автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Особенности формирования и развития государственных органов власти и органов местного самоуправления (на примере Белгородской области)

Полный текст автореферата диссертации по теме "Особенности формирования и развития государственных органов власти и органов местного самоуправления (на примере Белгородской области)"

На правах рукописи

КРИВЕЦ Алла Павловна

ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

(на примере Белгородской области)

Специальность 22.00.08 - социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических науг

Москва - 1998

Работа выполнена на кафедре социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор социологических наук,

профессор Слепцов Н.С.

Официальные оппоненты: - доктор социологических наук,

профессор Котельников Г.А. - доктор политических наук Лысенко В.Н.

Ведущая организация - Белгородский

государственный университет, кафедра социальных технологий

Защита состоится "10" сентября 1998 г. в 14-00час. на заседании диссертационного совета К-151.04.16 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 1 17606, Москва, пр. Вернадского, 84, II уч. корп., ауд. 2012.

С ,чисеертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан "_" июля 1998 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

ЧЕРНЫШОВА Л.Д.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Утверждение рыночных оциально-экономических отношений в России в качестве одного из еобходимых условий и одновременно результатов реформирования ключает в себя становление новой политической системы. Она представляет обой совокупность политических институтов, политических отношений, олитических норм и правил функционирования общества, феномены олитического сознания, политической культуры и коммуникации. В нституциональном отношении оформление новой политической системы вязано с формированием институтов власти и управления, адекватных роисходящей социально-экономической модернизации. Прежде всего -эсударственных и муниципальных органов.

Процесс формирования новых институтов государственного и униципального управления осуществляется в России в течение нескольких ет. Однако он идет исключительно неоднозначно и противоречиво. В ервую очередь на региональном уровне. В этой связи несомненный интерес редставляет изучение различных аспектов государственного и униципального строительства в условиях каждого из субъектов Российской >едерации как целостного геополитического образования, которое:

во-первых, в той или иной степени интегрировано в российскую элитическую систему в целом, представлено в ее политическом эммуникационном поле, следовательно, подчиняется общим тенденциям азвития;

во-вторых, имеет свою специфику, проявляющуюся в своеобразии зциокультурнон конфигурации политической жизни, вследствие которой цни и те же политические явления (решения, действия) влекут за собой гсьма неоднозначные результаты;

в-третьих, само по себе политически структурировано "по гртикали" и внутренне противоречиво.

Современный российский регион в политическом отношении эедставляет собой исключительно сложную и во многих случаях сбалансированную систему. К анализу ее недопустимо подходить шфицированно, впадая в иллюзию, что тот или иной областной или. эаевой центр - "Москва в миниатюре", и все, что в политике действительно ш столицы и Подмосковья, характерно и важно для провинциальной эссии. Унификация, как правило, основана на дефиците конкретного щиологического материала, в худшем случае - на нежелании его обобщить проанализировать.

Между тем, региональная социология и региональная политология шлются фактом как общественной, так и научной жизни. В структурах [асти во многих субъектах Федерации действуют информационно-оптические центры, которые накопили более или менее значительные шки данных о развитии политических процессов.

Исследование регионального процесса формирования органов юударственной власти и местного самоуправления, таким образом, дает (зможность:

1) выяснить то, каким образом общефедеральные тенденщ политической жизни проявляются в специфических условиях субъектс Российской Федерации;

2) обобщить практический опыт регионального государственного муниципального строительства и на этой основе выявить возможнь инновационные решения и действия, которые вполне могут бьп использованы в ходе дальнейшего реформирования политической систем России в целом;

3) определить те противоречия и конфликты, которые препятствуй процессу политического реформирования, раскрыть их причины предложить механизм оптимизации процесса государственного муниципального строительства в регионах.

В настоящей диссертационной работе эти проблем рассматриваются на материале Белгородской области, которая имеет сво социокультурную специфику, что, тем не менее, не отрицает наличия обид черт, объединяющих ее с другими субъектами Российской Федераци прежде всего, с областями Центрально-Черноземного района.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена:

во-первых, настоятельной потребностью анализа теоретичесю основ государственного и муниципального строительства в регионе, которь позволит определить пути оптимизации данного процесса;

во-вторых, необходимостью развития теории социально! управления региональными политическими процессами;

в-третьих, важностью обобщения опыта государственного муниципального строительства, дающего возможность выявить, с однс стороны, просчеты и неблагоприятные тенденции, с другой - позитивнь результаты.

Исследование процесса государственного и муниципально] строительства в области дает возможность представить и поня-многообразные аспекты реализации российского политического процесса условиях конкретного субъекта Российской Федерации, выявить присущу ему диалектику общего, особенного и единичного. Это тем более важно, чт применительно к Белгородской области данная проблема специально ] рассматривалась в социологической и политологической литературе.

Представление об актуальности темы исследования позволя сформулировать его основную проблему. Она заключается в том, чтоб выяснить, каким образом преломляются общие тенденции государственно] и муниципального строительства в России в конкретном российском регион

Последнее, а также вышеизложенное и определяют актуальное названной темы.

Состояние научной разработанности темы. Первые теоретическ] представления о власти, роли масс, их взаимоотношениях мы находим работах политико-философской направленности сначала античных авторо]

1 См.: Аристотель. Политика. Собр.соч. в 4-х т. - М., 1983. - Т.4; Плате Государств. Соч.в 3-х т. - М., 1971. - Т.З. - Ч.!.

гем, позднее, в трудах Макиавелли, Т. Гоббса, Г. Гегеля, Ш. Монтескье, Канта, Ж-Ж. Руссо, А. Токвиля1 и других.

