автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политико-административные системы исполнительной власти

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политико-административные системы исполнительной власти"

На правах рукописи

РГБ ОЛ

КОРОВИНА Светлана Леонидовна | / Ц ^ - £ '1? 1

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: МОДЕЛИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ, ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ (КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ)

Специальность 23.00.02 - Политические институты и процессы

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2000 г.

Работа выполнена на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - кандидат исторических наук, доцент

Морозова Елена Георгиевна

Официальные оппоненты - доктор политических наук, профессор

Алисова Любовь Николаевна

- кандидат политических наук Золотых Олег Петрович

Ведущая организация - Государственный университет

управления, кафедра государственного управления

Защита состоится "f3 июня 2000 года часов на заседании

диссертационного совета К-151.04.17 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, 2 учебный корпус, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1 учебный корпус).

Автореферат разослан^мая 2000 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Л. Фалина A.C.

Y/S Р /9. £ . D

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Понятие «политико-административное» достаточно давно используется представителями современной социальной, в первую очередь, правоведческой, науки. Начинается оно использоваться и политологией применительно к элитам, управлению, отношениям. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей некое специфическое содержание, определенную направленность. Пока что за новым понятием не всегда можно уловить новое содержание, выходящее за рамки традиционного для отечественного обществознания представления об органическом единстве политики и государственного управления, о естественном для государственной службы участии в политике, посредством реализации того политического курса, который выражает волю правящих в стране сил.

Переживаемый российским государством и обществом транзиторный переходный период, характеризуется радикальной сменой политической системы, ценностей и принципов государственного управления. Это заставляет иначе взглянуть на природу и характер функционирования исполнительной власти, содержание понятия «политико-административное», получающего новое измерение в условиях реального разделения властей, введения института президенства, формирования многопартийности и т.д.

Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования. Подобное исследование особенно своевременно в настоящий период, поскольку старой исполнительной власти, существовавшей в недрах авторитарного государства уже нет, а новой, дееспособной исполнительной власти, и соответствующей политико-административной системы еще не сформировано. Наша страна нуждается в сильной власти, ибо ключ к возрождению и подъему России, как подчеркивалось в программной статье Президента РФ В. Путина, находится сегодня в государственно-политической сфере.1

1 Путин В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 30.12.1999.

В этом контексте закономерен интерес к раскрытию изменившегося содержания понятия «политико-административное», достаточно полно характеризующего систему исполнительной власти. Представляется, поэтому, своевременным обращение отечественных исследователей к зарубежному анализу организации и функционирования политико-административных систем исполнительной власти. Это даст возможность определить, какие из существующих в мире моделей наиболее близки традициям России, а потому имеют наибольшее для нее значение. Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит понять тенденции развития исполнительной власти в Российской Федерации, определить пути повышения эффективности государственной службы, ее профессионализма и ответственности как перед политической властью, так и перед обществом.

Степень научной разработанности проблемы. Западная политическая наука давно и успешно занимается изучением наиболее распространенных политико-административных систем исполнительной власти. Наиболее полно эта проблема представлена в трудах представителей англо-американской политологической школы - Н. Боулса, Ф. Хиди, Г. Хекло, Г. Смита, Д. Ровата и др.2 Осуществленный ими анализ функционирования исполнительной власти, государственного аппарате ведущих демократий мира позволил сделать вывод о существование политико-административных систем исполнительной власти, дать и> типологизацию, понять природу взаимоотношений политики и госслужбы политической и административной власти. В результате проведенны? этими авторами исследований удалось более точно определить и сблизит! понятия политико-административное управление, государственно административное управление, исполнительная власть.3

2 Bowles N. Government and politics of the United States. London, 1998; Kaminsky E. On th Comparison of Presidential and Parliamentary Government // Presidential Studies Quarterly 1997; Heady F. Public Administration: A Comparative Perspective. 4- th edn, N Y. 1991 Heclo H. A Government of Strangers. Washington. 1977; Rowat D. The Ombudsman Plat Lanham. 1985; Stevens A. The Government and Politics in France. London, 1996; Shugai M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constititional design and electoral dynamic Cambridge, 1992.

' Aberbach J. D., Putnam R. D. and Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Westei Democracies. Cambridge. 1981; Svara J. H. The Politics-Administration Dichotomy Model ; Aberration // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. N. 1; Barzelay M. Breakir through bureaucracy: a new vision for managing in government. Berkeley, 1992; Greenwoc J.R., Wilson D.J. Public administration in Britain. London, 1994; Smith B.S. Bureaucracy ar

Особый интерес диссертанта привлекли труды французских правоведов, политологов и административистов - М. Крозье, М. Дюверже, Ж. Блонделя, П. Авриля, Л. Рубана, М. Пикемаля и др., уделяющих большое внимание исследованию политических и административных институтов современной Франции - президентско-парламентской республики, которую квалифицируют также как республику «полупрезидетскую», «квази-президетскую», «республиканскую монархию» и т.д.4

Важную группу источников составили работы Ж. Тимсита, И. Мени, Б. Зильбермана, Р. Хейга, М. Хэрропа и др. исследователей, осуществивших компаративный анализ политической и административной систем государств Северной Америки, Западной Европы и Юго-Восточной Азии.5

Благодаря высокой степени научной разработанности проблем организации и функционирования политико-административных систем исполнительной власти ведущих демократических государств, интересующие диссертанта проблемы находят свое отражение в новейшей учебной и энциклопедической литературе.6

political power. New-York, 1988; Wilson J.Q. Bureaucracy: what government agencies do and why they do it. Harper, 1989; West W.F. Controlling the bureaucracy: institutional contrains in theory and practice. London, 1995; Lassere B., Lenoir N., Stirn B. La transparance administrative. Paris, 1987; etc.

4 Crazier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago. 1964; Duverger M. Les institutions françaises. Paris, 1962; Duverger M. La nostalgie de 1' impuissance. Paris, 1989; Blondel J. Executives. Encyclopedia of Government and Politics. London, New-York, 1992; Avril P. La V-e République: Histoire politique et constitutionelle. Paris, 1987; Rouban L. La fonction publique. Paris, 1996; Piquemal M., Lecot F. Les nouvelles fonctions publique. Paris, 1986; Massot J. Chef de 1' Etat et chef du gouvernement: Dyarchie et hiérarchie. Paris, 1993; Dreyfus F., D' Arcy F. Les institutions politiques et administratives de la France. Paris, 1985; Bonini F. L' histoire d' une institution coutumière: Le secrétariat général du governement de la République Française. Paris, 1993; Leruez J. Gouvernement et politique en Grande-Bretagne Paris, 1989.

5 Timsit G. Administration et états: Etude compareé. Paris, 1987; Meny Y. Government and politics in Western Europe: Britain, France, Italy, West Germany. Oxford, 1990; Silberman B.S. Cages of reason: the rise of the rational state in France, Japan, the United States and Great Britain. Chicago, 1993; Hague R., Harrop M., Breslin Sh. Comperative Government and Politics. Chatnam, 1992.

6 Heywood A. Politics. London, 1997; Encyclopaedia Americana. N.Y., Chicago. 1950; Encyclopaedia Britannica. Chicago. 1993; Grand Larousse encyclopédique. Paris. 1960; Encyclopedia of Government and Politics. London, New-York, 1992.

Отечественная политологическая литература не располагает еще значительным количеством исследований по проблемам функционирования исполнительной власти, современных политико-административных систем. Наибольший интерес к указанной проблематике проявляет российская правовая наука. В работах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.Ф. Ноздрачева, и других авторов глубоко рассмотрены вопросы организации исполнительной власти в Российской Федерации, ее характеристики, определяемые Конституцией РФ 1993 г., актуальные моменты взаимоотношений представительных и исполнительно-распорядительных органов власти.7 При этом следует отметить, что в отечественной административистике не совсем адекватно отражены природа и функции российской исполнительной власти, переоценена значимость либеральных моделей, не соответствующих специфическим условиям России.

Большим подспорьем автору настоящей диссертации стали труды ведущего отечественного специалиста по сравнительному государствоведению В.Е. Чиркина,8 а также, посвященные сравнительному анализу института президента публикации H.A. Сахарова, J1.A. Окунькова.4

Из политологических исследований отметим работы Г. Дилигенского, В.И. Пантина, A.M. Салмина, М.А. Чешкова, Л.Ф.

7 Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.,1996; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. Проф. Бачило И.Л. М., 1998; Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М., 1996; Исполнительная власть в России / Под ред. Ноздрачева А.Ф., Тихомирова Ю.А. М., 1996; Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г. // Государство и право. 1996. № 1; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 1; Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. Сборник статей и обзоров. М., 1995; Бапиев A.C. Актуальные вопросы взаимоотношения представительных и исполнительно-распорядительных органов власти. М., 1997; Вельский К С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №2. ;

8 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997; его же. Основы государственной власти. М., 1997; его же. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997; его же. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998; его же. Конституционное право зарубежных стран. Практикум. М., 1999.

9 Сахаров H.A. Институт президентства в современном мире. М., 1994; Окуньков Л. А. Президент РФ: конституция и политическая практика. М., 1998.

Шевцовой и других авторитетных исследователей проблем функционирования институтов государственной власти Российской Федерации.1" Российская политологическая литература, изучающая вопросы государственно-административного и политико-административного управления, государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и ее роли в политической жизни включает труды таких известных ученых, как Л.Н. Алисова, М.Г. Анохин, М.Н. Афанасьев, Г.К. Ашин, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, B.C. Комаровский, В.А. Кулинченко, A.B. Оболонский, A.B. Понеделков и др.11 Особый акцент на проблему взаимоотношений чиновничества с гражданским обществом, моделей сотрудничества политической и административной власти поставлен в работах О.П. Золотых, В.А. Лепехина, Е.Г. Морозовой, Г.В. Пушкаревой, В.В. Разуваева, Л.Н.

Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra. 1997. Т.2. № 4; Лапкин В В., Пантин В.И. Политические ориентации и политические институты в современной России: проблемы коэволюции // Полис. 1999. № 6; Сапмнн A.M. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной власти в Российской Федерации // Полис. 1996. № 1; Салмин A.M. Политические институты и политический процесс//Московская школа политических исследований. 1997. № 7-8; Чешков М.А. «Вечно живая» номенклатура? // МЭиМО. 1995. № 6; Шевцова Л.Ф. Дилеммы посткоммунистического общества // Полис. 1996. № 5; Мусихин Г. Россия в веймарском зеркале, или соблазны легкого узнавания //Pro et Contra. 1998. Т. 3. № 3; Моисеев С. Искушение суперпрезидентской системой //Pro et Contra. 1998. ТЗ. № 3 и др.

" Алисова Л.Н. Взаимодействие политических партий как фактор реформирования общества. М., 1996; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). М., 1996; Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997; Ашин Г.К. Рекрутирование политико-административной элиты // Власть и управление: Сборник докладов Всероссийской научно-практической конференции. Р/ на Д., 1997; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 1998; Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995; Комаровский B.C. Бюрократия и ее роль в политической жизни / Политическое управление. Курс лекций. М., 1999; Политическое управление: сборник научных трудов / Под ред. Кулинченко В.А. М., 1998; Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997; Государственная служба / Под ред. Оболонского А.В. М., 1999; Охотский Е В. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996; Понеделков А.В. Элита (политико-административная элита). Р/на Д., 1995; Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений: Тезисы докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Р/на Д., 1996.

Тимофеевой и др.12 Этими авторами сделана также попытка осмыслить содержание новых форм российской государственности, политической роли чиновничества и способов его взаимодействия с правящими элитами.

Вопросы политико-административной системы исполнительной власти РФ, тенденции ее развития рассматриваются также в рамках научной дискуссии по конституционной и административной реформам. Ее участники - известные российские аналитики С. Марков, М. Рац, В. Третьяков и др. исследуют развитие российской политической системы в целом, отдельных ее компонентов, обсуждают стратегию укрепления вертикали исполнительной власти, деятельность российского чиновничества.13

Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации исполнительной власти, функционирования политико-административного процесса в нашей стране и за рубежом, целостное и компаративное рассмотрение политико-административных систем исполнительной власти, национально-государственных моделей и тенденций их развития, остается недостаточно исследованной проблемой современной российской политологии. Состояние изученности проблемы в сочетании с актуальностью последней

12 Золотых О.П. Исполнительная власть и общественные объединения России. М., 1997; Лепехин В.А. От административно-политической диктатуры к финансовой олигархии И Общественные науки и современность. 1999. № 1; Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник 97. Государственная служба России. М., 1998; Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5; Разуваев В.В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр. 1995. № 4-5; Тимофеева J1.H. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998; Комаровский B.C., Тимофеева J1.H. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государственная служба. 1997. № 10; Они же. Чиновник: профессионал или службист // Наука - Политика Предпринимательство. 1997. № 2.

" Марков С. Манипулятивная демократия // Независимая газета. 02. 03. 2000; Рац М. Административная реформа// Независимая газета. НГ-сценарии. 1998. № 9; Третьяков В. Россия: последний прыжок в будущее // Независимая газета. 24.02 2000; Белов В. Задача - реформирование институтов власти // Независимая газета. 23. 02. 2000; Самойленко В. Семь шагов. Как сделать реформы осмысленными и окончательными // Независимая газета. 14. 03. 2000; Баженов А. и др. Государственный ремонт. О стратегии и политических инициативах // Независимая газета. 16. 03. 2000 и др.

предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.

Цель исследования: Компаративный анализ политико-административных систем исполнительной власти в ведущих демократиях мира и Российской Федерации, изучение национально-государственных моделей их функционирования и тенденций развития.

Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах:

-исследование трактовок понятий «политико-административная система» и «исполнительная власть» в зарубежной и отечественной научной литературе; определение типов и функций данных систем; изучение моделей исполнительной власти при президентской и

парламентской формах правления;

-анализ, обусловленный потребностями российской политической науки, особенностей взаимодействия политики и госслужбы в рамках политико-административных систем США и Великобритании;

-рассмотрение опыта функционирования политико-административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике (на примере Франции); выявление особенностей политической практики «бицефальной» исполнительной власти в У-й Республике;

-изучение наиболее близкой отечественной политико-правовой ситуации французской модели взаимоотношений политической и административной власти;

-исследование политико-административных аспектов развития системы исполнительной власти в Российской Федерации; анализ законодательных основ и практики функционирования исполнительной власти в РФ;

-определение характера и проблем становления политико-административной системы в России.

Объектом диссертационного исследования выступают политико-административные системы исполнительной власти развитых зарубежных демократий и Российской Федерации.

Предметом исследования являются модели функционирования политико-административных систем исполнительной власти и тенденции их развития.

Основная гипотеза исследования заключается в предположении о том, что функционирование исполнительной власти в современном правовом государстве зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть - законодательная власть - президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между политической и административными ее компонентами.

Диссертант предполагает, что совокупность этих связей и взаимоотношений может рассматриваться как политико-административная характеристика исполнительной власти, и, что сравнительное изучение политико-административных систем исполнительной власти в современных демократиях позволит более точно спрогнозировать перспективы развития исполнительной власти в России, понять эволюцию отечественной политической и государственной системы в целом сквозь призму взаимодействия ее политической и административной подсистем.

Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями одного из основателей современной политической науки М. Вебера о рациональном, деполитизированном чиновничестве. Особую методологическую ценность для настоящего исследования представляет веберовское положение о том, что основным конфликтом политической жизни является противостояние политиков и бюрократического чиновничьего аппарата. Важнейшее значение для рассмотрения проблематики политико-административных систем исполнительной власти имели положения и выводы одного из основателей социологии знания К. Мангейма о взаимосвязи политической и административной сфер, управленческого и политологического знания.

Исключительно важное методологическое значение также имели концепции М. Крозье, внесшего большой вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего глубокое толкование бюрократии и управленческого кризиса. Теоретико-методологическая база включает также идеи М. Дюверже, уделившего большое внимание анализу политических режимов, доказавшему преимущество сочетания представительной демократии с эффективным управлением. Серьезное значение для диссертанта имели выводы о существовании связи между государственной службой и политикой, сделанные такими авторитетными политологами и административистами как Ж. Эбербах, Б. Рокман, Д. Роват, Л. Рубан, Ж.

Тимсит и др. Ими достаточно обстоятельно описаны национальные модели взаимосвязи и взаимовлияния государственной службы и политики -британская, североамериканская (США и Канады), французская и др.

Методы исследования. В диссертации использовались такие методы как: системно-функциональный, нацеливающий на выявление элементов взаимодействия (например, взаимовлияния и взаимозависимости между государственной службой и политикой); компаративисткий, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; культурологический, ориентирующий на детерминированность политических процессов политической культурой; правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования исполнительной власти. Осуществлялся также вторичный анализ данных социологических исследований современного политического процесса в России.

Эмпирическую базу исследования составили: Конституции и законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикации периодической печати, результаты политологических исследований, проведенных известными информационно-аналитическими центрами (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественное мнение» и др.).

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в том, что:

1.Обоснован тезис о ключевом значении понятия «политико-административное» для изучения средствами политической науки проблем функционирования исполнительной власти современных демократических государств. Использование понятия «политико-административное», исследование стоящей за ним реальности позволяет рассматривать средние и нижние уровни иерархии исполнительной власти (аппарат государственного управления) как вполне самостоятельный, политический институт, в деятельности которого огромную роль играют не только формальные, но и неформальные контакты и взаимодействия.

2. Предложено, учитывающее теоретические наработки российских и зарубежных исследователей, определение политико-административной системы исполнительной власти как синтеза сущностных черт, модусов, условий и правил функционирования исполнительной власти в контексте отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики.

Политико-административные аспекты функционирования систем исполнительной власти проявляются в том сочленении, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата.

3.Дана оценка политико-административной системы как важной характеристики природы и способа функционирования исполнительной власти. Эта характеристика дает понимание того, что исполнительная власть не только исполняет законы, но и принимает участие в разработке государственной политики, выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также влиятельного политического актора. Этот вывод особенно актуален в современном российском контексте.

4.Выявлено, что политико-административная сущность зарубежных моделей исполнительной власти в значительной степени определяется сложившимися формами правления. Так, президентская модель исполнительной власти (США) отмечена простотой и рациональностью, концентрацией всей полноты исполнительных полномочий в руках президента, высокой степенью политизированности государственной службы; парламентская модель исполнительной власти (Великобритания) более стабильна и менее политизирована.

Президентско-парламентская модель исполнительной власти (Франция) может иметь «бицефальный» характер; политико-административные характеристики этой модели сводятся к активной политической роли государственной службы в силу ее связей с существующей партийной системой и парламентским большинством.

5.Предложена типологизация существующих политико-административных систем исполнительной власти. В основание типологии положен формально административный, а по сути политический, принцип назначения и продвижения кадров государственной службы: «spoil system», «merit system», либеральный клиентелизм («мандаринат»), традиционный клиентелизм.

6.Проанализированы особенности становления политико-административной системы исполнительной власти в Российской Федерации, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико-правовой культуры нашей страны. К этим особенностям относятся:

- высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики;

- растущая «функционаризация» политики и политизация госслужбы;

- устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и нижестоящими);

- политическая гибкость, угодничество чиновников перед властью;

высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики;

- высокая степень закрытости, нетраспарантности госслужбы.

7.Обоснован тезис о российской исполнительной власти как ведущем, определяющем и обеспечивающем руководство и выполнение политики звене государственного механизма. В нашей стране, именно исполнительная власть была и остается властью номер один, местом сосредоточения важнейших рычагов государственного управления.

8.Дана характеристика складывающейся в настоящее время российской политико-административной системы исполнительной власти. Ее характер в гораздо меньшей степени, нежели на Западе, зависит от существующих форм правления и институциональных факторов. В России существующая и набираемая силу тенденция к укреплению исполнительной власти, повышению ее эффективности, сосуществует с контртенденцией к усилению ее самодостаточности и определенными попытками выйти за рамки правового поля и уже установившихся правил политической «игры».

9.Компаративный анализ современных политико-административных систем исполнительной власти дает российской политико-правовой науке возможность использования накопленного западными демократиями опыта для более глубокого анализа сути и характера функционирования российского государства, его политических и административных структур. Знание закономерностей и тенденций развития политико-административных систем исполнительной власти позволяет более адекватно оценивать национальные особенности и специфику российских политико-административных связей и взаимодействий (в частности, доминирование управленческих традиций и социокультурных факторов над институциональными).

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Важным для современного политического анализа является понятие политико-административной системы исполнительной власти, под

которая определяется как устойчивая совокупность отношений и связей, складывающихся: а) между исполнительной властью и обществом; б) внутри государственной власти: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть - законодательная власть - президент); во-вторых,. между тем слоем правящей элиты, который сформировался в результате демократических выборов (а также включает высших должностных лиц, назначаемых главой государства и/или избираемых парламентом), и административным аппаратом, состоящим из чиновников и государственных служащих.

2.Исследование эндогенных политико-административных взаимодействий, которым и посвящена настоящая диссертация, придает феномену исполнительной власти новое, политологическое измерение, позволяет судить о ее реальном влиянии на политический процесс, состояние политической системы, степень ее эффективности и демократичности.

3.Характер моделей политико-административных систем исполнительной власти в значительной степени определяется сложившимися системами правления. Президентская форма правления придает политико-административной системе исполнительной власти политическую «отзывчивость»; парламентская форма правления приводит к большей политической нейтральности политико-административной системы исполнительной власти. Более глубокое понимание сущности, особенностей и специфики политико-административной системы предполагает учет таких, определяемых уровнем культуры и управленческими традициями, факторов, как:

-степень политизации или деполитизации государственной

службы;

-характер политической культуры;

-политическая роль административной элиты и ее участие (или неучастие) в формировании государственной политики;

-степень открытости, прозрачности, легитимности государственной службы;

-уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества и политических структур.

4.Современные политико-административные системы

исполнительной власти типологизируются, главным образом, по принципу назначения и продвижения кадров государственной службы. Речь идет о

таких принципах, как:

- «spoil system» (распределение административных должностей только среди сторонников пришедшей к власти партии); эта система (существующая, в частности, в США) отмечена высокой степенью политизированности госслужбы, отождествлением ее с властью; низкой степенью изолированности административной власти от политической; сильным влиянием политики на госслужбу; широкими возможностями перехода кадров из административной элиты в политическую и наоборот;

- «merit system» (распределение административных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма); эта система (существующая, в частности, в Великобритании) отличается относительной нейтральностью и деполитизированностью госслужбы, значительной степенью независимости административной власти от политической, ее способностью самой себя формировать, контролировать, продвигать.

5.Особо актуальным для современного этапа развития российской государственности является изучение модели функционирования политико-административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике, каковой является Франция. Характерными особенностями французской модели являются:

- «бицефальный» характер, под которым подразумевается юридическое и фактическое разделение власти между избираемым всенародно президентом и назначаемым им же, но с учетом мнения сложившегося парламентского большинства, премьер-министром;

- активная и многоаспектная политическая роль исполнительной власти, ее узаконенный политический характер, определяемый влиянием партийной системы, парламентского большинства, политических симпатий на состав и способ функционирования исполнительной власти;

политический опыт т.н. «сосуществования» - мирного институционального взаимодействия оппозиционных друг другу и принадлежащих к разным политическим силам президента и правительства.

6.Политико-административная система исполнительной власти Франции, и это также сближает ее с Россией, не может быть адекватно описана в понятиях «spoil system» или «merit system». Для характеристики этой системы наиболее подходит понятие «мандарината», т.е. клиентелизма, угратившего в ходе демократического общественного развития свои наиболее одиозные черты, но сохранившего непотизм, политический фаворитизм, элитарный характер государственной службы, политизацию чиновничества,

доходящую до своеобразного слияния правящей партии и ее лидера с государством, что выражается в характеристиках, даваемых французскому государству политологами - «жискаровское», «шираковское», «митгерановское» государства.

Либеральному французскому «мандаринату» свойственны:

- обязательная лояльность чиновников государству в сочетании с их достаточно большими политическими правами и свободами (например, правом баллотироваться на любых выборах, не порывая при этом с госслужбой);

- гарантии карьеры, жалования, пенсии всем чиновникам независимо от их политической позиции и политической ситуации в стране;

- необязательный характер вступления чиновника в правящую партию, публичной поддержки проводимого ею курса.

7. Складывающаяся в Российской Федерации политико-административная система исполнительной власти более всего схожа с французской моделью, хотя по реальному объему полномочий российский президент сопоставим с американским президентом, юридически являющимся главой государства, главой правительства и полномочным представителем всей федеральной исполнительной власти.

Отличительной чертой исполнительной власти в России является большая концентрация власти в руках президента. Несмотря на то, что по Конституции РФ исполнительную власть осуществляет правительство, именно президент является фактическим главой всей исполнительной власти. Доминирующее положение президента в структуре власти позволяет квалифицировать Россию как «суперпрезидентскую» республику или «суперпрезиденциализм».

Просматривающаяся с конца 1999 г. и все более усиливающаяся после президентских выборов 2000 г. тенденция к укреплению исполнительной власти и усилению ее политического компонента в Российской Федерации находит свое конкретное выражение в таких политических инициативах, как предложения об отмене выборности глав исполнительной власти субъектов РФ, о введении прямого президентского правления в Чеченской республике и т.д.

8. «Суперпрезиденциализм» неизбежен и благотворен в ситуации затяжного социально-экономического кризиса, низкого уровня жизни, наличия на территории государства очагов военно-политической нестабильности. В то же время неоправданная пролонгация подобногс

режима функционирования исполнительной власти может сделать политическую систему хрупкой и уязвимой. Недостатками «суперпрезидентской» системы являются:

- чрезмерная зависимость положения в стране от одного человека, его компетентности, физического и психического состояния и т.д;

- искушение принципом «победитель забирает все» при распределении государственных должностей после убедительной победы на президентских выборах;

- автоматическое выталкивание соперников в «политическое небытие», что может заставить последних прибегнуть к подтасовкам и бесчестным приемам борьбы;

опасность усиления коррупции при отсутствии жесткого государственного и общественного контроля за расходованием бюджетных средств;

- препятствование укреплению многопартийной системы как непременного условия развития демократии.

9. Становление политико-административной системы исполнительной власти РФ неразрывно связано не только с изменениями, происходящими на протяжении последнего десятилетия, но и с укоренившимися в стране управленческими традициями, характером политической и правовой культуры. В условиях России малопродуктивно использование веберовской модели государственной службы, формируемой по принципу «merit system». Нет пока оснований говорить и о существовании «spoil system», неразрывно связанной с чередованием различных политических сил у власти.

Взаимодействие политической и административной власти в России характеризуется:

- отсутствием «перегородок» между политической властью и административной; огромным влиянием политики на госслужбу и возможностью перехода из административной элиты в политическую и наоборот;

- сильным, сохраняющим свой традиционный характер, клиентелизмом (отношениями политической и личной преданности и покровительства) во взаимоотношениях руководителей и подчиненных;

- наличием опасной для демократического развития тенденции политизации госслужбы и «функционаризации» политики (т.е. активного перехода чиновников в законодатели и наоборот);

- политической гибкостью, угодничеством чиновничества перед политической властью; значительной политической ролью сотрудников президентской администрации, их прямым участием в политической жизни страны, формировании государственной политики;

- высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбы; низким уровнем доверия и контроля со стороны гражданского общества в отношении аппарата управления.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти федерального и регионального уровней, сотрудничающими с ними научно-аналитическими центрами, органами политического консалтинга. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии и теории государственного управления в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.

Апробация работы. Основные моменты исследования прошли апробацию на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ, в выступлении диссертанта на научно-практической конференции «Российское государство и государственная служба на современном этапе», состоявшейся в 1998 г., а также в подготовленных им публикациях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, проанализирована степень ее разработанности в научной литературе, определены цели, задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации.

В первой главе «Исполнительная власть и политико-административные системы: понятия, типология, функции» представлены модели структур исполнительной власти при президентской и парламентской формах правления, а также изучены формы взаимодействия политики и госслужбы в рамках политико-административных систем США и Великобритании.

В ходе исследования автор анализирует различные подходы зарубежных и отечественных исследователей к понятию исполнительной власти, под которой современная политическая наука подразумевает ветвь управления, ответственную за осуществление политики и законов, выработанных законодательной властью, неизменное ядро любой формы правления. Автор подчеркивает и обосновывает тезис о том, что сегодня именно исполнительная власть является ведущим, определяющим и обеспечивающим руководство и выполнение политики звеном в механизме государственного управления.

Исследование сущности и форм функционирования политико-административных систем исполнительной власти в современном демократическом обществе предполагает дефиницию этого понятия. Под политико-административной системой исполнительной власти диссертант понимает синтез сущностных черт, модусов, условий и правил функционирования исполнительной власти в контексте отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики. Политико-административные аспекты функционирования систем исполнительной власти проявляются в том сочленении, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата. Автор далее доказывает, что специфика политико-административных систем исполнительной власти определяется системами правления - президентской (например, в США) или парламентской (например, в Великобритании). В силу этого, современная политическая наука выделяет две основные модели исполнительной власти: президентскую и парламентскую.

Президентская модель исполнительной власти характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.

Основной характеристикой парламентской модели исполнительной власти являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.

В ходе исследования диссертант пришел к заключению, что ни одна из исследованных моделей исполнительной власти не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией, особенно актуальной для Российской Федерации, является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.

Анализ проблемы взаимодействия политики и государственной службы в рамках современных политико-административных систем потребовал обоснование тезиса о ключевом значении понятия «политико-административное». Автор подчеркивает, что это понятие пришло г

политическую науку из юриспруденции, использующей его в Конституционном праве (например, когда речь идет о политико-административных единицах). Политология, а также, граничащая с ней административная наука, все шире используют понятие «политико-административное» применительно к системе, управлению и т.д. Диссертант солидарен с определением политико-административной системы как устойчивой совокупности отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики; политико-административная система характеризуется сочленением, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата.

