Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты

Селютина, Елена Николаевна

Полный текст автореферата диссертации по теме "Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты"

На правах рукописи

Селютина Елена Николаевна

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАВОВОЙ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология,

национальные и политические процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Орел - 2003

Работа выполнена в Орловской региональной академии государственной службы

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Савин Валерий Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Назаренко Геннадий Васильевич; кандидат юридических наук, доцент Машкин Виктор Афанасьевич

Ведущая организация: Орловский юридический институт

МВД России

Защита состоится 4 июля 2003 г в 10.00 час. на заседании диссертационного совета Д 502 004.02 в Орловской региональной академии государственной службы по адресу:

302028, г Орел, бульвар Победы, 5а, актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловской региональной академии государственной службы

Автореферат разослан 2 июня 2003 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук, доцент

Федорищева О.И.

4&£2>4

3

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования и решаемой в диссертации научной задачи обусловлена тем, что в процессе реформирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления возникло противоречие между объективной необходимостью введения кардинальных изменений в отношения органов государственной и местной власти, влекущих повышения эффективности их функционирования, укрепление российской государственности, и малоподвижным и несовершенным законодательным регулированием взаимодействия рассматриваемых органов.

Поле взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления весьма широкое. Оно охватывает совместную деятельность по завершению формирования органов местного самоуправления и по созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с созданием условий для участия муниципальных органов наряду с государственными органами власти в обеспечении конституционных прав граждан на жилье, на охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на общедоступное образование в муниципальных учреждениях.

Развитие отношений субъекта Федерации и муниципальных образований при наличии несомненных достижений сталкивается с рядом проблем. Главная причина такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о содержании и модели этих отношений, необходимости более полного правового обеспечения становления местного самоуправления, преодоления внутренней несогласованности, противоречивости правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих организацию и деятельность местной власти и ее взаимоотношения с государственными властными органами. Требуется уточнить распределение полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) и местной власти. Отсутствие такового препятствует решению вопросов собственно

РОС. НАЦИОНАЛЬНА)!

БИБЛИОТЕКА

СПстсрСург

■ _^

местного значения и реализации конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями. Нуждается в нормативно-правовой конкретизации конституционная установка об исключении местного самоуправления из системы органов государственной власти, в частности - установление принципов взаимоотношений первичного уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями. В настоящее время в науке нет четкой, выверенной теории по данному вопросу, а также отсутствует сформированный правовой институт, который наиболее полно регулировал бы политико-правовые отношения в этой приоритетной для общества сфере.

Политическая составляющая проблемы, выступающей темой диссертационного исследования, связана с необходимостью обеспечения единства трех уровней публичной власти. Объектом управляющего воздействия каждого из них являются те или иные стороны жизнедеятельности общества. Разобщенность в деятельности властей различных уровней, прежде всего, вредна для местного самоуправления, потому что порождает межведомственную конкуренцию чиновников и блокирует возможности рационального управления местными делами. Опасна такая разобщенность и для государства, поскольку несет тенденцию раскола в обществе, вызывает неуправляемые процессы, подрывает общегосударственную систему власти и управления.

В связи с этим, объективно возникла необходимость в разрешении противоречия между существующим правовым регулированием взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и реальным его осуществлением, с другой.

Исследование вышеуказанных направлений и проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в целом определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В основу теоретико-методологической базы исследования легли концептуальные положения, касающиеся различных аспектов правового и политического взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, изложенные в трудах ученых политологов и правоведов.

Проблемам сущностного определения власти как явления, а также публичной власти в правовом и политическом аспектах посвящены классические исследования ученых М. Ве-бера, Е. Вятра, А.Д. Градовского, В.О Ключевского, Н Смел-зера, Б.Н. Чичерина.1

Вопросы политической и правовой природы и организации государственной власти в России изучены в работах М.В. Баг-лая, М.В Ильина, JI.M. Карапетяна, Н.М. Кейзерова, С.Н Кожевникова, Б И. Краснова, Р.Х. Макуева, А.Ю. Мельвиля, В И Савина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина.2

Природа местного самоуправления специально исследовалась в трудах Т.М Бялкиной, В.И. Васильева, Ю С. Васютина, H.A. Емельянова, A.A. Замотаева, О.Е.Кутафина, Н И. Соломка, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной.3

Значительный вклад в решение проблем разграничения компетенции между органами государственной власти

1 См Вебер М Избранные произведения - М • Прогресс - 1990; Вятр Е Социология политических отношений - М - 1979; Градовский А.Д Проект губернской реформы // Собрание сочинений. Т.9. - СПб, 1903 - 507 с ; Ключевский В О Собрание сочинений Т 4 - М , 1990 ; Смелзер Н Социология М , 1992 ; Чичерин Б Н Курс государственной науки Ч 1 //Общее государственное право. - М , 1894.

