автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Персонал государственного аппарата

Текст диссертации на тему "Персонал государственного аппарата"

Институт социально-политических исследований

РАН

ЛУКЬЯНЕНКО Андрей Егорович

ПЕРСОНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА: ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ И СТАБИЛИЗАЦИИ (СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ).

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ - 22.00.04. - СОЦИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА, СОЦИАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ И ПРОЦЕССЫ

ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ УЧЁНОЙ СТЕПЕНИ ДОКТОРА СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ НАУК

\ О 3.. . ; ¡о 3

//

МОСКВА

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

Введение................................................................................................. 2

Глава 1. Управление персоналом государственных органов: система организации и функционирования

1.Системный характер организации управления персоналом государственного аппарата: понятия, функции и принципы............................ 41

2.Структурно - функциональные связи и субъектно-объектные отношения в управлении государственной службой, её персоналом............... 83

Глава 2. Организационное обеспечение и механизм профессионального развития государственного аппарата

1 .Кадровые службы как субъекты управления персоналом, совершенствование их структуры и перспективы развития.................................... 129

2. Профессионально - квалификационное развитие персонала как эффективное средство позитивной стабилизации.......................................... 170

Глава 3. Карьерный процесс в государственной службе: новые подходы и технологии управления

1 .Планирование и реализация карьеры государственных служащих...... 207

2.Выявление служащих с высоким потенциалом и технологии их должностного роста....................................................................................... 241

Глава 4. Контроль как средство управления персоналом: тенденции развития, проблемы повышения эффективности

1.Контроль в условиях становления новой государственной службы Российской Федерации............................................................................... 283

2.Контроль как фактор укрепления исполнительской дисциплины служащих и повышения эффективности их труда..................................... 314

ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................................................................................... 342

ЛИТЕРАТУРА............................................................................................ 358

ВВЕДЕНИЕ.

1. Актуальность исследования.

Идущие в последнее десятилетие радикальные преобразования российского общества (в экономике-переход от плановой государственной экономики, административно-командной системы управления к социально-регулируемому рынку и многообразию форм собственности, в социально-политической жизни - от советско-партийного режима к демократии, созданию нового, правового социального государства, в духовной жизни - от монополии социалистической идеологии к плюрализму идей и социальных ценностей) потребовали коренной реформы государственного аппарата, становления новой государственной службы Российской Федерации. Необходим рационально организованный, компактный, эффективно действующий государственный аппарат.1 Этот вопрос стал одним из центральных в проекте концепции административной реформы.

Однако создание демократической государственности оказалось процессом более сложным, трудным, чем предполагалось в начале преобразований. При отсутствии чётких стратегических ориентиров, реально- единого в рамках страны правового поля активизировались бюрократизация аппарата государственного управления, отделение ветвей власти друг от друга, "растаскивание" власти на отдельные властные "кусочки". Идёт неоправданно форсированный рост численности служащих государственного аппарата при снижении уровня его профессионализма, расширяется коррупция. Многие из этих отрицательных явлений стали возможны потому, что пока не создан и не заработал новый экономический базис, не в полной мере определилась система государственной власти и новая модель государственного управления, не сложилась система новых социальных ориентаций населения. Но не-

1 См. Общими силами к подъему России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. 17 февраля 1998 г. // Российская газета. 1998. 24 февраля.

мало негативных явлений стало результатом допущенных в управлении обществом ошибок, субъективизма в принятии и выборе механизмов реализации государственных решений. Власть в условиях переходного периода не стала достаточно устойчивой, прочной. Вопросы становления новой государственной службы, совершенствования государственного аппарата приходится решать в сложных и противоречивых условиях, когда идёт снижение авторитета власти, уровня управляемости социально-экономическими и политическими процессами, не уменьшается, а даже возрастает возможность новых социальных конфликтов. Поэтому важно видеть не только насущную потребность качественного укрепления государственного аппарата, но и осознавать пока ограниченные в условиях кризиса возможности решения этой задачи: недостаток материально-финансовых ресурсов, отсутствие профессионально подготовленного резерва управленческих кадров, слабая научно-методическая обоснованность решения многих вопросов кадрового обеспечения государственной службы и др. Более того, есть основания утверждать, что в России пока ещё не сложились благоприятные условия для формирования и функционирования высоко-профессионального, нравственно зрелого государственно-административного аппарата: нет стабильности в государственной службе, идут неоднократные реорганизации аппарата, у чиновников нет уверенности в своём завтрашнем дне; в приёме и выдвижении служащих часто нет объективной комплексной оценки работников, ещё только складывается система их правовой и социальной защиты. В работе с кадрами немало временных, "чрезвычайных" мер. В итоге - нет реальной востребованности высокого профессионализма всех госслужащих.

