автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политическая система Европейского Союза: уровни принятия решений и транснациональные сети

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политическая система Европейского Союза: уровни принятия решений и транснациональные сети"

На правах рукописи

□ОЗ 1Т6 ЮО

ГРОМОГЛАСОВА Елизавета Сергеевна

ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: УРОВНИ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ И ТРАНСНАЦИОНАЛЬНЫЕ СЕТИ

Специальность - 23 00 02 - Политические институты, этнополитяческая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

1 5 НОЯ да

АВТОРЕФЕРАТ диссертации ив соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2007

003176100

Работа выполнена в Отделе международно-политических проблем Института мировой экономики и международных отношений РАН

Научный руководитель доктор поп этических наук М В Стрежнева

Официальные оппоненты доктор ист орпческих наук, профессор

И С Яжборовская

кандидат политических наук А В Мальгин Ведущая организация Институт Европы РАН

Защита состоится « _2007 г в '" часов на заседании

диссертационного совета Д 002 003 03 при Институте мировой экономики и международных отношений РАН по адресу 117997 г Москва, ул Профсоюзная, д 23

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института мировой экономики и международных отношений РАН

Автореферат разослан

» 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат политических наук

" - - Прохоренко И Л

Общая характеристика работы Актуальность темы

Характерной приметой современного этапа развития европейского интеграционного объединения является одновременность процессов его пространственного расширения за счет принятия новых государств-членов и выработки собственной Конституции Вступление в 2004 г в Европейский союз (ЕС) десяти стран-членов, к которым в 2007 г присоединились еще дна государства, усичило разнородность рассмафиваемого политического образования Потребовалась институциональная реформа, так как эффективность интеграционных механизмов, рассчитанных на ограниченное число государств-членов, стала труднодостижимой На л еле реформа вылилась в амбициозный проект обретения собственной Конституции, которая должна была дать законные основания согласованному взаимодействию государств-членов расширенного Союза

Отрицательный исход конституционных референдумов во Франции и Нидерландах в 2005 I обнажил слабые стороны стратегии демократизации ЕС «сверху» Эти события поставили перед политологами вопрос о том, какие механизмы могут способствовать поддержанию стабильности сложной, уникальной политической системы Европейского союза в условиях крайне возросшей нагрузки на нее по разным азимутам ЕС сталкивается не только с практическими трудностями на пути сохранения своей целостности, но и с вызовом нормативного характера В европейском интеграционном контексте демократия проявила себя как ценностный императив, которому ЕС, в силу своеобразною устройства этого объединения, не в силач полностью соответствовать

С точки зрения политической науки системный анализ методов управления, применяемых в рамках Евросоюза, и механизмов обеспечения их демократичности представляется исключительно важным для уяснения новых тенденций в развитии современной государственности, разработки теории современных политических систем, характеризующихся наличием в них разных уровней принятия решении, для оценки роли сетевого принципа в их организации и описания его практического воплощения С ючки зрения европеисгики как суботрасли политологии подобный анализ открывает новые подходы к изучению ЕС

Обьекгом исследовании является политическая система Европейского союза В качестве же предмета избраны выявление и систематизация уровней и взаимосвязей внутри нее, а также определение почитико-организационных функции транснациональных сетей в этой системе

Хронологические рамки работы определяются тем, что в ней рассматривается современное состояние и функционирование

политической системы Европейскою союза Они охватывают период с момента подписания Маастрихтского договора 1992 г и до середины 2007 г как срока завершения исследования Выбор первого временного рубежа продиктован тем, что данный Договор учредил Европейский союз, и политическая интеграция достигла критической отметки, после которой появились основания говорить о возникновении поли гической системы у рассматриваемого объединения Где это оправдано задачами работы, в ее поле зрения вводятся более ранние периоды, связанные с зарождением интеграционного управления (начало 50-х гг XX в ) и его последующей эволюцией

Целью настоящего исследования является анализ политического управления, осуществляемого в рамках ЕС, и рассмотрение механизмов обеспечения его демократичности Задачи работы:

• показать наличие у ЕС собственной политической системы и выявить ее основные особенности,

• сравнить теорию и практику многоуровневого управления в ЕС и охарактеризовать основные традиционные и некоторые новые методы выработки политики в этом интеграционном объединении,

• раскрыть причины возникновения, определить сферы применения открытого метода координации,

• рассмотреть истоки возникновения дефицита демократии в системе ЕС и способы его устранения, в частности, развитие общеевропейской публичной сферы,

• обосновать применимость ключевых положений коммуникационного (делибератинного) подхода к осмыслению демократии, ставящего во г ыву угла обсуждение, дебаты и разумные доводы,

• на основе анализа спсюмы представительства ассоциаций гражданского общества в интеграционном управлении оценить перспективы его демократизации,

• выявить особенности функционирующич в ЕС политических сетей

Основу избранной методологии исследования образует системный подход Общий теоретический фундамент заложили работы, посвященные теории системы в целом и системе международных отношений (МО), в частности, а также политической системе конкретного общества, замкнутой в границах национального государства Среди данных работ следует назвать труды отечественных философов В Г Афанасьева, ИВ Блауберга, ЭГ Юдина1, политологов-международников А Д Богатурова, В И Гантмана,

