Политико-правовые аспекты реформирования отношений между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Плешенков, Сергей Викторович

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политико-правовые аспекты реформирования отношений между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Год: 2007
Автор научной работы: Плешенков, Сергей Викторович
Ученая cтепень: кандидата политических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 23.00.02

450 руб.

Диссертация по политологии на тему 'Политико-правовые аспекты реформирования отношений между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политико-правовые аспекты реформирования отношений между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации"

□ОЗ176026

На правах рукописи

ПЛЕШЕНКОВ СЕРГЕЙ ВИКТОРОВИЧ

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)

Специальность 23 00 02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

1 5 НОЯ 2007

Москва - 2007

003176026

Работа выполнена на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель

Медведев Николай Павлович

доктор политических наук

Официальные оппоненты

Ведущая организация

Деметрадзе Марине Резоевна

доктор политических наук

Шутько Дмитрий Владимирович

кандидат юридических наук

Российский университет дружбы народов

Защита состоится 13 ноября 2007 г в / ^ часов на заседании диссертационного совета Д-502 006 14 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, Москва, пр-т Вернадского, д 84, 1-й уч корпус, ауд 3304

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан

/г 1о

Ученый секретарь диссертационного совета £ д Пистрякова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблема организации и взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации занимает одно из центральных мест в становлении российской государственности Органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации являются неотъем чемой частью российской политической системы, поэтому политические трансформации в современной России, как на федеральном, так и на региональном уровнях, заставляют ученых и исследователей все чаще обращаться к анализу регионального политического процесса, события и явления которого оказывают непосредственное влияние на развитие политической системы России

В последнее время все большую актуальность приобретают исследования разделения власти на всех ее уровнях, поскольку этот интерес научного и профессионального сообщества поддерживается активными реформами, проводимыми федеральным центром в системе государственного управления

Сегодня одной из главных задач современного этапа развития российского федерализма является не только поиск эффективной модели отношения центра и регионов, но и оптимальной модели развития региональных политических систем, что возможно только при наличии органических взаимоотношений между раз тачными ветвями региональной государственной власти Собственно говоря, речь идет о построении из всего многообразия этих отношений именно взаимодействия как необходимого усвдвия оптимизации эффективной деятельности органов государственной власти

Важно при этом учитывать, что проблема разделения властей чаще всего возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблем разделения, прежде всего, двух ветвей власти - законодательной и исполнительной, что, естественно, ни в коей мере не означает игнорирование судебной власти

Взаимодействие региональных органов исполнительной и законодательной власти целесообразно анализировать в нескочьких направлениях В первую очередь, необходим анализ правовых основ, поскольку четкие правовые нормы и границы позволяют создать эффективную систему сдержек и противовесов и реальные барьеры для

вмешательства одной власти в компетенцию другой, а также условия для выполнения ими своих функций на основе принципа самостоятельности

С политической точки зрения эффективная система взаимодействия региональных органов власти необходима как залог политической стабильности в регионе и наличия четкой системы государственного управления Не секрет, что одной из основных тенденций современного регионального политического процесса является возрастание доминирования исполнительной власти, в то время как истинная демократия и парламентаризм, если и допускают незначительный приоритет одной власти над другой, то исключительно власти законодательной как института, представляющего интересы населения на властном уровне Доминирование одной из ветвей власти на региональном уровне может намного скорее, чем на федеральном, привести к возникновению политических конфликтов, нестабильности политического развития региона, и как следствие, нарушению баланса государственного управления Узурпация власти в одних руках может стать причиной формирования авторитарных и неподконтрольных режимов, что уже имело место в политической практике российского федерализма в период с 1996 по 1999 гг Поэтому сейчас одна из основных задач российской государственной власти - выравнивание отношений между обозначенными ветвями власти, тем более при учете их вхождения в единую систему органов государственной втасти Российской Федерации

На формирование эффективной системы государственного управления на региональном уровне, способной, с одной стороны, отстаивать интересы государства и действовать в рамках единой государственной политики, а с другой - адекватно представлять интересы населения, направлены все последние инициативы федерального центра Одной из основных политических задач российской власти в рамках реализации региональной государственной политики является повышение статуса региональных законодательных органов, создание единой действенной исполнительной вертикали и поиск оптимальной модели взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации

С экономической точки зрения - четкое взаимодействие исполнительной и законодательной власти в регионах является не только важным, но и экономически выгодным, поскольку и исполнительная и законодательная власть принимают основное участие в социально-экономическом развитии региона Именно их согласованные решения

позволят найти наиболее оптимальную экономическую модель региона и повысить его инвестиционную привлекательность

Для социальной составляющей власти наличие работоспособной системы взаимодействия региональных органов власти позволяет результативно и эффективно реализовывать интересы и права граждан, поскольку региональная власть выполняет не только политические и экономические функции, а в первую очередь способствует созданию благоприятных комфортных условий для проживания человека в регионе

Таким образом, все представленные выше размышления говорят о высокой степени актуальности избранной автором тематики, а предложенные направления раскрытия темы свидетельствуют об ее многоаспектности и инновационности

Степень научной разработанности проблемы. Тематика диссертационного исследования складывается из целого ряда научных направлений и специализированных исследований в области политической регионалистики

Основные направления и единицы анализа исследования могут быть заимствованы из работ отечественных и зарубежных исследователей становления и развития федерализма в России Здесь особую важность для изучения тематики диссертационного исследования имели работы Р Абдулатипова, С Авакьяна, Л Болтенковой, И Умновой, В Чиркина и ДР1

1 Абдулатипов Р Г , Болтенкова Я Ф Опыт федерализма - М , 1994, Абдулатипов Р Г , Болтегпсова Л Ф , Яров Ю Ф Федерализм в истории России В 3-х книгах - М , 19921993, Абдулатипов Р Г Федералогия - М, 2004, Основы национальных и федерапганых отношений Учебник//Под общ ред РГ Абдулатипова - М , 2001, Российский федерализм от Федеративного Договора до наших дней // Под ред Р Г Абдулатипова - М , 2002, Авакьян С А Конституционное право России В 2-х Т — М , 2007, Умнова И А Конституционные основы современного российского федерализма — М , 1998, Чиркни В Е Публичное управление - М , 2004, Федерализм теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) Учебное пособие // Отв ред МН Марченко — М, 2000, Федерализм теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв ред Б Н Топорнин - М , 2001

Г Барабашев, В Баранчиков, К Калинина, Е Ковешников, О Кутафин, В Максаков, Н Медведев, Н Лазебнова, В Савин, В Самохвалов, М Столяров, А Мацнев, В Таболин1

В научной литературе широко представлены исследования организации и функционирования региональных органов государственной власти Это направление исследования представлено работами таких авторов, как А Безруков, А Бобылев, В Васильев, В Гошуляк, Н Игнаткж, Д Сурков2

1 Атаманчук Г В Теория государственного управления - М , 2006, Баглай М В Конституционное право Российской Федерации - М , 2007, Козлова Е И Кутафин О Е Конституционное право России - М, 2006, Децентрализация государственной власти и местное самоуправление проблемы реализации Совместные исследования / Под общ ред А Мацнева, Ю Харбиха - М, 2007, Медведева В К Российская модель парламентско-правительственных отношений и проблемы представительства интересов // Актуальные проблемы современного политического процесс Материалы международной научной конференции 4 1- СПб 2007, Медведева В К Выборы и представительство интересов — М , 2006 Медведев Н П Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ - М, 2006, Политико-административные отношения в условиях федерации / Под ред Н П, Медведева Вып 1 - М, 2007, Многоуровневая система власти в условиях федерации / Под ред Н П, Медведева Вьш

2 - М, 2007, Столяров М В Компетенция власти - М, 2005,

" Безруков А В Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право 2006 № 10, Васильев В И «Вертикаль» и «горизонталь» правовые вопросы организации власти - М , 2006, Гошуляк В В Государственная власть субъектов Российской Федерации - М, 2001, Игнатюк НА Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации - М , 1999, Сурков Д Л Правовое регулирование компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти в уставах субъектов федерации общее и особенное // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление - М, 2000, Сурков Д Л Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации -Иркутск, 1999

3 Бусыгина И Ф Политическая регионалистика — М, 2006, Выборы органов государственной власти Рязанской области сравнительный политический анализ / Под общей ред В С Авдонина - Рязань, 2002, Бирюков С В Региональная политическая власть от концептов к интегративной модели / Вестник Московского университета Серия 18 Социология и политология 2003 №1, Гельман В Я Региональная в тасть в

Таким образом, следует отметить, что на сегодняшний день в научной среде имеется немало работ, так или иначе отражающих специфику избранной автором тематики Однако изучению различных аспектов взаимодействия региональных органов государственной власти, на наш взгляд, сегодня учеными и исследователями уделяется недостаточное внимание, что требует более глубокого и детального изучения избранной автором темы диссертационного исследования

Объект диссертационного исследования - органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации

Предмет диссертационного исследования — политико-правовые аспекты реформирования отношений между законодательной и исполнительной властью субъектов Российской Федерации

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ важнейших аспектов взаимодействия региональных1 органов исполнительной и законодательной власти с учетом их политико-правовой природы, выявление причин, препятствующих эффективному разделению властей на региональном уровне, поиск оптимальной модели взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах

В рамках достижения поставленной цели представляется необходимым решение целого ряда более конкретных научных задач

современно« России институты, режимы, практики // Политические исследования 1998 №1, Готосов Г В Сравнительная политология - С-Петербург, 2001, Безруков А В Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право 2006 № 10, Гаман-Голутвина О В Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления отечественный и зарубежный опыт // Полис 2007, Кынев А В Переход к смешанным выборам в регионах «принудительная трансформация» II Полис 2004 № 2, Кынев А В Политические партии в российских регионах взгляд через призму региональной избирательной реформы // Полис 2006 №

6, Туровский Р Ф Политическая регионалистика - М , 2006, Панов П В Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России кроссрегиоиальный сравнительный анализ // Полис 2005 № 5, Панов П В Изменение электоральных институтов в России кроссрегиоиальный сравнительный анализ // Полис 2004 X!! 5

1 Здесь и далее под региональными органами законодательной и исполнительной власти имеются в виду органы законодательной и исполнительной власти С} бъехтов Российской Федерации

- провести исследование процессов становления и развития политико-правовых механизмов взаимодействия региональных институтов власти,

- проанализировать развитие системы региональных институтов власти, изучить специфику и особенности структуры таких систем,

- на основе аналнза федерального и регионального законодательства очертить и осмыслить основные правовые проблемы в реализации взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти,

- провести анализ научных публикаций и эмпирических данных с целью выявления политической составляющей отношений исполнительной и законодательной власти в регионах,

- определить и проанализировать основные тенденции развития взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах в условиях административной реформы,

- предложить пути и механизмы совершенствования взаимодействия исполнительно!! и законодательной власти в регионах

Теоретико-методологическая база исследования Теоретической основой исследования взаимодействия органов региональной исполнительной и законодательной власти стала концепция разделения властей в ее классическом понимании Автор широко опирался на работы отечественных и зарубежных авторов, анализирующих взаимодействие региональных органов власти, региональные политические режимы и развитие региональных политических систем

В основу работы лег принцип системного анализа политико-правовых аспектов взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти Кроме того, системный подход позволил автору выявить основные особенности региональных политических систем регионов Центрального федерального округа

Применение исторического метода позволило автору проанализировать становление и развитие политико-правовых механизмов взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти, а именно выявить основные этапы изменения федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения органов власти на субфедеральном уровне, а также определить в новейшей истории России тенденции децентрализации и централизации

Институциональный метод применялся с целью анализа формальных властных институтов и институтов, регулирующих на формальном уровне взаимодействие между ними, а также учета неформальных норм и правил, задействованных в данном процессе

Применение сравнительного метода позволило автору выявить общее и особенное в развитии взаимоотношений органов государственной власти в различных субъектах Российской Федерации