В диссертации показано, что политико-административные системы исполнительной власти включают такие компоненты, как «политизация» («деполитизация») госслужбы; «функционаризация» («дефункционаризация») политики; участие, политическая ориентация госслужащих, политическая лояльность госсаппарата; политическая роль административной элиты и ее участие (неучастие) в формировании государственной политики; ротация «политических чиновников» в условиях чередования партий у власти; влияние политических факторов на рекрутирование, подготовку, карьерное продвижение чиновничества; степень открытости (закрытости), прозрачности (непрозрачности) госслужбы, ее легитимности (нелегитимности); уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества; характер взаимоотношений со СМИ, политическими партиями, группами интересов и т.д.

Проведя анализ политико-административной модели США, диссертант пришел к выводу, что строящаяся на «spoil system» - системе распределения административных должностей только среди сторонников пришедшей к власти партии, госслужба США достаточно сильно политизирована; она полностью отождествляет себя с властью; при назначении чиновников последняя руководствуется, прежде всего, критерием политической преданности. Американская модель соотношения государственной службы и политики отличается низкой степенью изолированности политической власти от административной, значительным влиянием политики на госслужбу и возможностями перехода из административной элиты в политическую и наоборот.

В Великобритании в наиболее чистом виде сложилась рациональная политико-административная модель, которая строится на «merit system» -

системе распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма. Госслужбу Великобритании отличают нейтральность, значительная степень независимости от политической власти, возможность самой себя формировать, контролировать, продвигать. В этой стране политическая и административная элиты ведут «раздельное» существование, почти не «смешиваясь» друг с другом. В британскую госслужбу нельзя быть «катапультированным» из политики и наоборот. При формировании российской политико-административной системы исполнительной власти очень важно учитывать достоинства и недостатки этих вариантов.

Во второй главе «Функционирование политико-административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике на примере Франции» рассматриваются особенности политической практики «бицефальной» исполнительной власти в У-й Республике, а также французская модель взаимоотношений политической и административной власти.

Автор показывает, что политологической характеристикой существующей во Франции исполнительной власти является её «бицефальный» характер, под которым подразумевается юридическое и фактическое разделение власти между избираемым всенародно президентом и назначаемым им (с учетом сложившегося парламентского большинства и одобренным парламентом) премьер-министром. Политическая роль французской исполнительной власти многоаспектна.

- президент избирается путем всеобщего голосования, выражает волю всей нации;

- политическая легитимность президента позволяет ему занимать доминирующее положение по отношению к Кабинету министров, не нести ответственности перед Национальным собранием, играть ведущую роль в разработке политического курса и т.д.

- весома роль партийной системы и фактического соотношения сил в парламенте; президент во Франции только тогда может прочно удерживать свои позиции, когда располагает большинством в парламенте. В ситуации, когда президент избирается от партии, не владеющий большинством в Национальном собрании, фактическим носителем власти становится премьер-министр, президент обязан назначить премьер-министром того, кого одобрит Национальное собрание.

- французская модель адекватно отражает настроения, динамику, эволюцию политических симпатий. В случае возникновения конфликта между законодательной и исполнительной властями высока вероятность его

успешного разрешения, так как глава государства может распустить парламент, а последний, при определённой ситуации, способен добиваться отставки правительства или отдельных министров.

В политической науке сложились различные подходы к определению «бицефального» политического режима: его определяют как сугубо президентский, полупрезидентский, премьеро-президентский, квазипрезидентский и т.д. По мнению диссертанта наиболее правильно использование термина президентско-парламентский режим, ибо он точно указывает на доминирующую политическую роль президента, тем не менее не трансформирующуюся в разновидность авторитаризма.

Автор счел необходимым подчеркнуть значимость чрезвычайно важного для российской политической практики опыта взаимодействия президента и премьера, принадлежащих к разным политическим силам. Этот опыт получил название «сосуществование». Смысл «сосуществования» состоит в том, что левый президент не пошел на конфликт с правым премьером и парламентом, а правый президент - с левым премьером и парламентом. Опыт мирного институционального сосуществования оппозиционных друг другу президента и правительства достаточно ценен и поучителен с точки зрения демократической эволюции государства, более полного выражения им интересов общества. Он говорит о принципиальной возможности сотрудничества двух ветвей власти с различной политической окраской. Оставаясь в пределах Конституции, президент и правительство смогли разграничить сферы своей деятельности так, что удалось избежать кризиса власти в стране.

Анализируя французскую модель исполнительной власти диссертант пришел к заключению, что соотношение сил в рамках «треугольника» президент - правительство - парламент зависит от конкретного состава законодательного органа и партийной принадлежности главы государства. Поэтому президент и его партия прилагают немалые усилия, чтобы одержать на парламентских выборах убедительную победу. Когда же главе государства приходится иметь дело в Национальном собрании с оппозиционным или коалиционным большинством, он старается учитывать интересы различных политических сил, становясь при необходимости на путь компромисса. Ввиду традиционной оппозиционности парламента исполнительной власти, премьеру, даже представляющему парламентское большинство, необходимо проявлять большую политическую гибкость, использовать неформальные способы взаимодействия с депутатами, умение аргументировать свою

позицию, объяснять её действием, всегда быть настроенным на критику исполнительной власти и оппозиционное противодействие исполнительной власти.

Исследование политико-административной системы исполнительной власти Франции позволяет диссертанту квалифицировать ее как клиентелисткие отношения, т.е. «мандаринат», утратившие в ходе демократического общественного развития свои наиболее одиозные черты, не сохранившего непотизм, политический фаворитизм, элитарный характер государственной службы, политизацию чиновничества, доходящую дс своеобразного слияния правящей партии и ее лидера с государством, чте выражается в характеристиках, даваемых французскому государств) политологами - «жискаровское», «шираковское», «миттерановскоех государства. Либеральному французскому «мандаринату» свойственнг обязательная лояльность чиновников государству в сочетании с их достаточнс большими политическими правами и свободами (например, правое баллотироваться на любых выборах, не порывая при этом с госслужбой) гарантии карьеры, жалования, пенсии всем чиновникам независимо от и> политической позиции и политической ситуации в стране; необязательньн характер вступления чиновника в правящую партию, публичной поддержи проводимого ею курса.

На основании проведенного исследования автор сделал вывод о том что несмотря на политизацию государственной службы, шедшую особеннс интенсивно при президенте Ф. Миттеране, современная политико административная модель Франции носит весьма либеральный характер французские чиновники пользуются большими политическим правами I свободами, чем государственные служащие западных стран и США Французский чиновник обязан быть лояльным к государству, но от него Н1 требуется вступление в правящую партию или поддержка правительственной курса. Свобода политических взглядов чиновника ограничивается тольк( «обязанностью сдержанности» на службе. Требование политически нейтральности и лояльности по отношению к пришедшей законным путём I власти партии сочетается со значительными политическими правам: госслужащих: они имеют право баллотироваться на любых уровня: представительной и законодательной власти, не порывая при этом госслужбой; они беспрепятственно становятся членами правительств министрами и госсекретарями, а также премьер-министрами. Карьер? жалование, пенсия гарантированы всем чиновникам независимо о

политической ситуации. Особая нейтральность требуется от госслужащих в период выборных кампаний. Задача госслужбы на выборах - быть гарантом равенства всех кандидатов, соблюдать по отношению к ним полнейшую нейтральность. В период, предшествующий избирательной кампании и, особенно, с её началом, ни представителям исполнительной власти, ни политическим чиновникам не разрешается открыто проявлять свои симпатии к кандидатам в депутаты.

Автор подчеркивает, что во французской политико-административной модели сохраняются, тем не менее, традиции клиентелистких отношений. Административная и политическая элита, особенно на самом высшем уровне, едина. Многие исследователи говорят о формировании в современной Франции «поливалентной» элиты, представители которой кочуют из госслужбы в политику и обратно. Одни считают, что политизированность касается лишь нескольких сотен высших чиновников, в то время как основной корпус гослужащих сохраняет верность традициям нейтральности и беспристрастности, является политизированным и нейтральным одновременно. Другие называют мифом нейтральность госслужбы, считают, что за ним скрывается очень сильная политизированность администрации. Диссертант полагает, что французская политико-административная модель исполнительной власти демонстрирует тесную связь, взаимопроникновение государственной службы и политики, так называемый «клиентелисткий» вариант их взаимоотношений.

В третьей главе «Политико-административные аспекты развития системы исполнительной власти в Российской Федерации» автор рассматривает законодательные основы и практику функционирования исполнительной власти в Российской Федерации, а также раскрывает проблемы становления политико-административной системы в России.

Изучение, анализ и синтез различных теоретико-методологических подходов к понятию политико-административных систем и систем исполнительной власти позволяют диссертанту сделать вывод о том, что большинство отечественных исследователей не совсем адекватно отражают природу и функции исполнительной власти, как одной из ветвей государственной власти в России. В нашей стране именно исполнительная власть была и остается ведущим звеном в механизме государственного управления, местом сосредоточения важнейших рычагов государственного управления. К сожалению, в отечественной литературе часто переоценивается

значимость либеральных моделей, не соответствующих специфическим условиям России.

В диссертации обосновывается тезис о том, что в силу конституционных установлений, характер формы правления в Российской Федерации может быть определен как «суперпрезиденциализм» (президент имеет право назначать председателя правительства, принимать решение об отставке правительства, определять состав, контролировать его деятельность, распускать Государственную Думу и др).

Диссертант поддерживает мнение о том, что российская модель исполнительной власти несколько схожа с французской, хотя руководство исполнительной властью во Франции разделено между президентом и премьер-министром, а президент не имеет права смещать премьер-министра и отдельных министров и др. В то же время, по реальному объему полномочий российский президент сопоставим с американским, хотя президент США не имеет права распускать Конгресс, а персональный состав правительства утверждает сенат. Следует учитывать, что система высших органов исполнительной власти Российской Федерации полностью еще не сложилась. Но в любом случае она будет иметь собственные, присущие только России черты государственного управления, продолжит традиции российской государственности.

Диссертант приходит к выводу, что специфическими характеристиками российской исполнительной власти является то, что именно президент возглавляет фактически всю систему исполнительной власти. По Конституции РФ, исполнительная власть принадлежит правительству, в то время как именно президент руководит наиболее влиятельными министрами, еженедельно приглашает к себе премьер-министра с отчетом, организует отчетные заседания правительства (на которых председательствует), вызывает, минуя главу правительства, министров, которым дает указания.

Характеризуя режим, сложившийся в России как «суперпрезидентский», автор исследования выявляет ряд его недостатков. Слишком много в таком режиме зависит от одного человека, его компетентности, благоразумия и просто здоровья. Кроме того, «суперпрезиденциализм» порождает искушение проводить политику по принципу «победитель забирает все». Проигрыш на президентских выборах почти равнозначен исключению из политической жизни. В странах, где парламенты сильнее, а контроль президентов над политической жизнью не столь всеобъемлющ, проигрыш на выборах не означает полной потери

тричастности к власти, поэтому у проигравших меньше нужды прибегать к «законным и насильственным действиям. При «суперпрезидентской» :истеме создаются благоприятные условия для коррупции, поскольку лица, распоряжающиеся государственными средствами, фактически ответственны только перед президентом, в то время как парламент их расходования трактически не контролирует. Кроме того, «суперпрезидентская» система препятствует укреплению партий, столь важных для консолидации демократии.

Диссертант отмечает, что на жизнеспособность и успех :<суперпрезидентской» системы, как показывает зарубежный опыт, способны повлиять такие факторы как:

- энергия, компетентность, способность и динамичность политика, занимающего президентское кресло;

- поддержка мощной организации (например, силовых структур);

- установление ясного и эффективного порядка «наследования престола» на случай смерти или серьезной болезни президента;

- наличие других механизмов для смещения главы государства, ставшего неприемлемым для общества и правящих элит (например, облегчение процедуры импичмента).

Исследуя проблемы становления политико-административной системы исполнительной власти России, диссертант определил ее структурные особенности. Российская политико-административная система характеризуется:

- не только высокой степенью взаимопроникновения госслужбы и политики, но и фактическим их слиянием; веберовской модели государственной службы в России не существовало и пока не существует;

- сильными клиентарными связями (отношениями политической и личной преданности и покровительства) между начальством и подчиненными;

- "суперполитизированностью" госслужбы и наличием опасной для демократических систем тенденции "функционаризации" политики (т.е. активного перехода чиновничества в органы законодательной власти);

- политической гибкостью, угодничеством чиновников перед политической властью;

- высокой политической ролью высших эшелонов административной элиты и их прямым участием в формировании государственной политики;

- отсутствием «перегородок» между политической властью и административной; огромным влиянием политики на госслужбу и

возможностью перехода из административной элиты в политическую I наоборот;

- высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбы;

- недостатком политической лояльности госслужбы в отношенш гражданского общества, политических партий, групп интересов, СМИ и т.д;

- низким уровнем доверия и контроля со стороны гражданской общества в отношении аппарата управления.

Диссертант считает, что унаследованная российским государство!^ политико-административная система исполнительной власти нуждается I глубоком и всестороннем реформировании. Это обусловлено ка: принципиально изменившимся характером стоящих перед государство?* задач, так и складывающимся типом отношений между политиками I госслужащими, политической и административной властью, с одной стороны и гражданским обществом, с другой. Необходимо реформировать аппара государственной власти и переходить к новой модели государственной управления. Определенные шаги в области реформирования уже сделаны. I частности, существует Закон «Об основах государственной службы», н лишенный некоторых недостатков. Однако пока не существует едино? приспособленной к российским условиям, концепции государственно; службы. Не сложилось адекватного реалиям понимания достоинств недостатков прежней системы. Нет четких планов перехода от старой модел к новой.

Серьезный вклад в разрешение данной проблемы может внести наук; опирающаяся на знание мирового опыта развития политике административных систем исполнительной власти. Институциональны реформы в области политико-административного управления, безусловш нужны. Однако авторы любого реформаторского проекта должны не тольк сравнивать и выбирать лучшие политико-административные формы, но соизмерять их с обычаями российского государства. Опыт показывает, чт спонтанно воспроизводимые законы и обычаи других стран могут скрывать; демократическим «фасадом» устаревшие институты и отношения.

В заключении диссертации подведены общие итоги, сформулирован основные научные результаты. Представлены также некоторые рекомендаци по укреплению политико-административной системы исполнительной власт в Российской Федерации. Диссертант считает, что, предложенные рядо политиков и исследователей изменения в Конституции РФ, предполагают! сокращение президентских прерогатив, превращение Президента РФ

лратега и арбитра, распределяющий в рамках логики общественного ;огласия властные полномочия между всеми ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной, не учитывают специфику текущего политического момента. Для выполнения стоящих перед ним задач, новый Президент РФ должен в полной мере воспользоваться полномочиями, закрепленными за ним действующей Конституцией РФ. По мнению диссертанта, роль Президента РФ объективно будет только усиливаться, учитывая экономический, политический, системный кризисы в целом, военно-политическую нестабильность на Северном Кавказе, внешнее давление со стороны ряда международных организаций. Эти обстоятельства не могут не вести к централизации власти. В то же время, было бы ошибкой допустить ее беспредельную централизацию. Для сохранения демократического вектора развития политической системы, необходимо, чтобы президента уравновешивали другие центры государственной власти.