' См Афанасьев В Г Системность и общество М 1980 Биуберг И В , Садовскнн В Н Юдин Э Г Проблемы методологии системного исследования М 1970

Н А Косоллиова, Э А Почднякова и М А Хрусталева2, американских политологов ГА Алмонда и Д Истона1 - разработчиков теории политической системы, и отечественных исследователей МГ Анохина, Г В Каменской, А Н Родионова, рассматривающих функционирование политических систем на конкретных примерах В качестве основного метода в данной работе используется структурно-функциональный анализ системы, восходящий к трудам американского социолога Т Парсонса

Особой теоретико-методологической ценностью дггя настоящей работы обладает вывод уже названных отечественных исследователей МО о том, что первостепенной задачей научного труда, посвященного рассмотрению систем, является «раскрытие диалектического единств.! и противоречий снс1емы», а также «ее структуры и функционирования процесса ее системообразования и развития» Для раскрытия диалектики потигическои системы Европейского союза использована категория «политическое управление» - в целом, и теория многоуровневого управления (ГМУ), в частности Под политическим управлением в настоящем работе понимается вьграбогка, принятие и исполнение общеобязательных для членов данного сообщества решений В связи с этим теоретико-методологическую основу исследования также составили работы, посвященные проблематике политического управления в современных условиях, а также ТМУ Из отечес Iвенных авторов здесь следует назвать Л В Сморгунова к М В Стрежневу , из зарубежных - Бернда, Г Берцель, Дж Зейтлина

2 См Системша история международных oí ношений в чстырех томах События и документы 1918-200 rr / Под ред АД Богагурова М, 2003-2001 Том 1, Система структура и процесс развили современны международны» отношений / Под ред ИИ Гантмана М , 1984 Процесс формирования и осуществления внешней iioihtiikii капиталистических государств / Под ред В И Гантмана М 1981, Косолапое Н А По'шико-псичоюгнческий анализ социачьно-гсррнториальных систем Mf 1994 Он же Международны; отношения и мировое раюигие // МЭ и МО 2000 № 2 С 104-111, Поздняков Э А Сисгемнын подход и международные отношения М, 1976 Хрусталев МА Теория потитики н политический jmjihj М 1991

J Сравнительна! потитотогия сегодня Мировой обюр / ГАтмонд Дж Пауэдт К Строи, Р Далтон М 201)2 Истон Д Категории системного анатии политики // Потитотогия Хрестоматия М , 2000 С 119 331

См Анохин М I Политические сиаемы адаптация динамика устойчивость (теорстико-прпкладнои анатш)М 19% Каменская Г В Ротонов А Н Потгические системы современности Учебное пособие М 19"4

s Птрсонс Т Система еоврсменных обшссти М 1997 ' Система, струм\ра и процесс ратания Указ сич С 19

Сморгиюв Ч И Государственная по нища и управление Учебник в 2-х частях Чтсть I Концепции и нробтемы rocy lapci венной политики п чпрашения М 2006, Он же ( овременная сравнитетьная паппология Учебник М 2002 Он же ( стсвой подход к поиггике и управлению // Полис №3 2001 С 103113, Он же ( piBHine 1ъный анатиз птиггиш-алминистрпипных реформ ог нового государственного менеджмента к концепции «joveniancev // Нотис V; 4 200 ¡ С 50-58, Стрежнсвл М В Международные сообщества хозяйствующих субъектов h Pro et Contra I ^ № 4 2002 С 181-195 Она же В сетя\ \правтення // Pro et Contra Г8 M» 2 20')3 С 50-63 Она же Сетевой компонент в политическом \е-|роиствс Г-врос ою la/'' Между наротни' процессы ТЗ N"-1 Мli; 2005 С61-73

Б Колер-Кох, Я Кооимана, Р Майнтц, Ф Шарпфа, А Эритье, М Яхтенфукса

Степень целостности, которой обладает европейское интеграционное объединение и которая дает основания говорить о самостоятельной политической системе ЕС, осмысляется в диссертации как результат перекрестных трансграничных взаимодействий разнокалиберных акторов в процессе политического управления Если с помощью неофункционализма и межправительственного подхода изучались движущие силы интеграции (социальные группы интересов либо государства), то ТМУ создана для анализа взаимодействий, которые чаще относят к «низкой» (low) политике, те к политике повседневного регулирования Именно последняя во многом определяет, как выглядит «политическое лицо» ЕС