Для формирования эмпирической базы исследования диссертантом были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов исполнительной и законодательной власти в регионах Центрального федерального округа Автором изучались и исследовались конкретные политические события и явления, позволяющие сделать выводы о характере отношений между обозначенными ветвями власти в отдельных регионах В работе автором обширно привлекались материалы местной прессы, а также мониторинги общественно-политической ситуации в регионах Центрального федерального округа, в том числе опубликованные в Интернете

Основная гипотеза исследования. Взаимодействие региональных органов исполнительной и законодательной власти является основой современного регионального политического процесса Выравнивание политического и правового статуса институтов региональной исполнительной и законодательной власти необходимо, так как способно обеспечить конструктивное развитие правовой, политической, экономической систем региона

Научная новизна исследования Проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривается автором как самостоятельная проблема современной политической и правовой науки Автор отходит от государственно-правового подхода, преимущественного в исследованиях подобного рода, и предпринимает политико-правовое исследование основных механизмов взаимодействия региональных органов исполнительной и законодательной власти в условиях административной реформы В работе исследуются не только правовые механизмы, регулирующие отношения между исполнительной и законодательной властью, но и анализируется политическая практика их применения, нередко показывающая их несовершенство и ограниченность

Автором последовательно проанализированы основные этапы становления политико-правовых механизмов взаимодействия

исполнительной и законодательной власти Анализ показал их несовершенство и необходимость доработки с учетом основных тенденций развития политической системы России

В работе подвергнуты политологическому анализу как институциональные, так и функциональные аспекты взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах Особенно это важно в условиях изменения региональных избирательных систем, и введения новых форм досрочного прекращения полномочий законодательных органов власти по инициативе главы региона

Автором раскрыты основные политические и правовые последствия реформы системы регионального государственного управления

Положения, выносимые на защиту'

1 В современных условиях в Российской Федерации на региональном уровне не только допустимы, но и должны в большей степени и с большей динамикой развиваться элементы парламентской системы Необходимо повышение статуса региональных законодательных органов власти, как путем применения правовых механизмов, так и путем повышения политической культуры и правовой грамотности населения

2 Политико-правовой основой деятельности и взаимодействия региональных органов власти и де-юре и де-факто должен являться принцип разделения властей, который является механизмом упорядочения и оптимизации такого взаимодействия Принцип разделения властей является универсальным принципом организации государственной власти, однако на региональном уровне он имеет свою специфику

3 Необходимо ограничить с помощью правовых механизмов возможности использования неформальных норм и правил для оказания давления на процесс принятия политических решений в регионе

4 Важным условием формирования эффективных механизмов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение оптимального сочетания самостоятельности субъектов Российской Федерации при создании своих законодательных и исполнительных органов с необходимостью следования основам конституционного строя России, требованиям федерального законодательства об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что проанализированы основные принципы взаимодействия исполнительной и

законодательной власти в регионе, даны критические замечания по поводу реализации принципа разделения властей в регионах, упорядочен и выстроен на определенной теоретической базе анализ опыта реализации взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти

В ходе исследования сделаны научные выводы и разработаны предложения, направленные на совершенствование форм взаимоотношений и повышение эффективности взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Практическая значимость исследования Материалы диссертационного иссчедования могут применяться при чтении курсов политической регионалистики, сравнительной политологии, государственного и муниципального управления В работе проведен комплексный анализ законодательства субъектов Центрального федерального округа, позволивший выявить специфику формирования региональных властных систем, что может быть использовано при подготовке научных публикаций и выступлений, а также развито в дальнейшей научной работе по избранной тематике

Апробация результатов исследования Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры политологии Рязанского государственного университета имени С А Есенина и кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научных конференциях и изложены в ряде научных публикаций автора

Структура диссертации отвечает основной цели и предмету исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы

11 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, дается характеристика состояния научной разработанности проблемы, формулируются цели и задачи, определяется предмет и объект исследования, изаагаются методологическая основа, теоретическая и эмпирическая база исследования, раскрывается научная новизна и практическая значимость диссертации

В первой главе диссертационного исследования «Теоретико-методологические основы анализа механизмов взаимодействия

законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» рассматриваются теоретические основы взаимодействия исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, анализируются принципы их взаимодействия, обосновывается необходимость соблюдения принципа разделения властей в процессе их взаимодействия

В первом параграфе «Политико-правовые особенности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерацию> анализируются принципы и особенности формирования и функционирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Государственная власть в России в соответствии с ее федеративной природой представляет собой единую целую совокупность власти федеральной и региональной Организация государственной власти на региональном уровне является одним из основных принципов федерализма и разделения властей

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеет свою специфику В первую очередь, она устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством, согласно которому ее составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации

Отличительной чертой системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации является то, что, говоря о системе органов региональной власти и специфике их взаимодействия, мы, в первую очередь, имеем в виду исполнительную и законодательную ветви власти, отношения которых многоаспектны и многогранны в своих проявлениях Судебные органы в субъектах Российской Федерации имеют особое положение Как известно, все суды РФ составляют единую судебную систему РФ и являются федеральными судами Субъекты Федерации обладают значительной самостоятельностью только в организации функционирования своих конституционных (уставных) судов Кроме того, судьями субъектов РФ являются мировые судья Мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему

Российской Федерации Вот почему полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами Однако порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации Хотя мировые судьи являются судьями субъектов Федерации, они осуществляют правосудие именем Российской Федерации, а порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом Система органов государственной власти определяется их Конституциями (уставами) Так, в Московской области систему органов государственной власти составляют Московская областная Дума, губернатор Московской области, правительство Московской области, центральные исполнительные органы государственной власти Московской области, территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области, уставной суд Московской области1

Необходимо отметить, что функционирование и взаимодействие органов региональной власти в правовом демократическом государстве должно основываться на целом ряде принципов, среди которых, как конституционные, закрепленные в Конституции России и федеральном законодательстве, так и специфические, способствующие созданию в регионе эффективной системы управления Среди них, в первую очередь, необходимо выделить принцип правового соответствия, который предполагает построение всей системы отношений на основе Конституции России и законов, принцип целостности и единства государственной власти, недопустимость ограничений и каких-либо ущемлений со стороны других отраслей государственной власти, каждая из этих отраслей власти самостоятельно выполняет свои специфические, установленные Конституцией России и Федеральным законом, функции и полномочия, не допуская вмешательства в свои прерогативы других отраслей государственной власти, скоординированность, согласованность во взаимодействии, взаимосдерживание и взаимоконтроль

Сами субъекты РФ, осознавая все вышесказанное, закрепляют данные принципы в своих уставах следующим образом «Взаимоотношения Брянской областной Думы с Губернатором и администрацией Брянской области строятся на следующих принципах

1 См ч 2 ст 29 Устава Московской области II Вестник Московской областной Думы №

1 январь 1997 г

а) общности задач и целей деятельности сторон, взаимного сотрудничества сторон в решении задач развития области, обеспечения интересов населения,

б) наличия у сторон самостоятельной компетенции в решении вопросов, отнесенных к их ведению,

в) ответственности каждой из сторон в рамках задач, функций и полномочий, возложенных на них федеральным законодательством, настоящим Уставом, законами Брянской области,

г) разрешения спорных вопросов в конструктивном взаимодействии между собой для достижения согласия в интересах населения области с учетом положений настоящего Устава»1

Каждая из отраслей региональной власти имеет свое внутреннее структурно-функциональное разделение, позволяющее как исполнительной, так и законодательной власти в регионах выступать в качестве относительной целостности и обеспечивать каждой из указанных отраслей власти возможность полноценно и действенно участвовать во взаимодействии со всеми другими отраслями государственной власти

Автор делает вывод о том, что самым главным принципом взаимодействия властей на региональном уровне должно быть осознание того, что обеспечение интересов государства и общества достигается не путем обособления, монополизации власти и установления приоритета, не их противостоянием и тем более не их открытой конфронтацией, а тесным взаимным сотрудничеством, точным исполнением каждой из ветвей власти своих функций Объективная действительность такова, что все ветви власти нуждаются друг в друге, что они образуют законченное единство, именуемое государственной властью лишь в своей совокупности, выступая как элементы единой системы Даже простое ослабление хотя бы одного такого элемента способно привести к разрушению системы, параличу власти в целом, в лучшем же случае — к существенному снижению ее дееспособности

Взаимоотношения между законодательной и исполнительной властью в регионах должны строиться с целью обеспечения наибольшей эффективности народовластия Именно это положение кладется в основу практически во всех уставах субъектов Федерации Центрального федерального округа, формально определяющих принципы взаимодействия исполнительной и законодательной власти

Во втором параграфе «Особенности реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации как основы взаимодействия

1 Устав Брянской области // Брянский рабочий № 101 24 05 2004

органов законодательной и исполнительной власти» автор говорит о необходимости соблюдения принципа разделения властей при взаимодействии исполнительной и законодательной власти в субъектах Российской Федерации, а также анализирует принципы нарушения реализации данного принципа Автор отмечает, что этот принцип предполагает самостоятельность государственных органов, недопустимость вмешательства в установленную законом их компетенцию, является базовым основополагающим началом государственного строительства Реализация принципа разделения властей является одной из основных проблем организации и функционирования региональных органов государственной власти

В России принцип разделения властей впервые был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г , в которой разделение исполнительной, законодательной и судебной власти важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства В апреле 1992 г этот принцип был включен в новую редакцию статьи 1 Конституции 1978 г Теперь этот один из основных принципов действующей Конституции РФ 1993 г

Неотъемлемым принципом федерализма является формальное закрепление разделения властей Конституция РФ определила, что государственная власть в России строиться на основе самостоятельности ее ветвей Так, ст 1 Конституции гласит «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»

Данные положения Конституции РФ гарантируют регионам, региональной власти и гражданам РФ определенный уровень защищенности закрепленного принципа разделения властей от его изменения на уровне федерального законодательства В политической науке такое положение вещей отражает термин «региональная укрепленность», который был введен в употребление английским ученым П Кингом1

В уставах многих субъектов РФ принцип разделения властей закреплен как важная конституционная гарантия прав и свобод человека Так, например, в статье 41 Устава Брянской области прописано, что Государственная власть в Брянской области осуществляется на основе

1 Кинг П Классифицирование федерации // Политические исследования 2000 № 5 С 13

разделения на законодательную, исполнительную и судебную Такое же положение содержится в уставах Владимирской, Воронежской, Ивановской, Курской, Тамбовской, Тверской областях В некоторых уставах этот принцип прямо определяется как основной при взаимодействии органов государственной власти Так, статья 52 Устава Воронежской области устанавливает, что Законодательное Собрание и администрация области взаимодействуют исходя из интересов населения, принципов разделения властей, единства целей и задач в решении проблем области на основании Конституции Российской Федерации, настоящего Устава, федеральных и областных законов1

Необходимость, или говоря более мягко, уместность закрепления принципа разделения властей в уставах субъектов РФ связана с тем, что на законодательном уровне прописываются гарантии недопустимости концентрации непомерной власти в руках одного органа власти или одного лица, равно как и невозможность выполнения исполнительно-распорядительных полномочий законодательной властью и законодательных - исполнительной и т д

Несогласованность действий исполнительной и законодательной власти, а иногда и прямое противостояние препятствуют ходу реформ и мешают построению эффективной системы власти При этом речь идет о подобных противоречиях как на федеральном, так и на региональном уровнях Более того, именно на уровне субъектов Федерации нередко наиболее остро проявляются последствия скрытых форм нарушения принципа разделения властей, а иногда и его прямое игнорирование Кроме того, частым явлением в политической практике является то, что даже при формальном его соблюдении используются неформальные способы воздействия одной ветви власти на другую в виде давления, политического и экономического торга, шантажа и взаимных уступок,