Исследование проблем взаимодействия власти и народа ("массы") •лучило широкое распространение на рубеже ХИ-ХХ вв. в работах как рубежных, так и отечественных ученых. Среди них значительный интерес едставляет концепция общества Г.Лебона, где важнейшая роль в ¡щественном развитии отводится идее, которую "навязывает" власть роду (массам),2

Определенный вклад в этот период в расширении знаний о власти, о . ли народных масс внесла марксистская теория, в частности, работы Маркса, Ф.Энгельса, В.Ленина, Г.В.Плеханова, Н.Бухарина и др. [рксистов.3

Социологический анализ проблем отношения власти и масс в первой ловине столетия вели в основном зарубежные исследователи.4 Так, Парето, Г.Моска, Р.Михельс разработали теорию элит, выявив ее место в ществе и политической жизни, а также механизм формирования и кономерности смены власти. Те или иные взгляды на отношения власти и родных масс изложены в работах М.Вебера, Т.Адорно, Г.Лассвела.

В 50-60-х годах в обществоведческой литературе внимание в новном уделялось постановке и анализу проблем природы и щности власти преимущественно через структурно-функциональную актовку. Заметная роль в теоретической разработке здесь принадлежат Дейчу, Д.Истону, Т.Парсонсу, Дж.Томпсону, Ч.Миллсу.5

Проблемы реформирования органов государственной власти, звития системы местного самоуправления, формирования политической гиональной элиты в последние годы все чаще становятся предметом ссертационных исследований.6

1 См.: Макиавелли Николпо. Избр.соч.. М., 1982; Гоббс Т. Левиафан или герия, форма и власть государства церковного и гражданского. - М., 1936; Гегель Г. лософия права. - М., 1934. - Т.7; Монтескье Ш. Избр. Произведения. - М., 1965; Кант Избр .произведения. - М., 1963; Руссо Ж.Ж. Трактаты. - М., 1969.

2 См.: Лебон Г. Психология народов и масс. - СПб., 1886.

3 См. в частности, Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология - Соч. - 2-е изд. -; Ленин В.И. Государство и революция. - ПСС. - Т.ЗЗ; Плеханов Г.В. К вопросу о роли 1ности в истории. - Избр. произведения. - Т.2; Бухарин Н.И. Путь к социализму. -бр. произведения. - Новосибирск, 1990.

* См., например, Михельс Р. Вожди и массы//Диалог. - 1990. -№3,5,7,9. Вебер Избранные произведения. - М., 1990; а также История буржуазной социологии XIX-I. XX в. - М., 1979.

5См.,например, Парсонс Т. Общетеоретические проблемы 1иологии//Социология сегодня. - М., 1965; а также Американская социология. -,1972.

6 См., например, Хуганов Р.Д. Проблема региональности в политике и >авлении: Автореф. дне. канд пол.наук. - Ростов - на Дону, 1996; Гуторова AJ1. мпоция, особенности и современные проблемы становления представительной власти оссии: Автореф. дис. канд пол.наук. - М., 1996; Емельянов H.A. Самоуправление как >ма демократического обустройства общества: политические аспекты и особенности становления в России: Автореф. дис. канд пол.наук. - М., 1996; Даниленко В.И. шеформация политической элиты как фактор формирования новых политических юшений в современной России: Автореф. дис. канд пол.наук. - М., 1996.

В последние годы вырос интерес российских ученых к исследованш проблем регионального развития. Вопросам тенденций, закономерносте развития регионов, сущности и основным приоритетам регионально политики, ее объективным и субъективным основам, целям, механизма! реализации посвящена значительная часть научной литературь исследования регионального характера.1

Как уже отмечалось, процесс формирования органо государственной власти и местного самоуправления в Белгородско области специально не рассматривался в исследовательской литератур« Тем не менее, в ряде общих исследований по проблемам политическо] модернизации в России содержатся выводы и заключения, теоретическ; обосновывающие его тенденции и закономерности. К ним относятся работь О.Г.Харитоновой, Л.В.Полякова, Н.Г.Щербининой, В.Н.Иванова Ж.Т.Тощенко, Г.А.Цветковой, В.П.Макаренко, И.Е.Штейнберга и други; авторов.2

Цель исследования состоит в определении системы социальны: факторов, влияющих на процесс формирования органов государственно! власти и местного самоуправления в регионе.

Задачи исследования:

• оценить степень разработанности теоретических основ процесс; государственного и муниципального строительства в Белгородской области как одном из субъектов Российской Федерации;

• проанализировать социокультурные факторы, влияющие ш процесс государственного и муниципального строительства;

• исследовать конкретные механизмы государственного I муниципального строительства и их эффективность;

• обобщить и проанализировать результаты политологических I социологических исследований процесса государственного у муниципального строительства в Белгородской области;

' Емельянов H.A. Реформа местной власти: от управления к народовластию.. Тула, 1996: Регионы Росии в периходный период. - М., 1993; Огарев A.B., ПонеделкоЕ A.B. Лидер. Элита. Регион. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦВШ, 1995; Профессионализм в системе государственной службы /ИгнатовВ.Г., Белолипецкий В.К. и др. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦВШ. 1997; Государственная служба: организация, кадры управление. - М.: Изд-во РАГС, 1997. Понеделков A.B., Старостин A.M. Введение в политическую элитологию (спецкупрс). - Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦВШ, 1998;

2 Берзнн Б.Ю., Маклаков В.Т. Выборы губернатора II Социологические исследования. - 1996. - № 5: Штейнберг И.Е. Тенденции трансформации власти в постсоветском селе // Там же. - 1996. - № 7; Макаренко В.П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования II Там же. • № 11; Шабанова М.А. Институционально-правовая свобода в меняющемся обществе И Полис. - 1996. - № 6: Щербинина Н.Г. Архаика в российской политической культуре II Полис. -1997. - № 5; Иванов В.Н. Российский федерализм: что дальше? // Социологические исследования. - 1998. - № I; Тощенко Ж.Т., Цветков а Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Там же. - 1997. - № 6; Харитонова О.Г. Генезис демократии (Попытка реконструкции логики транзлтологическнх моделей // Полис. - 1996. - № 5.