По мнению диссертанта, для государственной власти РФ представляет интерес опыт мирного институционального «сосуществования» президента, правительства и парламента Франции. Этот опыт говорит о принципиальной возможности сотрудничества двух ветвей власти, даже имеющих различную политическую окраску.

С учетом крепнущей тенденции централизации государственной власти по линии «центр - регионы», ее концентрации в руках сильного президента, при значительном снижении степени отчужденности Государственной Думы и Совета Федерации от исполнительной власти, можно считать целесообразным укрепление хотя бы относительной, законодательно закрепленной политической независимости российского чиновничества, который должен служить закону, а не «лицам». Сегодня сдерживающим фактором в этой ситуации может служить, зависимая только от закона, бюрократия. Для воспитания только от закона бюрократии необходимо:

а) изжить «комплекс сервильности», услужливости в отношении политической власти;

б) продолжить линию на департизацию госслужбы;

в) повышать уровень профессионализма;

Необходимы принятие новых законодательно-нормативных актов, выработка правил взаимоотношений между политиками и госслужащими, которых было бы невозможно «выкинуть» при смене власти; госслужащим нужны гарантии непрерывности работы и возможность планирования своей

карьеры.

Целесообразно создание специального федерального органа т вопросам госслужбы, защищенного от прямого политическогс вмешательства. Необходим механизм для проведения консультаций I обеспечения участия персонала в решении касающихся его вопросов.

Содержание диссертационного исследования нашло отражение I следующих публикациях:

1. Коровина С.Л. Неоконсерватизм в идеологии и практике политико-государственного управления (Зарубежный опыт) // Политической управление. - М., 1998. - 0, 8 п.л.

2. Коровина С.Л. Политико-административные модели в контексте взаимодействия общества и государства (компаративный анализ) // Российское государство и государственная служба на современном этапе Материалы научно-практической конференции. - М., 1998. - 0,2 п.л.

3. Коровина С.Л. Исполнительная власть: подходы и концепции современной политической науки // Актуальные проблемы политики и политологии в России. - М., 1999. - 0,8 п.л.

■У >

и

Зак№ № Тир. 80 экз. ПМБ РАГС 117606 Москва, пр.Вернадского, 84

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Коровина, Светлана Леонидовна

Введение.3

Глава I. Исполнительная власть и политико-административные системы: понятия, типология, функции. 19

§1. Модели исполнительной власти при президентской и парламентской формах правления.19

§ 2. Взаимодействие политики и государственной службы в рамках современных политико-административных систем

США и Великобритании.44

Глава И. Функционирование политико-административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике на примере Франции. .„.!.■.74

§1.«Бицефальная» исполнительная власть в V-й

Республике: особенности политической практики.74

§2.Французская модель взаимоотношений политической и административной власти. 100

Глава III. Политико-административные аспекты развития системы исполнительной власти в Российской

Федерации. 116

§1. Исполнительная власть в Российской Федерации: законодательная основа,практика функционирования. 116-

§2. Проблемы становления политико-административной системы в России.145

Введение диссертации2000 год, автореферат по политологии, Коровина, Светлана Леонидовна

Актуальность темы исследования. Понятие «политико-административное» достаточно давно используется представителями современной социальной, в первую очередь, правоведческой, науки. Начинается оно использоваться и политологией применительно к элитам, управлению, отношениям. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей некое специфическое содержание, определенную направленность. Пока что за новым понятием не всегда можно уловить новое содержание, выходящее за рамки традиционного для отечественного общест-вознания представления об органическом единстве политики и государственного управления, о естественном для государственной службы участии в политике, посредством реализации того политического курса, который выражает волю правящих в стране сил.

Переживаемый российским государством и обществом транзиторный (переходный) период, характеризуется радикальной сменой политической системы, ценностей и принципов государственного управления. Это заставляет иначе взглянуть на природу и характер функционирования исполнительной власти, содержание понятия «политико-административное», получающего новое измерение в условиях реального разделения властей, введения института президенства, формирования многопартийности и т.д.

Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования. Подобное исследование особенно своевременно в настоящий период, поскольку старой исполнительной власти, существовавшей в недрах авторитарного государства уже нет, а новой, дееспособной исполнительной власти, и соответствующей политико-административной системы еще не сформировано. Наша страна нуждается в сильной власти, ибо ключ к возрождению и подъему России, как подчеркивалось в программной статье Президента РФ В. Путина, находится сегодня в государственно-политической сфере.1

В этом контексте закономерен интерес к раскрытию изменившегося содержания понятия «политико-административное», достаточно полно характеризующего систему исполнительной власти. Представляется, поэтому, своевременным обращение отечественных исследователей к зарубежному анализу организации и функционирования политико-административных систем исполнительной власти. Это даст возможность определить, какие из существующих в мире моделей наиболее близки традициям России, а потому имеют наибольшее для нее значение. Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит понять тенденции развития исполнительной власти в Российской Федерации, определить пути повышения эффективности государственной службы, ее профессионализма и ответственности как перед политической властью, так и перед обществом.

Степень научной разработанности проблемы. Западная политическая наука давно и успешно занимается изучением наиболее распространенных политико-административных систем исполнительной власти. Наиболее полно эта проблема представлена в трудах представителей англо-американской политологической школы - Н. Боулса, Ф. Хиди, Г. Хекло, Г. Смита, Д. Ровата и др." Осуществленный ими анализ функционирования исполнительной власти, государственного аппарата ведущих демократий мира позволил сделать вывод о существовании политико-административных систем исполнительной власти, дать их типологизацию, понять природу взаимоотношений политики и госслужбы, политической и административной власти. В результате проведенных этими авторами исследований удалось более точно определить и сблизить по

1 Путин В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 30.12.1999. : Bowles N. Government and politics of the United States. London, 1998; Kaminsky E. On the

Comparison of Presidential and Parliamentary Government // Presidential Studies Quarterly, 1997; Heady F. Public Administration: A Comparative Perspective. 4- th edn, N.Y. 1991, He-clo H. A Government of Strangers. Washington. 1977; Rowat D. The Ombudsman Plan. Lan-ham. 1985; Stevens A. The Government and Politics in France. London, 1996; Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constititional design and electoral dynamics. Cambridge, 1992. нятия политико-административное управление, государственно-административное управление, исполнительная власть.

Особый интерес диссертанта привлекли труды французских правоведов, политологов и административистов - М. Крозье, М. Дюверже, Ж. Блонделя, П. Авриля, Л. Рубана, М. Пикемаля и др., уделяющих большое внимание исследованию политических и административных институтов современной Франции - президентско-парламентской республики, которую квалифицируют также как республику «полупрезидетскую», «квази-президетскую», «республиканскую монархию» и т.д.4

Важную группу источников составили работы Ж. Тимсита, И. Мени, Б. Зильбермана, Р. Хейга, М. Хэрропа и др. исследователей, осуществивших компаративный анализ политической и административной систем государств Северной Америки, Западной Европы и Юго-Восточной Азии.3

Благодаря высокой степени научной разработанности проблем организации и функционирования политико-административных систем исполнительной власти ведущих демократических государств, интересующие диссер

3 Aberbach J. D., Putnam R. D. and Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge. 1981; Svara J. H. The Politics-Administration Dichotomy Model as Aberration // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. N. 1; Barzelay M. Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in government. Berkeley, 1992; Greenwood J.R., Wilson D.J. Public administration in Britain. London, 1994; Smith B S Bureaucracy and political power. New-York, 1988; Wilson J.Q. Bureaucracy: what government agencies do and why they do it. Harper, 1989; West W.F. Controlling the bureaucracy: institutional contrains in theory and practice. London, 1995; Lassere B., Lenoir N., Stirn B. La transparance administrative. Paris, 1987; etc.

4 Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago. 1964; Duverger M. Les institutions françaises. Paris, 1962; Duverger M. La nostalgie de l'impuissance. Paris, 1989; Blondel J. Executives. Encyclopedia of Government and Politics. London, New-York, 1992; Avril P. La V-e République: Histoire politique et constitutionelle. Paris, 1987; Rouban L. La fonction publique. Paris, 1996; Piquemal M., Lecot F. Les nouvelles fonctions publique. Paris, 1986;

Massot J. Chef de l'Etat et chef du gouvernement: Dyarchie et hiérarchie. Paris, 1993; Dreyfus F., D' Arcy F. Les institutions politiques et administratives de la France. Paris, 1985; Bonini F. L' histoire d' une institution coutumière: Le secrétariat général du governement de la République Française. Paris, 1993; Leruez J. Gouvernement et politique en Grande-Bretagne. Paris, 1989.

5 Timsit G. Administration et états: Etude compareé. Paris, 1987; Meny Y Government and politics in Western Europe: Britain, France, Italy, West Germany Oxford, 1990; Silberman B.S. Cages of reason: the rise of the rational state in France, Japan, the United States and Great Britain. Chicago, 1993; Hague R., Harrop M., Breslin Sh. Comperative Government and Politics. Chatnam, 1992. танта проблемы находят свое отражение в новейшей учебной и энциклопедиб ческой литературе.

Отечественная политологическая литература не располагает еще значительным количеством исследований по проблемам функционирования исполнительной власти, современных политико-административных систем. Наибольший интерес к указанной проблематике проявляет российская правовая наука. В работах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило,

A.Ф. Ноздрачева, и других авторов глубоко рассмотрены вопросы организации исполнительной власти в Российской Федерации, ее характеристики, определяемые Конституцией РФ 1993 г., актуальные моменты взаимоотношений представительных и исполнительно-распорядительных органов власти.7 При этом следует отметить, что в отечественной административистике не совсем адекватно отражены природа и функции российской исполнительной власти, переоценена значимость либеральных моделей, не соответствующих специфическим условиям России.

Большим подспорьем автору настоящей диссертации стали труды ведущего отечественного специалиста по сравнительному государствоведению

B.Е. Чиркина,8 а также, посвященные сравнительному анализу института президента публикации H.A. Сахарова, JI.A. Окунькова.9

6 Heywood A. Politics. London, 1997; Encyclopaedia Americana. N.Y., Chicago. 1950; Encyclopaedia Britannica. Chicago. 1993; Grand Larousse encyclopedique. Paris. 1960; Encyclopedia of Government and Politics. London, New-York, 1992. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.,1996; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М, 1998; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. Проф. Бачило И.Л. М., 1998; Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М., 1996; Исполнительная власть в России / Под ред. Ноздрачева А.Ф., Тихомирова Ю.А. М., 1996; Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г. // Государство и право. 1996. № 1; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 1; Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. Сборник статей и обзоров. М., 1995; Бапиев А.С. Актуальные вопросы взаимоотношения представительных и исполнительно-распорядительных органов власти. М., 1997; Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 2.

8 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997; его же. Основы государственной власти. М., 1997; его же. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997; его же. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998; его же. Конституционное право зарубежных стран. Практикум. М., 1999.

9 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994; Окуньков Л А. Президент РФ: конституция и политическая практика. М., 1998.

Из политологических исследований отметим работы Г. Дилигенского, В.И. Пантина, A.M. Салмина, М.А. Чешкова, Л.Ф. Шевцовой и других авторитетных исследователей проблем функционирования институтов государственной власти Российской Федерации.10 Российская политологическая литература, изучающая вопросы государственно-административного и политико-административного управления, государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и ее роли в политической жизни включает труды таких известных ученых, как Л.Н. Алисова, М.Г. Анохин, М.Н. Афанасьев, Г.К. Ашин, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, B.C. Комаров-ский, В. А. Кулинченко, A.B. Оболонский, A.B. Понеделков и др.11

Особый акцент на проблему взаимоотношений чиновничества с гражданским обществом, моделей сотрудничества политической и административной власти поставлен в работах О.П. Золотых, В. А. Лепехина, Е.Г. Морозовой,

10 Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra. 1997. Т.2. № 4; Лапкин В.В., Пантин В.И. Политические ориентации и политические институты в современной России: проблемы коэволюции // Полис. 1999. № 6; Салмин A.M. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной власти в Российской Федерации // Полис. 1996. № 1; Салмин A.M. Политические институты и политический процесс // Московская школа политических исследований. 1997. № 7-8; Чешков М.А. «Вечно живая» номенклатура? // МЭиМО. 1995. № 6; Шевцова Л.Ф. Дилеммы посткоммунистического общества // Полис. 1996. № 5; Мусихин Г. Россия в веймарском зеркале, или соблазны легкого узнавания //Pro et Contra. 1998. Т. 3. № 3; Моисеев С. Искушение суперпрезидентской системой //Pro et Contra. 1998. ТЗ. № 3 и др.

11 Алисова Л.Н. Взаимодействие политических партий как фактор реформирования общества. М., 1996; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). М., 1996; Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997; Ашин Г.К. Рекрутирование политико-административной элиты // Власть и управление: Сборник докладов Всероссийской научно-практической конференции. Р/ на Д., 1997; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 1998; Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995; Комаровский B.C. Бюрократия и ее роль в политической жизни / Политическое управление. Курс лекций. М., 1999; Политическое управление: сборник научных трудов / Под ред. Кулинченко В.А. М., 1998; Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997; Государственная служба / Под ред. Оболонского А.В. М., 1999; Охотский Е.В. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996; Понеделков А.В. Элита (политико-административная элита). Р/на Д., 1995; Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений: Тезисы докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Р/на Д., 1996

Г.В. Пушкаревой, В.В. Разуваева, Л.Н. Тимофеевой и др.12 Этими авторами сделана также попытка осмыслить содержание новых форм российской государственности, политической роли чиновничества и способов его взаимодействия с правящими элитами.

Вопросы политико-административной системы исполнительной власти РФ, тенденции ее развития рассматриваются также в рамках научной дискуссии по конституционной и административной реформам. Ее участники - известные российские аналитики С. Марков, М. Рац, В. Третьяков и др. исследуют развитие российской политической системы в целом, отдельных ее компонентов, обсуждают стратегию укрепления вертикали исполнительной власти, деятельность российского чиновничества.13

Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации исполнительной власти, функционирования политико-административного процесса в нашей стране и за рубежом, целостное и компаративное рассмотрение политико-административных систем исполнительной власти, национально-государственных моделей и тенденций их развития, остается недостаточно исследованной проблемой современной российской политологии. Состояние изученности проблемы в сочета

12 Золотых О.П. Исполнительная власть и общественные объединения России. М., 1997; Лепехин В.А. От административно-политической диктатуры к финансовой олигархии // Общественные науки и современность. 1999. № 1; Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник 97. Государственная служба России. М., 1998; Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5; Разуваев В В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр. 1995. № 4-5;

Тимофеева Л.Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998; Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государственная служба. 1997. № 10; Они же. Чиновник: профессионал или службист // Наука - Политика - Предпринимательство. 1997. № 2.