Автор приходит к выводу, что биполярная в своей основе система разделения региональной власти (исполнительная — законодательная) нуждается в таких политико-правовых механизмах организации, которые позволят создать систему эффективного взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах России При этом, на наш взгляд, абсолютно неверно утверждать, что главным инструментом создания таких механизмов является правовое закрепление различных правил и норм Как показывает анализ политической практики в российских регионах, свод неформальных правил, норм и процедур, на основании

1 Устав Брянской области//Брянский рабочий №101 24 05 2004

которых осуществляется взаимодействие различных институтов власти, зачастую является наиболее важной составляющей регионального политического процесса Поэтому, главной задачей, по мнению автора, является не поиск наиболее удачных с юридической точки зрения формулировок норм, регулирующих отношения исполнительной и законодательной ваасти, а выстраивание таких механизмов, которые заставят глав регионов и депутатов законодательных собраний действовать именно в правовом поле, определенном федеральным и региональным зако но дате л ьством

Во второй главе диссертационного исследования «Политико-правовые проблемы совершенствования отношений между законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации» автор анализирует конституционно-правовые и политические аспекты взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации и делает попытку определить пути оптимизации их взаимоотношений

Первый параграф «Политико-правовые аспекты организации и функционирования испопиительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации как основа их взаимодействия» посвящен анализу правовых норм организации и функционирования органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации и проблем их реализации в региональной политической практике

Автор отмечает, что в мировой политической и правовой науках распространенным и, пожалуй, справедливым явпяется мнение о приоритете законодательной власти над исполнительной, поскольку именно это является сущностью парламентаризма как основного признака демократического государства Кроме того, на наш взгляд, такой приоритет не только не противоречит принципу разделения властей, а наоборот, позволяет эффективно осуществлять функции представительства, законодательства и контроля над исполнительной властью

Российская политическая традиция, в отличие от западной, сводится к тому, что исполнительная власть в российской политической системе на всех уровнях власти традиционно занимает главенствующие позиции Сегодня России нужна сильная исполнительная власть, как на федеральном, так и региональном уровнях, также как и власть президентская Но, вместе с тем, эти компоненты власти не должны находиться вне пределов эффективного механизма сдержек и противовесов, исключающих возможность возвращения к авторитаризму и

тоталитаризму Необходимо развивать российские политические партии и усиливать влияние законодательной власти в системе разделения властей Именно такие принципы должны лежать в основе взаимодействия законодательной и исполнительной власти, как на федеральном, так и региональном уровнях

Относительно регионов ЦФО, мы можем говорить о таких моделях организации государственной власти

- глава субъекта Федерации является губернатором (главой администрации) и возглавляет высший исполнительный орган — администрацию субъекта Федерации (Брянская, Владимирская, Воронежская, Липецкая, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская области),

- глава субъекта Федерации является губернатором и возглавляет высший орган исполнительной власти — Правительство субъекта Федерации (Белгородская, Ивановская, Калужская, Московская, Рязанская области, Москва),

- наряду с высшим исполнительным органом государственной власти сформирован коллегиальный орган — правительство субъекта РФ (Ярославская область),

- глава субъекта Федерации является высшим должностным лицом, при этом высший орган исполнительной власти возглавляет иное должностное лицо (Курская область)

Автор также отмечает, что система органов региональной власти подвержена сегодня некоторой унификации Регионы, как правило, не демонстрируют самостоятельности в выборе структуры органов исполнительной и законодательной власти Вопрос об эффективности подобной системы является спорным, поскольку с одной стороны легально свобода регионов в этом вопросе не ограничивается (см Конституцию России), с другой — региональные власти вынуждены следовать общей государственной тенденции — унификации систем руководства регионами Третья сторона вопроса заключается в эффективности подобных систем На наш взгляд, четкая система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации без правового и политического приоритета одной власти над другой позволяет осуществлять эффективнее управление регионом

Также следует заключить, что России сегодня нужна сильная исполнительная власть как на федеральном, так и на региональном уровнях, так же как и власть президентская Но, вместе с тем, эти компоненты власти не должны находится вне пределов эффективного

механизма сдержек и противовесов, исключающих возможность возвращения к авторитаризму и тоталитаризму Сегодня политический режим России отличается большей стабильностью по сравнению с началом 90-х годов, поэтому необходимо сделать важный для любой политической системы шаг — обращение к истинному парламентаризму Необходимо развивать российские политические партии и усиливать влияние законодательной власти в системе разделения властей Именно такие принципы должны лежать в основе взаимодействия законодательной и исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях

Во втором параграфе «Процесс совершенствования конституционно-правовых основ взаимодействия между законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации^ автор анализирует основные правовые аспекты взаимодействия исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации Автор останавливается основных видах полномочий региональной исполнительной и законодательной власти, реализация которых требует активного взаимодействия этих органов власти полномочия в сфере формирования органов региональной государственной власти, полномочия по исполнению непосредственных функций органов региональной государственной власти

В первом направлении взаимодействия выделяется несколько аспектов наделение полномочиями высшего должностного лица, участие органа законодательной власти субъекта РФ в формировании исполнительной власти субъекта РФ, выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ, должностным лицам исполнительной власти, роспуск законодательного собрания

По данным направлениям взаимодействия автор делает следующие выводы необходимо принять целый ряд мер, повышающих роль и значение законодательных органов власти в процессе наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Кроме того, сама данная процедура могла бы быть более демократичной В этом отношении целесообразно предложение для выбора законодательному органу двух кандидатур, а также исключение возможности роспуска законодательного органа Президентом РФ В целом законодатель установил широкое правовое поле для непосредственного взаимодействия исполнительной и законодательной власти по вопросу наделения полномочиями высшего должностного лица Как было установлено, такое положение вызывает

много вопросов у юристов, которые сходятся на мнении, что необходима законодательная корректировка этого положения, поскольку оно не выполняет своей основной функции — повышение статуса законодательного органа субъекта Федерации

Законодательные органы субъектов Российской Федерации принимают самое непосредственное участие в формировании органов исполнительной власти субъекта РФ Законодатель в этом отношении дает им право оказывать непосредственное влияние на персональный состав руководства органов исполнительно власти, принимая или отклоняя предложенные главой региона кандидатуры Применение данной нормы на практике имеет уже иной аспект — политический и зависит от характера отношений между исполнительной властью и законодательным органом и уровня конфликтности этих отношений Как показывает политическая практика, более эффективной формой взаимодействия законодательной и исполнительной властей при формировании структур органов исполнительной власти является не назначение должностных лиц органа исполнительной власти законодательным органом, а согласование с законодательным органом кандидатур на замещение соответствующих должностей в структурах исполнительной власти

Возможность досрочного прекращения деятельности органа государства, законодательного или исполнительного, в принципе не противоречит правилу о разделении власти и самостоятельности ее органов, ибо вытекает из действия правила сдержек и противовесов Более того, оно как бы обеспечивает невмешательство самостоятельных государственных органов в дела друг друга Однако самостоятельность органов государственной власти - законодательных и исполнительных -должна содержать гарантии того, что роспуск всегда будет направлен на совершенствование их работы, и, прежде всего, распускаемого органа При этом необходимо исключить возможность какой-то перекачки его полномочий к инициировавшему роспуск органу

Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации может быть осуществлен высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) соответствующего субъекта Российской Федерации Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вправе принять такое решение в форме указа в случае принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской

Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта Российской Федерации не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения

Таким образом, существует цетый ряд условий, которые позволяют высшему должностному лицу принять решение о роспуске законодательного собрания Конституция (Устав) или региональный закон, принятые с нарушением регионального и федерального законодательства, мнение главы региона должно быть подтверждено решением суда, отсутствие в течение 6 месяцев действий со стороны законодательного органа, направленных на преодоление выявленного несоответствия

Кроме того, необходимо учитывать, что принятие конституции (устава) или закона субъекта Российской Федерации невозможно без участия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации Значит, если высшее должностное лицо считало, что соответствующий нормативный акт противоречит нормативным актам высшей юридической силы, оно должно было отклонить данный нормативный акт Правда, законодательный орган мог преодолеть "вето" высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) 2/3 голосов от установленного числа депутатов Однако как показывает анализ политической практики в регионах ЦФО и в целом в регионах России, подобных случаев региональном политическом процессе не встречалось, как и не встречалось случаев роспуска законодательного собрания главой региона по причине законодательного несоответствия

Таким образом, на наш взгляд, в регионах реализуется контрольная функция исполнительной власти

С другой стороны, последствия роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы исполнительной власти далеко не одинаковы Прекращение деятельности главы исполнительной власти по собственной его инициативе или по решению законодательного органа не прерывает самой этой деятельности, поскольку отрешенное от исполнения обязанностей лицо сразу же заменяется иным лицом, временно исполняющим его обязанности Таким образом, деятельность органов исполнительной власти в целом продолжается

Досрочный же роспуск законодательного органа всегда приводит к перерыву его деятельности, по крайней мере, на время, необходимое для проведения новых или повторных выборов

Вместе с тем действие принципа разделения власти вовсе не обязательно предполагает возможность какого-то принудительного воздействия органов одной ветви государственной власти на органы, принадлежащие к другой ветви Напротив, оно обязательно предполагает невмешательство органов в дела друг друга

Выполняя отдельные функции и полномочия, органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют в законодательном процессе, в определении бюджетной политики региона, при урегулировании споров и конфликтов, возникающих между ними Автор делает вывод, что любой из перечисленных аспектов нуждается в совершенствовании правовых механизмов, регулирующих эти взаимоотношения

В третьем параграфе «Политические проблемы оптимизации взаимоотношений органов региональной исполнительной и законодательной власти и основные тенденции их развития в условиях административной реформы» автор отмечает, что, рассматривая проблему взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти, нельзя опираться лишь на правовой анализ проблемы Исследование в рамках формальных институтов, на наш взгляд, сужает круг тех аспектов, которые необходимо принять во внимание в рамках подобного исследования За пределами внимания остаются важнейшие моменты развития региональной политической системы и явления регионального политического процесса В первую очередь исследователями-правоведами не принимается во внимание факт наличия и функционирования неформальных норм и правил, оказывающих

непосредственное влияние на характер отношений между законодательным органом и губернатором, не учитывается политический статус, ресурсность, связи и отношения между представителями различных органов власти, влияние бизнес-структур на процесс принятия решений в регионе

В данном параграфе автором раскрываются политические особенности взаимодействия между исполнительной и законодательной властью Автор делает вывод, что, к сожалению, сегодня исполнительная власть в регионах заинтересована в наличии слабых и подотчетных региональных парламентов, что может тормозить развитие парламентаризма и политических партий в России Законодательные органы, в свою очередь, зачастую не имеют возможности противостоять неформальному влиянию испотнительной власти

Одним из основных политических аспектов взаимодействия органов исполнительной и законодательной субъектов РФ власти автор считает выборы Выборы являются одним из основных направлений взаимодействия региональных органов власти С одной стороны, речь идет об установлении правовых, то есть формальных норм и правил, с другой о соотношении ресурсов и влияния в регионе различных политических групп и сил, чьи интересы всегда концентрируются вокруг региональных избирательных кампаний В сегодняшних политических условиях речь идет о выборах депутатов региональных законодательных собраний, где глава региона играет не только роль формального органа государственной власти, но и важнейшего политического актора, заинтересованного в строго определенном ходе политических процессов в регионе

Все же следует сказать, что в аспекте выборов основным актором, определяющим отношения между ветвями власти в регионе является федеральный центр, поскольку именно федеральное законодательство определяет «правила игры» на выборах С другой стороны, выборы региональных законодательных собраний показывают расстановку политических сил в регионе и степень влияния на региональный политический процесс губернатора и законодательного органа

В целом можно отметить, что на сегодняшний день проблема политической самостоятельности региональных законодательных органов власти является одной из ведущих, и ничто не говорит о том, что она будет разрешена в ближайшее время Однако развитие политического процесса в России и состояние самой политической системы требуют повышения статуса региональных парламентов, или, по крайней мере, выравнивания по сравнению со статусом исполнительной власти Данный факт на