Теория многоуровневого управления отвечает на вопрос, как именно осуществляется управленческий процесс в ЕС Однако она не предназначена для анализа соответствия интеграционных управленческих практик общепризнанным демократическим нормам В этом контексте значимой явилась литература, посвященная теории демократии Из огромного числа работ стоит выделить те, в которых рассмотрены проблемы развития институтов демократии на современном этапе Это труды У Бека, Р Даля, А Лайпхарта, Ю Хабермаса Из недавно вышедших монографий по теме следует назвать книгу американского политолога Ф Закарии Среди работ о демократии особое значение в контексте проведенного исследования имеют те, что посвящены механизмам взаимодействия гражданско! и общества и государства Это труды Э Арато, КС Гаджиева, Г Г Дилшенского, Д Л Коэн, НЮ Лапиной, Д Н Нечаева, С П Пере! удова, 11 С Семененко, В Г Хороса

Исследование функциональных сетевых взаимосвязей, возникающих в процессе управления между акторами, расположенными на разных уровнях интеграционной системы, построено в настоящей работе согласно логике Т Парсонса Политические сети, объединяющие акторов разных уровней, анализируются в диссертации с точки зрения того, какую функцию они выполняют в политической системе ЕС

8 См Policy-networks Empincal Evidence and Theoretical Considerations / Ed by M Bernd, R MjynL; Frankfurt am Main 1992, Boerzel ТА What s So Special about Policy Networks? - An Exploration on the Concept and its Usefulness in Studying European Governance // European Integration Online Papers (ЕЮР) Vol 1 № 16 1997 P 1-13 , Zeitlin J, Sabel Ch F Learning from Difference The New Architecture of Experimentalist Governance in the European Union // Eurogov N° C-07-02 2007 P 1-69, Kohlcr-Koch В Network Governance within and beyond an enlarged Euiopcan Union // Institutional and Policy-Making Challenges to the European Union in the Wake of Eastern Enlargement Manchester, 2003 P 33-33 , Modern Governance New Government-Society InteracUons / Ed by J Roonnan L 1993, MayntzR New Challenges to Governance Theory // Jean Monnet Chair Papers EUI № 50 1998, Scharpf F W Notes toward a Theory of Multilevel Governing in Europe // Max Plank InsUtut fuer Gesellschaftsforschimg Discussion Paper № 3 2000, Henber A. New Modes of Governance in Europe Increasing Political Capacity and Policy Effectiveness? // The State of the European Union Law, Politics and Society Oxford, N Y, 2001 P 105-126 Jachteniiichs M Theoretical Perspectives on European Governance//European Law Journal №1 1995P 115-133

9 См Закария Ф Будущее свободы нелиберальная демократия в США и за ил пределами М, 2004

Источники, послужившие основой данного исследования, составляют обширный пласт информации Условно их можно подразделить на несколько i рупп

Первую группу составили учредительные документы Европейского Сообщества и Европейского союза Это, прежде всего, Консолидированная версия Д01 овора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество, согласно которым функционирует политическая система ЕС в текущий момент Они формально устанавливают объем компетенций наднациональных и национальных органов власти Для уяснения тенденций развития интеграционной политической системы важен также не вступивший в силу Договор, учреждающий Конституцию для Европы. 2004 i

Во вторую группу источников входит, с одной стороны, законодательство ЕС, с другой документы, не имеющие обязательной силы и исполняемые на добровольной основе различные стратегии, ориентиры, национальные планы действий и реформ

Третью труппу источников составили официальные документы властных органов различных уровней интеграционной политической системы О стадии формулирования политики наилучшим образом позволяют судить документы Комиссии (КЕС) Зеленые и Белые книги, протоколы заседаний членов Комиссии, проекты Регламентов и Директив, сообщения и доклады Ход принятия общеобязательных решений отражается в документах Европейского парламента (ЕГ1) прежде всего, в поправках к предложенным Комиссией законопроектам, рабочих версиях докладов Комитетов, протоколах их заседаний Об общем настрое ЕП в отношении различных законопроектов в отдельных секторах политики позволяют судить материалы публичных слушании в ЕП, речи его Председателя О том, как проходит принятие законопроекта, также можно судить на основании пресс-релизов заседаний Совета, заключений государства-председателя Совета Об имплементации принятых решений информируют сообщения Комиссии и доклады государств-членов Важный источник сведений о мерах по исполнению принятых решений образует документация различных специализированных комитетов системы комитолотии

В-четвертых, нельзя обойти вниманием документы органов, преде 1авляющих коллективные интересы на наднациональном уровне Это мнения Экономического и социальною комитета (ЭКОСОК) и Комитета регионов, доклады Комитета peí ионов

В-НЯ1ЫЧ, представление о «европейском» управлении и об участии в нем различных акторов, осталось бы неполным без рассмотрения того вклада, который вносят в процесс направляющей деятельности неправительственные субъекты Документы различных общеевропейских и национальных ассоциаций общественных групп интересов, бизнес-

групп, а также компаний - являются в данном отношении важным источником информации В основном, это информационные бюллетени и другие периодические издания неправительственных организаций, их мнения, позиции, открытые письма чиновникам Комиссии, депутатам ЕП Кроме того, в диссертации использованы материалы, отражающие лоббистскую активность на наднациональном уровне коммерческих компаний Они позволяют увидеть динамику процесса взаимодействия правительственных и неправительственных акторов