2 См Баглай М В Социальная природа и некоторые проблемы современного российского государства //Вестник РАН - 2000. - №9 - С 771-778; Ильин М В , Мельвиль А Ю Власть. - Полис - 1997 - №6 - С 146-163с , Карапетян Л М Федеративное устройство Российского государства Монография. - М • Норма, 2001 - 352 е.; Кейзеров Н.М. Государственная власть в период реформирования экономики // Социально-политический журнал 1996 -№ 2 ; Кожевников С Н Государственная власть и правовая политика // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. - № 1 - С 35-40.; Краснов Б И Теория власти и властных отношений // Социально-политический журнал - 1994 - № 3-6; Макуев Р.Х Вопросы теории права' - Орел- Изд-во ОРАГС, 2001 - 232 с ; Теоретические и практические вопросы становления и развития публичной власти / Под общ ред. В И. Савина. - Орел, 2001 - 532 с ; Тихомиров Ю А Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов //Журнал российского права - 2001. - № 5. — С. 3—12; Умнова И А Конституционные основы современного российского федерализма' Учебно-практическое пособие - М Дело, 2000. - 304 с, Чиркин В Е Государственная власть субъекта Федерации //Государство и право. - 2000. - № 10 - С 9

3 См ' Бялкина Т М О системности законодательного регулирования местного самоуправления //Журнал российского права - 2002 - №4 - С 36-43, Васильев В И Местное самоуправление / / Журнал российского права - 2001 -№8 - С 7-16, Васютин ЮС, Емельянов НА Местное самоуправление в зарубежных странах - М , 1998 - 153 с; Емельянов Н А. Местное самоуправление в

и органами местного самоуправления внесли исследователи-О.В. Берг, С.К. Дряхлов, З.М Зотова, Т.Н. Михеева, Э.А Нехвя-дович, A.A. Уваров, E.H. Щендригин.1

В процессе подготовки диссертации соискатель опирался на работы и других отечественных и зарубежных авторов.2

Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, тем не менее нельзя не признать необходимости самостоятельного комплексного исследования правового и политического аспектов взаимодействия органов публичной власти на региональном уровне, которое не получило обобщающего концептуального освещения в российской науке Имеющиеся исследования взаимодействия государственных и местных органов власти в основном направлены на определение их предметов ведения и наделение соответствующими полномочиями, что, безусловно, представляет собой лишь одну часть рассматриваемой проблемы. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить существующий пробел.

Российской Федерации' Монография. - М , 1998 - 493с.; Замотаев А , Лабез-ная Н. От имени населения // Муниципальная власть. - 2000. - № 3 - С 3337 ; Кутафин О Е , Фадеев В И Муниципальное право российской Федерации

- М • Юрист, 1997, Соломка Н И Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Российский юридический журнал. - 1999 - № 1 - С 103-109.; Шурина Е С. Муниципальное право

- М„ 1999.

1 См Берг О В Разграничение государственной власти и местного самоуправления- организационные и территориальные аспекты // Журнал российс кого права 2001 - № 4. - С 21-25; Дряхлов CK. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области) Автореф. дис.. канд. юрид наук -С-Пб - 2000 - 23 с , Зотова 3 М Государственная власть и местное самоуправление- Учебное пособие - М : РАГС, 2001; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть - Йошкар-Ола, 2000; Нехвядович Э А Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия Автореф дисс канд юрид.наук - Санкт-Петербург 2000 -25 е.; Уваров А А О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал Российского права. - 2002 - № 1 - С 43-52 , Щендригин Е.Н Местное самоуправление и государственная власть в России Монография - СПб СПб академия МВД России, 1997. - 225 с.

2 См , напр - Тоффлер О Проблемы власти на пороге XXI века // Свобод ная мысль. - 1992 - № 2 - С 13-19; Цветкова Г.А Местное самоуправление социальная сущность и содержание (теоретические парадигмы и практический опыт России) Монография - Орел- ОРАГС, 2000 - 224 с , Etzioni F A comparative analysis of complex organizations NY, 1961 - P 6

Объектом исследования является система взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Предмет исследования: политические и правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Научная задача состоит в том, что в условиях реформирования публичной власти в России следует разрешить противоречие между постоянно развивающимся законодательством и реальным механизмом его реализации применительно к взаимодействию органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, у которых единая политико-правовая природа, но различный конституционный статус.

Существо противоречий состоит в следующем:

1. Недостаточно четко в законодательстве о местном самоуправлении отражена сущность проводимых реформ публичной власти в политико-правовом пространстве российского государства.

2. Отсутствие информации о последствиях невыполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий приводит к снижению эффективности обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, что неблагоприятно сказывается на отношении индивидуума к органам власти.

3 Органами государственной власти не всегда выполняется гарантированное законодательством ресурсное обеспечение переданных местному самоуправлению государственных полномочий.

4. Несоответствие собственных полномочий местного самоуправления их финансовому обеспечению со стороны органов государственной власти.

Несмотря на конституционный запрет вмешательства в собственные полномочия местного самоуправления со стороны государственной власти, в ряде субъектов такие прецеденты просматриваются.