• оценить эффективность преобразований структур государственной муниципальной власти;

• разработать практические рекомендации, направленные на ггимизацию процесса государственного и муниципального строительства в ггионе.

Объектом исследования являются органы государственной и униципальной власти Белгородской области.

Предмет исследования - факторы, влияющие на формирование зганов государственной власти и местного самоуправления, основные :нденции, определяющие данный процесс и его динамику.

Теоретико-методологической основой научной работы служит здретическая модель транзитологии, разработанная Д.Ростоу, .О.Доннелом, Ф.Шмиттером, А.Пшеворским и другими авторами. Вместе с ;м для анализа отдельных аспектов процесса формирования органов зсударственной и муниципальной власти в Белгородской области ^пользуются теории среднего уровня: 1) Системный подход. В основе его гжит представление о том, что политическая сфера жизни в любом оссийском регионе представляет собой целостный организм, который аходится во взаимодействии с окружающей социокультурной средой. В зете данной установки процесс формирования органов государственной пасти в регионе представляет собой процесс конституирования • и шоорганизации одного из элементов политической системы, в которую, аряду с ними, можно включать другие политические институты, всю эвокупность политических отношений, политико-правовые нормы, оммуникационное поле политики. 2) Структурно-функциональный анализ. )собое значение применение данного методологического подхода аключается в том, что он позволяет рассмотреть процесс государственного муниципального строительства в регионе с точки зрения его >ункциональных возможностей. 3) Социокультурный подход. Формирование рганов государственной власти и местного самоуправления в российской егионе всегда осуществляется в рамках определенной социокультурной онфигурации. 4) Конфликтологический анализ. Выстраивание структуры осударственных и муниципальных органов власти в российском регионе существляется в чрезвычайно конфликтогенных условиях, которые рекращаются после подавления, изоляции противной стороны и бостряются в случае изменения общественной ситуации и расстановки олитических сил.

Теоретическую основу исследования составили работы течественных и зарубежных авторов по тематике диссертации. Характер роблемы потребовал также привлечения работ, рассматривающих [роблемы формирования современной региональной элиты и особенности осударственной службы в переходный период в социологическом аспекте.

Эмпирическую базу исследования составили результат! социологических исследований, проводившихся автором или при ег< участии.

1. Организация и эффективность работы по формированию органо: государственной власти и местного самоуправления в Белгородской облает: (1997 год, апрель-май). Объем выборки 1085 респондентов - жителе] Белгородской области. Тип выборки - стратифицирование* многоступенчатая, случайная на этапе отбора респондентон репрезентативная для каждой возрастной группы.

2. Правовая культура населения и членов избирательных комиссш (1997 год, май). Выборочная совокупность составила 1202 респондента Исследование проводилось методом анкетного опроса на ochobi многоступенчатой квотной выборки, при котором выборочная совокупност; являлась моделью генеральной совокупности - всех избирателе! Белгородской области. Модель выборки была составлена на основа следующих квотных признаков: район проживания; пол; возраст; poj занятий.

3. Молодежь и власть (1994 год, сентябрь-октябрь) - опрошено 1001 человек методом анонимного анкетирования по многоступенчатой выборке.

4. Молодежь России (1997 год, февраль-март) - опрошено 501 человек методом анонимного анкетирования на основе квотной выборки.

5. Управление социальной сферой сельского района в условия; перехода к рынку (1998 год, январь-февраль) - опрошено 800 челове1 методом анкетного опроса на основе многоступенчатой районирование! выборки.

6. Пилотажные исследования, проведенные в ходе избирательны; кампаний главы администрации области (1997 год, декабрь), глав местной самоуправления и депутатов представительных органов местной самоуправления (1996 год, апрель) и в Белгородскую областную Думу (199' год. сентябрь-октябрь).

Кроме того, в качестве эмпирических источников в работ« использованы:

- данные государственной статистики;

-федеральные и региональные нормативные правовые акты регулирующие процесс формирования региональных органи государственной власти и местного самоуправления.

В процессе исследования использованы следующие методы анкетный опрос, экспертные оценки (в качестве экспертов выступили учеиьк ВУЗов, юристы, депутаты Государственной Думы Федерального Собраши Российской Федерации, депутаты Белгородской областной Думы) статистический анализ при исследовании специфики региона, анализ научно! литературы и документов органов государственной власти и местногс самоуправления субъектов Российской Федерации, стандартизированное i свободное интервью (использовалось преимущественно при исследования) местных выборов).