Следовательно, в условиях затянувшегося в России общественного кризиса, когда реализация курса на реформирование общества пока не даёт ожидаемых результатов, необходима активная поддержка робких начал выхода экономики из тупика. В системе неотложных мер на одно из первых мест выдвигается кадровое обеспечение реформ, наращивание и рациональ-

ное использование кадрового потенциала страны, формирование нового поколения работников, способных высоко эффективно трудиться в условиях рыночных отношений, становления демократического правового социального государства, укрепления демократизма общественной жизни.

Тем более, что значительная часть кадров государственного аппарата, будучи квалифицированной по уровню своей профессиональной подготовки, с учетом прежних требований, оказалась неспособной эффективно работать в новых условиях. К тому же в первой половине девяностых годов на государственную службу в том числе на руководящие должности, было принято немало сотрудников без учёта уровня их профессиональной подготовки, соблюдения общепринятых процедур и требований, часто на основе лишь верности отдельным лидерам, политическим ценностям. Это существенно сказалось на снижении уровня профессионализма служащих, всего государственного аппарата. Осуществление в последние годы ряда практических мер по частичному обновлению аппарата, расширению работы по переподготовке и повышению квалификации служащих несколько улучшили кадровую ситуацию, но не везде. Проведение в начале 1997 и начале 1998 годов преобразований аппарата с учётом углубления его функциональной направленности, сокращения внутренних управленческих структур преследует цель улучшения работы с персоналом государственных органов, более эффективного использования его возможностей, сокращения численности госслужащих. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что страна встаёт на путь созидания, устойчивого развития общества, а поэтому активизация "человеческого фактора", введение и оптимизация использования новых кадровых ресурсов (наряду с производственными и природными) становятся первоочередными стратегическими задачами. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (6 марта 1997 г.) обращено особое внимание на необходимость качественно нового подхода к модернизации государственного аппарата, управлению его персоналом, к

созданию новой нормативно-правовой основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и эффективности труда государственных служащих.1

В этих условиях необходима новая государственная кадровая политика, которая должна быть перспективной, опережающей многие социальные процессы, упреждающей негативные явления. Потребности радикальных социально-экономических и политических преобразований требуют государственного участия в формировании и рациональном использовании кадровых ресурсов, тем более в государственном аппарате. Важно с научно обоснованных позиций определить содержание, объёмы и пределы государственного регулирования кадровых процессов в качественно новых условиях, добиться рационального соотношения интересов государства и граждан в решении кадровых вопросов, упорядочить и конкретизировать предметы ведения этой деятельности со стороны федеральных, региональных и местных органов власти.

Многое в рациональном использовании и повышении эффективности труда государственных служащих зависит от уровня управления персоналом государственных органов. К сожалению, имеющийся в государственных и муниципальных органах кадровый потенциал часто используется не рационально: в силу сложившейся расстановки кадров характер труда многих служащих не соответствует их базовому специальному образованию, часть сотрудников не реализует свои способности в силу квалификационно должностных требований. По существу ещё не сложилась система стимулирования служащего на высокое качество и результативность его труда; профессиональное обучение служащих часто не связано с их служебным продвижением. А ведь, сейчас на государственной службе трудятся более 1 миллиона человек (не считая "силовые структуры"). Ещё не сложились дееспособные кадровые службы государственных органов, непосредственно занимающиеся

1 См.'.Порядок во власти - порядок в стране: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. : марта 1997 г.// Российская газета. - 1997. - 6 марта.

управлением персонала, обеспечивающие более обоснованное решение руководством этих органов кадровых вопросов. Нечётко, а нередко весьма узко, определены их функции и задачи в работе с персоналом.

Управление персоналом государственной службы как целеустремлённое, осознанное воздействие на служащих с целью достижения запланированных результатов - явление весьма многогранное и сложное по своему содержанию и по организационно-структурным формам. Оно включает в себя воздействие на многие происходящие в аппарате государственных органов кадровые процессы и отношения, использование разнообразных технологий, форм, средств работы с кадрами. Многие из них заимствованы из зарубежного опыта организации государственной службы, менеджмента и сферы бизнеса, что закономерно требует их анализа и оценки, определения возможностей адаптации этого опыта к условиям России.