сегодняшний день, по нашему мнению, является основным противоречием в отношениях исполнительной и законодательной власти, препятствующем их эффективному взаимодействию, что требует немедленного разрешения усилиями федеральной и региональной власти и общества

В заключении сформулированы основные результаты и выводы, полученные автором в ходе исследования

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора

1 Плешенков С В Органы государственной власти субъектов Российской Федерации проблемы политико-правовой оптимизации // Многоуровневая система власти в условиях федерации / Под ред Н П Медведева Вып 2 - М Изд-во «Учеба» МИСиС, 2007 - 0,6 п л

2 Плешенков С В Политико-правовые аспекты организации региональных законодательных собраний (на примере Рязанской области) // Политико-административные отношения в условиях федерации /Под ред проф НП Медведева Вып 1 -М Изд-во «Учеба» МИСиС, 2007- 1,3 п л

3 Плешенков С В Принципы организации региональных институтов власти // Актуальные проблемы современного права и политики Межрегиональный сборник научных трудов /Под ред К Я Ананьевой Рязань, 2007 - 0,3 п л

4 Плешенков С В Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях реформирования федеративных отношений // Вопросы национальных и федеративных отношений сборник статей / Под общей ред В А Михайлова, К В Калининой — М Изд-во РАГС, 2007 - 0,7 п л

5 Медведева В К, Плешенков С В Исполнительная власть в регионах проблемы организации // Вестник Российского университета дружбы народов Серия «Политология» 2006 № 7 - 0,3 п л

6 Плешенков С В Формирование органов исполнительной власти в регионах России первый избирательный цикл II Актуальные проблемы современного права и политики Межрегиональный сборник научных трудов / Под ред К Я Ананьевой Рязань РГУ им С А Есенина, 2006 - С 220-224

7 Плешенков С В. Принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации II Аспирантский вестник Рязанского государственного университета имени С А Есенина 2006 № 8 - 0,3 п л

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук Пчешенков Сергей Викторович

Тема диссертационного исследования

Политико-правовые аспекты реформирования отношений между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Центрального федерального округа)

Научный руководитель доктор политических наук Медведев Николай Павлович

Изготовление оригинал-макета Плешенков С В Подписано в печать 04 10 07 Тираж экз 80 Уел п л 1,2

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 434

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Плешенков, Сергей Викторович

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации

§ 1. Политико-правовые особенности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации

§ 2. Особенности принципа разделения властей в субъектах

Российской Федерации как основы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти

Глава 2. Политико-правовые проблемы совершенствования 67 отношений мезду законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации

§ 1. Политико-правовые аспекты организации и функционирования 67 исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации как основа их взаимодействия

§ 2. Процесс совершенствования конституционно-правовых основ 89 взаимодействия между законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации

§ 3. Политические проблемы оптимизации взаимоотношений органов региональной исполнительной и законодательной власти и основные тенденции их развития в условиях административной реформы

Введение диссертации2007 год, автореферат по политологии, Плешенков, Сергей Викторович

Актуальность темы исследования. Проблема организации и взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации занимает одно из центральных мест в становлении российской государственности. Органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации являются неотъемлемой частью российской политической системы, поэтому политические трансформации в современной России, как на федеральном, так и на региональном уровнях заставляют ученых и исследователей все чаще обращаться к анализу регионального политического процесса, события и явления которого оказывают непосредственное влияния на развитие политической системы России.

Сегодня одной из главных задач современного этапа развития российского федерализма является не только поиск эффективной модели отношения центра и регионов, но и оптимальной модели развития региональных политических систем, что возможно только при наличии органических взаимоотношений между различными ветвями региональной государственной власти. Собственно говоря, речь идет о построении из всего многообразия этих отношений именно взаимодействия как необходимого условия оптимизации эффективной деятельности органов государственной власти.

Важно при этом учитывать, что проблема разделения властей чаще всего возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблем разделения, прежде всего, двух ветвей власти - законодательной и исполнительной, что, естественно, ни в коей мере не означает игнорирование судебной власти.

Взаимодействие региональных органов исполнительной и законодательной власти целесообразно анализировать в нескольких направлениях. В первую очередь, необходим анализ правовых основ, поскольку четкие правовые нормы и границы позволяют создать эффективную систему сдержек и противовесов и реальные барьеры для вмешательства одной власти в компетенцию другой, а также условия для выполнения ими своих функций на основе принципа самостоятельности.

С политической точки зрения эффективная система взаимодействия региональных органов власти необходима как залог политической стабильности в регионе и наличия четкой системы государственного управления. Не секрет, что одной из основных тенденций современного регионального политического процесса является возрастание доминирования исполнительной власти, в то время как истинная демократия и парламентаризм, если и допускают незначительный приоритет одной власти над другой, то исключительно власти законодательной как института, представляющего интересы населения на властном уровне. Доминирование одной из ветвей власти на региональном уровне может, намного скорее, чем на федеральном, привести к возникновению политических конфликтов, нестабильности политического развития региона, и как следствие, нарушению баланса государственного управления. Узурпация власти в одних руках может стать причиной формирования авторитарных и неподконтрольных режимов, что уже имело место в политической практике российского федерализма в период с 1996 по 1999 гг. Поэтому сейчас одна из основных задач российской государственной власти - выравнивание отношений между обозначенными ветвями власти, тем более при учете их вхождения в единую систему органов государственной власти Российской Федерации.

На формирование эффективной системы государственного управления на региональном уровне, способной, с одной стороны, отстаивать интересы государства и действовать в рамках единой государственной политики, а с другой - адекватно представлять интересы населения, направлены все последние инициативы федерального центра. Одной из основных политических задач российской власти в рамках реализации региональной государственной политики является повышение статуса региональных законодательных органов, создание единой действенной исполнительной вертикали и поиск оптимальной модели взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации.

С экономической точки зрения - четкое взаимодействие исполнительной и законодательной власти в регионах является не только важным, но и экономически выгодным, поскольку и исполнительная и законодательная власть принимают основное участие в социально-экономическом развитии региона. Именно их согласованные решения позволят найти наиболее оптимальную экономическую модель региона и повысить его инвестиционную привлекательность.

Для социальной составляющей власти наличие работоспособной системы взаимодействия региональных органов власти позволяет результативно и эффективно реализовывать интересы и права граждан, поскольку региональная власть выполняет не только политические и экономические функции, но и в первую очередь, способствует созданию благоприятных комфортных условий для проживания человека в регионе.

Основные направления и единицы анализа исследования могут быть заимствованы из работ отечественных и зарубежных исследователей становления и развития федерализма в России. Здесь особую важность для изучения тематики диссертационного исследования имели работы Р. Абдулатипова, С. Авакьяна, Л. Болтенковой, И. Умновой, В Чиркина и др.1

Одно из направлений, которое широко представлено в юридической и политологической литературе, - построение эффективной модели отношений между центром и регионами или анализ проблемы распределения полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Данному аспекту посвящены работы таких исследователей, как А. Автономов, Г. Атаманчук, И. Бабичев, М. Баглай, Г.Барабашев, В. Баранчиков, К.Калинина, Е. Ковешников, О. Кутафин, В. Максаков, Н. Медведев, Н. Лазебнова, В. Савин, В. Самохвалов, М. Столяров, А. Мацнев, В.Таболин .

1 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. - М., 1994; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. - М., 1992-1993; Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - М., 2004; Основы национальных и федеративных отношений: Учебник // Под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова. - М., 2001; Российский федерализм: от Федеративного Договора до наших дней // Под ред. Р.Г. Абдулатипова. - М., 2002; Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2-х Т. - М., 2007; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998; Чиркин В.Е. Публичное управление. - М., 2004; Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие // Отв. ред. М.Н. Марченко. — М., 2000; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв. ред. Б.Н. Топорнин. -М., 2001.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 2006; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2007; Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. - М., 2006; Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации. Совместные исследования. / Под общ. ред. А. Мацнева, 10. Харбиха. - М., 2007; Медведева В.К. Российская модель парламентско-правительственных отношений и проблемы представительства

В научной литературе широко представлены исследования организации и функционирования региональных органов государственной власти. Это направление исследования представлено работами таких авторов, как А. Безруков, А. Бобылев, В. Васильев, В. Гошуляк, Н. Игнатюк, Д. Сурков1.

Особую важность для проведения исследования по избранной автором тематике составили работы отечественных и зарубежных политологов, занимающихся анализом трансформации региональных институтов власти в России, таких, как В. Авдонин, М.Аюпов, С. Бирюков, И. Бусыгина, В. Гельман, Г. Голосов, А. Кынев, Е. Мелешкина, В. Нечаев, П. Панов, Р. Туровский . интересов. // Актуальные проблемы современного политического процесс: Материалы международной научной конференции. Ч. 1. - СПб, 2007; Медведева В.К. Выборы и представительство интересов. - М., 2006; Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. - М., 2006; Политико-административные отношения в условиях федерации. / Под ред. Н.П, Медведева. Вып. 1. - М., 2007; Многоуровневая система власти в условиях федерации. / Под ред. Н.П, Медведева. Вып. 2. -М., 2007; Столяров М.В. Компетенция власти. -М., 2005;

1 Безруков A.B. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10; Васильев В.И. «Вертикаль» и «горизонталь» правовые вопросы организации власти. - М., 2006; Гошуляк В.В. Государственная власть субъектов Российской Федерации - М., 2001; Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.- М., 1999; Сурков Д. JI. Правовое регулирование компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти в уставах субъектов федерации: общее и особенное // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. - М., 2000; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. - Иркутск, 1999.

2 Бусыгина И.Ф. Политическая регионалистика. - М., 2006; Выборы органов государственной власти Рязанской области: сравнительный политический анализ / Под общей ред. B.C. Авдонина. - Рязань, 2002; Бирюков C.B. Региональная политическая власть: от концептов к интегративной модели / Вестник Московского университета. Серия 18: Социология и политология. 2003. №1; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы, практики // Политические исследования. 1998. №1; Голосов Г.В. Сравнительная политология. - С-Петербург, 2001; Безруков A.B. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10; Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. 2007; Кынев A.B. Переход к смешанным выборам в регионах: «принудительная трансформация» // Полис. 2004. № 2; Кынев A.B. Политические партии в российских регионах: взгляд через призму региональной

Таким образом, следует отметить, что на сегодняшний день в научной среде имеется немало работ, так или иначе отражающих специфику избранной автором тематики. Однако изучению различных аспектов взаимодействия региональных органов государственной власти, на наш взгляд, сегодня учеными и исследователями уделяется недостаточное внимание, что требует более глубокого и детального изучения избранной автором темы диссертационного исследования.

Объект диссертационного исследования - органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования - политико-правовые аспекты реформирования отношений между законодательной и исполнительной властью субъектов Российской Федерации.

В рамках достижения поставленной цели представляется необходимым решение целого ряда более конкретных научных задач:

- на основе научной литературы, событий и явлений политической жизни регионов рассмотреть основные принципы функционирования и взаимодействия региональных институтов власти; избирательной реформы // Полис. 2006. № 6; Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. - М., 2006; Панов П.В. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России: кроссрегиональный сравнительный анализ // Полис. 2005. № 5; Панов П.В. Изменение электоральных институтов в России: кроссрегиональный сравнительный анализ. // Полис. 2004. № 5.

1 Здесь и далее под региональными органами законодательной и исполнительной власти имеются в виду органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

- провести исследование процессов становления и развития политико-правовых механизмов взаимодействия региональных институтов власти;

- проанализировать развитие системы региональных институтов власти, изучить специфику и особенности структуры таких систем;

- на основе анализа федерального и регионального законодательства очертить и осмыслить основные правовые проблемы в реализации взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти;

- провести анализ научных публикаций и эмпирических данных с целью выявления политической составляющей отношений исполнительной и законодательной власти в регионах;

- определить и проанализировать основные тенденции развития взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах в условиях административной реформы;

- предложить пути и механизмы совершенствования взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах.