Основные научные результаты, полученные лично соискателем и их научная новизна состоят в следующем:

• в применении к исследованию государственного и муниципального строительства в одном из российских регионов транзитологической теоретической модели и на этой основе - анализа регионального политического процесса;

• в обосновании тезиса о том, что процесс реформирования органов государственной и муниципальной власти в российских регионах может рассматриваться как форма политико-модернизационного процесса, целью которого является формирование системы политических институтов,-тождественной существующей в современных индустриальных (западных) странах;

• в проведении социологического исследования, позволяющего оценить эффективность процесса формирования органов государственной власти и местного самоуправления в области. Исследование подтвердило выводы, сделанные на основе применения транзитологической модели анализа проблемы и выявило, в частности: 1) несоответствие темпов и масштабов политических изменений в регионе динамике массового политического сознания населения; 2) несовпадение политических инноваций ценностным ориентациям участников политического процесса;

3) невостребованность демократических ценностных идеалов значительной частью жителей области; 4) неготовность непосредственных субъектов политического действия к жизни в условиях демократических перемен; 5) слабую ресоциализацию граждан в новую политическую систему;

• в разработке принципов социальной диагностики процесса формирования органов государственной власти и местного самоуправления;

• в исследовании технологии организации региональных избирательных кампаний, выступающих в качестве способа формирования органов государственной власти и местного самоуправления в области;

• в выработке рекомендаций в отношении оптимизации процесса реформирования государственных и муниципальных структур региона.

Апробация работы и внедрение результатов исследования

эсуществлены в следующих формах:

- разработка и публикация учебно-методических пособий по материалам диссертации для студентов высших учебных заведений;

- выступления на всероссийских и региональных научных конференциях;

- выступления на заседаниях Общественной палаты при главе администрации области, "круглых столов" представителей общественно-толитических организаций области, методических конференциях Избирательной комиссии Белгородской области с методическими материалами и практическими предложениями.

Положения, выводы, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы для оптимизации процесса государственного и муниципального строительства в российских регионах, а также для принятия толитико-управленческих решений, при разработке рекомендаций, методик

разрешения социально-политических конфликтов в регионах, чтении лекций, спецкурсов при обучении государственных и муниципальных работников подг отовке специалистов государственной службы.

Теоретические положения концепции формирования органов государственной власти и местного самоуправления в одном из субъектов Российской Федерации, выдвинутые в диссертационной работе, могут служить основой для разработки нормативно-правовых документоЕ государственного и муниципального строительства в России. На данное основе возможна целевая инновационная подготовка кадроЕ государственных и муниципальных служащих, необходимость которо? доказывается проведенными в процессе подготовки диссертационной работь исследованиями.

Практическое внедрение результатов исследований осуществлено I форме подготовки программных и рабочих документов реорганизацм системы обучения и повышения квалификации государственных I муниципальных служащих в Белгородской области. Создан факультет социальных технологий на базе Белгородского государственной: университета, учреждена специализация "Государственное и муниципально« управление" в Белгородской государственной сельскохозяйственно! академии.

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации обсуждены на заседании проблемной группы кафедры социальной политик! Российской академии государственной службы при Президенте Российско1 Федерации.

Структура диссертации определяется задачами и логиксп исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения библиографического списка использованной литературы и приложений.

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во "Введении" обосновываются актуальность и значение темь исследования, формулируются ее основные проблемы, цели и задачи показана степень разработанности темы, определяются объект и предме исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическа. значимость работы, рассматриваются ее основные методологически предпосылки, источники и методы, намечается путь к получению главны: результатов исследования.

В первой главе "Теоретико-методологические основы 1 организационно-практический опыт формирования региональных органо власти" определяются концептуальные теоретико-методологически установки, позволяющие не только исследовать имеющийся практически] опыт, но и в известной мере построить социальный прогноз региональноп политического развития.

В первом параграфе социологический анализ процесс государственного и муниципального строительства в российских региона рассматривается автором на трех уровнях.

1) На уровне общей социологической теории. Автор считает, что радиционный для отечественной социологической и политоло! ической ауки формационный анализ сегодня вряд ли может быть применен в полной [ере к анализу регионального политического развития. Более всего процесс осударственного и муниципального строительства в регионах по своему одержанию соответствует концепции политической модернизации, а в более бшем плане - политической транзитологии.

В русле данного подхода модернизация предстает как оследовательная смена нескольких этапов:

-либерализация политической жизни, предполагающая нституционализацию гражданских прав и свобод;

-демонтаж наименее жизнеспособных институтов прежней олитической системы;

-демократизация, означающая установление норм, процедур и нститутов демократического режима;

-ресоциализация граждан в новую политическую систему. Автор считает, что очевидная особенность регионального олитического развития России заключается в том, что процесс ормирования институтов государственной и муниципальной власти, зляющийся далеко не первым в структуре модернизационных технологий и, чевидно, не самым главным, во многом опередил осуществление двух грвых этапов. В сочетании с традиционными для политической культуры ггионов факторами, блокирующими модернизационный процесс, .и ^конструктивной позицией региональных элит он обусловил наличие ногих дисфункциональных тенденций в развитии регионов.

2) Теории среднего уровня. Автор полагает, что выбор етодологических принципов исследования на данном уровне всегда жлючительно сложен. Особенно потому, что в отечественном эществоведении, в том числе и в социологии, эта проблема длительное земя представлялась не актуальной. Считалось само собой разумеющимся, го марксистская методология является самодостаточной и в той или иной ере заменяет (или вбирает в себя) все плодотворные концептуальные эдходы. Но сегодня очевидна явная недостаточность монистической етодологии. И автор солидарен с теми исследователями, которые считают, го "в нашей ситуации/наиболее плодотворным представляется путь гтодологического плюрализма, диалога разных философских парадигм."1

В основу исследований автором были положены следующие гтодологические установки:

•системный подход. В основе его лежит представление о том, что )литическая сфера жизни в любом российском регионе представляет собой уюстный организм, который находится во взаимодействии с окружающей >циокультурной средой. Следовательно, особого внимания и оценки служивают:

'Римский В.П. Демоны на перепутье: культурно-исторический образ талитаризма. - Белгород: Изд-во Белгородского госуниверситета; Изд-во "Веэелица", 97. -С.11.