Шестую группу источников составили данные статистических служб, в частности Евростата и исследовательских учреждений, предлагающие набор объективных показателей эффективности некоторых методов выработки и исполнения интеграционной политики В нее также включены материалы печатных и электронных СМИ, сайтов правительственных акторов различных уровней и неправительственных субъектов Кроме того, базы данных, размещенные в Интернете, позволили составить общую характеристику задействованных в полишческом управлении сторон

Степень разработанности темы в научной литературе В отечественной науке европейское интеграционное объединение изучается практически с момента своею создания В результате был выработан подход, отличный от западных точек зрения на интеграцию в Европе Отечественными исследователями, среди которых следует назвать В В Журкииа, М М Максимову, Д Е Мельникова, В Г Шемятенкова, ЮВ Шишкова, ЕС Хесина, ЮИ Ютанова, в первую очередь раскрывались объективные причины возникновения европейской интеграции Значительное внимание уделялось экономическим факторам, процессу интернационализации экономик» как объективной причине роста взаимозависимости между капиталистическими государствами и их втягивания в процессы международной кооперации

Политическая составляющая европейской интеграции рассматривалась в качестве надстройки, поддерживающей интеграцию экономическую Европейское интеграционное объединение анализировалось как особая подсистема международных отношений Таким образом, системный подход к осмыслению европейско! о интеграционного блока имеет долгую традицию Однако он развивался в русле общего системного анализа международных отношений

Основное внимание уделялось позициям отдельных государств, их согласованию, способам улаживания возникавших противоречий (Т А Алексеева, С Б Андреев, М С Зиборова, О Ф Кудрявцева, Д Д Маклэин, Е Г Малышева, И А Манфред) Критически оценивались различные теории политической интеграции федерализм, теория коммуникации, неофункционализм, межправительственный подход (В Г Барановский, ДД Маклэйн) Значительный интерес отечественные исследователи

проявляли к эволюции политической надстройки Европейского экономического сообщества увеличению полномочий его институтов, становлению системы интеграционного управления (Ю А Борко, С Л Сокольский, Д Г Гомашевский) Активно использовался тезис неофункционалистской теории о переливе, т е неуклонном расширении компетенции Сообщества как результате осуществления им своих полномочий в сфере экономики Пристальное внимание уделялось и роли групп давления в продвижении процесса европейской интеграции (С П Перегудов)

Оправдались прогнозы отечественных специалистов в отношении того, что результатом европейских интеграционных процессов станет переход на качественно новую стадию политической целостности государств, вступивших на путь инте1 рации Немаловажное значение в этом контексте имеют монофафии В Г Барановского Они раскрывают специфику политическою механизма Европейского сообщества, в частности, выдепякн два ею компонента, один из которых формируется институтами и органами интеграционного объединения и представляет собой формальную политико-юридическую структуру, а другой образуется в результате политико-бюрократической деятельности

В 70-90-е гг прошлого века появилось много работ, посвященных рассмотрению интеграционных успехов в отдельных отраслях Эти труды проливают свет на некоторые ключевые особенности политической системы Европейского союза Пробтемы правовой интеграции разработаны С Ю Кашкиным, А В Клеминым, МЛ Энтиным Ра ¡личные аспекты отраслевой интеграции на современном этапе анализируются в трудах Н К Арбатовой, Е В Белокуровой, О В Буториной, Ал Ан Громыко, ВII Гутника, М В Каргаловой, Н Б Кондратьевой, О Ю Потемкиной, 7 А Романовой, В П Федорова, С М Федорова, Ь Е Фрумкина

После образования Европейского союза в 1993 г европейская интефация как область исследования перестала быть некой совершенно обособленной отраслью полшическои науки, развившей собственный теоретический аппарат, отличный и от применяемою в теории МО и от подходов сравнительной политологии Исследователями все активнее применялся арсенал, накопленный последней Во-первых, ЕС стал осмысляться как политичес кая система, что открыло широкие возможности его сравнения с полшическими системами национальных государств О политической системе 1 С позвопяюг судить труды английски\ полиюлогов С Ьчлчсра К Лорда, 11 Нуджента, X Уоллес, С Хиксл, немецкою исследов.ие ш В Вессельса А также таких российских

" См Ьарановский ВI Европеисте юсбшкл во в системь ^ждународныч отношении /Огв рсдВИ Таитман М 1986 Он же Политнчссыч штгрщид в Запднои Европе некоторые вопросы теории и прилши М 1943

авторов, как И М Бусыгина, Н Ю Кавешников, А В Мальгин, М В Стрежнева, И С Яжборовская

Все больше внимания специалисты в области интеграции стали уделять процессу «европеизации», т е изменению структур национального государственного управления в результате членства в ЕС Рассмотрение политической системы ЕС сместило акценты и в осмыслении демократии в этом объединении Широкое распространение получил тезис о дефиците демократии В интеграционном контексте демократия рассматривается и уже названными авторами и такими исследователями, как Ф Аттина, Р Белами, Э Верден, К Джордже, Д Касгильоне, Д Криссочоу, С Ставридис, Р Шмальц-Брунс, Ф Шмиттер, М Эверсон, Э О Эриксен В академических кругах началась дискуссия о направлениях решения проблемы дефицита демократии в ЕС На этом фоне возникли новые теоретические направления в осмыслении феномена европейской интеграции, стремящиеся синтезировать существующие наработки различных школ