13 Марков С. Манипулятивная демократия // Независимая газета. 02. 03. 2000; Рац М. Административная реформа // Независимая газета. НГ-сценарии. 1998. № 9; Третьяков В. Россия: последний прыжок в будущее // Независимая газета. 24.02 2000; Белов В. Задача - реформирование институтов власти // Независимая газета. 23. 02. 2000; Самой-ленко В. Семь шагов. Как сделать реформы осмысленными и окончательными // Независимая газета. 14. 03. 2000; Баженов А. и др. Государственный ремонт. О стратегии и политических инициативах // Независимая газета. 16. 03. 2000 и др. нии с актуальностью последней предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.

Цель исследования: Компаративный анализ политико-административных систем исполнительной власти в ведущих демократиях мира и Российской Федерации, изучение национально-государственных моделей их функционирования и тенденций развития.

Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах:

-исследование трактовок понятий «политико-административная система» и «исполнительная власть» в зарубежной и отечественной научной литературе; определение типов и функций данных систем; изучение моделей исполнительной власти при президентской и парламентской формах правления;

-анализ, обусловленный потребностями российской политической науки, особенностей взаимодействия политики и госслужбы в рамках политико-административных систем США и Великобритании;

-рассмотрение опыта функционирования политико-административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике (на примере Франции); выявление особенностей политической практики «бицефальной» исполнительной власти в У-й Республике;

-изучение наиболее близкой отечественной политико-правовой ситуации французской модели взаимоотношений политической и административной власти;

-исследование политико-административных аспектов развития системы исполнительной власти в Российской Федерации; анализ законодательных основ и практики функционирования исполнительной власти в РФ;

-определение характера и проблем становления политико-административной системы в России.

Объектом диссертационного исследования выступают политико-административные системы исполнительной власти развитых зарубежных демократий и Российской Федерации.

Предметом исследования являются модели функционирования политико-административных систем исполнительной власти и тенденции их развития.

Основная гипотеза исследования заключается в предположении о том, что функционирование исполнительной власти в современном правовом государстве зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть - законодательная власть - президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между политической и административными ее компонентами.

Диссертант предполагает, что совокупность этих связей и взаимоотношений может рассматриваться как политико-административная характеристика исполнительной власти, и, что сравнительное изучение политико-административных систем исполнительной власти в современных демократиях позволит более точно спрогнозировать перспективы развития исполнительной власти в России, понять эволюцию отечественной политической и государственной системы в целом сквозь призму взаимодействия ее политической и административной подсистем.

Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями одного из основателей современной политической науки М. Вебера о рациональном, деполитизированном чиновничестве. Особую методологическую ценность для настоящего исследования представляет веберовское положение о том, что основным конфликтом политической жизни является противостояние политиков и бюрократического чиновничьего аппарата. Важнейшее значение для рассмотрения проблематики политико-административных систем исполнительной власти имели положения и выводы одного из основателей социологии знания К. Ман-гейма о взаимосвязи политической и административной сфер, управленческого и политологического знания.

Исключительно важное методологическое значение также имели концепции М. Крозье, внесшего большой вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего глубокое толкование бюрократии и управленческого кризиса. Теоретико-методологическая база включает также идеи М. Дюверже, уделившего большое внимание анализу политических режимов, доказавшему преимущество сочетания представительной демократии с эффективным управлением. Серьезное значение для диссертанта имели выводы о существовании связи между государственной службой и политикой, сделанные такими авторитетными политологами и административистами как Ж. Эбербах, Б. Рокман, Д. Роват, Л. Рубан, Ж. Тимсит и др. Ими достаточно обстоятельно описаны национальные модели взаимосвязи и взаимовлияния государственной службы и политики - британская, североамериканская (США и Канады), французская и др.

Методы исследования. В диссертации использовались такие методы как: системно-функциональный, нацеливающий на выявление элементов взаимодействия (например, взаимовлияния и взаимозависимости между государственной службой и политикой); компаративисткий, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; культурологический, ориентирующий на детерминированность политических процессов политической культурой; правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования исполнительной власти. Осуществлялся также вторичный анализ данных социологических исследований современного политического процесса в России.

Эмпирическую базу исследования составили: Конституции и законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикации периодической печати, результаты политологических исследований, проведенных известными информационно-аналитическими центрами (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественное мнение» и др.).

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в том, что:

1. Обоснован тезис о ключевом значении понятия «политико-административное» для изучения средствами политической науки проблем функционирования исполнительной власти современных демократических государств. Использование понятия «политико-административное», исследование стоящей за ним реальности позволяет рассматривать средние и нижние уровни иерархии исполнительной власти (аппарат государственного управления) как вполне самостоятельный, политический институт, в деятельности которого огромную роль играют не только формальные, но и неформальные контакты и взаимодействия.

2. Предложено, учитывающее теоретические наработки российских и зарубежных исследователей, определение политико-административной системы исполнительной власти как синтеза сущностных черт, модусов, условий и правил функционирования исполнительной власти в контексте отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики.

Политико-административные аспекты функционирования систем исполнительной власти проявляются в том сочленении, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата.

3.Дана оценка политико-административной системы как важной характеристики природы и способа функционирования исполнительной власти. Эта характеристика дает понимание того, что исполнительная власть не только исполняет законы, но и принимает участие в разработке государственной политики, выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также влиятельного политического актора. Этот вывод особенно актуален в современном российском контексте.

4.Выявлено, что политико-административная сущность зарубежных моделей исполнительной власти в значительной степени определяется сложившимися формами правления. Так, президентская модель исполнительной власти (США) отмечена простотой и рациональностью, концентрацией всей полноты исполнительных полномочий в руках президента, высокой степенью политизированности государственной службы; парламентская модель исполнительной власти (Великобритания) более стабильна и менее политизирована.

Президентско-парламентская модель исполнительной власти (Франция) может иметь «бицефальный» характер; политико-административные характеристики этой модели сводятся к активной политической роли государственной службы в силу ее связей с существующей партийной системой и парламентским большинством.

5.Предложена типологизация существующих политико-административных систем исполнительной власти. В основание типологии положен формально административный, а по сути политический, принцип назначения и продвижения кадров государственной службы: «spoil system», «merit system», либеральный кли-ентелизм («мандаринат»), традиционный клиентелизм.

6. Проанализированы особенности становления политико-административной системы исполнительной власти в Российской Федерации, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико-правовой культуры нашей страны. К этим особенностям относятся:

- высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики;

- растущая «функционаризация» политики и политизация госслужбы;

- устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и нижестоящими);

- политическая гибкость, угодничество чиновников перед властью;

- высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики;

- высокая степень закрытости, нетраспарантности госслужбы.

7.Обоснован тезис о российской исполнительной власти как ведущем, определяющем и обеспечивающем руководство и выполнение политики звене государственного механизма. В нашей стране, именно исполнительная власть была и остается властью номер один, местом сосредоточения важнейших рычагов государственного управления.

8.Дана характеристика складывающейся в настоящее время российской политико-административной системы исполнительной власти. Ее характер в гораздо меньшей степени, нежели на Западе, зависит от существующих форм правления и институциональных факторов. В России существующая и набираемая силу тенденция к укреплению исполнительной власти, повышению ее эффективности, сосуществует с контртенденцией к усилению ее самодостаточности и определенными попытками выйти за рамки правового поля и уже установившихся правил политической «игры».

9.Компаративный анализ современных политико-административных систем исполнительной власти дает российской политико-правовой науке возможность использования накопленного западными демократиями опыта для более глубокого анализа сути и характера функционирования российского государства, его политических и административных структур. Знание закономерностей и тенденций развития политико-административных систем исполнительной власти позволяет более адекватно оценивать национальные особенности и специфику российских политико-административных связей и взаимодействий (в частности, доминирование управленческих традиций и социокультурных факторов над институциональными).

Основные положения, выносимые на защиту:

1.Важным для современного политического анализа является понятие политико-административной системы исполнительной власти, которая оп-ределяетря как устойчивая совокупность отношений и связей, складывающихся: а) между исполнительной властью и обществом; б) внутри государственной власти: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть - законодательная власть - президент); во-вторых, между тем слоем правящей элиты, который сформировался в результате демократических выборов (а также включает высших должностных лиц, назначаемых главой государства и/или избираемых парламентом), и административным аппаратом, состоящим из чиновников и государственных служащих.

2.Исследование эндогенных политико-административных взаимодействий, которым и посвящена настоящая диссертация, придает феномену исполнительной власти новое, политологическое измерение, позволяет судить о ее реальном влиянии на политический процесс, состояние политической системы, степень ее эффективности и демократичности.

3.Характер моделей политико-административных систем исполнительной власти в значительной степени определяется сложившимися системами правления. Президентская форма правления придает политико-административной системе исполнительной власти политическую «отзывчивость»; парламентская форма правления приводит к большей политической нейтральности политико-административной системы исполнительной власти. Более глубокое понимание сущности, особенностей и специфики политико-административной системы предполагает учет таких, определяемых уровнем культуры и управленческими традициями, факторов, как:

-степень политизации или деполитизации государственной службы;

-характер политической культуры;

-политическая роль административной элиты и ее участие (или неучастие) в формировании государственной политики;

-степень открытости, прозрачности, легитимности государственной службы;

-уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества и политических структур.

4.Современные политико-административные системы исполнительной власти типологизируются, главным образом, по принципу назначения и продвижения кадров государственной службы. Речь идет о таких принципах, как:

- «spoil system» (распределение административных должностей только среди сторонников пришедшей к власти партии); эта система (существующая, в частности, в США) отмечена высокой степенью политизированности госслужбы, отождествлением ее с властью; низкой степенью изолированности административной власти от политической; сильным влиянием политики на госслужбу; широкими возможностями перехода кадров из административной элиты в политическую и наоборот;

- «merit system» (распределение административных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма); эта система (существующая, в частности, в Великобритании) отличается относительной нейтральностью и де-политизированностью госслужбы, значительной степенью независимости административной власти от политической, ее способностью самой себя формировать, контролировать, продвигать.

5.Особо актуальным для современного этапа развития российской государственности является изучение модели функционирования политико-административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике, каковой является Франция. Характерными особенностями французской модели являются:

- «бицефапьный» характер, под которым подразумевается юридическое и фактическое разделение власти между избираемым всенародно президентом и назначаемым им же, но с учетом мнения сложившегося парламентского большинства, премьер-министром;

- активная и многоаспектная политическая роль исполнительной власти, ее узаконенный политический характер, определяемый влиянием партийной системы, парламентского большинства, политических симпатий на состав и способ функционирования исполнительной власти;

- политический опыт т.н. «сосуществования» - мирного институционального взаимодействия оппозиционных друг другу и принадлежащих к разным политическим силам президента и правительства.

6. Политико-административная система исполнительной власти Франции, и это также сближает ее с Россией, не может быть адекватно описана в понятиях «spoil system» или «merit system». Для характеристики этой системы наиболее подходит понятие «мандарината», т.е. клиентелизма, утратившего в ходе демократического общественного развития свои наиболее одиозные черты, но сохранившего непотизм, политический фаворитизм, элитарный характер государственной службы, политизацию чиновничества, доходящую до своеобразного слияния правящей партии и ее лидера с государством, что выражается в характеристиках, даваемых французскому государству политологами - «жискаровское», «шираков-ское», «митгерановское» государства.

Либеральному французскому «мандаринату» свойственны:

- обязательная лояльность чиновников государству в сочетании с их достаточно большими политическими правами и свободами (например, правом баллотироваться на любых выборах, не порывая при этом с госслужбой);

- гарантии карьеры, жалования, пенсии всем чиновникам независимо от их политической позиции и политической ситуации в стране;

- необязательный характер вступления чиновника в правящую партию, публичной поддержки проводимого ею курса.

7. Складывающаяся в Российской Федерации политико-административная система исполнительной власти более всего схожа с французской моделью, хотя по реальному объему полномочий российский президент сопоставим с американским президентом, юридически являющимся главой государства, главой правительства и полномочным представителем всей федеральной исполнительной власти.

Отличительной чертой исполнительной власти в России является большая концентрация власти в руках президента. Несмотря на то, что по Конституции РФ исполнительную власть осуществляет правительство, именно президент является фактическим главой всей исполнительной власти. Доминирующее положение президента в структуре власти позволяет квалифицировать Россию как «суперпрезидентскую» республику или «суперпрезиденциализм».

Просматривающаяся с конца 1999 г. и все более усиливающаяся после президентских выборов 2000 г. тенденция к укреплению исполнительной власти и усилению ее политического компонента в Российской Федерации находит свое конкретное выражение в таких политических инициативах, как предложения об отмене выборности глав исполнительной власти субъектов РФ, о введении прямого президентского правления в Чеченской республике и т.д.

8. «Суперпрезиденциализм» неизбежен и благотворен в ситуации затяжного социально-экономического кризиса, низкого уровня жизни, наличия на территории государства очагов военно-политической нестабильности. В то же время неоправданная пролонгация подобного режима функционирования исполнительной власти может сделать политическую систему хрупкой и уязвимой. Недостатками «суперпрезидентской» системы являются:

- чрезмерная зависимость положения в стране от одного человека, его компетентности, физического и психического состояния и т.д;

- искушение принципом «победитель забирает все» при распределении государственных должностей после убедительной победы на президентских выборах;

- автоматическое выталкивание соперников в «политическое небытие», что может заставить последних прибегнуть к подтасовкам и бесчестным приемам борьбы;

- опасность усиления коррупции при отсутствии жесткого государственного и общественного контроля за расходованием бюджетных средств;

- препятствование укреплению многопартийной системы как непременного условия развития демократии.

9. Становление политико-административной системы исполнительной власти РФ неразрывно связано не только с изменениями, происходящими на протяжении последнего десятилетия, но и с укоренившимися в стране управленческими традициями, характером политической и правовой культуры. В условиях России малопродуктивно использование веберовской модели государственной службы, формируемой по принципу «merit system». Нет пока оснований говорить и о существовании «spoil system», неразрывно связанной с чередованием различных политических сил у власти.

Взаимодействие политической и административной власти в России характеризуется:

- отсутствием «перегородок» между политической властью и административной; огромным влиянием политики на госслужбу и возможностью перехода из административной элиты в политическую и наоборот;

- сильным, сохраняющим свой традиционный характер, клиентелиз-мом (отношениями политической и личной преданности и покровительства) во взаимоотношениях руководителей и подчиненных;

- наличием опасной для демократического развития тенденции политизации госслужбы и «функционаризации» политики (т.е. активного перехода чиновников в законодатели и наоборот);

- политической гибкостью, угодничеством чиновничества перед по

18 литической властью; значительной политической ролью сотрудников президентской администрации, их прямым участием в политической жизни страны, формировании государственной политики;

- высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбы; низким уровнем доверия и контроля со стороны гражданского общества в отношении аппарата управления.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти федерального и регионального уровней, сотрудничающими с ними научно-аналитическими центрами, органами политического консалтинга. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии и теории государственного управления в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.