- проблема функциональной эффективности государственных 1 муниципальных органов власти, то есть, в какой мере они способнь обеспечить и оптимизировать процесс взаимодействия системы и среды;

- вопрос о сбалансированности в рамках самой регионально! политической системы;

- то, как воспринимается и оценивается процесс решения данны: проблем на уровне массового сознания и специалистами-экспертами;

•структурно-функциональный анализ. Особое значение применена данного методологического подхода заключается в том, что он позволяе рассмотреть процесс государственного и муниципального строительства 1 регионе с точки зрения его функциональных возможностей, то есть ] соответствии с теорией Р. Мертона, по которой любая социальная систем; стремится к выживанию и адаптации, что может быть определено ка] функциональный результат (эвфункция). Напротив, снижение возможностей выживания и уменьшения способности к адаптации рассматривается ка] дисфункция.1

Диссертант показывает, что большинство программ политическо! модернизации в России первоначально разрабатывается на федерально)! уровне. Как правило, их авторы при этом мало учитывают региональнук специфику и возможность трансформации первоначальных замыслов 1 условиях конкретной ситуации. Но последние могут оказаться настолькс значимыми, что результативные функции в конечном итоге вполне способнь перерасти в собственную противоположность и превратиться в дисфункции Симптомы подобных изменений, по мнению автора, требуют особой внимания и проявляются в первую очередь на уровне общественного мнения;

•социокультурный подход. В общем виде социокультурные условия 1 факторы государственного и муниципального строительства могут быт: сведены к следующим группам:

1) этнокультурные (геополитический статус региона, национальны! состав населения и национальные традиции, демографическая структура религиозная ситуация и т.п.);

2) социально-экономические (уровень экономического развития уровень жизни населения; хозяйственная и социальная инфраструктура включенность во внешнеэкономические связи и др.);

3) личностные (профессиональные и личные качеств; руководителей, особенности взаимоотношений между ними, разграничен™ сфер интересов, степень популярности среди населения);

4) социально-психологические (господствующие установк! общественного мнения);

•конфликтологический анализ, позволяющий осуществить первичнук диагностику существующих конфликтов, позиций сторон и расстановку сил дать прогноз относительно конфликтов, которые возможны в будущем, 1 оценить способность формирующихся структур к урегулировании конфликтных ситуаций;

1 Мертон Р.К. Явные и латентные ф\ нкции//Американская социологическая мысль. Тексты. Под ред. В.И.Добренькова. - М.: Пзд-во МГУ, 1994. - С.379-448.

• социально-классовый анализ, который позволяет рассматривать политический процесс как процесс взаимодействия классов и социальных групп по поводу власти в обществе.

Итак, делает вывод автор, использование комплекса теорий среднего уровня позволяет более или менее адекватно описать процесс формирования органов государственной и муниципальной власти. Однако применение или критика этих теорий требует накопления и использования конкретного социологического материала, которое может быть осуществлено на третьем уровне.

3) Уровень конкретных социологических исследований. В последнее время в различных российских регионах, как и в стране в целом, активно развиваются социологические исследования, посвященные различным аспектам государственного и муниципального строительства Однако, как показывает практика, большое количество исследований далеко не всегда обусловливает их высокий качественный уровень. И в этом автор согласен с Е.П.Тавокиным, справедливо замечающим, что "политический пейзаж в изображении социологов оказывается противоречивым и невразумительным"1. Преодоление этих и других недостатков связано с совершенствованием социальной диагностики процесса формирования органов государственной и муниципальной власти в регионах.

Во втором параграфе автором исследуется социальная диагностика процесса формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Объектом социальной диагностики выступают динамично меняющиеся государственные и муниципальные структуры власти. Использование социальной диагностики, во-первых, позволяет охарактеризовать их состояние и эволюцию в пространственно-временном континууме, рассматривая как один из элементов регионального и общефедерального политического процесса; во-вторых, исследовать сам процесс государственного и муниципального управления во всех его проявлениях в цикле: диагноз - прогноз - проект - внедрение. Однако, по мнению автора, социальная диагностика не может пониматься в ужом значении только лишь как деятельность по сбору информации об актуальном состоянии объекта, а представляет собой совокупность научно обоснованных методов и процедур, направленных на развитие социологических знаний и изменения социальных систем, процессов и явлений общественной жизни. Таким образом, о подлинной социальной диагностике вполне логично говорить лишь тогда, когда мы используем научно апробированную методологию и методику, считает автор. Последнее обстоятельство исключительно важно в настоящее время, так как многочисленные аналитические службы и особенно региональные, грешат недостаточно профессиональным подходом в проведении социально-диагностических мероприятий, испытывая недостаток квалифицированных кадров, не имея достаточно проверенных социально-политических прогнозов.

Единственно верным следует считать, по мнению автора, ;итуационно-нормативный подход к проблеме целепола! ания в сфере

1 Тавокин Е.П. Социологические прогнозы электорального поведения // Социологические исследования. - 1996. - № 7. - С. 15.