Научная новизна настоящего исследования состоит в том, что в нем рассмотрено функционирование действующих в ЕС политических сетей Флорентийского форума регулирования рынка электроэнергии, Мадридского форума регулирования рынка природного газа в ЕС, а также Европейской программы противодействия изменению климата В работе определен их характер Проанализирован процесс институционализации взаимоотношений ассоциации гражданского общества и Комиссии Подробно рассмотрен открытый метод координации (ОМК) В центре внимания диссертации находятся не институты ЕС и распределение полномочий между ними, а образующиеся в процессе политического управления стабильные связи, кошрые имеют неиерархическую и взаимозависимую природу и объединяют правительственных и неправительственных акторор, действующих в рамках политической системы Евросоюза

Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в рассмотрении политических сетей, функционирующих в ЕС В ходе их анализа, во-первых, доказывается существование сетей на практике и, во-вторых, дана оценка демократического потенциала сетевого взаимодействия, организованного на регулярной основе Тем самым работа предлагает ответ на вопросы, решение которых необходимо для построения жизнеспособной теории политической сети

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования некоторых его положений при планировании Российской Федерацией обоснованной внешней политики в отношении ЕС Для формирования четырех общих для России и ЕС пространств (экономического, свободы, безопасности и правосудия, сотрудничества в сфере внешней безопасности, научного и

образовательною) практическую ценность представляет проведенный в работе анализ форм и методов управления, характерных для Евросоюза

На защиту выносятся следующие основные положения диссертации

• В то время как политическая система ЕС, с формально-правовой точки зрения, имеет двухуровневую структуру, включающую в себя наднациональный и национальный уровни власти, процесс управления, осущестнляемый в ее рамках, приобретает многоуровневый характер

• Устойчивое развитие политической системы ЕС определяется повседневным управлением, в котором участвуют не только интеграционные институты и национальные правительства, но и неправительственные акторы В условиях углубляющейся дифференциации системы, в основном вызванной различиями в социально-экономическом развитии ее основных элементов, сохранение цепостности достигается за счет применения неиерархических меюдов управления, основанных на переюворах и взаимном обучении

• Социально-психологический дефицит демократии, связанный с отсутствием в Союзе собственного «демоса» как общности свободных и равных граждан, первичен относительно институционального дефицита, вызванного недоетточным контролем Европейского парламента над ходом выработки интеграционной политики В целом преодоление дефицита демократии возможно через развитие транснациональною гражданского общества в БС и его привлечение к процессам выработки решений Однако для тою чтобы повысить демокрашчиость интеграционного управления, политические сети как форма вовлечения органи заций гражданского общества в планирование и исполнение политики дотжны быть организованы на регулярной основе, согласно ясным и открытым процедурам

Структура и основное содержание работы

Работа состоит из введения, 1рех глав, заключения и библиографии Во введении дана общая характеристика работы, обоснована актуальность темы, определены объект и предмет исследования, поставлена цель, и названы задачи, решение которых необходимо для ее достижения, указаны хронологические рамки работы, объяснен выбор методологии, очарамеризованы источники и литература, послужившие эмпирической и теоретической основой ж следования, раскрыты научная новизна и практическая значимость ди< ссргации

В первой главе («Полшическая система ЕС и многоуровневое интеграционное управление») выявлены признаки, свидетельствующие о наличии у ЕС собственной политической системы Рассмотрены ее основные особенности, влияющие на практику управления

Европейский союз не является гос>дарством, в то же время за пятьдесят пять лет европейской интеграции образованное объединение обрело черты самостоятельной политической системы Это

1) наличие у него стабильного и ясно определенного набора институтов для коллективного принятия решений и правил,

2) предоставление гражданам возможности реализовывагь свои политические цели либо непосредственно, участвуя в выборах, либо с помощью избранных представителей, являющихся членами победивших партий, и групп интересов,

3) значительное влияние коллективных решений, принятых на коммунитарном уровне, на распределение экономических ресурсов и распространение социальных и политических ценностей в рамках всей системы,

4) наличие постоянного взаимодействия, т е обратной связи, между политическими решениями как результатом функционирования интеграционной системы и новыми требованиями к ней

Тем не менее, политическая система Евросоюза является недостроенной по сравнению с традиционными системами национальных государств В отличие от последних, коммунитарные институты, образуя сердцевину интеграционной системы, не обладают правом на применение легитимного насилия Это право остается в сфере полномочий государств-членов Вследствие этого политическая система ЕС характеризуется рядом особенностей К ним относится ее децентрализованный, асимметричный и дифференцированный характер