Теоретико-методологическая база исследования.

Теоретической основой исследования взаимодействия органов региональной исполнительной и законодательной власти стала концепция разделения властей в ее классическом понимании. Автор широко опирался на работы отечественных и зарубежных авторов, анализирующих взаимодействие региональных органов власти, региональные политические режимы и развитие региональных политических систем.

В основу работы лег принцип системного анализа политико-правовых аспектов взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти. Кроме того, системный подход позволил автору выявить основные особенности региональных политических систем регионов Центрального федерального округа.

Применение исторического метода позволило автору проанализировать становление и развитие политико-правовых механизмов взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти, а именно: выявить основные этапы изменения федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения органов власти на субфедеральном уровне, а также определить в новейшей истории России тенденции децентрализации и централизации.

Для формирования эмпирической базы исследования диссертантом были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов исполнительной и законодательной власти в регионах Центрального федерального округа. Автором изучались и исследовались конкретные политические события и явления, позволяющие сделать выводы о характере отношений между обозначенными ветвями власти в отдельных регионах. В работе автором обширно привлекались материалы местной прессы, а также мониторинга общественно-политической ситуации в регионах Центрального федерального округа, в том числе опубликованные в Интернете.

Основная гипотеза исследования. Взаимодействие региональных органов исполнительной и законодательной власти является основой современного регионального политического процесса. Выравнивание политического и правового статуса институтов региональной исполнительной и законодательной власти необходимо, так как способно обеспечить конструктивное развития правовой, политической, экономической и политической систем региона.

Научная новизна исследования. Проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривается автором как самостоятельная проблема современной политической и правовой наук. Автор отходит от государственно-правового подхода, преимущественного в исследованиях подобного рода, и предпринимает политико-правовое исследование основных механизмов взаимодействия региональных органов исполнительной и законодательной власти в условиях административной реформы. В работе исследуются не только правовые механизмы, регулирующие отношения между исполнительной и законодательной властью, но и анализируется политическая практика их применения, нередко показывающая их несовершенство и ограниченность.

Автором последовательно проанализированы основные этапы становления политико-правовых механизмов взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Анализ показал их несовершенство и необходимость доработки с учетом основных тенденций развития политической системы России.

В работе подвергнуты политологическому анализу как институциональные, так и функциональные аспекты взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах. Особенно это важно в условиях изменения региональных избирательных систем, и введения новых форм досрочного прекращения полномочий законодательных органов власти по инициативе главы региона.

Автором раскрыты основные политические и правовые последствия реформы системы регионального государственного управления.

Положения, выносимые на защиту:

1. В современных условиях в Российской Федерации на региональном уровне не только допустимы, но и должны в большей степени и с большей динамикой развиваться элементы парламентской системы. Необходимо повышения статуса региональных законодательных органов власти, как путем применения правовых механизмов, так и путем повышения политической культуры и правовой грамотности населения.

2. Политико-правовой основой деятельности и взаимодействия региональных органов власти и де-юре и де-факто должен являться принцип разделения властей, который является механизмом упорядочения и оптимизации такого взаимодействия. Принцип разделения властей является универсальным принципом организации государственной власти, однако на региональном уровне он имеет свою специфику.

3. Необходимо ограничить с помощью правовых механизмов возможности использования неформальных норм и правил для оказания давления на процесс принятия политических решений в регионе.

4. Важным условием формирования эффективных механизмов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение оптимального сочетания самостоятельности субъектов Российской Федерации при создании своих законодательных и исполнительных органов с необходимостью следования основам конституционного строя России, требованиям федерального законодательства об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что проанализированы основные принципы взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионе, даны критические замечания по поводу реализации принципа разделения властей в регионах, упорядочен и выстроен на определенной теоретической базе анализ опыта реализации взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут применяться при чтении курсов политической регионалистики, сравнительной политологии, государственного и муниципального управления. В работе проведен комплексный анализ законодательства субъектов Центрального федерального округа, позволивший выявить специфику формирования региональных властных систем, что может быть использовано при подготовке научных публикаций и выступлений, а также развито в дальнейшей научной работе по избранной тематике.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры политологии Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина и кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научных конференциях и изложены в ряде научных публикаций.

Структура диссертации отвечает основной цели и предмету исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Политико-правовые аспекты реформирования отношений между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации"

Делая выводы, хотелось бы отметить, что в аспекте выборов основным актором, определяющим отношения между ветвями власти в регионе является федеральный центр, поскольку именно федеральное законодательство определяет «правила игры» на выборах. С другой стороны, выборы региональных законодательных собраний показывают расстановку политических сил в регионе и степень влияния на региональный политический процесс губернатора и законодательного органа.

Рассматривая выборы как сферу взаимодействия исполнительной и законодательной власти, хотелось бы вернуться к моменту избрания региональным законодательным собранием главы региона.

Впервые идея назначения губернаторов президентом появилась в 2000 г., когда в прессе появилось открытое письмо, подписанное губернаторами Новгородской, Белгородской и Курганской областей Михаилом Прусаком, Евгением Савченко и Олегом Богомоловым. Они предлагали по тому времени радикальные преобразования конституционного строя РФ. В частности их предложения состояли в избрании президента не на 4 года, а на 7 лет, но при этом сохраняется принцип всеобщих, равных, прямых и тайных выборов. Руководители регионов, напротив, должны не избираться местным населением, а назначаться и сниматься с должности главой государства. Главным обоснованием введения системы назначения в 2000 г. стала необходимость упростить российскую региональную систему управления и экономии бюджетных средств, направляемых на финансирование избирательных кампаний.

Еще в 2000 г. многие главы поддержали эту идею, за исключением глав республик. В результате проект преобразований предусматривал систему назначения только для руководителей областей и краев, а главы республик в составе РФ сохраняли возможность всенародного избрания.

В тот период В. Путин отреагировал на предложение губернаторов весьма сдержанно, отметив, что данный вопрос более подробно будет рассматриваться им в 2004 г1. Как результат 13 сентября 2004г. В.В. Путин объявил о реформировании региональной избирательной системы.

Кроме того, в мировой практике федерализма выборы руководителя региональной исполнительной власти не единственный путь замещения соответствующей должности. В некоторых зарубежных федерациях практика замещения должностей глав исполнительной власти субъектов федерации, в частности Нигерии, пошла по пути их назначения главой государства. Право назначать глав исполнительной власти закреплено за главой государства и в Индии, однако помимо должности губернатора штата в этом государстве существует и должность премьер-министра, формируемая штатом самостоятельно. Формально назначение глав исполнительной власти субъектов федерации осуществляется главой государства и в Канаде. Однако канадская практика государственного строительства вышла далеко за рамки положений Акта 1867 г.

В мировой практике федерализма существуют не имеющие аналогов способы формирования института высшего должностного лица

1 Глобачев М. Новое назначение для барона. Кремль и регионы: старая игра или новый союз? // Новое время. 2000. № 11. - С. 11 исполнительной власти субъектов федерации, которые отражают сугубо национальную специфику. Так, в Малайзии 4 штата возглавляют назначаемые главой государства губернаторы, а во главе 9 штатов находятся наследственные конституционные монархи (султаны, большой правитель и раджа). Таким образом, и в нашей стране вопросы укрепления исполнительной власти, и в частности порядок замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, должны решаться с учетом традиций российской государственности, равно как и ее современных потребностей.

В связи с этим с юридической точки зрения некорректно говорить о назначении глав регионов президентом. Сложившаяся политическая практика показывает, что кандидатура высшего должностного лица субъекта РФ перед голосованием в региональном законодательно собрании тщательнейшим образом обсуждается и согласовывается на региональном и на федеральном уровнях. Отсутствие на сегодняшний день случаев роспуска региональных парламентов Президентом, участие в процедуре выбора кандидатуры элиты всех уровней, включая олигархические структуры все же позволяет говорить именно о назначении главы региона Президентом, но безусловно, по согласованию с региональным парламентом.

Таким образом, региональные парламенты являются не единственными органами, определяющими кандидатуру главы региона. Следует предположить, что они не являются и основными субъектами принятия такого важного политического решения, как высшее должностное лицо субъекта РФ.

Можно сказать, что главным аспектом в наделении полномочий высшего должностного лица является не взаимодействие по этому вопросу главы региона и законодательного собрания, а проведение неформальных согласований с представителями Администрации президента и непосредственно главой государства. Особенно это имеет отношение к губернаторам, которые не имеют у федерального центра имиджа сильных политиков. Это происходит в рамках запланированных встреч с В.В. Путиным. Другим инструментом является возможность губернатора добиться внеочередной встречи с президентом, чтобы пролоббировать свою должность и заручиться поддержкой президента.

Основной тенденцией федерального курса остается стремление главы государства по возможности сохранить баланс внутриэлитной расстановки сил в регионах.

Одновременно ярко проявилось стремление представителей губернаторского корпуса к досрочному сложению полномочий с расчетом на переназначение после получения «доверия» Владимира Путина. Значительный политический «вес» действующего президента, который и после ухода с поста сохранит высокий уровень влияния, рассматривается региональными лидерами как наиболее надежная гарантия сохранения своих позиций в среднесрочной перспективе.

Таким образом, во многих регионах введение новых правил избрания губернаторов не привели ни к персональной смене губернатора, ни к «модернизации элиты», а скорее к усилению зависимости и иерархической подчиненности властей региона федеральному руководству1. Из губернаторов регионов Центрального федерального округа свои посты сохранили Е Савченко (Белгородская область), О. Королев (Липецкая область), Ю.Лужков (Москва), Б. Громов (Московская область), Д. Зеленин (Тверская область).

Новое назначение губернаторов проходило по двум основным сценариям. Первый - действующий глава сам обращался к президенту с вопросом «о доверии» и в этом случае изначально вносился на утверждение как безальтернативный кандидат. Второй сценарий - когда

1 А. Кынев. Основные тенденции региональной политической жизни в 2005 г. // www.carnegie.ru/ru/pubs/media/99312005-monitoring-overall-kynev.doc назначение происходило в «плановые сроки» в связи с истечением прежнего мандата главы региона. Согласно собственному указу Президент РФ определил, что кандидатуры претендентов в губернаторы вначале вносятся ему полномочным представителем президента, а затем одного из них Президент РФ вносит для «наделения полномочиями».

Фактическим показателем того, что действующий губернатор сохранит свой пост являются не лояльные отношения с региональным законодательным собранием, а предварительные встречи с президентом, на которых главы регионов, как правило, заручались поддержкой главы государства. Реализация новых правил не заставила глав регионов искать расположения законодательного органа и проводить политику повышения его статуса и значения в региональной политической системе. Главным ресурсом для всех глав регионов стала поддержка президента и его администрации.

Не исключено, что такое положение вещей может провоцировать конфликты между исполнительной и законодательной властью в регионах. Во избежание этого, законодателю следовало бы дать региональным законодательным собраниям больше полномочий в вопросе определения кандидатуры главы региона, усилив элементы парламентской политической системы на региональном уровне. Здесь нельзя не согласится с мнениями тех исследователей, которые пишут о том, что следовало бы предусмотреть элементарные гарантии участия субъекта РФ (всего состава регионального парламента или его палат) в выдвижении кандидатур на пост главы субъекта РФ. Во-первых, это позволило бы учесть региональные интересы и выразить, пусть и опосредованно - через депутатов, предпочтения избирателей, что в большей мере отвечало бы конституционному принципу народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых, такой шаг снизит вероятность возникновения при определении кандидатур конфликтов между Президентом РФ и региональными законодателями, а также существенно ускорит процедуры принятия кадровых решений. В-третьих, изначальное определение кандидатуры главы региона его парламентом позитивно отразится и на последующих взаимоотношениях губернатора с законодателями, от эффективности совместной и согласованной работы которых зависит благополучие населения и в целом развитие субъекта РФ1. Кроме того, это позволило бы поднять значение, авторитет региональной законодательной власти и доверие к ней в глазах населения, в чем состоит истинное значение парламентаризма. Паритетные отношения исполнительной и законодательной власти являются агентами теории разделения властей и оказывают «поддержку» демократической политической системе.