социальной диагностики, при котором задается эталонное состояние объекта и учитываются следующие принципы:

• методологические, пренебрежение которыми ведет, как правило, к ошибочным заключениям и выводам;

• принцип объективности, предъявляющий требования к правильному выбору объекта исследования и учета его структуры;

• принцип причинности (казуальности), требующий выявления причинно-следственных связей между данными, полученными в процессе социальной диагностики;

• принцип многофакторнон обусловленности, требующий учета всей совокупности действующих факторов, их иерархии;

• принцип валидности, устанавливающий степень соответствия измеренного показателя тому, что подлежало измерению.

Достоверность полученных результатов обусловлена и использованием разнообразных методов исследования. По мнению диссертанта, наибольшую эффективность при изучении рассматриваемой проблемы представляют следующие методы: социологические; социально-психологические и психологические; тестирование; диагностические интервью, метод встроенного наблюдения, методика "кейз стадиз", метод факторного анализа. На практике же чаще всего приходится встречаться с использованием социологического опроса как универсального метода исследования. Однако возможности этого метода в значительной мере ограничены и требуют дополнения для получения достоверных данных.

Наконец, для объективности социальной диагностики необходима систематичность исследований. Фрагментарные данные, как правило, не позволяют учесть всю сложность процесса. Именно поэтому автор строит свои выводы на материалах нескольких проведенных в Белгородской области в 1994 - 1997 году социологических исследованиях. Кроме того, используются выводы, полученные автором в процессе работы в органах государственной власти Белгородской области.

Несмотря на все это, автор диссертационной работы осознает, что полученные в ходе социально-диагностических процедур результаты не могут абсолютизироваться и должны "верифицироваться" с учетом реальных политических процессов.

Третий параграф посвящен выявлению специфики формирования органов власти в России. Автором был проведен сравнительный анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих принципы реформирования органов государственной власти и местного самоуправления и сделан вывод о том, что в рамках этого процесса в Российской федерации складывается иная, чем прежде, политическая система. На основе закрепленного в Конституции принципа разделения властей в стране активно идет процесс формирования новых структур власти. Поэтому поиск оптимального функционирования основных элементов новой российской государственности является чрезвычайно важной задачей. Он ставит своей целью нахождение таких форм организации этих элементов, которые дали бы возможность объединить все

:онструктивные усилия, направленные на укрепление и повышение (сеспособности институтов власти.

Анализ принципов формирования законодательных представительных) и исполнительных органов власти в субъектах дает юзможность говорить о сформировавшейся схеме организации власти на 'ровне субъекта Федерации: избираемый глава субъекта, избираемый ¡аконодательный орган, назначаемый исполнительный орган. Намечается енденция усиления контрольных функций представительных органов.

Однако, подчеркивает автор, отсутствие до сих пор принципиально >ажных федеральных законов "О принципах разграничения предметов ¡едения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации представительных и юполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" сдерживает законодательно-нормативное творчество на местах, голкая субъекты на самостоятельное разрешение этих вопросов различными 1утями.

Значительное внимание уделено в третьем параграфе проблемам лестного самоуправления. Автор обращает внимание на следующие моменты:

во-первых, становление местного самоуправления - глубинный фоцесс, предполагающий формирование качественно новых политических и жономических институтов;

во-вторых, местное самоуправление не сможет самостоятельно ¡формироваться, ему нужны поддержка со стороны государства;

в-третьих, процесс становления должен осуществляться в строгом »ответствии с процессом строительства новой государственности в целом;

в-четвертых, реформа осуществляется практически в отсутствие тучной школы и системы подготовки кадров для органов местного ¡амоуправления.

Поэтому, делает вывод автор диссертационной работы, в научно-фактическом плане наиболее актуальными являются три проблемы.

1 .Исследование местного самоуправления как основы 1ародопластия, как исходной точки укрепления государства.

2.Анализ местного самоуправления как основы создания и развития гражданского общества.

3. Изучение возможностей местного самоуправления как важного шемента социально-экономического благополучия граждан по месту их фоживания.

Вторая глава "Процесс формирования органов государственной шасти и местного самоуправления в Белгородской области" посвящена шализу и выявлению своеобразий политического процесса в регионе.

В первом параграфе на основе анализа мнения экспертов в ходе ^следования "Организация и эффективность работы по формированию органов государственной власти и местного самоуправления" (опрошено 42 шюпека. среди которых были представлены ученые, юристы, административные работники, депутаты Белгородской областной Думы)

автором выделяется три группы системообразующих факторо! политического строительства в регионе:

• влияние федерального центра;

• региональный фактор;

• специфика региона.

Из специфических особенностей региона выделяются следующие: -дефицит политического профессионализма. 7,3% служащие считают, что им не хватает профессиональных управленческих знаний Коэффициент информированности служащих об основных нормативны) правовых актах области составляет 0,53. Показатель, безусловно, низкий Но, как представляется, он вполне объясним. Значительная часп управленцев области, которые по своему статусу обязаны (в той или ино( мере) заниматься политической деятельностью просто не имев! представления о том, что такое политический профессионализм. Диссертант соглашается с Д.И.Выдриным, который пишет: "Профессионально! политическое мышление начинается только тогда, когда политик начинает ставить под сомнение границы и возможности собственного здравого смыслг и проверяет его специальными исследованиями";1

-незначительное влияние СМИ на население области. Дго значительной его части они не являются источниками информации с деятельности органов власти. Примечательно, что на вопрос: "В какой мер< эта информация Вас удовлетворяет?" только 12,5% опрошенных ответили "в полной мере", 52,9% - "частично", 13% - "не удовлетворяет";

-существенным геополитическим фактором является пригранично« положение области. И если в советское время это обстоятельство былс малосущественным, то сегодня его влияние проявляется в том, чтс политический вес региона существенно возрастает в общем контекст« отношений с Украиной и Белоруссией;

