информационное обесисчснпе стратегического управления, разработ ки и реализации приоризстных национальных проектов и программ // Сб. научных трудов ИНИОИ РАН/Ред кол.: Пивоваров ЮС. (отв. ред.) и др. - М., 2007. -С. 116- 119.

12 Административная реформа в России. Научно-практическое пособие //(под ред. С1. 1 [арьппкина, Т.Я. Хабрпсвои,- М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 1ШФРА-М. 2006 - С. 14.

Подводя итог, автор отмечает, что анализ эффективности управленческой деятельности органов публичной власти в России позволяет выделить две группы проблем. Во-первых, это необходимость установления функциональных связей с внешней средой — населением и другими инстанциями власти. Во-вторых, учет предшествующего опыта развития России при регламентации общественной жизнедеятельности и при создании новых институтов. Проблемы эффективности управленческой деятельности органов публичной власти заключаются в необходимости выстраивания отношений с внешней средой, в данном случае - с населением. Главная цель государства, а соответственно, и управленческой деятельности органов публичной власти в современных условиях - повышение благосостояния, уровня жизни его граждан. Современная структура государственной власти в нашей стране отражает потребности населения, но не развивается, не изменяется вместе с ними. В современной России наблюдается несоответствие новых формальных институтов, часто заимствованных у других стран, базовой институциональной инфраструктуре, в результате новые правила не действуют, а их заменяют традиции и обычаи, партикуляристские нормы и правила. Социальная сущность и предназначение государства предопределяют его активную роль в процессе создания необходимых и достаточных условий для свободного развития и достойного существования каждого члена общества, что обеспечивается построением и функционированием соответствующих организационно-правовых институтов. Только в этом случае обеспечивается их социальное признание и констатация дееспособности государственной власти.

В параграфе 2.2. «Направления совершенствования организации управленческой деятельности органов публичной власти в рамках административной реформы» исследуются концептуальные направления административной реформы в России, направленные на совершенствование организации управленческой деятельности органов публичной власти.

Автор отмечает, что формулирование принципов организации и деятельности государственного аппарата, их обновление и корректировка в каждый конкретный исторический период развития общества и государства являются важными политическими и правовыми задачами государства. Проводимая в России административная реформа - это отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом, существовавших организационных принципов осуществления управленческой деятельности и их функционирования.

Административная реформа необходима, прежде всего, для восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, се опытом и традициями. Происходящая в России административная реформа охватывает изменение практически всех субъектов

(органов) исполнительной власти, регулирование всех сфер и областей государственной и общественной жизни, деятельность любых организаций, предприя тий и учреждений.

Основной целью административной реформы является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления. Таким образом, считается, что реформа в сфере государственного и муниципального управления зависит от повышения качества управления.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение их системы, структуры и режима функционирования, простота и эффективность работы государственных органов, совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами, демократизация управления, его открытость и доступность для граждан - объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и дсконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом.

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям в Концепции предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2010 г. предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления и эффективности государственного регулирования не менее 70 единиц по каждому из показателей. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров к 2010 году - до 3 процентов.

Основным инструментом исследования количества и доступности государственных услуг признано проведение социологических опросов. В настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан количеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.

Вместе с тем автор отмечает, что в нашей стране выявить и определить оптимальную меру соотношения централизации и децентрализации очень трудно. Внедрение в отечественную практику государственного администрирования наиболее удачных зарубежных моделей децентрализованного управления или их элементов может значительно улучшить действующую в России систему. Однако нужно понимать, что предлагаемая имплантация зарубежного опыта должна быть детально смоделирована и спрогнозирована на теоретико-эмпирическом уровне и обоснована научно, только в этом случае заимствование чужих институтов будет позитивным и не породит нового витка сложных проблем и неразрешимых вопросов.

Мероприятия по совершенствованию системы и структуры деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничиваются оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти. В рамках административной реформы особое значение придается функции оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности его деятельности, целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и пр. Патерналистскому государству, которое «опекает» все сферы жизни, нет места в гражданском обществе, оно преобразуется в «слугу», выполняющего только необходимые и полезные для общества функции. В таком соотношении государства и общества именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает. Только тогда «государственные услуги» станут действительной системой отношений личности и юридических лиц с государственными структурами.

Инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках административной реформы, показала фактическое состояние дел: насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны, в какой степени должны изменяться функции при изменении методов государственного регулирования, при изменении соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества в отношении публичных функций, в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях. В процессе инвентаризации государственных функций они были объединены в три группы: группа правоустанавливающих функций; группа правоприменительных функций; группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом.

Анализ существовавших в период инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти позволил выделить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов государственные услуги, оказываемые государственными структурами гражданам и юридическим лицам. Проведенный анализ выявил и характерные недостатки в деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе дублирование функций, рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти, выполнение несвойственных органам исполнительной власти функций.

Подводя итог проведенному исследованию, автор отмечает, что современное государство призвано осуществлять позитивное государственное управление, предоставляя гражданам публичные услуги; новый вид государственного управления требует переосмысления традиционных подходов к формам государственного управления; формы управления, разработанные для обязывающего, вмешивающегося государственного управления, основанного на принуждении, в большинстве случаев неприменимы к позитивному государственному управлению. Использование частноправовых форм оказания публичных услуг должно осуществляться при условии соблюдения государством публично-правовых ограничений, таких, как конституционные принципы равенства, соразмерности, компетенционных норм и других ограничений; выбор государством частноправовой формы предоставления публичных услуг не должен стать способом самоосвобождения государства от ответственности за предоставление публичной услуги.