Цель исследования состоит в проведении комплексного правового и политического анализа взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявлении их сущности и специфики, а также исследовании проблем, возникающих в реализации публичной власти на уровне субъектов Федерации и приоритетных направлений оптимизации данного процесса

Поставленная цель достигается путем решения основных исследовательских задач:

• рассмотреть различные подходы к понятию власти как политико-правовой категории; проанализировать теоретико-правовые основы публичной власти;

• выявить сущностные характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления как политико-правовых институтов публичной власти;

• проанализировать основные закономерности организации и деятельности государственной власти в субъектах Российской Федерации; определить значение нормотворческой деятельности субъектов Федерации во взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления;

• исследовать политико-правовые основы осуществления местного самоуправления;

• определить значение наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями во внутригосударственной политике;

• выявить направления и проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

• сформулировать предложения по оптимизации процесса реализации публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют общенаучные методы, такие как анализ, синтез, индукция, дедукция. Они использовались для определения понятийно-категориального аппарата, последовательной аргументации теоретических положений. Были применены специальные методы политической и юридической наук:

- Системный метод - для раскрытия целостности объекта исследования и выявления различных типов связей в изучаемом объекте; в качестве системных образований рассмотрены: публичная власть в Российской Федерации, государственная власть в субъектах Федерации, местное самоуправление на территории субъектов, государственный аппарат, система органов местного самоуправления и другие.

- Функциональный метод - для выяснения функций государственных органов и органов местного самоуправления

по отношению друг к другу с целью определения направлений взаимодействия.

- Сравнительный метод - для осуществления сравнительно-правового анализа федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

- Количественный метод - для выявления некоторые закономерностей и общих тенденций развития законодательства субъектов Федерации в Центральном федеральном округе.

Эмпирическая база исследования. Для комплексного освещения проблемы использовались нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, уставы (конституции) и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления; данные периодической печати; материалы научно-практических конференций; статистические данные.

Научная новизна исследования. В диссертации осуществлен политико-правовой анализ взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в единой системе публичной власти, выявлены проблемы, возникающие в политико-правовых отношениях органов публичной власти, а также теоретически осмыслены механизмы интенсификации и оптимизации осуществления публичной власти на уровне субъектов Федерации.

Полученные результаты исследования сформулированы в положениях, выносимых на защиту, обладающих научной значимостью и новизной.

1. На основе анализа различных теоретико-методологических подходов к определению категории политической власти и ее составляющей - публичной власти выделены характерные черты публичной власти- 1) публичный интерес как выражение общесоциальных потребностей и стремлений; 2) особые субъекты публичной власти (народ - источник публичной власти; государство формирует внутреннюю политику страны; местное самоуправление выражает интересы социальных общностей), 3) наличие властных полномочий на установление общеобязательных норм поведения у субъектов публичной власти.

2. Автор исходит из того, что публичная власть в субъектах Федерации реализуется посредством органов государственной власти и органов местного самоуправления Категория "органы публичной власти" объединяет органы государственной власти и органы местного самоуправления на том основании, что, с политической точки зрения, они осуществляют политическую власть и управление в государстве, это обеспечивает единство системы управления государственной и общественной жизнью страны; в правовом аспекте общими признаками органов государственной и местной власти являются: определенный порядок создания и деятельности; нормативно закрепленные компетенция и полномочия, необходимые для осуществления властных функций; ответственность за принимаемые решения.

3. Исходя из обобщения и анализа научных разработок по проблеме регионального законодательства, определено значение нормотворческой деятельности субъекта Федерации как одного из способов взаимодействия органов публичной власти на уровне субъекта, состоящее в том, что с одной стороны, в результате деятельности органов государственной власти создается нормативно-правовая база системы местного самоуправления в субъекте Федерации, с другой стороны, органы местного самоуправления могут выступать с законодательной инициативой в представительный орган государственной власти субъекта по вопросам, затрагивающим интересы муниципальных образований.

4. Установлено, что в политическом аспекте местное самоуправление представляет элемент государственного политического устройства и систему организации деятельности местного территориального сообщества в области управления общественными и некоторыми государственными делами в преломлении их потребностям и условиям местного сообщества; в качестве правовой основы выступает нормативная база, формирующаяся на трех уровнях публичной власти: федеральном, субъекта Федерации и местном.

5. Результатом анализа механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является вывод о том, что значение наделения

органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями состоит в поддержании устойчивости политической системы российского общества и укреплении вертикали государственной власти.

6. Сущность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления состоит в поддержании политических, правовых, экономических и других отношений между органами публичной власти как постоянными носителями качественно различных субъектов власти, что обусловливает существование двух групп проблем: во-первых, проблемы по обеспечению государством необходимых политических, нормативно-правовых, организационных, финансово-экономических и административно-управленческих условий формирования местного самоуправления как самостоятельного звена единой системы власти в государстве; во-вторых, проблем, связанных с обеспечением единства местного самоуправления с системой государственной власти, его ответственность перед государством и населением территорий.

7. Для оптимизации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо:

• принять Федеральный закон "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", в котором закрепить принципы; механизм наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядок расчета материально-финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий;

• создать на постоянной основе при органах исполнительной власти субъектов Федерации структурные подразделения по координации совместных действий с органами местного самоуправления;

• с целью укрепления финансовой основы местного самоуправления принять Федеральный закон "О порядке расчета минимальных бюджетов муниципальных образований". В качестве параметров расчета предлагается: тип муниципального образования (городское, сельское), количество населения, территориальное расположение, объем полномочий;

• активно включать нижний уровень публичной власти (местное самоуправление) в процесс нормотворчества путем создания условий для реализации права законодательной инициативы;

• повышать уровень правовой и политической культуры и профессиональной подготовки лиц, осуществляющих власть в органах государственной власти и органах местного самоуправления на базе высших учебных заведений соответствующего профиля.