-политические ориентации белгородских избирателей. Пс результатам многочисленных опросов они, безусловно, склоняются в сторон; КПРФ, которой симпатизирует 38,5% избирателей На состоявшихся е октябре 1997г. выборах в Белгородскую областную Думу КПРФ смоглг провести в нее 13 депутатов, что составило более 37 % всего состава Думы На основании всего этого Белгородскую область традиционно относят I регионам, включенным в так называемый "красный пояс" России. Автор считает, что для региональных властей отмеченная особенность весьма существенна. Она требует от них умения балансировать межд) консервативно ориентированной основной массой населения к федеральными органами власти. Поэтому оптимальным вариантом руководителя для области является человек, имеющий "коммунистическое прошлое" и не проявляющий открытых антикоммунистических убеждений но в то же время пользующийся доверием в федеральном центре и прошедший в нем управленческую школу;

-большую роль в области играет административная элита, имеюща; исключительное влияние на политические процессы в регионе.

1 Выдрин Д.И. Очерки практической политологии. - Киев: Философская у социологическая мысль. 1991. - С. 41.

Влияние федерального центра проявляется через следующие составляющие:

- нормативно-правовую, которая является относительно устойчивой и менее, чем вторая, подвержена политической конъюнктуре;

- властную, связанную с борьбой за власть и распределением власти 4а федеральном уровне.

Однако анализ региональных нормативных правовых актов дает основание сделать вывод, что наблюдается тенденция ослабления ¡ависимостп региональных руководителей от федеральной власти, что дает ш возможность использовать инновации в сфере регионального ггроительства.

Внутрирегиональные политические факторы в свете !ышеизложенного приобретают решающую роль. Опираясь на результаты ^следований, проведенных в области, автор подчеркивает, что практически монопольной властью в регионе обладает не политическая, а щминистративная элита, предназначенная для исполнительской (еятельности, но на деле обладающая большим, если не исключительным, шиянием на политику. Основная конкуренция в борьбе за власть »существляется не между нею и политическими элитами и не среди юследних, но внутри самой административной элиты, различные группы :оторой связаны своими интересами с хозяйствующими субъектами, сдельными экономическими районами, объединены общей дминистративной карьерой, происхождением и т.п.

Анализ системообразующих факторов политического строительства регионе позволяет диссертанту охарактеризовать социокультурную онфигурацию политического процесса в Белгородской области как остаточно сложную и противоречивую. В ней действуют различные олитические векторы, динамично изменяя общую ситуацию и влияя на олитическое сознание населения. Это говорит о неразвитости собственно олитического процесса в регионе и сохранении традиционных форм эсударственного и муниципального управления.

Второй параграф анализирует процесс формирования органов эсударственной власти в 90-е годы. Автор вычленяет два этапа в этом роцессе:

• с 1991г. по 1995г., когда фактически была разрушена эммунистическая политическая система, состоялись региональные выборы и груктура исполнительной власти была легитимирована;

• с 1995г. по настоящее время.

На обоих этапах структура администрации области постоянно эансформировалась, выстраиваясь "сама под себя". Об эффективности ее ;ятельности можно судить по различным параметрам. Однако в любом [учае следует принять во внимание настрой общественного мнения. Об |)фективностн власти люди часто судят по тем очевидным достоинствам и ¡достаткам, с которыми они сталкиваются при обращении в те или иные эганы управления. Анализ перечисления этих недостатков респондентами ,1являет весьма примечательную картину. Они выстраиваются в виде «дующей иерархии: недостаточное внимание к людям, бюрократизм,

недостаточный профессионализм сотрудников, отрыв от народа, недостаточная информированность населения о деятельности органов власти, нежелание в полной - мере считаться с законами, слабая исполнительская дисциплина, недостаточно четкое разграничение функций, другие недостатки.

Таким образом, можно сделать заключение, что, реформируя систему исполнительной власти, ее руководители так и не сумели избавиться от главной "болезни" - бюрократизма, ибо невнимание к людям, является одним из главных ее симптомов.

Явным недостатком реформирования органов власти в регионе автор, опираясь на мнение экспертов, считает отсутствие достаточного количества квалифицированных кадров, способных решать проблемы социального управления. Так, на необходимость подготовки квалифицированных кадров управленческих работников указали 50 процентов экспертов.

Автор, анализируя реформу исполнительной власти области, делает вывод, что преобразование структуры исполнительной власти создало удобный повод для смены управленческой команды, позволило главе администрации сохранить контроль над исполнительной властью, в определенной мере дистанцироваться от чиновничьего аппарата и увеличить возможности политического маневра, а также стать более независимым в отношении представительной власти, выступив (по примеру Президента РФ) своего рода гарантом всего политического процесса в области, что очень важно перед предстоящими губернаторскими выборами. По убеждению диссертанта, принятое решение не следует рассматривать как частный случай в практике регионального государственного и муниципального строительства. Оно отражает внутреннюю логику политического развития субъектов Российской Федерации и, очевидно, в ближайшее время в той или нной форме может быть реализовано во многих из них.

Параллельно диссертант, исследуя эффективность работы регионального представительного органа власти, указывает на следующие его недостатки:

• политическое представительство и функция обратной связи депутатов областной Думы достаточно низки, т.к. большинство депутатов работает не на постоянной основе, мало общается с избирателями ("своего" депутата знает лишь треть избирателей), а роль помощников депутатов достаточно низка;

• низок уровень информированности населения о работе представительного органа области, его полномочиях, что указывает т явную недооценку представительной властью важности информационно просветительской работы среди населения, разъяснения ему суп происходящих перемен.