Апробация работы. Основные моменты исследования прошли апробацию на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ, в выступлении диссертанта на научно-практической конференции «Российское государство и государственная служба на современном этапе», состоявшейся в 1998 г., а также в подготовленных им публикациях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Политико-административные системы исполнительной власти"

Заключение

Вопросы, связанные с государственной властью, государством всегда вызывают глубокий интерес в российском обществе. Особенно они актуальны в современных условиях: на них замыкаются непростые отношения президентских и парламентских структур, сложности федерализма, издержки непродуманной политики, острейшие социальные, экономические и другие проблемы. В настоящее время российское государство ослаблено и неэффективно. Вопрос об укреплении государства, совершенствовании работы его органов ставился во всех ежегодных посланиях экс-президента Российской Федерации Федеральному собранию. В этих обращениях есть ссылки и на опыт других стран, но пока реальных результатов не получено. Вопрос о государственности ставится и в центр идеологических баталий в российском обществе: в том или ином подходе к государственности некоторые политические движения видят суть будущей национальной идеи, призванной объединить общество.

Особую актуальность в сфере государственной власти имеет власть исполнительная. Это объясняется тем, что, первоначально, исполнительной власти отводилась роль простой исполнительницы воли, формулируемой парламентом. В XX в. произошел серьезный пересмотр статуса исполнительной власти. Трансформация была вызвана все возрастающей ролью государства во всех сферах общественной жизни, и прежде всего в экономической области, увеличением объема государственных задач, усиливающейся сложностью возникающих проблем, появлением острых социальных противоречий. Изменился и сам статус исполнительной власти. Она стала «центром тяжести» всей государственной власти, узловой точкой политической жизни. Отныне исполнительная власть участвует в определении и осуществлении политики государства.

В России же исполнительная власть являлась и является определяющим и обеспечивающим руководство и выполнение политики звеном в механизме государственного управления. В российской политической практике это никогда не было основой государственного управления. Исполнительная власть в России традиционно была главной созидательной силой общества, и сейчас, в период политического, экономического, социального кризисов, войны в Чечне, внешнего давления со стороны Совета Европы и других международных организаций, эта ветвь власти, следуя своим традициям стала еще более ведущей и направляющей силой.

В настоящее время, реальные характеристики исполнительной ветви власти и современных политико-административных систем представляют состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственных методов разрешения политических, экономических и социальных проблем. Влияние таких процессов, как формирование и реконструирование мирового рынка и нового экономического пространства, информатизация общества и т.д. придают проблеме значительную остроту. На формирование системы государственного управления оказывает влияние и поиск новой теории организации государственной власти, изменения ее природы. Идея децентрализации государственно-властных структур и методов при сохранении идеи правового государства рождает новую теорию сервисного государства, призванного удовлетворять потребности общества и каждого в отдельности его члена на принципе услуг. Новые условия, высокая степень коммуникативности, информатизации общества при реализации идеи деполитизации государственной власти и ее децентрализации рождают проблемы коррумпированности чиновников, государственного рэкета, партикуляризации управления и т.п. Это не единственный путь поиска нового взгляда на роль современного государства. Конец XX в. предлагает поиск смягчения властной природы этого института социума, переход к усилению его административной (в смысле организованной) или даже цивилистической роли механизмов государственного управления. Это существенно и в первую очередь касается исполнительной власти.

Современная ситуация длительных и трудных преобразований в России неизбежно вызывает интерес к зарубежному опыту построения политико-административных систем в общем контексте функционирования исполнительной власти, и, как следствие, к сопоставлению опыта России и зарубежных стран. Учет опыта стран, прошедших или проходящих сходные пути развития, особенно при тщательном учете специфических условий своей страны, дает возможность использовать модели зарубежных государственных институтов, которые имеют позитивное значение и, напротив, избежать в собственной практике тех, которые оказались непродуктивными. Но для того, чтобы правильно использовать такие возможности, необходимо знать различные модели и институты, хорошо изучить их достоинства и недостатки.

В ходе исследования политико-административных систем исполнительной власти диссертантом представлены модели структур исполнительной власти при президентской и парламентской формах правления, а также изучены формы взаимодействия политики и госслужбы в рамках политико-административных систем США и Великобритании. Автор анализирует различные подходы зарубежных и отечественных исследователей к понятию исполнительной власти, под которой современная политическая наука подразумевает ветвь управления, ответственную за осуществление политики и законов, выработанных законодательной властью, неизменное ядро любой формы правления. Автор подчеркивает и обосновывает тезис о том, что сегодня именно исполнительная власть является ведущим, определяющим и обеспечивающим руководство и выполнение политики звеном в механизме государственного управления.

Исследование сущности и форм функционирования политико-административных систем исполнительной власти в современном демократическом обществе предполагает дефиницию этого понятия. Под политико-административной системой исполнительной власти диссертант понимает синтез сущностных черт, модусов, условий и правил функционирования исполнительной власти в контексте отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики. Политико-административные аспекты функционирования систем исполнительной власти проявляются в том сочленении, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата. Автор далее доказывает, что специфика политико-административных систем исполнительной власти определяется системами правления - президентской (например, в США) или парламентской (например, в Великобритании). В силу этого, современная политическая наука выделяет две основные модели исполнительной власти: президентскую и парламентскую.

Президентская модель исполнительной власти характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.

Основной характеристикой парламентской модели исполнительной власти являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.

В ходе исследования диссертант пришел к заключению, что ни одна из исследованных моделей исполнительной власти не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией, особенно актуальной для Российской Федерации, является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.

Анализ проблемы взаимодействия политики и государственной службы в рамках современных политико-административных систем потребовал обоснование тезиса о ключевом значении понятия «политико-административное». Автор подчеркивает, что это понятие пришло в политическую науку из юриспруденции, использующей его в Конституционном праве (например, когда речь идет о политико-административных единицах). Политология, а также, граничащая с ней административная наука, все шире используют понятие «политико-административное» применительно к системе, управлению и т.д. Диссертант солидарен с определением политико-административной системы как устойчивой совокупности отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики; политико-административная система характеризуется сочленением, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата.

В диссертации показано, что политико-административные системы исполнительной власти включают такие компоненты, как «политизация» («деполитизация») госслужбы; «функционаризация» («дефункционаризация») политики; участие, политическая ориентация госслужащих, политическая лояльность госсаппарата; политическая роль административной элиты и ее участие (неучастие) в формировании государственной политики; ротация «политических чиновников» в условиях чередования партий у власти; влияние политических факторов на рекрутирование, подготовку, карьерное продвижение чиновничества; степень открытости (закрытости), прозрачности (непрозрачности) госслужбы, ее легитимности (нелегитимности); уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества; характер взаимоотношений со СМИ, политическими партиями, группами интересов и т.д.

Проведя анализ политико-административной модели США, диссертант пришел к выводу, что строящаяся на «spoil system» - системе распределения административных должностей только среди сторонников пришедшей к власти партии, госслужба США достаточно сильно политизирована; она полностью отождествляет себя с властью; при назначении чиновников последняя руководствуется, прежде всего, критерием политической преданности. Американская модель соотношения государственной службы и политики отличается низкой степенью изолированности политической власти от административной, значительным влиянием политики на госслужбу и возможностями перехода из административной элиты в политическую и наоборот.

В Великобритании в наиболее чистом виде сложилась рациональная политико-административная модель, которая строится на «merit system» - системе распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма. Госслужбу Великобритании отличают нейтральность, значительная степень независимости от политической власти, возможность самой себя формировать, контролировать, продвигать. В этой стране политическая и административная элиты ведут «раздельное» существование, почти не «смешиваясь» друг с другом. В британскую госслужбу нельзя быть «катапультированным» из политики и наоборот. При формировании российской политико-административной системы исполнительной власти очень важно учитывать достоинства и недостатки этих вариантов.

В ходе исследования функционирования политико-административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике на примере Франции диссертантом рассматриваются особенности политической практики «би-цефальной» исполнительной власти в У-й Республике, а также французская модель взаимоотношений политической и административной власти. Автор показывает, что политологической характеристикой существующей во Франции исполнительной власти является её «бицефальный» характер, под которым подразумевается юридическое и фактическое разделение власти между избираемым всенародно президентом и назначаемым им (с учетом сложившегося парламентского большинства и одобренным парламентом) премьер-министром. Политическая роль французской исполнительной власти многоаспектна.

- президент избирается путем всеобщего голосования, выражает волю всей нации;

- политическая легитимность президента позволяет ему занимать доминирующее положение по отношению к Кабинету министров, не нести ответственности перед Национальным собранием, играть ведущую роль в разработке политического курса и т.д.

- весома роль партийной системы и фактического соотношения сил в парламенте; президент во Франции только тогда может прочно удерживать свои позиции, когда располагает большинством в парламенте. В ситуации, когда президент избирается от партии, не владеющий большинством в Национальном собрании, фактическим носителем власти становится премьер-министр, президент обязан назначить премьер-министром того, кого одобрит Национальное собрание.

- французская модель адекватно отражает настроения, динамику, эволюцию политических симпатий. В случае возникновения конфликта между законодательной и исполнительной властями высока вероятность его успешного разрешения, так как глава государства может распустить парламент, а последний, при определённой ситуации, способен добиваться отставки правительства или отдельных министров.

В политической науке сложились различные подходы к определению «би-цефального» политического режима: его определяют как сугубо президентский, полупрезидентский, премьеро-президентский, квази-президентский и т.д. По мнению диссертанта наиболее правильно использование термина президентско-парламентский режим, ибо он точно указывает на доминирующую политическую роль президента, тем не менее, не трансформирующуюся в разновидность авторитаризма.

Автор счел необходимым подчеркнуть значимость чрезвычайно важного для российской политической практики опыта взаимодействия президента и премьера, принадлежащих к разным политическим силам. Этот опыт получил название «сосуществование». Смысл «сосуществования» состоит в том, что левый президент не пошел на конфликт с правым премьером и парламентом, а правый президент - с левым премьером и парламентом. Опыт мирного институционального сосуществования оппозиционных друг другу президента и правительства достаточно ценен и поучителен с точки зрения демократической эволюции государства, более полного выражения им интересов общества. Он говорит о принципиальной возможности сотрудничества двух ветвей власти с различной политической окраской. Оставаясь в пределах Конституции, президент и правительство смогли разграничить сферы своей деятельности так, что удалось избежать кризиса власти в стране.

Анализируя французскую модель исполнительной власти диссертант пришел к заключению, что соотношение сил в рамках «треугольника» президент -правительство - парламент зависит от конкретного состава законодательного органа и партийной принадлежности главы государства. Поэтому президент и его партия прилагают немалые усилия, чтобы одержать на парламентских выборах убедительную победу. Когда же главе государства приходится иметь дело в Национальном собрании с оппозиционным или коалиционным большинством, он старается учитывать интересы различных политических сил, становясь при необходимости на путь компромисса. Ввиду традиционной оппозиционности парламента исполнительной власти, премьеру, даже представляющему парламентское большинство, необходимо проявлять большую политическую гибкость, использовать неформальные способы взаимодействия с депутатами, умение аргументировать свою позицию, объяснять её действием, всегда быть настроенным на критику исполнительной власти и оппозиционное противодействие исполнительной власти.

Исследование политико-административной системы исполнительной власти Франции позволяет диссертанту квалифицировать ее как клиенте л исткие отношения, т.е. «мандаринат», утратившие в ходе демократического общественного развития свои наиболее одиозные черты, но сохранившего непотизм, политический фаворитизм, элитарный характер государственной службы, политизацию чиновничества, доходящую до своеобразного слияния правящей партии и ее лидера с государством, что выражается в характеристиках, даваемых французскому государству политологами - «жискаровское», «шираковское», «митгерановское» государства. Либеральному французскому «мандаринату» свойственна обязательная лояльность чиновников государству в сочетании с их достаточно большими политическими правами и свободами (например, правом баллотироваться на любых выборах, не порывая при этом с госслужбой); гарантии карьеры, жалования, пенсии всем чиновникам независимо от их политической позиции и политической ситуации в стране; необязательный характер вступления чиновника в правящую партию, публичной поддержки проводимого ею курса.

На основании проведенного исследования автор сделал вывод о том, что несмотря на политизацию государственной службы, шедшую особенно интенсивно при президенте Ф. Миттеране, современная политико-административная модель Франции носит весьма либеральный характер: французские чиновники пользуются большими политическим правами и свободами, чем государственные служащие западных стран и США. Французский чиновник обязан быть лояльным к государству, но от него не требуется вступление в правящую партию или поддержка правительственного курса. Свобода политических взглядов чиновника ограничивается только «обязанностью сдержанности» на службе. Требование политической нейтральности и лояльности по отношению к пришедшей законным путём к власти партии сочетается со значительными политическими правами госслужащих: они имеют право баллотироваться на любых уровнях представительной и законодательной власти, не порывая при этом с госслужбой; они беспрепятственно становятся членами правительств, министрами и госсекретарями, а также премьер-министрами. Карьера, жалование, пенсия гарантированы всем чиновникам независимо от политической ситуации. Особая нейтральность требуется от госслужащих в период выборных кампаний. Задача госслужбы на выборах - быть гарантом равенства всех кандидатов, соблюдать по отношению к ним полнейшую нейтральность. В период, предшествующий избирательной кампании и, особенно, с её началом, ни представителям исполнительной власти, им политическим чиновникам не разрешается открыто проявлять свои симпатии к кандидатам в депутаты.

Автор подчеркивает, что во французской политико-административной модели сохраняются, тем не менее, традиции клиентелистких отношений. Административная и политическая элита, особенно на самом высшем уровне, едина. Многие исследователи говорят о формировании в современной Франции «поливалентной» элиты, представители которой кочуют из госслужбы в политику и обратно. Одни считают, что политизированность касается лишь нескольких сотен высших чиновников, в то время как основной корпус гослужащих сохраняет верность традициям нейтральности и беспристрастности, является политизированным и нейтральным одновременно. Другие называют мифом нейтральность госслужбы, считают, что за ним скрывается очень сильная политизированность администрации. Диссертант полагает, что французская политико-административная модель исполнительной власти демонстрирует тесную связь, взаимопроникновение государственной службы и политики, так называемый «клиентелисткий» вариант их взаимоотношений.

Исследуя политико-административные аспекты развития системы исполнительной власти в Российской Федерации автор рассматривает законодательные основы и практику функционирования исполнительной власти в Российской Федерации, а также раскрывает проблемы становления политико-административной системы в России. Изучение, анализ и синтез различных теоретико-методологических подходов к понятию политико-административных систем и систем исполнительной власти позволяют диссертанту сделать вывод о том, что большинство отечественных исследователей не совсем адекватно отражают природу и функции исполнительной власти, как одной из ветвей государственной власти в России. В нашей стране именно исполнительная власть была и остается ведущим звеном в механизме государственного управления, местом сосредоточения важнейших рычагов государственного управления. К сожалению, в отечественной литературе часто переоценивается значимость либеральных моделей, не соответствующих специфическим условиям России.