Практическая значимость исследования обусловлена тем, что его выводы могут быть использованы в научных целях для дальнейших теоретических исследований различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Результаты анализа путей совершенствования процесса взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления ¿

могут быть реализованы на уровне деятельности региональных органов публичной власти, при выработке ими управленческих 4 решений и формировании механизмов взаимодействия и сотрудничества. Теоретические положения работы могут служить основой для методических разработок учебных программ на курсах повышения квалификации служащих государственного и муниципального аппарата, а также быть использованы в преподавании учебных дисциплин "Конституционное право России", 'Тосударствоведение", "Муниципальное право" и других.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в ряде публикаций автора общим объемом 1,8 п.л., обсуждались на проблемных группах и совместных заседаниях кафедры политологии, государственного и муниципального управления и кафедры государственного строительства и конституционного права Орловской региональной академии государственной службы, были рекомендованы к защите на заседании I кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы. !

Результаты диссертационного исследования внедрены в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве старшего преподавателя кафедры административного и уголовного права Орловской региональной академии государственной службы, а также изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении автором обосновывается актуальность выбранной для исследования темы, анализируется степень ее научной разработанности, определяется объект и предмет, ставится цель и задачи исследования, методологические основы и эмпирическая база диссертационной работы, раскрывается ее научная новизна и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе "Теоретические аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления", посвященной исследованию правовой и политической природы государственной власти, местного самоуправления, характеристике специфических особенностей их органов в контексте осуществления публичной власти, выделены параграфы: "Политико-правовая специфика государственной власти и местного самоуправления" и "Органы государственной власти и местного самоуправления в реализации публичной власти".

В первом параграфе автор обращается к исследованию общего и особенного в политико-правовой природе государственной власти и местного самоуправления. На основании изучения различных методологических подходов, теоретических концепций и представлений о политической власти сделан вывод, что одним из компонентов политической власти является власть публичная, которую характеризуют: 1) публичный интерес как выражение общесоциальных потребностей и стремлений; 2) особые субъекты (народ - источник публичной власти; государство, осуществляющее свою политику через органы государственной власти; местное самоуправление, выражающее интересы социальных общностей); 3) наличие компетенции на осуществление власти у субъектов; использование ими императивного метода правового регулирования.

Государственная власть и местное самоуправление являются институтами публичной власти, что подтверждается единством их политической природы и нормативно-организационными характеристиками.

Обобщив классические и современные представления о государственной власти, соискатель выделяет ее характерные признаки и на этой основе уточняет определение государственной власти. Государственная власть - вид публичной власти, осуществляемый непосредственно народом, а также суверенным государством через государственные органы и должностных лиц, наделенных властными полномочиями, имеющий целью поддержание правопорядка в обществе на основе верховенства закона, обязательности решений для всех членов общества, и характеризующийся разнообразием используемых ресурсов, включая монополию на применение насилия.

Исследование местного самоуправления показало, что в политическом аспекте - это элемент государственного политического устройства и система организации деятельности местного территориального сообщества в области управления общественными и некоторыми государственными делами в преломлении их местным потребностям и условиям. Самоуправление в правовом аспекте характеризуется выполнением публичных задач посредством создания собственных органов и участия населения в их деятельности. Местное самоуправление в России, являясь составной частью власти в государстве, обеспечивает учет интересов граждан в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям их жизнедеятельности. Осуществление местного самоуправления способствует учету местных особенностей. Органы местного самоуправления при этом выступают активными субъектами региональной политики на локальном уровне.

В ходе исследования показана публично-правовая природа местного самоуправления, что, по мнению диссертанта, является важным общим признаком государственной власти и местного самоуправления, главной основой осуществления их взаимодействия.

Во втором параграфе анализируются проблемы, связанные с определением места и роли органов государственной власти и органов местного самоуправления в реализации публичной власти.

Показано, что публичная власть реализуется посредством функционирования публично-властных органов, к которым, по мнению автора, следует отнести органы государственной власти (федеральные и субъектов Федерации) и органы местного самоуправления. Выделены общие и специальные признаки органа

государственной власти и органа местного самоуправления. Объединяющими признаками являются определенный порядок создания, деятельности, нормативно закрепленные компетенция и полномочия, которые необходимы для осуществления властных функций.

Государственные органы от других органов власти отличает' а) формирование их по воле государства и наделение государственными полномочиями, которые они осуществляют от имени государства; б) выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности; в) наличие у каждого государственного органа юридически закрепленной организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место в государственном аппарате.

Для органов местного самоуправления характерно, что а) они формируются непосредственно населением, которое определяет систему органов местного самоуправления; б) самостоятельно осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения; в) не входят в систему органов государственной власти, но по закону могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Во второй главе "Политико-правовые основы деятельности государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации", состоящей из двух параграфов "Характерные черты организации и деятельности государственной власти в субъектах Федерации" и "Местное самоуправление в условиях совершенствования государственного устройства", исследуются особенности организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации.

В первом параграфе автор проводит подробное исследование основных закономерностей и общих тенденций в организации и деятельности государственной власти в субъектах Российской Федерации. Сосредоточение внимания именно на органах государственной власти субъектов Федерации обусловлено их непосредственной близостью к системе местного самоуправления, сложившейся в субъектах, достаточной долей участия в их функционировании, например, путем нормотворческой деятельности.