Децентрализация выражается в гом, что отсутствует единыи центр выработки и принятия политических ¡.сшений Властный ресурс рассредоточен между институтами ЕС и национальными государственными органами При ном политическая система ЕС имеет качественно иную степень децентрализации по сравнению с той, которая характерна для национальных федераций В ЕС государства-члены формально сохраняют свой суверенитет, в то время как субъекты национальных федераций в принципе его не имеют

Асимметричность политической системы ЕС выражается в разной степени интеграции олельных секторов политики В зависимости от нее коммунитарные институты имеют различные полномочия Если в области регулирования единого внутреннего рынка наднациональные институты обладают обширными компетенциями го за ходом выработки Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) они скорее наблюдают, нежели активно в ней участвуют В данной сфере приоритет отдается межправительственному сотрудничеству, осуществляемому в рамках Совета

Дифференциация, является той чертой институционального развития ЕС, аналогов которой нет в национальных политических системах Под

дифферениацией понимается неоднородность правового пространства Ее иллюстрацией может служить зона евро, объединяющая 12 государств-членов ЕС Для них общей валютой является евро Другим ярким примером дифференциации являются установленные Шенгенскими соглашениями и развивающими их нормами особые пограничный и таможенный режимы Они распространяются не на все государства-члены ЕС Щещенские договоренности имеют силу и для трех с фан, не входящих в ЕС

Особенная политическая система и управляется иначе Уровни принятия решений в ней не всегда располагаются строго иерархически Их взаимодействие оформлено в виде различных методов интефационного управления Двумя базовыми являются метод Сообщества и межправительственное сотрудничество Однако каждый из этих методов имеет своеобразные модификации Так, метод Сообщества в ходе эволюции в некоторых сферах (внутренний рынок, например) преобразовался в так называемую регулирующую модель ЕС Метод межправительственного сотрудничества в ходе применения эволюционировал и теперь представляет собой интенсивный трансправительственный метод Кроме тою, в ЬС все чаще в выработке политики стали участвовать регионы, тем самым способствуя возникновению и развитию многоуровневого управления с участием региональных властей

В главе рассмотрено соответствие положений теории многоуровневого управления (ТМУ) практике принятия и исполнения общеобязательных норм в ЕС, сложившейся в ходе применения названных методов В результате проведенного анализа подтвердилась справедливость положений ТМУ в их приложении к общему контексту развития интефационного управления Дано объяснение тенденции перехода от иерархических методов выработки политики к методам, основанным на информации и взаимном обучении Одним из таких методов является так называемый открытый метод координации (ОМК) Его прототипами служат методы, предполагающие многостороннее наблюдение, и применяемые в таких международных организациях, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) Однако в интефационном контексте ОМК приобрел специфические черты, отличающие его от сугубо межправительственных методов межправительственных организаций

ЕС, не являясь государством, осуществляет массированное политическое управление Возникает вопрос о степени его демократичности Во второй главе («Проблема дефицита демократии в политической системе ЕС») исследована проблема дефицита демократии в ЕС и способы его преодоления Специалисты различают два вида дефицита демократии Первый - институциональный, второй - социально-

И

психологический Институциональный дефицит возникает, главным образом, в связи с тем, что переносу законодательных полномочий от национальных парламентов к исполнительным органам ЕС (Совет/Комиссия) не соответствует степень контроля Европарламента над этими органами Социально-психологический дефицит, в свою очередь, образуется из-за отсутствия единой европейской нации, образованной на основе чувства общности свободных и равных фаждан В главе оцениваются с точки зрения практической осуществимости различные стратегии преодоления двух названных видов дефицита демократии К стратегиям демократизации институционального механизма ЕС относятся

1) контроль наднациональных институтов с помощью национальных средств,

2) перевод демократических механизмов с уровня национального государства на уровень интеграционной системы Однако на нуги практического воплощения данных стратегий демокра]изации политические функционеры ЕС сталкиваются с значительными трудностями Они вызваны недоразвитостью в Евросоюзе транснациональных партий, связанной с отсутствием в ЕС общего «демоса»

Таким образом, социально-психологический дефицит демократии первичен по отношению к институциональному дефициту Преодолеть его позволяют особые механизмы демократического контроля и представительства на наднациональном уровне Главная роль при эгом отводится гражданскому обществу В главе показано, чго страгегия демократизации политического управления в ЕС, ставящая во главу угла гражданское общество, соответствует коммуникационному (делиберативному) подходу к осмыслению демократии В целом всеми разделяемое и относительно непротиворечивое понимание коммуникационной (делиберативной) демократии подразумевает, что она представляет собой практику изложения аргументов среди свободных и равных граждан, в ходе которой легитимными признаются нормы, правила и решения, являющиеся результатом основанного на разуме соглашения между гражданами

Во второй главе гражданское общество рассматривается как сфера коммуникации между гражданами (публичная сфера), организационным воплощением которой являются добровольные ассоциации Прн этом саму публичную сферу можно определить как пространство свободно циркулирующей коммуникации, необходимое для выражения интересов, мнений и ожиданий теми, кто управляет, и теми, кто подчинен управлению в конкретной политической системе Публичная сфера тем самым обрамляет процесс принятия и исполнения политических решений