При анализе данной проблемы с точки зрения легитимности, объективным является вывод о том, что на региональном уровне существует только один легитимный орган власти - законодательный, то дает ему приоритетное право выражать, представлять интересы населения и принимать решения от его имени.

Термин «легитимность» (legitime) имел несколько значений. Он возник в начале XIX века во Франции и первоначально практически отождествлялся с термином «légalité» - законность. Его использовали для обозначения законно установленной власти в отличии от насильно установленной. Понятно, что в данном значении этот термин не является возможной категорией для анализа институтов власти в регионах, поскольку и исполнительная и законодательная власть формируются, действуют и осуществляют свои полномочия на основе законов. Иной порядок получения власти в правовом государстве исключен. Интерес представляет тот факт, что термин «легитимность» не имеет строго юридического содержания и не фиксируется в конституциях. В отличии

1 Безруков A.B. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. от легальности, которая является юридическим обоснование власти, ее норм и законов, легитимность отражает степень соответствия власти ценностным представлениям большинства граждан. Иными словами, легитимность - это признание и поддержка власти со стороны общества. Самым основным инструментом легитимности являются всенародные выборы, когда избиратели передают свое право принимать решения и осуществлять государственной управление иным лицам. Выборы-основное доказательство легитимности власти. В то же время нельзя сказать, что отсутствие всенародных выборов лишает орган власти легитимности, поскольку население не выступает открыто против него и не призывает к лишению власти и полномочий. И все же с точки зрения демократических основ государства выборы являются основным доказательством поддержки населением определенного политического лидера и его курса или определенной политической партии. Политическая практика показывает, что даже авторитарные режимы стремятся обеспечить себе определенные признаки легитимности. Авторитарные лидеры понимают, что власть не может долгое время опираться на насилие ввиду ограниченности ресурса принуждения, поэтому они стремятся заручится поддержкой населения.

Таким образом, с точки зрения легитимности, статус законодательных органов субъектов РФ является более высоким, а и их право на принятие важных решений - более обоснованным.

При оценке данного нововведения стоит отметить, что поправки в первую очередь вносились с целью развития политических партий и повышения их роли в политической системе страны. Справедлива и точка зрения тех исследователей и экспертов, которые говорят о принятии этих поправок только в интересах одной политической партии, а именно «Единой России», которая определяется как «партия власти» и удерживает лидирующие позиции как в федеральном парламенте, так и на выборах региональных законодательных собраний, что в очередной раз подтвердили выборы, прошедшие в регионах 11 марта 2007 г. Однако в свете темы диссертационного исследования стоит отметить, что такая норма законодательства при ее реализации в практике политического управления регионом будет способствовать эффективному взаимодействию законодательной и исполнительной власти региона, принятию согласованных политических и управленческих решений, снижению уровня конфликтности и разобщенности в совместных действиях главы региона и законодательного собрания, что на сегодняшний день, к сожалению, имеет место в политической практике субъектов РФ.

Важнейшим политическим вопросом является принятие Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Здесь прописываются основы взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионе, а также устанавливается структура органов государственной власти.

Интенсивное принятие региональных «основных законов» началось в России с конца 1993-го по 1997 гг. Формально их разрабатывали представительные органы, на деле же они складывались;; как равнодействующая сложного и противоречивого взаимодействия многих участников региональной политики, в первую очередь администраций и парламентов. Кроме того, в принятии институциональных решений порой участвовали общественно-политические организации, научные и экспертно-консультационные структуры, региональные СМИ, различные группы интересов, а в отдельных случаях и непосредственно население региона1.

Таким образом, принятие Уставов и региональных Конституций привело к формированию различных властных систем в регионах России, что в последствии привело к такому явлению, которое в научной

1 Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. Том 5. Зима, 2000. - С. 80. литературе принято называть дивергенцией (В.Нечаев) или диверсификацией (Г. Голосов), то есть к неравенству регионов: к экономическому неравенству прибавилось закрепленное на формальном уровне неравенство регионов в способе организации политического процесса и осуществления политической власти.

Процесс принятия региональных Основных законов начался с 1992 г. с опережением процесса принятия общефедеральной Конституции, хотя, естественно, в этот период он не принял характера повсеместного. В 1992 г. они были приняты в Якутии и Чечне, Татарстане, в 1993 г. - в Туве. В декабре 1992 г. Верховный Совет республики принял конституцию, которая устанавливала приоритет татарской конституции над всеми другими юридическими актами, в том числе российской Конституцией, что закреплялось в ст. 7 данного документа1 Относительно институциональной властной системы, текст конституции устанавливал существовавшее положение дел. В отличие от некоторых других республик (Башкирии, Мордовии, Чувашии), Татарстан никогда не знал конфликта законодательной и исполнительной властей. Законодательная власть здесь всегда была инстанцией, регистрирующей проекты законов, выработанных властью исполнительной2.

Необходимо отметить, что принятие конституций (уставов) стало причиной конфликта между исполнительной и законодательной властями многих регионов. Дело в том, что обе ветви пытались взять под свой контроль процесс формирования формальных правил, что давало возможность внести в проекты уставов и конституций положения, закрепляющие приоритет либо законодательного собрания, либо региональной администрации во главе с губернатором или президентом. Подобные конфликты произошли в Тамбовской, Саратовской,

1 Конституция республики Татарстан // Известия Татарстана. 1992. 29 дек.

2 Равьо Ж.Р. Специфические особенности республики Татарстан // Федерализм и децентрализация. - С.271.

Свердловской, Кемеровской, Читинской, Тульской областях, Алтайском крае, С-Петербурге.1 В частности в Свердловской области ситуация с принятием устава осложнилась из-за противостояния тогдашнего председателя Областной Думы Э. Росселя и главы администрации А.Страхова. В силу свое популярности Э. Россель захватил инициативу, предложив для обсуждения проект устава, разработанный его командой. В замечаниях по этому проекту Страхов обратил внимание на двухпалатную систему организации законодательной ветви власти и выборы в нижнюю палату по пропорциональной системе, на предложение создать Уставный суд, который должен будет определять соответствие Уставу законодательных актов, принятых областной Думой, на временную меру, впервые предусматривавшую выборы главы администрации. Чтобы не уступать политическую инициативу Росселю, глава администрации пытался затормозить и усложнить процедуру принятия устава, увеличивая число проверочных комиссий, а затем предложил дискуссию по альтернативным проектам Устава, которые никогда не были обнародованы в окончательном варианте. Эти попытки не вывели Росселя из равновесия. Он ускоряет темп разработки устава, принимая во внимание замечания комиссий, созданных главой администрации. Процесс принятия устава был разблокирован лишь после встречи Э. Росселя с Б. Ельциным. 25 ноября Областная Дума приняла новую редакцию текста, который остался почти неизменным. 5 декабря 1994г. А. Страхов подписал закон «Об Уставе Свердловской области» .

Подобные примеры интересуют нас постольку, поскольку принятие Устава или Конституции являлось первым шагом, определяющим соотношение исполнительно и законодательной власти в регионе. Именно в Основных законах регионов закрепляются на формальном уровне

1 Политический альманах. - М., 1998. - С. 128.

2 Гарриг Ж.Ф. Свердловская область и власть губернатора // Федерализм и децентрализация. - С.213. основные принципы функционирования региональных институтов власти и характер их взаимоотношения.

В целом можно отметить, что в областях и краях, были приняты уставы, допускающие наличие как слабой, так и сильной легислатур, но в большинстве регионов глава исполнительной власти не являлся единственным лидером1. Анализируя модели взаимоотношения региональной исполнительной и законодательной властей, закрепленных на формальном уровне необходимо отметить, что в региональных уставах предусматривались как модели с относительно сильным и самостоятельным парламентом (республика Карелия, Псковская область), так и с формально слабыми полномочиями легислатур (Курская область, Астраханская область).

Резюмируя выше сказанное, хотелось бы отметить, что сегодня в оценке региональных властных систем доминируют две точки зрения. Первая сводится к тому, что принятие Федерального закона «Об общих принципах организации.» в 1999 г. не привело к унификации региональных властных систем.

Вторая заключается в том, что последняя редакция Федерального закона, как показывает анализ региональных уставов, все же унифицирует структуры системы власти в регионах. Соблюдая принцип необходимости соответствия федеральному законодательству, региональные власти обязаны были прописать в своих уставах возможность как для исполнительной, так и для законодательной власти возможность роспуска и вотума недоверия, поскольку они являются основой системы сдержек и противовесов. Применение данной системы является основой построения отношений исполнительной и законодательной власти в демократическом государстве с федеративным

1 Кузьмин А.С, и др. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Политические исследования. 2003. № 3. - С.152.

2 Нечаев В. Указ. соч. - С. 83. государственным устройством. Однако шкала, позволяющая выявить различные типы региональных парламентов по степени их зависимости от исполнительной власти, актуальна и до сих пор. Несмотря на четко обозначенные законодательные рамки, каждый регион обладает своей политической традицией отношений главы региона и законодательного собрания, все главы регионов являются абсолютно разными политическими акторами по своему политическому и экономическому влиянию в регионе и федеральном центре, то есть обладают разным политическим, экономическим и административным ресурсом. В такой ситуации законодательный орган власти может либо проявлять самостоятельность различной степени, либо быть полностью подчиненным главе региона и четко выполнять его неформальные установки, принимая на их основании формальные решения в виде законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, мы можем сделать вывод о широком влиянии неформальных норм и правил на процесс принятия формальных решений. Не всегда законодательство отражает все аспекты взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти, поэтому требуется изучение реального регионального политического процесса с выявлением доминирующих и зависимых акторов, влияния региональной политической и экономической элиты, выявления скрытых и явных ресурсов власти.

В качестве заключения по данной главе хотелось бы определить основные тенденции в политическом взаимодействии исполнительной и законодательной власти регионов.

Если оценивать ресурсы влияния представительного органа власти в регионах в сравнении с властью исполнительной, то результаты исследования позволяют говорить о том, что пока в этом плане законодательная власть региона не может конкурировать с властью исполнительной. Как правило, органы исполнительной власти доминируют в системе разделения властей и оказывают влияние на легислатуры.

Результаты, полученные в ходе исследования и изучения дополнительных материалов по теме, позволяют сделать вывод о том, что все победы, одержанные законодательной властью над исполнительной, были локальными и краткосрочными.

Данный вывод может быть распространен практически на все исследованные нами регионы, хотя не следует думать, что доминирование исполнительной власти над законодательной - это однонаправленный процесс с легко прогнозируемым результатом. Скорее, здесь можно говорить о постоянно воспроизводящемся процессе внутренней борьбы за власть, с меняющейся политической ресурсной базой, в ходе которой исполнительной власти приходится идти на уступки власти законодательной и наоборот.

Одним из объяснений такого положения дел может стать то, что существующая исполнительная власть законодательный корпус в принципе устраивает. Либо у депутатов просто недостаточно ресурсов влияния (широкого информационного поля, опыта руководства отдельными территориями области, выстроенной системы отношений с федеральным Центром) для того, чтобы диктовать свои условия и навязывать выгодные решения исполнительной власти. Известную роль в снижении влияния сыграло также вытеснение спикеров законодательного собрания с федерального поля политики, которое они попытались компенсировать другими средствами.