В диссертации обосновывается тезис о том, что в силу конституционных установлений, характер формы правления в Российской Федерации может быть определен как «суперпрезиденциализм» (президент имеет право назначать председателя правительства, принимать решение об отставке правительства, определять состав, контролировать его деятельность, распускать Государственную Думу идр).

Диссертант поддерживает мнение о том, что российская модель исполнительной власти несколько схожа с французской, хотя руководство исполнительной властью во Франции разделено между президентом и премьер-министром, а президент не имеет права смещать премьер-министра и отдельных министров и др. В то же время, по реальному объему полномочий российский президент сопоставим с американским, хотя президент США не имеет права распускать Конгресс, а персональный состав правительства утверждает сенат. Следует учитывать, что система высших органов исполнительной власти Российской Федерации полностью еще не сложилась. Но в любом случае она будет иметь собственные, присущие только России черты государственного управления, продолжит традиции российской государственности.

Диссертант приходит к выводу, что специфическими характеристиками российской исполнительной власти является то, что именно президент возглавляет фактически всю систему исполнительной власти. По Конституции РФ, исполнительная власть принадлежит правительству, в то время как именно президент руководит наиболее влиятельными министрами, еженедельно приглашает к себе премьер-министра с отчетом, организует отчетные заседания правительства (на которых председательствует), вызывает, минуя главу правительства, министров, которым дает указания.

Характеризуя режим, сложившийся в России как «суперпрезидентский», автор исследования выявляет ряд его недостатков. Слишком много в таком реяси-ме зависит от одного человека, его компетентности, благоразумия и просто здоровья. Кроме того, «суперпрезиденциализм» порождает искушение проводить политику по принципу «победитель забирает все». Проигрыш на президентских выборах почти равнозначен исключению из политической жизни. В странах, где парламенты сильнее, а контроль президентов над политической жизнью не столь всеобъемлющ, проигрыш на выборах не означает полной потери причастности к власти, поэтому у проигравших меньше нужды прибегать к незаконным и насильственным действиям. При «суперпрезидентской» системе создаются благоприятные условия для коррупции, поскольку лица, распоряжающиеся государственными средствами, фактически ответственны только перед президентом, в то время как парламент их расходования практически не контролирует. Кроме того, «суперпрезидентская» система препятствует укреплению партий, столь важных для консолидации демократии.

Диссертант отмечает, что на жизнеспособность и успех «суперпрезидентской» системы, как показывает зарубежный опыт, способны повлиять такие факторы как:

- энергия, компетентность, способность и динамичность политика, занимающего президентское кресло;

- поддержка мощной организации (например, силовых структур);

- установление ясного и эффективного порядка «наследования престола» на случай смерти или серьезной болезни президента;

- наличие других механизмов для смещения главы государства, ставшего неприемлемым для общества и правящих элит (например, облегчение процедуры импичмента).

Исследуя проблемы становления политико-административной системы исполнительной власти России, диссертант определил ее структурные особенности. Российская политико-административная система характеризуется:

- не только высокой степенью взаимопроникновения госслужбы и политики, но и фактическим их слиянием; веберовской модели государственной службы в России не существовало и пока не существует;

- сильными клиентарными связями (отношениями политической и личной преданности и покровительства) между начальством и подчиненными;

- "суперполитизированностью" госслужбы и наличием опасной для демократических систем тенденции "функционаризации" политики (т.е. активного перехода чиновничества в органы законодательной власти);

- политической гибкостью, угодничеством чиновников перед политической властью;

- высокой политической ролью высших эшелонов административной элиты и их прямым участием в формировании государственной политики;

- отсутствием «перегородок» между политической властью и административной; огромным влиянием политики на госслужбу и возможностью перехода из административной элиты в политическую и наоборот;

- высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбы;

- недостатком политической лояльности госслужбы в отношении гражданского общества, политических партий, групп интересов, СМИ и т.д;

- низким уровнем доверия и контроля со стороны гражданского общества в отношении аппарата управления.

Диссертант считает, что унаследованная российским государством политико-административная система исполнительной власти нуждается в глубоком и всестороннем реформировании. Это обусловлено как принципиально изменившимся характером стоящих перед государством задач, так и складывающимся типом отношений между политиками и госслужащими, политической и административной властью, с одной стороны, и гражданским обществом, с другой. Необходимо реформировать аппарат государственной власти и переходить к новой модели государственного управления. Определенные шаги в области реформирования уже сделаны. В частности, существует Закон «Об основах государственной службы», не лишенный некоторых недостатков. Однако пока не существует единой, приспособленной к российским условиям, концепции государственной службы. Не сложилось адекватного реалиям понимания достоинств и недостатков прежней системы. Нет четких планов перехода от старой модели к новой.

Серьезный вклад в разрешение данной проблемы может внести наука, опирающаяся на знание мирового опыта развития политико-административных систем исполнительной власти. Институциональные реформы в области политико-административного управления, безусловно, нужны. Однако авторы любого реформаторского проекта должны не только сравнивать и выбирать лучшие политико-административные формы, но и соизмерять их с обычаями российского государства. Опыт показывает, что спонтанно воспроизводимые законы и обычай других стран могут скрывать за демократическим «фасадом» устаревшие институты и отношения.

Автором диссертации представлены также некоторые рекомендации по укреплению политико-административной системы исполнительной власти в Российской Федерации. Диссертант считает, что, предложенные рядом политиков и исследователей изменения в Конституции РФ, предполагающие сокращение президентских прерогатив, превращение Президента РФ в стратега и арбитра, распределяющий в рамках логики общественного согласия властные полномочия между всеми ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной, не учитывают специфику текущего политического момента. Для выполнения стоящих перед ним задач, новый Президент РФ должен в полной мере воспользоваться полномочиями, закрепленными за ним действующей Конституцией РФ. По мнению диссертанта, роль Президента РФ объективно будет только усиливаться, учитывая экономический, политический, системный кризисы в целом, военно-политическую нестабильность на Северном Кавказе, внешнее давление со стороны ряда международных организаций. Эти обстоятельства не могут не вести к централизации власти. В то же время, было бы ошибкой допустить ее беспредельную централизацию. Для сохранения демократического вектора развития политической системы, необходимо, чтобы президента уравновешивали другие центры государственной власти.

По мнению диссертанта, для государственной власти РФ представляет интерес опыт мирного институционального «сосуществования» президента, правительства и парламента Франции. Этот опыт говорит о принципиальной возможности сотрудничества двух ветвей власти, даже имеющих различную политическую окраску.

С учетом крепнущей тенденции централизации государственной власти по линии «центр - регионы», ее концентрации в руках сильного президента, при значительном снижении степени отчужденности Государственной Думы и Совета Федерации от исполнительной власти, можно считать целесообразным укрепление хотя бы относительной, законодательно закрепленной политической независимости российского чиновничества, который должен служить закону, а не «лицам». Сегодня сдерживающим фактором в этой ситуации может служить, зависимая только от закона, бюрократия. Для воспитания только от закона бюрократии необходимо: а) изжить «комплекс сервштьности», услужливости в отношении политической власти; б) продолжить линию на департизацию госслужбы; в) повышать уровень профессионализма;

Необходимы принятие новых законодательно-нормативных актов, выработка правил взаимоотношений между политиками и госслужащими, которых было бы невозможно «выкинуть» при смене власти; госслужащим нужны гарантии непрерывности работы и возможность планирования своей карьеры.

Целесообразно создание специального федерального органа по вопросам госслужбы, защищенного от прямого политического вмешательства. Необходим механизм для проведения консультаций и обеспечения участия персонала в решении касающихся его вопросов.

По мнению диссертанта Россия начинает терять только недавно обретенный ею политико-административный аспект государственного управления. Уроки прошедшей избирательной кампании (как думской, так и президентской) состоят

178 в том, что нас вряд ли ожидает принятие политических решений и разработка курса политики, осуществление «на перекрестке» политики и административного управления. Политика, в смысле структурирования и нормального, в рамках закона, противостояния групп, партий других институтов гражданского общества, утрачивает свои возможности. Политико-административная система трансформируется чисто в административную. Предельно упрощаются взаимоотношения «верхушки» - бюрократы / политики. Для обеспечения цивилизованного будущего России необходимы: структурное и функциональное разделение принятия решений и реализации политики, центров политического управления и администрирования, а затем уже обеспечение их взаимодействия.

Список научной литературыКоровина, Светлана Леонидовна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Официальные государственные документы РФ:

2. Конституция Российской Федерации. М., 1998.

3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995.

4. Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». // Российская газета. 1995. - №149. От 03.08.95.

5. Федеральный Конституционный закон о Правительстве Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. -1997. № 51.1. Научная литература:

6. Абдулатипов Р. О философии современной российской политики // Год планеты: Политика, Экология, Бизнес, Банки, Образование. М., 1997.

7. Амелехин Л. Власть и организационные структуры управления // Консультант директора. 1998. № 19,20.

8. Американская система государственного управления. М.,. 1990.

9. Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Бенсон., 1990.

10. Анохин М. Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость. М., 1996.

11. Анохин М.Г. Политическая система: переходные процессы. М., 1996.

12. Апарат государственного управления: интересы и деятельность. Киев., 1993.

13. АрданФ. Франция: государственная система. М., 1994.

14. Аристотель. Политика. М., 1997.

15. Афанасьев М.Н. Клиентела в России вчера и сегодня // Полис. 1994. - № 1.

16. Афанасьев М.Н. Клиентелизм: историко-социологический очерк // Полис. -1996. -№6.

17. Афанасьев М.Н. От вольных орд до ханской ставки // Pro et Contra. 1998. - т. 3. № 3.

18. Афанасьев М.Н. Правящие элиты и государственность постготалитарной России. -М., 1996.

19. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997.

20. Ашаев Д. Государство и государственность: российская альтернатива // Власть. -1999.-№1.

21. Баженов А., Лигвиненко В. и др. Государственный ремонт. О стратегии и политических инициативах // Независимая газета. 16 марта 2000.

22. Бапиев A.C. Актуальные вопросы взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов власти. М., 1997 новая .

23. Баренбойм П. 3000 лет разделения властей. Суд Сьютера. М., 1995.

24. Барсенков A.C. Политическая Россия сегодня: Высшая представительная власть. -М„ 1993.

25. Баталов Э. Парламент и Президент в Конституциях Зарубежных стран // Российская Федерация. 1994. - № 5.

26. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996.

27. Белоцерковский В. Самоуправление будущее человечества или новая утопия? -М„ 1992.

28. Березовский В., Червяков В. Современная политическая элита России // Свободная мысль. 1993. № 1,2.

29. Белов В. Задача реформирование институтов власти // Независимая газета. 23 февраля 2000.

30. Браун А. Политика лидерства в России // Вестник Московского Университета. Сер. 18. Социология и политология. 1998. № 2.

31. Бро Ф. Политология. М., 1992.

32. Брудер В. Бюрократия (словарь политических понятий) // Полис. 1991. № 5.

33. Бунин И. Новый курс поиск согласия // Власть. -1998. - № 2.

34. Бурдье П. Социология политики. М., 1993.

35. Бюрократия, авторитаризм и будущее России// Вопросы философии. -1993. №3.

36. Ванштейн Г. Между полной несвободой и полным хаосом // Pro et Contra. 1998. -т. 3. № 3.

37. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.

38. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

39. Виноградов ИА Социальный взрыв во Франции в 1995 г. и его уроки // Новая и новейшая история. 1998. - № 4.

40. Волгин И.Л. Метаморфозы власти: покушения на российский трон в XVIII-XIX вв. М, 1994.

41. Восленский М. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

42. Гайдар Е. Государство и эволюция. М.,1995.

43. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. -1991. -№ 3.

44. Гаман-ГолутвинаО.В. Политические элиты России. М., 1998.

45. Гегель Г. Философия права. М., 1990.

46. Гельман В. Как выйти из неопределённости 9 // Pro et Contra. 1998. - т. 3. № 3.

47. Головков А. Шахунянц А. Правители и магнаты России на переломном этапе постперестроечной эпохи//Президент, Парламент, Правительство. 1998. № 1.

48. Голосов Г. Между полной несвободой и полным хаосом // Pro et Contra. 1998. - т. 3. № 3.

49. Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995.

50. Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. М., 1997.

51. Государственная служба. Исполнительная власть: структура, функции. Вып. 16. -М., 1997.

52. Государственная служба (ред. Оболонского А.В.). М. 1999.

53. Государственная служба России: диалог с обществом. М., 1998.

54. Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. М., 1996.

55. Гришковец АА Право госслужащего на продвижение по службе // Государство и право, -1998.-№Ю.

56. Джилас М. Лицо тоталитаризма. М.,1992.

57. Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra -1997. -т. 2. №4.

58. Дмитриев Ю. А Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. -№7.

59. Доган М., Хигли Дж. Роль политического класса в смене режимов власти // Президент. Правительство. Парламент. 1998. - № 1.

60. Дюверже М. Однопартийность // Политика. -1990. № 6,7.

61. Ежов М.В. История государственного управления в России. Спб., 1996.

62. Жозев де Местр. О порождении политических конституций // Полис. -1997. № 2.

63. Зайончковский ПА Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.

64. Замойский Л. Франция: опьгг V Республики и приоритеты президентской власти //

65. Российская Федерация. -1994. № 22-24.

66. Зверев А.Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к JT. Фон Мизесу // Советское государство и право. 1992. - №1.

67. Зиновьев А. Катастройка. М.,1992.

68. Зубцов A.B. Россия, реформы: в поиске парадигм развития. М., 1997.

69. Иванов В.Н. Россия: к концепции развития общества и политическая власть. М., 1996.

70. Иванов Р.Ф. Президентство в США. М., 1991.

71. Иванян Э.А. Белый дом: президенты и политика. М., 1979.

72. Иванян Э.А. Президенты: уроки мировой истории // Российская Федерация. -1996.-№3-6.

73. Изменения в управлении Российским государством: историко-политологический аспект. М., 1995.

74. Исаков В. Конституция по которой не возможно жить // Конституционный вестник. -1994.-№ 17.

75. Исполнительная власть в России (ред. Ноздрачева, Тихомирова). М., 1996.

76. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития (ред. Бачи-ло).-М„ 1998.

77. Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть во Франции. -М, 1996.

78. Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. Сборник статей и обзоров. М., 1995.

79. Кайнов В.И. Президентская республика как форма правления. Спб., 1995.

80. Каменская Г.В. Родионов АН. Политические системы современности. М., 1994.

81. Керимов АД. Закон во Франции: от принятия до промульгирования // Государство и право. 1997. - № 7.

82. Керимов АД. Комиссия «ad hoc» в Национальном собрании Франции // Государство и право. -1994. № 8,9.

83. Керимов АД. Конституционная реформа 1995 г. во Франции и Парламент // Государство и право. -1998. № 5.

84. Керимов АД. Парламентские представительства как средство контроля за исполнительной властью (V Французская Республика) // Государство и право. 1992. -№7.

85. Керимов АД. Специальная комиссия в Национальном собрании Франций // Полис. -1992. -№ 1,2.

86. Ковалев А.М. Современное состояние Конституции V Республики во Франции (проблемы реформы Конституции) // Государство и право. -1997. № 4.