При осуществлении стратегии демократизации, основанной на повышении значения в интеграционном управлении гражданскою

общества, нельзя ограничиться лишь участием ассоциаций в политическом управлении, пренебрегая публичной сферой, так как это приведет, наоборот, к росту дефицита демократии В национальных рамках открытое соревнование ведут партии В контексте ЕС необходимый элемент демократии привносит сама публичная сфера, образуя «арену» борьбы мнений и аргументов Если не учитывать данный фактор, то расширение участия в коммунитарном управлении ассоциаций, представляющих различные интересы, усугубит консенсусный характер выработки политики, выражающийся в сделках и компромиссах за спинами широкои общественности

Форма управления, возникающая в результате вовлечения в него организованных групп гражданского общества, подробно рассматривается в третьей главе («Политические сети в системе ЕС») Ее открывает анализ различных подходов к осмыслению политической сети, а именно англосаксонский и немецкий Дано определение политической сети Под ней понимается комплекс относительно стабильных связей неиерархической и взаимозависимой природы, объединяющих множество разнородных акторов, которые имеют общие политические цели и обмениваются ресурсами, сознавая, что кооперация облегает их достижение

Политические сети способны к выполнению двух функций агрегирования и интегрирования интересов В первом случае процесс достижения общей цели организован в виде формулирования решений которые являются выгодными для одних и не причиняют ущерб другим участникам сетевого взаимодействия Об интегрировании интересов можно говорить, если сетевое взаимодействие приводит к взаимному учету взглядов и позиций участников, корректировке их представлений о собственных интересах в процессе движения к общей цели

Возникновение транснациональных политических сетей в ЕС вызвано тем, что правительствам государств-членов уже не подконтрольны многие отрасли хозяйственной деятельности, управление которыми осуществляется различными акторами Политические сети в ЕС осуществляют горизонтальное транснациональное представительство интересов В ЕС распространены и агрегирующие, и интегрирующие сети При этом роль последних более значительна

В главе проанализирована практика функционирования действующих в ЕС агрегирующих и интегрирующих политических сетей на конкретных примерах В качестве агрегирующих рассмотрены политические сети в электроэнергетическом и газовом секторах коммунитарной политики Для регулирования единых внутренних рынков электроэнергии и газа Комиссия организовала, как минимум, две политических сети Европейский форум регулирования электроэнергии (Флорентийский форум) и Европейский форум регулирования газа (Мадридский форум) В

них участвуют чиновники Генеральных директоратов Комиссии, национальные независимые регуляторы, служащие профильных министерств, системные операторы, депутаты Европейского парламента, представители союзов производителей и потребителей электроэнергии и газа, Совет европейских энергетических регуляторов, представители международных организаций На некоторые встречи Форумов приглашались сотрудники РАО ЕЭС России, ОАО Газпром

Создание жизнеспособных единых внутренних рынков электроэнергии и газа в ЕС зависит от множества акторов Комиссия не имеет полномочий для гармонизации (приведения к единообразию) национальных систем тарификации и других важных особенностей национальных секторальных режимов рыночного pet улирования В то же время, национальные государства и национальные независимые органы нуждаются в скоординированном подходе в ходе строительства единых рынков электроэнергии и газа При этом игроки рынка, потребители и поставщики, признают легитимными только те решения, в разработке которых они сами принимали бы участие Именно они определяют, будет ли рынок жизнеспособным Регулирование внутреннего энергетического рынка требует чрезвычайно детальных знаний Поэтому устанавливаемые критерии регулирования должны рассматриваться в качестве приемлемых со стороны предприятий-поставщиков и потребителей В виду национальных различий становится необходимым формирование широкой платформы углубленных консультации между всеми указанными акторами для обеспечения прогрессивного развития рамочных условий конкуренции Возникает насущная необходимость сетевою взаимодействия При этом образование на основе отдельных национальных рынков единого внутреннего рынка ЕС не должно подрывать устойчивое положение отдельных компаний Поэтому выработка систем трансграничной тарификации, которой в значительной мере посвящена работа Флорентийского и Мадридского форумов, характеризуется поиском решений, которые не нанесли бы ущерб крупным национальным компаниям и в то же время были бы выгодными для новых игроков В главе приведены конкретные примеры подобных компромиссных решений

В ней также рассмотрена интегрирующая транснациональная политическая сеть, действующая в сфере экологической политики Она была организована Комиссией в рамках Европейской программы противодействия изменению климата (European C'iimate Chantre programme) Это комплекс мер, разрабатываемых Комиссией 2000 г с целью выполнения предписаний Киотского протокола 1997 г Ммрабожа Европейской программы климатических изменений была организована Комиссией в форме консультаций с участием многих акторов, включая

и

экспертов из государств-членов, представителей промышленности и неправительственные организации (НПО) экологической направленности