На сегодняшний день проблема политической самостоятельности региональных законодательных органов власти является одной из ведущих, и ничто не говорит о том, что она будет разрешена в ближайшее время. Однако развитие политического процесса в России и состояние самой политической системы требуют повышения статуса региональных парламентов, или по крайней мере выравнивания по сравнению со статусом исполнительной власти. Данный факт на сегодняшний день, по нашему мнению, является основным противоречием в отношениях исполнительной и законодательной власти, препятствующий их эффективному взаимодействию, что требует немедленного разрешения усилиями федеральной и региональной власти и общества.

Заключение

В завершение диссертационного исследования, посвященного анализу процессов взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти, автору хотелось бы отметить следующее.

Государственная власть в Российской Федерации имеет иерархическую структуру. Во главе иерархии находятся не федеральные органы власти, как иногда утверждают, а народ как единственный источник власти в государстве, передающий властные полномочия своему официальному агенту - государству. Государство, в свою очередь, распределяет эти полномочия в соответствии с принципом разделения властей «по горизонтали» между органами исполнительной, законодательной и судебной власти и «по вертикали» между федеральным, региональным и местным уровнями. Отсюда следует, что функционирование органов государственной власти (федеральной и региональной), как и принципы их взаимодействия, должны выполнять основную цель развития демократического государства - служение народу и соблюдение принципов демократии.

Исследование региональной власти и специфики отношений исполнительной и законодательной власти в регионах актуально и потому, что в России за последнее время произошли крупномасштабные реформы практически во всех сферах общественно-политической жизни и, в частности, в регионах страны. Процессы трансформации российской политической системы дают зачастую непредсказуемые результаты, что требует тщательного изучения механизмов организации и взаимодействия институтов власти на всех ее уровнях.

Региональная власть выполняет целый ряд функций и имеет специфическое назначение. Основная цель региональных институтов власти - создание оптимальной системы государственного управления на региональном уровне, что в свою очередь невозможно без создания действенных механизмов взаимодействия исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации. Данные механизмы носят как правовой, так и политический характер.

Основополагающим базисным принципом взаимодействия региональных органов власти должен стать принцип разделения властей, причем как в своем юридическом закреплении, так и в фактической реализации. И если первое условие сегодняшним российским законодательством соблюдается, в некоторой степени, безусловно, то с практической реализацией данного принципа в региональном политическом процессе возникают серьезные проблемы. В этой связи принцип разделения властей должен предотвратить монополизацию власти не только со стороны отдельных государственных органов, но и каких бы то ни было политических, национально-этнических, региональных элит, влияние которых имеет место в отдельных субъектах Российской Федерации. Тем самым принцип разделения властей в федеративном его измерении способствует, в конечном счете, усилению единства российской государственности.

Наряду с принципом разделения властей взаимоотношения межу органами исполнительной и законодательной власти должны устанавливаться на основе принципа единства региональной государственной власти. Соблюдение этого принципа необходимо, во-первых, потому, что органы региональной власти входят в единую систему органов государственной власти Российской Федерации, в связи с чем, выявляется их одна из основных функций - реализация единой системы государственного управления на региональном уровне в соответствии с интересами государства и в рамках проведения единой государственной политики. Во-вторых, в основе деятельности исполнительной и законодательной власти регионов должны лежать, в первую очередь интересы населения и государства, а не амбиции политических лидеров регионального масштаба, что часто наблюдается на практике и дестабилизирует отношения между региональными органами власти.

Принцип разделения властей на региональном уровне его реализации проявляется как, своего рода, конституционная основа взаимодействия законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это предопределяет, в свою очередь, специфику и конституционно-уставного закрепления данного принципа, регулирования взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляют относительно самостоятельный конституционно-правовой институт, формирующийся в последние годы на базе как регионального, так и федеративного законодательства.

Правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений носит, таким образом, сложный, многоуровневый характер. Положительным является опыт тех регионов, где на конституционно-уставной основе разрабатываются и принимаются специальные законы тематического характера, касающиеся отдельных (или нескольких) институтов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Важное значение в этом плане могла бы иметь также разработка модельных законов субъектов Российской Федерации по соответствующим вопросам.

Содержание и формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации во многом определяются характером их полномочий, которые составляют в своей совокупности (в рамках предметов ведения этих органов) компетенционную основу взаимодействия законодательных и исполнительных органов. Особое значение имеет в этом плане поиск оптимального баланса в распределении и уравновешивании их взаимных полномочий. Такой баланс характеризуется наличием у соответствующих органов полномочий, позволяющих, с одной стороны, находиться в режиме сдержек и противовесов по отношению друг к другу, оказывать взаимовлияние как при формировании, так и досрочном прекращении деятельности этих органов. С другой стороны, оптимально сформированная компетенционная основа должна быть сориентирована на предоставление органам законодательной и исполнительной власти такого набора и объема полномочий, которые в полной мере соответствовали бы функциональному назначению каждого из этих органов и обеспечивали бы надежную основу совместной согласованной деятельности законодательных и исполнительных органов в процессе достижения единых целей и задач социально-экономического и политического развития субъекта Российской Федерации.

Одной из важных и весьма специфичных сфер взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти является законодательный процесс. На законодательный процесс в полной мере распространяется принцип разделения властей, хотя механизм и формы его конкретной реализации имеют существенную специфику. Она обеспечивается, в' частности, достаточно широким, точно (законодательно) определенным набором полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) на отдельных стадиях законодательного процесса, начиная со стадии проявления законодательной инициативы (где сохраняются достаточно большие резервы повышения активности исполнительной власти) и заканчивая стадией подписания и обнародования принятого закона субъекта Федерации, где роль главы исполнительной власти весьма существенна. Она реализуется в том числе посредством права вето главы исполнительной власти как важного института взаимодействия двух ветвей власти в законотворческом процессе.

В этом отношении важным является недопущение деструктивных моментов, связанных с реализаций законодательного процесса в регионах. Главным истопником принятия законов и нормативных актов должны быть интересы населения. Однако политическая практика свидетельствует о том, что зачастую законы принимаются не в интересах населения, а в интересах собственно органов власти, региональной политической элиты, бизнес-структур, способных пролоббировать прохождение того или иного законопроекта. Все силы и ресурсы исполнительной и законодательной власти должны быть направлены на нейтрализацию подобных примеров. Конечно, нельзя требовать полной ликвидации лоббистской деятельности, которая является неотъемлемой частью политического процесса, но органы исполнительной и законодательной власти должны в первую очередь взаимодействовать в интересах населения, а не иных политических и экономических региональных акторов.

По-мнению автора, сегодня одной из важнейших проблем регионального политического процесса является незавершенность формирования политико-правового статуса органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Надо признать, что важнейшую роль в политической системе регионов играет институт высшего должностного лица, в то время как статус законодательного органа занижается. В этой связи необходима реализация целого ряда мер и условий, позволяющих повысить статус законодательных органов регионов и реализовать идею парламентаризма на региональном уровне.

В этой связи в первую очередь, необходимо на законодательном уровне усиливать контрольные полномочия органов законодательной власти, а также совершенствовать реализацию их выборной функции, а именно повысить роль органов законодательной власти при определении кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Это тем более необходимо в условиях, когда законодательные собрания в российских регионах остаются единственными легитимными органами государственной власти, избранными путем всенародных выборов. Повышение статуса законодательной власти поможет не только в формировании эффективной системы сдержек и противовесов, но и будет способствовать более органичному представительству интересов населения, то есть выполнению главной функции и реализации их основного назначения.

Оставаясь в рамках темы представительства интересов населения, автору хотелось бы отметить, что взаимодействие региональной исполнительной и законодательной власти - это не только государственное, но и общественное дело. Поэтому важно говорить не только о государственных механизмах их взаимодействия. Одной из самых действенных форм контроля за реализацией принципа разделения властей должен стать гражданский контроль. Автор считает, что государство, в виду неразвитости гражданского общества в России, должно дать импульс и стать инициатором создания общественных институтов гражданского контроля за деятельностью органов власти российских регионов. И этому аспекту проблемы еще предстоит уделить внимание.

Важным, по мнению автора, является и тот аспект, что функционирование и взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации происходит под пристальным вниманием и контролем федерального центра. В целом, по-нашему мнению, это не является деструктивным моментом, поскольку полная децентрализация, уже имевшая свое место в политической практике России, не привела к положительным результатам государственного строительства и управления. Однако следовало бы дать больше самостоятельности институтам региональной власти в определении своей структуры и реализации региональной государственной политики.

В совершенствовании взаимодействия региональных властей важно видеть не только его правовую составляющую (организационная обособленность, функциональная и компетенционная самостоятельность ветвей власти и их органов по отношению друг к другу), но и политическую. Закрепленные на законодательном уровне правила и нормы взаимодействия региональной и исполнительной власти, действенная система сдержек и противовесов не всегда реализуются на практике.

При исследовании темы взаимодействия региональных институтов власти неоценимое значение имеет политологический анализ проблемы, который позволяет выявить иной уровень отношений - неформальные нормы и правила, которые зачастую определяют поведение органов исполнительной и законодательной власти в процессе принятия решений. В работе проанализированы возможности проявления неформальных отношений и механизмы их реализации и сделан вывод об их широком распространении в современной политической практике. В этой связи автор говорит о необходимости создания правовых норм, ограничивающих возможности действия неформальных отношений, проявлений корпоративизма в отношениях формальных институтов власти регионального уровня.

Таким образом, анализируя взаимодействие региональных исполнительных и законодательных органов власти в первую очередь необходимо исходить из того, что они должны строить свои отношения, исходя из некоторых основополагающих принципов. В первую очередь они являются важнейшими акторами, обеспечивающими безопасность и социальный порядок в регионе. Их деятельность, в первую очередь должна быть направлена на удовлетворение интересов граждан, реализацию их прав и свобод и создание комфортных условий жизнедеятельности. Все это требует от них повышенной политической и правовой ответственности, соблюдения принципов законности, адекватной самостоятельности, отказа от действий, ущемляющих самостоятельность другого государственного органа, скоординированности, согласованности во взаимодействии, взаимосдерживания и взаимоконтроля.

В рамках отдельного диссертационного исследования не представляется возможным раскрыть весь комплекс проблем взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сколько-нибудь полно выявить многообразие региональных моделей такого взаимодействия в отдельных субъектах Российской Федерации. Все это, как и другие возможные пробелы в анализе отдельных вопросов по столь широкой проблеме, являются, по мнению автора, лишь подтверждением необходимости ее дальнейших исследований.

Список научной литературыПлешенков, Сергей Викторович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Нормативно-правовые акты и официальные источники

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Федеральный Конституционный Закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996. № // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст.1

4. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339.

5. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № ПЗ-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.№ 32. Ст. 3336.

6. Федерации. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

7. Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 16. ст. 561.

8. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4089.

9. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24. Ст. 2598.

10. Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. № 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 39. Ст. 3753.

11. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст. 2756.

12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.

13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700. ?.

14. Конституция республики Татарстан // Известия Татарстана. 1992. 29 дек.

15. Устав Белгородской области // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. № 56. Ч. 1. сентябрь-декабрь 2004.

16. Устав Брянской области // Брянский рабочий. № 101. 24.05.2004.

17. Устав Владимирской области // Владимирские ведомости. № 152153.23.08.2001.

18. Устав Воронежской области // Коммуна. № 87-88. 10.06.2006.

19. Устав Ивановской области // Законы Ивановской области и документы Ивановской областной Думы. № 6 (195). Спец. выпуск. Апрель 2006.

20. Устав Калужской области // Губернский вестник. № 3. 11.12.2001.

21. Устав Липецкой области // Информационный бюллетень областного Совета депутатов. 2003. № 4.

22. Устав города Москвы // Ведомости Московской Думы. № 4. 1995.

23. Устава Московской области // Вестник Московской областной Думы. № 1. январь 1997 г.

24. Устав Орловской области // Орловская правда. № 43 (21933). 02.03.1996.

25. Устав Рязанской области // Рязанские ведомости. № 251-252. 22.11.2005.