87. Ковлер А.И. Франция: партии и избиратели. М., 1984.

88. Ковлер А.И. Политический маркетинг во Франции. В кн: Технология и организация выборных компаний. Зарубежный и отечественный опыт. М., 1993.

89. Койл Д.К. Политическая система США и как она действует. М., 1990.

90. Колбая Г.Н. Конституционное положение о самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти незыблемо // Журнал российского права, 1999. -№5,6.

91. Коломийцев В.Ф. Подготовка госслужащих во Франции // Государство и право. -1993.-№11.

92. Комаровский B.C. Необходим мудрый посредник // Государственная служба. 1999. №2.

93. Комаровский B.C. Бюрократия и её роль в политической жизни. // Политическое управление. Курс лекций. М., 1996.

94. Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государство и право. 1997. № 10.

95. Комаровский B.C. Реформирование госслужбы России: выбор пути и методов. -М., 1997.

96. Комментарии к Конституции РФ. М., 1994.

97. Конституции зарубежных государств: США, Франции, Германии, Италии, Японии. М., 1996.

98. Конституционное право зарубежных стран (ред. Страшун). М., 1996.

99. Конституция РФ. Комментарии. М., 1994.

100. Концепция президентской власти и американская демократия. М., 1980.

101. Коржихина Т.П. Основные черты административно-командной системы управления // Формирование административно-командной системы. 20-30-е гг. Сб. статей. М., 1992.

102. Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. № 7.

103. Ю1.Косопкин А.С. Нефедова Т.И. Президент, Конгресс, Законодательство. (Опыт взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в США) // Государство и право, 1998. №1.

104. Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы РФ Федерального собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. - № Ю.

105. Котенков А.А Президент Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе // Государство и право. - 1998. - № 9.

106. Ю4.Крутоголов М.А. Конституционный Совет Франции: Организационные и правовые аспекты деятельности. М., 1993.

107. Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988.

108. Юб.Крылова И.С. Аппарат государственного управления современной Франции. -М., 1982.

109. Ю7.Крылова Н.С. Английское государство. М., 1981.

110. Ю8.Ланченко И.Ю. Культурологический подход к бюрократии М. Вебера. Краснодар, 1997.

111. Ю9.Ланченко И.Ю От веберовской концепции бюрократии к современным организационным теориям. Краснодар, 1996.

112. Ю.Левинсон АГ. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. -1994.-№ 7-8.

113. Ш.Леденева А. Неформальная сфера и блат: гражданское общество или (постсоветская корпоративность? // Pro et Contra. 1997. - т. 2. № 4.

114. Лисицин Е.И. Современные тенденции в государственном управлении: теория и практика развитых капиталистических стран. М., 1980.

115. ПЗ.Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. -1996,-№6.

116. Лово Ф. Ведущие демократии. М., 1992.

117. Лоутон А Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993.

118. Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. -1999. № 3.

119. Маркин В.В. Гошулях В.В. Государственное и региональное управление в истории Росс™. Пенза, 1995.

120. Марков С. Манипулятивная демомкратия // Независимая газета. 2 марта 2000.

121. Масловский М. Политическая социология бюрократии. М., 1997.

122. Медушевский А.Н. Административные реформы в России 18-19 вв. М., 1990.

123. Мези М. Конгресс в системе президентской власти США. В кн: Разделённая демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. М. 1994.

124. Меррит М. Ответственность и российская политика: как об стенку горох? // Вестник Московского Университета. Серия 18. Социология и политология. 1998. № 2.

125. Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник 97: Государственная служба России. М., 1998.

126. Мусихин Г. Россия в веймарском зеркале, или Соблазны легкого узнавания // Pro et Contra. 1998. - т. 3. № 3.

127. Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. 1998. № 2.

128. Оболонский АВ. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России.-М„ 1997.132.0'Донелл Г. Делегативная демократия. В кн: Пределы власти. М., 1994.

129. Ожидания и надежды людей в условиях становления государственности. М., 1992.1340 концепции развития исполнительной власти в РФ // Государство и право. -1996,-№8.

130. Окуньков ЛА Президент РФ: конституция и политическая практика. М., 1998.136.0рганизация административной власти во Франции. М., 1996.

131. Охотский Е.В. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996.

132. Паренти М. Демократия для немногих. М., 1990.

133. Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. М., 1989.

134. Пастухов В.Б. Становление российской государственности и конституционный процесс: политический аспект// Государство и право. 1993. - № 2.

135. Пиганьоль Р. Государственные служащие и служащие частного сектора // Вестник государственной службы. 1993. - № 2.

136. Пилипенко А.Н. Франция: правовое решение злободневных проблем // Журнал Российского права. 1998. - № 4,5.

137. НЗ.Пилипенко А.Н. Французский рецепт умиротворения конфликта двух властей /У Российская Федерация. 1994. -№ 14.

138. Пинто Д. Элиты в демократических обществах // Вестник Московской школы политических исследований. 1995. -№ 1.

139. Покровский Н.Е. Интеллектуальный труд и власть // Обновленная Россия: трудный поиск решений. -1998. Вып. 6.

140. Покровский Н.Е. Горячее дыхание власти // Власть. 1998. № 6.

141. Политико-административный менеджмент: институты, технологии. М., 1997.

142. Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. Ростов-на-Дону., 1996. - Вып. 1-3.

143. Политическая система Великобритании. М., 1984.

144. Политическая система США и как она действует. М., 1990.

145. Политические системы современности: сравнительный анализ. Спб., 1995.

146. Политическая наука (Проблемно-тематический сборник). Вып. 3. М., 1997.

147. Политические системы государственного управления. М., 1997.

148. Политическое управление: Сборник научных трудов / ред. Кулинченко В. А. М., 1998.

149. Попов Г.Х. Блеск и нищета административной системы. М.,1993.

150. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.

151. Президент Правительство - Исполнительная власть: российская модель. - М., 1997.

152. Президент и парламент. Сотрудничество и конфликт. М., 1993.

153. Проблемы государственного управления в зарубежных странах. М., 1979.

154. Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. -1998. № 2.

155. Ш.Пугачев Б.М. Основные тенденции политического развития России. М., 1996.

156. Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. -1997. № 5.

157. Путин В.В. Открытое письмо Владимира Путина к российским избирателям // Известия. 25 февраля 2000.

158. Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и1. Конгрессом. М., 1994.

159. Работяжев И.В. Политическая система тоталитаризма: структура и характерные особенности//Вестник Московского Университета. Серия 12. Политические науки. -1998.-№ 1.

160. Разуваев В.В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр. 1995. -№4,5.

161. Ракитов А.И. Путь России: понять и жить. М., 1995.

162. Рекомендадии по ведению законодательной деятельности в федеральных органах исполнительной власти. М., 1997.

163. Розенбаум ЮА Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского Федеративного государства // Государство и право. -1999. № 4.

164. Романова В.Б. Организация исполнительной власти в штате Висконсин // США: Экономика, Полигика, Идеология. 1998. - № 4.

165. Россия и современный мир. М., 1998.

166. Россия и Франция XVIII XX века. - М„ 1998.

167. Рыжков В. А. Будущее России как Федерации // Московская школа политических исследований. 1996.-№ 6.

168. Рыжков В. А. Россия. Закат четвертой республики // Независимая газета. 1998. -3 июля.

169. Рыжов В.С. К судьбе государственного управления //Государство и право. 1999. №2.

170. Салмин АМ. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в РФ // Полис. -1996. № 1.

171. Салмин АМ. Политические институты и политический процесс // Московская школа политических исследований. 1997. - № 7,8.

172. Самойленко В. Семь шагов. Как сделать реформы осмысленными и оканчатель-ными // Независимая газета. 14 марта 2000.

173. Сахаров НА Институт президентства в современном мире. М., 1994.

174. Сборов А Постскриптум // Комерсант-Власть. 2000. № 1-2.181 .Сиротинская М.М. Политические институты США в оценке некоторых французских современников // Американский ежегодник, 1997.

175. Сироткин В. Номенклатура в историческом разрезе // Через тернии. М., 1990.

176. Скиба В. Бюрократия.как зеркало демократии // Политика и время. 1992. - № 1,2

177. Скидмор М. Дж., Маршалл К.Т. Американская система государственного управления. М., 1993.

178. Смольков В.Г., Зацепин А.Н. Рациональная и иррациональная бюрократия. М.,1994.

179. Становление государственной службы в России и подготовка высшего административного персонала. М.,1998.

180. Современная Россия: власть, общество, политическая наука /У Материалы первого конгресса политологов России / ред. Кулинченко В. А. М., 1999.

181. Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // Государство и право.1995. -№1.

182. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. - № 5.

183. Струк1ура и роль Государственного Совета Франции. М., 1994.

184. Теория и практика государственного управления в развитых капиталистических странах. М., 1983.

185. Технология власти (философско-политический анализ). М. 1995.

186. Тимофеева Л.Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе государственной службы // Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998.

187. Тихомиров Ю. Законность в сфере государственного управления // Законность. -1998,- №6.

188. Третьяков В. Россия: последний прыжок в будущее. Тезисы программы для нового президента страны // Независимая газета. 24 февраля 2000.

189. Уилсон Д. Американское правительство. М., 1995.

190. Урсул А.Д. Стратегия перехода России на модель устойчивого развития. М., 1994.

191. Фавр П. Политическая наука во Франции // Полис. 1996. - № 6.

192. Формирование политической системы России. М., 1996.

193. Франция: организация административной власти. М., 196.

194. Фршчлер А.Л., Росс Б.Х. Как работает Вашингтон. М., 1995.

195. Хлопин А Становление гражданского общества в России: институциональная перспектива // Pro et Contra. -1997. т. 2. № 4.

196. Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: воеточноевропейское обозрение. 1993. -№4,5.; 1994. -№ 5,6.

197. Хутинаев И.Д. Институт президента и проблемы формирования государства. М., 1994.

198. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997.

199. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Практикум. М., 1999.

200. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

201. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996.

202. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1994.2Ю.ЧиркинВ.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.211 .Шабров О.Ф. Политическое управление. М., 1997.

203. Швейцер А.Л. Опыт западной социал-демократии в приложении к России // Полис. -1994. -№ 6.

204. Шумпетер Дж. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995.

205. Шутов А. Ю. Территориальные органы управления в истории России: опьгг административно-политического участия // Вестник Московского Университета. Серия 12. Политические науки-1997. №6.

206. Юридические и материальные средства административной деятельности во Франции. -М., 1994.

207. Литература на иностранных языках:

208. Aberbach J.D., Rockman В.A. Mandates or mandarins? Control and discretions in the modern administrative state // Public Administration Review. 1988. - n. 48.

209. Avril P. La V-e République: Histoire politique et constitutionelle. Paris, 1987.

210. Avril P., Jicquel J. Droit parlementaire. Paris, 1988.

211. Avril P., Jicquel J. La présidence en France et aux Etat Unis. Paris, 1986.

212. Avril P., Jicquel J. Les regimes semi-présidentiels. Paris, 1986.

213. Barzelay M., Armajani B.J. Breaking Through Beareaucracy: A New Vision for Managing Government. Berkeley. 1992.

214. Bendor J. Formal models of bureaucracy. N.Y., 1990.

215. Bodiguel J.-L., Quermonne J.-L. La haute fonction publique sous la V-e République. -Paris, 1983.

216. Bowles N. The government and politics of the United States. London. 1993.

217. Chapsal J. La vie politique sous la V-e République. Paris, 1987.

218. Chavin F. L'Administration de Г Etat. Paris, 1985.

219. Chevallier J.-J. Histoire des institutions et des régimes politiques de la France de 1789 à nos jour.-Paris, 1985.

220. Chevallier J.-J. Le service public.- Paris, 1987.

221. Desandre J. Les délégations parlementaire // Revue du droit public et de science politique en France et à l'étranger.- 1984. janvier-février.

222. Dowding K. The civil service. N.Y., 1995.

223. Dreyius F., D'Arcy F. Les institutions politiques et administratives de la France. Paris, 1985.

224. Duverger M. La nostalgie de î impuissance. Paris, 1989.

225. Duverger M. La République des citoyens. Paris, 1982.

226. Duverger M. Les monarchies républicaines // Pouvoirs. 1996. - n. 78.

227. Fisher L. The politics of shared power: Congress and the executive. Washington, 1987.

228. Forges J.-M. de Les institutions administratives françaises. Paris, 1985.

229. Gournay B. L' administration. Paris, 1986.

230. Governance in a Changing Environment. London, 1995.

231. Governing the United Kingdom in the 1990's. London, 1995.

232. Governing together: The extent and limits of joint decision-making in Western European cabinets. London, New-York, 1993.

233. Hague R, Harrop M., Breslin Sh. Comparative Government and Politics. London. 1992.

234. Heywood A. Politics. London, 1997.

235. Newlett N. Modern French Politics. Oxford, 1997.

236. Johnson C.M. The dynamics of conflict between bureaucrats and legislators. Armonk, 1994.

237. Kaufman H. Fear of bureaucracy: a raging pandemic // Public Administration Review. -1981.-n. 59.

238. La haute administration et la politique. Paris, 1986.

239. Leruez J. Le Gouvernement et politique en Grande Bretagne. Paris, 1989.

240. Les grands textes de la pratique institutionelle de la V-e République. Paris, 1987.

241. Les revisions constitutionelles de la V-e République. Paris, 1993.

242. L' Etat moderne et 1' administration: Nouveaux contexts, nouvelles éthiques, nouveaux experts. Paris, 1994.25 l.Massot J. Chef de l'état et chef du gouvernement: Dyarchie et hiérarchie. Paris, 1993.

243. Massot J. La présidence de la République en France. Paris, 1986.191

244. Monnier E. Evaluation des politiques publiques. Paris, 1989.

245. Paradigm lost: crisis as identity of the shedy of public administration by Mark R. Rutgers // International Review of Administrative Science. 1998. - v. 64. N. 4.

246. Pfister Th. Dans les coulisses du pouvoir: La comédie de la cohabitation. Paris, 1986.

247. Piquemal M., Lecot F. Les nouvelles fonctions publiques. Paris, 1986.

248. Portelli H. La politique en France sous la V-e République. Grasset, 1987.

249. Powell L., Bingham H. Contemporary démocraties. London, 1982.

250. Quelle formation pour les fonctionnaires? // Revue française d'administration publique. -1989.-n. 51.

251. Rouban L. La fonction public. Paris, 1996.

252. Rouban L. The civil service // International Review of Administrative Science. 1989. -v. 55.

253. Savoie D.J. Thatcher, Reagan, Mulroney: In Search of a New Bureaucracy. Pittsburgh, 1994.

254. Stevens A. The Government and politics en France. London, 1996. 264.Stillman RJ. The American bureaucracy. - Chicago, 1990.

255. Terry L., Lany D. Leadership of public bureaucracies: The administrator as conservator. Sage, 1995.

256. The state in Western Europe: retreat or redefinition? Portland, 1994.

257. Timsit G. Administrations et états. Etude comparée. Paris, 1987.

258. Wamsley K., Gary L. Refounding Public Administration. London, 1990.