Анализ статуса субъектов Федерации проведен через призму федеративного построения российского государства. Определяя правовой статус как совокупность прав, обязанностей и ответственности, опираясь на конституционное закрепление равноправия субъектов, автор подвергает критике теорию разноста-тусности субъектов РФ, высказывает мысль об излишне формальном подходе к определению атрибутов различия статусов республик, краев, областей. Одновременно, соискатель признает, что фактически существующее неравенство субъектов РФ позволяет определить государственное устройство России как асимметричную федерацию. Асимметрия объективно предопределена различиями субъектов Федерации по экономическим, финансовым, социальным и иным параметрам, что обусловило естественные причины асимметрии федеративных отношений Российской Федерации.

Правовые основы организации государственной власти в субъектах РФ закреплены в федеральном законодательстве и базирующемся на нем законодательстве субъектов РФ. Система органов государственной власти субъекта Федерации сохраняет традиционное для органов власти разделение на три "ветви": представительную (законодательную); исполнительную и судебную. Существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну систему: например, высшее должностное лицо субъекта Федерации (губернатор), счетная палата, избирательная комиссия субъекта Федерации. Организация представительной и исполнительной власти в субъекте Федерации обладает некоторыми чертами децентрализации. Согласно федеральной Конституции, субъекты самостоятельно создают представительные и исполнительные органы государственной власти; допускаются договорные отношения между органами исполнительной власти субъектов и федеральными. Система органов судебной власти имеет в основном централизованный характер

Одним из путей реализации государственной власти субъектами Федерации является нормотворческая деятельность, в результате которой органами государственной власти создается совокупность правовых норм: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера высшего должностного лица субъекта

Федерации и высшего органа исполнительной власти. Значение нормотворческой деятельности субъекта Федерации состоит не только в реализации государственной власти. Это есть один из способов взаимодействия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления. Актуальной проблемой в рамках осуществления органами власти субъекта Федерации нормотворческой деятельности является подготовка специалистов, которые обладают знаниями как о процессе правотворчества, так и правоприменения.

Обобщая итоги нормотворческого процесса в областях Центрального федерального округа, автор делает вывод, что создано принципиально новое законодательство - законодательство областей как субъектов Федерации, в котором сложились признаки системности; система законодательства областей имеет относительную самостоятельность. Самостоятельность системы законодательства субъектов Федерации играет существенную роль в процессе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, так как дает возможность создания такой системы местного самоуправления, в которой учитывается специфика субъекта (территориальные, экономические, культурные, исторические и другие особенности) и устанавливает механизмы взаимоотношений властных органов с учетом этих особенностей.

Во втором параграфе диссертант на основании сравнительно-правового анализа федерального законодательства и законодательства ряда субъектов Федерации проводит исследование организационных и нормативно-правовых основ формирования и функционирования местного самоуправления. Пристальное внимание уделяется проблемам определения компетенции органов местного самоуправления.

Составляющие правовую основу местного самоуправления нормативные акты складываются в систему, состоящую из Конституции Российской Федерации, федерального законодательства о местном самоуправлении, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении и нормативных правовых актов муниципальных образований. Поддержано мнение С.К Дряхлова о необходимости широкого внедрения в практику

заключение публично-правовых муниципальных договоров1. В форме публично-правового договора могут быть оформлены отношения органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.2

Анализируя иерархию системы законодательства о местном самоуправлении, автор выделяет главное требование к нему: отсутствие противоречий с Конституцией РФ и Европейской хартией местного самоуправления. В этих законодательных актах содержатся принципы организации и гарантии местного самоуправления, определены основные предметы ведения органов местного самоуправления.

Закрепление местного самоуправления в качестве особого уровня публичной власти поднимает проблему: какие именно вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы. Поэтому в диссертации обращается внимание на определение компетенции органов местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления включает полномочия по решению вопросов местного значения (собственная компетенция) и полномочия, полученные от органов государственной власти (выделенная компетенция).

Диссертант приходит к выводу, что для уточнения компетенции органов местного самоуправления целесообразно выделить следующие критерии: а) вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующего муниципального образования, составлять компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т. п.); б) решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы; в) реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента

1 Дряхлов С К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области). Автореф дис канд юрид наук - С-Пб 2000 - С. 14

2 См., напр. Ч 1 ст 83 Закона Орловской области "О местном самоуправлении в Орловской области" №17-03 от 18 декабря 1996 г // Собрание нормативных правовых актов Орловской области - Вып 8 - С 96-127

в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения; г) население способно проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.

Законодательно закрепленная возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями порождает проблему определения круга таких полномочий и порядка наделения. Значение наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями состоит в поддержании устойчивости политической системы российского общества и укреплении вертикали государственной власти и управления. Анализ различных точек зрения и концепций приводит автора к выводу о существовании двух возможных форм наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями - передача и делегирование. По мнению соискателя, наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться путём законодательного закрепления с одновременной передачей материальных и финансовых средств. Для установления круга переданных полномочий целесообразно воспользоваться положением Европейской хартии местного самоуправления о том, что любая функция, которая может быть эффективно выполнена на более низком уровне, должна быть передана на этот уровень.

Третья глава "Пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления", состоящая из параграфов "Нормативно-правовое обеспечение отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Федерации" и "Основные направления совершенствования взаимосвязи государственной и местной власти" посвящена выявлению проблем, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления и поиск направлений оптимизации их взаимодействия.