Процесс, организованный в рамках Европейской программы климатических изменений, является примером сетевого управления, так как он представляет собой комплекс неиерархических взаимосвязей разнородных коллективных акторов (диалог Комиссии, бизнес-групп и экологических НПО), которые преследуют общую цель устойчивого развития, обмениваясь для этого властными (Комиссия) и информационными (неправительственные акторы) ресурсами,

На примере этой открытой сети проиллюстрирована инте1 рация подходов участников, представляющих противоборствующие интересы Нахождение приемлемого решения проходит с помощью взаимного «включения» аргументов в доказательную логику сторон Партнерство выражается в том, что создается привлекательный для бизнес-групп механизм «торговли квотами», который способствует достижению широких общественных целей сохранения климата Ассоциации бизнес-групп, представляющие производителей возобновляемой энергии являются ближайшими союзниками НПО, выступающими за более жесткие экологические нормы В целом констатируется процесс «диффузии», казалось бы, непримиримых подходов, за счет нахождения привлекательных для контрагентов решений

Сетевое управление как феномен интеграционной политики позволяет достичь баланса наднациональных и национальных интересов в ЕС Комиссия с помощью сетей приобретает легитимный ресурс для проведения политики в тех сферах, где она не имеет, согласно Договор}, четких полномочии Для национальных же правительств это неформальное сетевое взаимодействие выгодно, благодаря сокращению трансакционныч издержек в условиях сложной архитектуры ЕС, где формальные способы достижения консенсуса становятся все более громоздкими

В заключении диссертации подводятся итоги исследования Формулируются основные выводы

• Европейский союз обладает собственной политической системой, которая в то же время является децентрализованной, асимметричной и дифференцированной

• Теория многоуровневого управления объясняет процесс «европеизации» национальных государственных структур В ЕС смещаются акценты с иерархических на координационные методы выработки политики,

• Открытый метод координации является щадящим способом реформирования национальных систем социального обеспечения государств-членов, действующих в условиях Единого внутреннего рынка,

• Дефицит демократии в ЕС вызван отсутствием в нем общего европейского «демоса», его преодоление идет через вовлечение ассоциаций граждан в коммунитарное управление, через развитие транснациональной публичной сферы в ЕС

• В текущий момент практика взаимодействия ассоциаций с наднациональными институтами институционализируется, во многом она уже соответствует требованиям коммуникационною (делиберативного) подхода, который выделяет ясные и прозрачные процедуры принятия решений в качестве инфраструктуры жизнеспособной демократии,

• в ЕС существуют агрегирующие и интегрирующие политические сети Они имеют транснациональный характер, что отличает их от национальных прототипов В сетях ЕС повышав гея значение ценностей, разделяемых всеми участниками ценностей, а также поиска общего при учете различий

Апробация работы включала в себя обсуждение на заседании Отдела международно-политических проблем ИМЭМО РАН, где диссертация была рекомендована к защите Апробация положений диссертации проходила также в рамках рабогы в проекте CONNEX («Connecting Excellence on European Governance»), координацию которого в России осуществляет ИМЭМО РАН, а в ЕС Маннгеймский центр европейских социальных исследований Маннгеймского университета (Mannheimer Zentrum für Europäishe Sozialforschung, MZES) В ходе сбора информации о российских научных работах, посвященных многоуровневому управлению в ЕС, и диалога с российскими учеными, разрабатывающими данную проблематику, выкристаллизовывались основные гипотезы работы Кроме того, положения диссертации были доложены на рабочем семинаре «Вовлечение гражданского общества в европейское управление» исследовательской сети докторантов, организованной в рамках проекта CONNEX, на исследовательском коллоквиуме «Новые методы управления теоретические подходы и методы исследования», организованного совместно в рамках проекта CONNEX и проекта NEWGOV («New Modes of Governance»), координируемого Центром Робера Шумана Европейского университетского института, на Всероссийской научной конференции «Интеграционные процессы в современном мире экономика, политика, безопасность», состоявшейся 24-25 октября 2006 г в ИМЭМО РАН, на 4-м Конвенте Российской ассоциации международных исследований, в рамках Зимнего методологического института международных о i ношений под эгидой Научно-образовательного форума по международным отношениям, на специальном семинаре, проведенном для студентов факультета мировой политики МГУ им MB Ломоносова

Основные положения диссертации опубликованы в работах:

1 Громогласова Е.С., Стрежнева М В Признаки нового этапа в институциональной эволюции Европейского союза //Мировая экономика и международные отношения 2005 № 9 С 55-66

2 Громогласова Е.С. Принципы демократии в системе управления ЕС //Интеграционные процессы в современном мире экономика, политика безопасность (Мировое развитие Выпуск 2) / Под ред Ф Г Войтоловского, А В Кузнецова -М ИМЭМО РАН, 2007 С 109-115

Подписано в печать 03 10 2007 Формат 60x84/16 Гарнитура «Тайме» Печать офсетная Объем 1,25 п л 1,1 а л Тираж 100 экз Заказ 41 ИМЭМО РАН

117997, Москва, Профсоюзная, 23