В народе сохранился (временно не востребованный) колоссальный интеллектуально-творческий созидательный потенциал; важно его оживить, активизировать, мотивировать, придать его деятельности созидательную направленность. Значительная энергия социального действия накоплена кадрами государственного аппарата. Она рождается из энергии отдельных государственных служащих, из их профессионализма, интересов, мотивации поступков. Используя всю систему воздействия на кадры государственного аппарата, важно направить их знания, волю, действия в русло строительства новой российской государственности. Это в значительной мере зависит от уровня управления персоналом государственных органов, которое по преимуществу является административной деятельностью, управляющим воздействием. К тому же следует организовать взаимодействие сотрудников на реализацию практически значимых задач и целей, особенно в структурно-организационном и функциональном плане, чтобы каждый работник смог внести свой вклад (в соответствии со своими обязанностями и способностями) в общее дело. Это требует "соединения" двух процессов: управления

деятельностью аппарата государственного органа, служебной деятельностью и управления персоналом, их профессионально-квалификационным развитием. Поэтому управление персоналом, выступая элементом управления госслужбы, как управляющее воздействие имеет целеполагающие, организующие и регулирующие функции.

Управление персоналом государственной службы тесно связано с властью, вытекает из неё, опирается на нее, т.е. управленческие воздействия отражают и политические аспекты, основываясь на нормах права. Опора на властвующие правила, регулирующие отношения руководителя (начальника) с подчинёнными, на иерархию должностных связей и отношений существенно влияет на выбор форм, средств, технологий управления кадровыми процессами.

В совершенствовании системы управления персоналом следует учитывать состояние объекта воздействия - кадровый потенциал государственного аппарата, его количественные и качественные параметры, основные тенденции развития, способности и возможности успешно осуществлять на основе и в рамках закона возложенные на служащих функции и полномочия. Кадровый потенциал государственного аппарата - это характеристика имеющихся в том числе и пока неиспользованных (не востребованных) возможностей и способностей работников государственного аппарата. Автор исходит из того, что развитие кадрового потенциала включает в себя многообразие организационных, управленческих, образовательных, правовых и других процессов, систему многообразных кадровых отношений и связей. Оно в свою очередь является результатом воздействия как объективных (в том числе складывающихся в обществе потребностей в кадрах определённой специализации и квалификации, финансовых возможностей государства и др.), так и субъективных факторов, в том числе уровня и качества управления персоналом. Развитие кадрового потенциала государственного аппарата не может быть стихийным; оно, будучи объективно обусловленным, должно направляться,

стимулироваться. То есть в этом процессе необходимо осознание диалектики взаимодействия объективного и субъективного. Управление персоналом выступает проявлением и инструментом субъективного в развитии кадрового потенциала государственной организации. Но использование кадровых ресурсов в условиях рыночных отношений зависит и от спроса со стороны общества, государства, а также от потребностей сотрудников аппарата, от степени конкурентоспособности государственных служащих на свободном рынке труда.

Выявляя актуальность кадрового обеспечения государственного аппарата следует учесть, что переходный период в Российской Федерации характеризуется отсутствием необходимой системности и последовательности в формировании государственной службы, реализации её функций, и особенно контрольной функции. В последние годы насаждалось мнение о некой ее "вторичности", "второстепенности", особенно гражданского (общественного) контроля. Ликвидация административно-командной системы сопровождалась формированием атмосферы "контрольного нигилизма". В связи с этим проблема контроля в системе государственной службы остаётся мало исследованной.

Требует практического разрешения вопрос об организационно-правовом статусе государственных контрольных органов в условиях демократизации общества и перехода к рынку, об их составе и организационной структуре. Повышению эффективности контроля способствовало бы законодательное закрепление правового положения органов контроля (их назначение, задачи, обязанности, формы и методы работы) как в центре, так и на местах.

Не меньшее количество проблем накопилось в системе подготовки и переподготовки государственных служащих. Значительно упал престиж знаний, наблюдается безразличное отношение к учёбе, повышению квалификации. Рост профессионализма служащих пока еще не стал главной предпосылкой их служебного продвижения.

Особую актуальность и практическую значимость имеет изучение социальных аспектов управления персоналом государственного аппарата. Государственная служба - это деятельность людей во имя блага людей. Поэтому в управлении персоналом принципиально важно учитывать два аспекта. С одной стороны, функционирование государственной службы в значительной мере зависит от внутренних возможностей чиновника как человека, личности, его мировоззрения, социальных ценностей, профессиональной компетенции, норм поведения. Работа государственного чиновника, действующего в системе «человек - власть - человек», предъявляет повышенные требования к �