В первом параграфе проанализированы сущность и содержание отношений между органами публичной власти на уровне субъектов Федерации. Категория "взаимодействие" выражает характер и содержание отношений между субъектами,

вступающими во взаимоотношения. Объективная сторона взаимодействия - это связи, не зависящие от отдельных личностей, но опосредствующие и контролирующие характер взаимодействия. Субъективная сторона - это сознательное отношение субъектов взаимодействия друг к другу, основанное на взаимных ожиданиях соответствующего поведения.

Опираясь на анализ законодательной базы и учитывая единую политико-правовую природу органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, соискатель формулирует основные принципы их взаимодействия: а) рациональное сочетание государственных интересов субъекта Федерации и общественных интересов населения муниципального образования; б) согласование приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной, этнической и научно-технической политики; в) подчинение интересам федерализма региональной бюджетно-налоговой политики, отношений собственности, использования земельных и других природных ресурсов; г) обеспечение многообразия в самоуправлении народов и территорий, сохранение национально-государственного, национально-территориального и территориального принципов построения Федерации, д) функционирование местного самоуправления в рамках закона; реализация гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Существуют три модели построения отношений между государственными и местными органами власти: модель относительной автономии, модель агентств, модель взаимодействий.1 Для России это скорее модель взаимодействий. В то же время, проблемы во взаимодействии рассматриваемых органов власти связаны как раз с отсутствием определенности в компетенции, ответственности, финансировании местных образований, которая характерна для модели взаимодействий. Автор делает вывод, что умеренный уклон к модели агентств благоприятно скажется на функционировании как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти субъекта Федерации.

Установление сферы взаимодействия государственных и муниципальных органов производится на основе анализа действующего

1 См Грибанова Г И Местное самоуправление в Западной Европе -С-Петербург, 1998 - С 92-93

законодательства путём выделения тех областей, в рамках которых осуществляют свои функции и государственные, и муниципальные органы. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления имеет следующие направления:

1) Со стороны органов государственной власти субъектов Федерации, правовое регулирование, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ресурсная обеспеченность, защита прав граждан на осуществление местного самоуправления, создание структурных подразделений государственных органов для осуществления непосредственного взаимодействия с органами местного самоуправления;

2) Со стороны органов местного самоуправления: законодательная инициатива в представительном органе субъектов Федерации по вопросам, затрагивающим интересы муниципального образования; создание различных групп, комиссий, ассоциаций для осуществления сотрудничества с государственными органами власти.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут осуществляться в различных формах: принятием законов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления; заключением договоров и соглашений; созданием координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.

Второй параграф включает в себя исследование, направленное на поиск ресурсов и путей оптимизации процесса взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Принимая во внимание, что оптимизация - это процесс приведения системы в наилучшее состояние, диссертант отмечает, что оптимизация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления будет способствовать повышению эффективности государственной и муниципальной политики в решении социально-экономических проблем, укреплении основ народовластия, обеспечения жизненных интересов населения.

В качестве ресурсов оптимизации автор выделяет существующие проблемы во взаимодействии государственных и муниципальных органов власти: а) проблемы по обеспечению государством необходимых политических, нормативно-правовых, организационных, финансово-экономических и административно-управленческих условий формирования местного самоуправления как самостоятельного звена единой системы власти в государстве; б) проблемы, связанные с обеспечением единства местного самоуправления с системой государственной власти и управления. В частности отмечено отсутствие единой государственной концепции взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, неполное федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления, что влечет недостаточно разработанные нормативные правовые акты на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне; отсутствует четкое правовое разграничение полномочий как между органами местного самоуправления и органами государственной власти, так и непосредственно между органами местного самоуправления. Одной из основных является проблема финансово-экономической базы местного самоуправления, а отсюда - комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Политическая пассивность населения муниципальных образований представляется немаловажным фактором, тормозящим развитие отношений государственных и местных органов власти.

Политическая составляющая проблемы обеспечения самостоятельности местного самоуправления заключается в том, что статус органов местного самоуправления реализуется в совокупности властных полномочий, которыми они наделяются органами государственной власти. Объем властных полномочий -предмет острых противоречий и конфликтов между местными и региональными органами.

Предпринятое исследование позволило диссертанту сформулировать ряд предложений по оптимизации процесса реализации публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации

В заключении автор подводит итоги исследования, делает обобщающие выводы и формулирует предложения, направленные на совершенствование политико-правового регулирования процесса взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Основные положения диссертации отражены в публикациях:

1. Сотникова E.H. Понятие и сущность государственной власти как политико-правового явления //Социально-экономические и политико-правовые процессы в условиях общественных трансформаций: Сборник научных трудов аспирантов. - Орел: ОРАГС, 2001. - С. 323-329. (0,4 п.л).

2. Селютина E.H. Определение компетенции местного самоуправления в свете реформ власти в России // Человек и общество: на рубеже тысячелетий: Международный сборник научных трудов / Под общей ред. проф. О.И. Кирикова. -Выпуск 16.- Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2002. - С. 67-71. (0,3 п.л.).

3. Селютина E.H. Понятие и сущность публичной власти в России // Политическая стабильность в контексте демократизации российского общества: проблемы теории и современная практика /Под общей ред. д-ра эконом, наук проф. Мерцалова A.A. -Орел: ОРАГС, 2002. - С. 128-132. (0,25 п.л.).