Комплексность проведения анализа поставленных перед диссертационным исследованием проблем дополнено исследованием в параграфе 2.3. «Оптимизация управленческой деятельности органов публичной власти: социологический анализ концепции развития» внутрисоциальных аспектов повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти, а использование теорий синергетики позволило по-новому оценить инновационные подходы в ее организации.

Автор отмечает, что приоритетным направлением оптимизации управленческой деятельности органов публичной власти является реформа государственного аппарата. Качество управления зависит, прежде всего, от формирования новой поведенческой модели государственных служащих, реализующих управленческие функции органов публичной власти на макросоциальном уровне. Отражая публичный характер деятельности, поведение государственных служащих тесно связано с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и не только является одним из важнейших социальных факторов функционирования публичной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и

иных особенностей Российской Федерации. Ориентация государственного управления на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств чиновников. При этом социальный аспект связан как непосредственно с профессиональной деятельностью государственных служащих, так и с их взаимодействием с обществом и формированием общественного мнения. Назначение госслужбы состоит, прежде всего, в регулировании социальных процессов. Синергетическое понимание этой роли предполагает социальную организацию системы государственной службы во взаимодействии с активной самоорганизацией общества.

При этом направления совершенствования организации деятельности органов публичной власти и государственной службы должны учитывать синергетические закономерности и согласовываться с внутренними тенденциями их развития. В государственной службе инноваторами могут выступать новые параметры порядка, согласованные с параметрами порядка в социальной системе общества, носителями которых выступают, прежде всего, государственные служащие.

Формирование нового поведения государственных служащих должно ориентироваться на независимость государственной власти, защиту интересов всего общества и государства в целом, должно стремиться к справедливому и взвешенному учету различных групповых интересов. Основной идеей должна быть верность государственного служащего государству и обществу. Вместе с тем государство должно иметь возможность в полной мере гарантировать такую службу и для этой цели должно иметь право доверять ее осуществление профессиональным чиновникам.

Модель реформирования госслужбы должна быть не результатом бюрократического выбора некоторых групп, а результатом некоего общественного выбора, должна быть выработана идеология реформирования, которая будет мотивировать самоорганизацию системы внеэкономическими методами. С учетом данных позиций необходима выработка морально-этических ценностей, ориентированных на идеологию служения обществу.

Использование методов «менеджерской модели» позволяет достигать высокого уровня компетенции государственных служащих, повышения роли этических стандартов в государственном управлении, более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества. Менеджмент -это эффективное управление, критерии оценки качества которого меняются в зависимости от типа организации, отрасли, в которой он функционирует, его социальной значимости и многих других параметров. Реформа государственной службы по «менеджерской модели» сводится к устранению патерналистских начал в отношениях государства с гражданином и обществом и установлению между ними отношений «государство - слуга гражданина», что должно обеспечить переход к службе «подлинно гражданской (civil)», ответственной перед государством и обществом. Однако в демократическом обществе государственный гражданский служащий должен служить не обществу, не гражданину, а государству в лице органов публичной власти, избранных

народом путем свободного волеизъявления на демократических выборах либо образованных иным способом, предусмотренным действующим законодательством. Перед гражданином должно отвечать само государство как наниматель, в лице руководителя соответствующего государственного органа, выступающего в качестве представителя нанимателя. Идеология «менеджерской модели» государственной службы предполагает ослабление иерархических начал на государственной службе за счет изменения практики использования контрактов и расширения диспозитивных методов регулирования отношений гражданского служащего и государственного органа. В результате для целей совершенствования организации управленческой деятельности органов публичной власти на практике могут быть использованы такие позитивные черты «менеджерской модели», как интенсификация деятельности гражданских служащих путем внедрения прогрессивных информационных технологий, обеспечение ориентации гражданских служащих на клиента.

Повышение эффективности управленческой деятельности органов публичной власти невозможно без открытости и прозрачности их деятельности. Информационная открытость власти позволяет гражданам получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии российского общества и органах публичной власти, укрепляет действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. Прозрачность и открытость государственных органов являются неотъемлемыми признаками их демократичности.

В «Заключении» подводятся общие итоги работы, формулируются основные выводы.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:

В изданиях входящих в список ВАК

1. Михалин В.И. Формирование современной системы государственного управления в свете проводимой административной реформы в России // Социально-гуманитарные знания. 2008, № 8. 0,76 пл.

2. Михалин В.И. Содержание, формы и методы управленческой деятельности органов публичной власти // Социально-гуманитарные знания. 2008, № 12. 0,7 п.л.

В других изданиях

3. Михалин В. И. Особенности организации управленческой деятельности органов публичной Власти в России. Монография. Ростов-на-Дону, Изд-во ЮФУ. 2008. 7,0 п.л.

4. Михатш В.И. Государственное управление и исполнительная, власть -проблема соотношения понятий // Актуальные проблемы современных социально-гуманитарных наук / Под редакцией Ю.Г. Волкова. Наука-Пресс 2006. 0,2 п.л.

5. Михатш В.И. Публичный характер государственного управления // Социально-гуманитарные проблемы современной России. Ростов-на-Дону, Наука-Пресс. 2007. 0, 25 п.л.

Сдано в набор 27.05.2009. Подписано в печать 27.05.2009. Формат 60x84/16 Печать офсетная, гарнитура Times New Roman. Тираж 100 экз. Заказ № 358.

Отпечатано ООО «Антеи». 344037, г. Ростов-на-Доку, 24 линия, 20.