Полученные в ходе исследования данные и анализ реформированш органов государственной власти и местного самоуправления в области дают основание автору для нескольких выводов.

I. Очевидно, что в сознании значительной части населени: реформирование исполнительной власти, а особенно процео

законотворчества, не связьтается с реальными результатами улучшения условий жизни.

2. Большинство граждан сегодня фактически "выключено" из региональной политической деятельности. Их политическое участие является эпизодическим, неэффективным.

3. Наблюдается неготовность российского общества для товсеместного введения местного самоуправления из-за отсутствия прежде )сего необходимой финансово-экономической базы на местах, необходимой юрмативно-правовой базы, а также традиций, опыта местного ;амоуправления.

4. Значительное большинство населения области, как, впрочем, и луниципальных служащих не имеет представления о политико-правовой сути 1естного самоуправления.

5. Большинство работников на местах не настроены на |езамедлительную организацию нынешней системы местной власти и 'правления, что объясняется, на взгляд автора, комплексом причин >бъективного и субъективного характера. К объективным причинам вносится недостаточное финансово-экономическое, нормативно-правовое и адровое обеспечение местного самоуправления, к субъективным причинам -.ассивность и инертность большей части населения и муниципальных лужащих, смутное понимание того, что делать, зачем делать и как делать.

6. И - главное - успешное решение местных проблем невозможно без ктивного участия в этом процессе самого населения. Проблема аключается в том, чтобы найти эффективные механизмы, стимулирующие частое граждан в процессе формирования и функционирования органов ласти области.

Третий параграф "Технология организаций и проведения збирательных кампаний в регионе" посвящен особенностям подготовки и роведения избирательных кампаний в регионе. Автор указывает на еобходимость учитывать в ходе избирательных кампаний такие факторы, ак политическая некомпетентность избирателей, влияние на них устойчивых эразцов поведения кандидатов, отсутствие знаний нормативных актов по збирательному процессу, неверие избирателей в честные выборы, снижение роцесса голосующих, особенно среди молодежи. Особое внимание юсертант обращает на необходимость учета со стороны кандидатов и их зманд ценностных ориентации избирателей как существенного элемента ормирования избирательной культуры, в особенности, на витальные ;нности. Это объясняется тем, что в последнее время люди все меньше думываются о смысложизненных ценностях. Например, молодежь области "ветила, что идеалы и вера являются самыми главными лишь для 2,71 юцента из них; среди взрослого населения показатель чуть выше - 10,8 юцента. Приоритет витальных ценностей в сознании избирателей и явное »знание невозможности их осуществления методами политического [астия способствуют, по мнению автора, нарастанию политической апатии избирательной пассивности. Изменение ситуации, очевидно, возможно !шь в том случае, если избирательный процесс принесет жизненный эффект, ли в результате победы на выборах те или иные кандидаты будут |фективно решать социальные проблемы, ясно сознавая их специфику и

приоритетность. Однако ситуация в регионах, в частности, в Белгородской области пока не внушает оптимизма в этом отношении.

Далее диссертант делает вывод, что избирательные кампании все более превращаются в своеобразную индустрию с собственными законами и принципами функционирования, оказывающими существенное влияние на процесс формирования органов государственной и муниципальной власти в нескольких направлениях.

Во-первых, вполне естественно, что выборы выступают как способ конституирования этих властей, подтверждения легитимности прежними структурами или обретения ее новыми.

Во-вторых, в ходе выборов создается уникальная возможность интенсивного взаимодействия непосредственных субъектов государственной и муниципальной власти и различных групп населения, обмена информацией, корректировки социальных целей и управленческих планов.

В-третьих, идеологическая ситуация, складывающаяся в ходе избирательных кампаний и характеризующаяся повышенным вниманием населения к пропагандистским акциям, предоставляет широкие возможности для популяризации идей государственного и муниципального строительства.

В-четвертых, победа на7 выборах придает политическим лидерам и избирательным объединениям чувство уверенности в отношении реализации предлагаемых политико-управленческих преобразований.

Таким образом, избирательный процесс органически включен в процесс политической модернизации и не только зависит от результативности последней, но и во многом определяет ее исход.

В "Заключении" диссертации обобщаются результаты исследования, формулируются теоретические выводы и практические предложения, обозначаются проблемы, требующие дальнейшей разработки.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Формирование властных отношений в России и проблемы образования//Тезисы Российской межвузовской научно-методическая конференции "Формирование духовной культуры в преподавании гуманитарных наук". - Белгород 1996. - 0,7 п.л. (в соавторстве).

2. Общее и особенное в формировании органов власти в субъектах зарубежных федераций и России//Тезисы Межвузовской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, работников правоохранительных органов и органов государственной власти "Конституционные основы правовой реформы в России (актуальные проблемы юридической науки и практики)". - Белгород, 1997. - 0,6 п.л.

3. Проблемы предпочтения в выборе депутатов белгородскими избирателями/ЛГезисы Российской межвузовской научно-методической конференции профессорско-преподавательского состава и молодых ученых "Социально-исторические и духовные основы российской культуры". -Белгород, 1998. - 0,6 п.л.

4. Процесс формирования региональных органов государственной власти и местного самоуправления (По материалам социологических исследований, проведенных в Белгородской области в 1994 - 1997 гг.). М.: Институт современной политики, 1998. - 6 п.л. (в соавторстве).

Подписано в печать 30.06.98 г. Объем 1,5 печ. л. Тираж 100.

г. Белгород, романор Госкомстата