4. Селютина E.H. Направления оптимизации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления //Человек и общество: на рубеже тысячелетий: Международный сборник научных трудов/ Под общей ред. проф. О.И. Кирикова. -Выпуск 17. - Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2002. - С. 63-66. (0,3 п.л.).

5. Селютина E.H. Правовые основы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями // Проблемы государственно-правового строительства на современном этапе: Сборник научных трудов. - Орел: ОрЮИ МВД России, 2002. - С. 74-78. (0,25 п.л.).

6. Селютина E.H. Органы публичной власти: политико-правовой аспект // Человек и общество: на рубеже тысячелетий: Международный сборник научных трудов / Под общей ред. проф. О.И. Кирикова. - Выпуск 18. - Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2003. - С. 44-47 (0,3 п.л.).

РНБ Русский фонд

2005^4 46634

Издательство Орловской региональной академии государственной службы Заказ №152 Тираж 100 экз Объем 1.0 п л. 60x84 1/16 Подписано в печать 22 05 2003

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата юридических наук Селютина, Елена Николаевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Политико-правовая специфика государственной власти и местного самоуправления.

1.2 Органы государственной власти и местного самоуправления в реализации публичной власти.

ГЛАВА II. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Характерные черты организации и деятельности государственной власти в субъектах Федерации.

2.2. местное самоуправление в условиях совершенствования государственного устройства.

ГЛАВА III. ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

3.1. Нормативно-праювое обеспечение отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Федерации.

3.2. Основные направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти

Введение диссертации2003 год, автореферат по политологии, Селютина, Елена Николаевна

Актуальность темы исследования и решаемой в диссертации научной задачи обусловлена тем, что в процессе реформирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления возникло противоречие между объективной необходимостью введения кардинальных изменений в отношения органов государственной и местной власти, влекущих повышения эффективности их функционирования, укрепление российской государственности, и малоподвижным и несовершенным законодательным регулированием взаимодействия рассматриваемых органов.

Поле взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления весьма широкое. Оно охватывает совместную деятельность по завершению формирования органов местного самоуправления и по созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с созданием условий для участия муниципальных органов наряду с государственными органами власти в обеспечении конституционных прав граждан на жилье, на охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на общедоступное образование в муниципальных учреждениях.

Развитие отношений субъекта Федерации и муниципальных образований при наличии несомненных достижений сталкивается с рядом проблем. Главная причина такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о содержании и модели этих отношений, необходимости более полного правового обеспечения становления местного самоуправления, преодоления внутренней несогласованности, противоречивости правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих организацию и деятельность местной власти и ее взаимоотношения с государственными властными органами. Требуется уточнить распределение полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) и местной власти. Отсутствие этого препятствует решению вопросов собственно местного значения и реализации конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями. Нуждается в нормативно-правовой конкретизации конституционная установка об исключении местного самоуправления из системы органов государственной власти, в частности — установление принципов взаимоотношений первичного уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями. В настоящее время в науке нет четкой, выверенной теории по данному вопросу, а также отсутствует сформированный правовой институт, который наиболее полно регулировал бы политико-правовые отношения в этой приоритетной для общества сфере.

Политическая составляющая проблемы, выступающей темой диссертационного исследования, связана с необходимостью обеспечения единства трех уровней публичной власти. Объектом управляющего воздействия каждого из них являются те или иные стороны жизнедеятельности общества. Разобщенность в деятельности властей различных уровней, прежде всего, вредна для местного самоуправления, потому что порождает межведомственную конкуренцию чиновников и блокирует возможности рационального управления местными делами. Опасна такая разобщенность и для государства, поскольку несет тенденцию раскола в обществе, вызывает неуправляемые процессы, подрывает общегосударственную систему власти и управления.

В связи с этим, объективно возникла необходимость в разрешении противоречия между существующим правовым регулированием взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и реальным его осуществлением, с другой.

Исследование вышеуказанных направлений и проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в целом определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В основу теоретико-методологической базы исследования легли концептуальные положения, касающиеся различных аспектов правового и политического взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, изложенные в трудах ученых политологов и правоведов.

Проблемам сущностного определения власти как явления, а также публичной власти в правовом и политическом аспектах посвящены классические исследования ученых М. Вебера, Е.Вятра, А.Д. Градовского, В.О.Ключевского, Н. Смелзера, Б.Н. Чичерина.1

Вопросы политической и правовой природы и организации государственной власти в России изучены в работах М.В. Баглая, М.В. Ильина, ЛМКарапетяна, Н.М. Кейзерова, СЛ. Кожевникова, Б.И. Краснова, Р.Х.Макуева, А.Ю. Мельвиля, В.И. Ca-вина, Ю.А. Тихомирова, И.А.Умновой, В.Е. Чиркина.

Природа местного самоуправления специально исследовалась в трудах Т.М. Бял-киной, В.И. Васильева, Ю.С. Васютина, H.A. Емельянова, A.A. Замотаева, о

О.Е.Кутафина, Н.И. Соломка, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной.

Значительный вклад в решение проблем разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления внесли исследователи: О.В. Берг, С.К. Дряхлов, З.М. Зотова, Т.Н. Михеева, Э.А. Нехвядович, A.A. Уваров, E.I ПЦендригин.4

1 См.: Вебер М. Избранные произведения. - М.: Прогресс. -1990; Вятр Е. Социология политических отношений.

- М. - 1979; Градовский А.Д. Проект губернской реформы. // Собрание сочинений. T.9. - СПб, 1903. - 507 е.; Ключевский В.О. Собрание сочинений. Т.4. - М., 1990.; Смелзер Н. Социология. М., 1992.; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. 4.1 // Общее государственное право. - М., 1894.

2 См.: Баглай М.В. Социальная природа и некоторые проблемы современного российского государства. // Вестник РАН. - 2000. - №9. - С. 771-778.; Ильин М.В., Мельвиль А.Ю. Власть. - Полис. - 1997. - №6. - С. 146 -163с.; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства: Монография. - М.: Норма, 2001. — 352 е.; Кейзеров H.M. Государственная власть в период реформирования экономики. // Социально-политический журнал. 1996. - №2.; Кожевников С.Н. Государственная власть и правовая политика. // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. - № 1. - С. 35-40.; Краснов Б.И. Теория власти и властных отношений // Социально-политический журнал. - 1994. - №3-6.; Макуев Р.Х. Вопросы теории права: - Орел: Изд-во ОРАГС, 2001. - 232 е.; Теоретические и практические вопросы становления и развития публичной власти/Под общ.ред. В.И. Савина. - Орел, 2001. - 532 е.; Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов. // Журнал российского права. - 2001. - №5. - С. 3-12.; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. - М.: Дело, 2000. — 304 с; Чир-кин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации. // Государство и право. - 2000. - №10. - С. 9.

3 См.: Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления. // Журнал российского права. — 2002. - №4. - С. 36-43; Васильев В.И. Местное самоуправление. // Журнал российского права.

- 2001. - №8. - С. 7-16; Васютин Ю.С., Емельянов H.A. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., 1998. - 153 е.; Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: Монография. - М., 1998. — 493с.; Замотаев А., Лабезная H. От имени населения. // Муниципальная власть. - 2000. - №3. - С. 33-37.; Кута-фин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право российской Федерации. - М.: Юрист, 1997; Соломка Н.И. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. // Российский юридический журнал. - 1999. - №1.-С. 103-109.; Шурина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999.

4 См.: Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты. // Журнал российского права. 2001. - №4. - С. 21-25.; Дряхлов С. К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Автореф. дис. канд. юрид. наук. - С-Пб. - 2000. - 23 е.; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление: Учебное пособие. - М.: РАГС, 2001; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть. — Йошкар-Ола, 2000; Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: Автореф. дисс. . канд.юрид.наук. - Санкт- Петербург. 2000.

В процессе подготовки диссертации соискатель опирался на работы и других отечественных и зарубежных авторов.1

Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, тем не менее нельзя не признать необходимости самостоятельного комплексного исследования правового и политического аспектов взаимодействия органов публичной власти на региональном уровне, которое не получило обобщающего концептуального освещения в российской науке. Имеющиеся исследования взаимодействия государственных и местных органов власти в основном направлены на определение их предметов ведения и наделение соответствующими полномочиями, что, безусловно, представляет собой лишь одну часть рассматриваемой проблемы. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить существующий пробел.

Объектом исследования является система взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Предмет исследования; политические и правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Научная задача состоит в том, что в условиях реформирования публичной власти в России следует разрешить противоречие между постоянно развивающимся законодательством и реальным механизмом его реализации применительно к взаимодействию органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, у которых единая политико-правовая природа, но различный конституционный статус.

Существо противоречий состоит в следующем:

1. Недостаточно четко в законодательстве о местном самоуправлении отражена сущность проводимых реформ публичной власти в политико-правовом

25 е.; Уваров A.A. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти. // Журнал Российского права. - 2002. - №1 - С. 43-52.; Щендригин E.H. Местное самоуправление и государственная власть в России: Монография. - СПб: СПб академия МВД России, 1997. - 225 с.

1 См., напр.: Тоффлер О. Проблемы власти на пороге XXI века .//Свободная мысль. - 1992. - №2. - С. 13-19.; Цветкова Г.А. Местное самоуправление: социальная сущность и содержание (теоретические парадигмы и практический опыт России): Монография. — Орел: ОРАГС, 2000. — 224 е.; Etzioni F. A comparative analysis of complex organizations. N.Y., 1961. - P. 6. пространстве российского государства.

2. Отсутствие информации о последствиях невыполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий приводит к снижению эффективности обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, что неблагоприятно сказывается на отношении индивидуума к органам власти.

3. Органами государственной власти не всегда выполняется гарантированное законодательством ресурсное обеспечение переданных местному самоуправлению государственных полномочий.

4. Несоответствие собственных полномочий местного самоуправления их финансовому обеспечению со стороны органов государственной власти.

5. Несмотря на конституционный запрет вмешательства в собственные полномочия местного самоуправления со стороны государственной власти, в ряде субъектов такие прецеденты просматриваются.

Цель исследования состоит в проведении комплексного правового и политического анализа взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявлении его сущности и специфики, а также исследовании проблем, возникающих в реализации публичной власти на уровне субъектов Федерации и приоритетных направлений оптимизации данного процесса.