26. Устава Смоленской области // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 04.07.2001. № 4. С. 58.

27. Устав Тверской области // Тверские ведомости. № 98 (4-10 декабря). 1998.

28. Устав Тульской области // Вестник Тульской областной Думы. № 9(67). 2001.

29. Устав Ярославской области // Золотое кольцо. № 120. 28.06.1995.1.. Монографии и монографические издания. Учебная литература

30. АбдулатиповРГ^БогпенковаЛФ. Опыт федерализма -М, 1994.

31. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. М., 1992 - 1993.

32. АбдугшиповРГ. Федералогия. -М, 2004.

33. Авакьян CA Koi штуционное право России В 2-х Т. -М, 2007.

34. Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий -М., 1999.

35. Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. Сравнительное избирательное право. Учебное пособие. М., 2003.

36. Административное законодательство Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов // Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2000.

37. Административное право: Учебник // Под ред Ю.М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001.

38. Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития // Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.) // Ответ, ред. Ю.А. Тихомиров М.: 2002.

39. Актуальные проблемы политики и политологии в России / Под общ. ред. B.C. Комаровского, М.Г. Анохина. М., 2000.

40. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999.

41. Артемов Г.П. Политическая социология: Учебное пособие. —М., 2002.

42. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций.-М., 1997.

43. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004.

44. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2006

45. АюповМА Региональные особенности политико-трансформационных процессов в современной России.- Уфа, 2003.

46. Багаай М.В. Конституционное право Российской Федерации. -М„ 1998.

47. Баглай МБ. Конституционное право Российской Федерации. -М, 2007.

48. Бакушев В.В. и др. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000. - 162 с.

49. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М., 2001. - 363 с.

50. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2002. - 640 с.

51. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. - 304 с.

52. Богданов H.A. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998.

53. Бусыгина И.Ф. Политическая регионалистика. М., 2006.

54. Васильев A.B. Теория права и государства: Курс лекций. -М.,2001.

55. Васильев В.И., Павлушкин A.B., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001.

56. Васильев В.И. «Вертикаль» и «горизонталь» правовые вопросы организации власти.-М., 2006.

57. Васильев М.В., Гребенченко С.Ф. Исторические аспекты эволюции феномена «разделение власти». // Россия: цивилизация, патриотизм, культура: материалы Пятой всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных. М., 2003.

58. Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М, 2002.

59. Вопросы национальных и федеративных отношений: Сборник статей аспирантов и преподавателей // Под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова и К.В. Калининой. М., 2002. - 226 с.

60. Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации 1995-1997. Электоральная статистика. М., 1997.

61. Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции. 26-28 июня 1999 г. (Том 1) // Под ред. М.Б. Горного. СПб., 2000. - 256 с.

62. Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции. 26-28 июня 1999 г.

63. Том 2) // Под ред. М.Б. Горного. СПб., 2000. - 304 с.

64. Выборы и партии в регионах России: Сб. учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика» // Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой и С. Рыженкова. М., СПб., 2000. - 280 с.

65. Выборы органов государственной власти Рязанской области: Сравнительный политический анализ // Под общ. ред. B.C. Авдонина. -Рязань, 2002.-416 с.

66. Гарриг Ж.Ф. Свердловская область и власть губернатора // Федерализм и децентрализация. М., 1999.

67. Гельман В., Рыженков С., Бри М. Россия регионов: трансформация политических режимов. М., 2000.

68. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики: Учебник. СПб., 1998.

69. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. М., 2006.

70. Глазунова Н.И. Государствоведение: Уч. пособие. М., 2000.

71. Голосов Г.В. Сравнительная политология. С-Петербург, 2001

72. Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура.—М., 2002.

73. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учебное пособие // Под. ред. С. А. Авакьяна. М., 2001.

74. Государственное право Российской Федерации. Учебник. // Под ред. O.E. Кутафина. М., 1996.

75. Государственное управление. Основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. М.,2000.

76. Государственное управление и политика: Учебное пособие // Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 2002.

77. Гошуляк В.В. Государственная власть субъектов Российской Федерации М., 2001.

78. Децентрализация: эксперименты и реформы // Под ред. Тамаша М.1. Хорвата. Будапешт, 2000.

79. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации. Совместные исследования. / Под общ. ред. А. Мацнева, Ю. Харбиха. М., 2007

80. Дюверже М. Политические партии. М., 1996.

81. Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. Информационно-методический бюллетень. Выпуск 2 (24). М.: Издание Государственной Думы, 2002.

82. Зеленко Б.И. Партии и выборы в России. М., 2003.

83. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: Учеб. пособие. М., 2002.

84. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов, 2000.

85. Зиновьев A.B., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб., 2003.

86. Иванченко JI.A., Васецкий H.A., Сахаров H.A., Хутин А.Ф. Выборы в субъектах Российской Федерации в 1998 году: итоги и тенденции. Информационно-аналитический справочник. -М., 1999.

87. Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.- М., 1999.

88. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление). Учебное пособие. М., 2000.

89. Исполнительная власть: организация и взаимодействие // Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000.

90. Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. -М., 2001.

91. Касаткина Н,М. Глава исполнительной власти субъектов Российской Федерации (конституционная регламентация) // Парламент и президент: (опыт зарубежных стран). Под ред. Ю.П. Орловского. —М.,1995.

92. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М.,2006.

93. Коляда Е.Ю. Региональные выборы. Анализ и перспективы // http://www.democracy.ru/library/practice/media/rfelec^or/page37.html.

94. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. - Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации: Пробл. темат. сб. // РАН. ИНИОН; Отв. ред. И.А. Умнова. - М., 1999.

95. Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. М.: Издание Государственной Думы, 2000.

96. Кудинов О.П. Основы организации и проведения избирательных кампаний в регионах России. Калининград, 2000.

97. Кулешов В.И. Структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и тенденции (на примере Свердловской области) // htpp: // www.kazanfed.ru/ actions/konfer5/doklad3/.

98. Курашвили K.T. Федеративная организация российского государства. М., 2000.

99. Левакин И.В. Современная единая российская государственность: проблемы и перспективы: Теорет.-правовое исслед. -Саратов, 2000.

100. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М, 2002. - 228 с.

101. Малый, Гмырин. Организация областного парламента. -Архангельск, 1998 г.

102. Масленникова C.B. Право граждан на представительство // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998.

103. Мацнев A.A. Регион в современных федеративных отношениях. В кн. Основы национальных и федеративных отношений. М., 2001.

104. Мацузато К. Раскол КПСС и перегруппировка эксноменклатурной элиты в Челябинской, Самарской, Ульяновской, Тамбовской и Тверской областях // Федерализм и демократизация. -Екатеринбург, 1998.

105. Медведева В.К. Региональные интересы и политика: Монография. М„ 2003.

106. Медведева В.К. Выборы и представительство интересов. -М., 2006.

107. Медведева BJC. Российская модель парламенгско-правительсгвенных отношений и проблемы представительства интересов. // Актуальные проблемы современного политического процесс: Материалы международной научной конференции. Ч. 1. СПб, 2007.

108. Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995.

109. Медведев Н.П. Политический консенсус: теория и практика. 2-ое изд., пер., доп. М., 1999.

110. Медведев Н.П. Проекты о новой структуре власти. М., 2000.

111. Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебник. —М., 2005.

112. Медведев Н.П. Субфедеральная государственная власть: проблемы становления и развития // Институты региональной политической власти. М., 2004.

113. Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. М., 2006.

114. Медведев Н.П. Российская власть: проблемы политикоадминистративных отношений // Политико-административные отношения в условиях Федерации / Под ред. Н.П. Медведева. М., 2007.

115. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997

116. Окуньков J1.A. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. -М., 1996. 240 с.

117. Основы национальных и федеративных отношений: Учебник // Под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2001.

118. Официальные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Государственный библиографический указатель 1999. Вып. 3. М.: Издание Государственной Думы. 1999.

119. Пикулькин A.B. Система государственного управления: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2000.

120. Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., 2002.

121. Политико-административные отношения: кто стоит у власти? // Под ред. Т. Вехрейна. Пер. с англ. М., 2001.

122. Политический альманах. М., 1998.

123. Политическая энциклопедия. В 2-х томах. М., 1999.

124. Проблемы социально-экономического и политического развития России // Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2001. - 240 с.

125. Путеводитель по выборам: политическая Россия 2007.- М.: ВЦИОМ, 2007.

126. Равьо Ж.Р. Специфические особенности республики Татарстан // Федерализм и децентрализация. М., 1999.

127. Региональные процессы в современной России: экономика, политика, власть: Сб. статей // РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. глобал. и регион, пробл. // Отв. ред. Лапина Н.Ю. М., 2002.

128. Россия: цивилизация, патриотизм, культура: Материалы Пятойвсероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых // Отв. ред. В.М. Савин. М., 2003.

129. Российский федерализм: от Федеративного Договора до наших дней // Под ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2002. - 280 с.

130. Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность: Материалы ежегодного Международного научного форума //Под общ. ред. В.А. Шамахова. Спб., 2003.

131. Советский энциклопедический словарь. М., 1979.

132. Современные проблемы государственного управления: Сборник статей // Под. общ. ред. В.К. Егорова, В.М. Герасимова. М., 2002.

133. Становление конституционного государства в посттоталиторной России. Сборник статей. Вып. 1. / Под ред. В.А, Четвернина. М., 1996.

134. Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. — Казань, 1998.

135. Столяров М.В. Федерализм и державность: российский вариант. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001.

136. Столяров М.В. Компетенция власти. М., 2005.

137. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. Научно-практическое пособие. М., 1998.

138. Сурков Д. Л. Правовое регулирование компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти в уставах субъектов федерации: общее и особенное // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 2000. Вып. 1

139. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1999.

140. Теория государства и права: Курс лекций // Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000.

141. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М., 2006.

142. Умнова И.А. Конституционные основы современного федерализма.

143. Учебно-практическое пособие. M. 1998.

144. Ушаков H.A. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997.

145. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.

146. Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие // Отв. ред. М.Н. Марченко. — М., 2000.

147. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.

148. Федоров А.Ф. Российский федерализма: исторический опыт и современность. М., 2000.

149. Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? Сб. статей // Под ред. К. Мацузато (Славяно-евразийские исследования. Вып. 1). М., 2004.

150. Хабибулин А.Б. Субсидиарность основа построения федеративного государства /htpp: //www.kazanfed.ru /actions/ konferö/ dokladö/.

151. Хвостов B.M. Общая теория права. СПб., М., Варшава, Вильно, 1914.

152. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1993.

153. Центр регионы - местное самоуправление: Сб.учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика» // Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова. - М., СПб., 2001.

154. Чертков А.Н. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». М., 2006.

155. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. -М., 2001.

156. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. М., 2001.

157. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997.

158. Чиркин В.Е. Публичное управление. М., 2004.

159. Шевченко Ю.Д. Политические институты и избиратели // Политическая социология и современная российская политика. Под ред. Г.В. Голосова, Е.Ю. Мелешкиной. СПб, 2000.

160. Шнайдер Э. Политическая система Российская Федерации // Перевод с немецкого: A.A. Амплеева и д. р. Отв. ред. В.П. Любин. -М.: ИНИОН РАН, 2002. - 262 с.

161. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000. -208 с.

162. Шумпетер Й. Капитализм, социализм, демократия // Антология мировой политической мысли. Т.2. М., 1997.

163. Яргомская Н.Б. Избирательная система и политическая фрагментация. // Политическая социология и современная российская политика. Под ред. Г.В. Голосова, Е.Ю. Мелешкиной. СПб., 2000.

164. I. Диссертации и авторефераты

165. Авралев Н.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации в системе региональных политических режимов : Дис. канд. полит, наук : 23.00.02 Н. Новгород, 2006.

166. Бирюков C.B. Региональная политическая власть / Автореф. диссерт. на соискание ученой степени канд. полит, наук. Кемерово, 1997

167. Комова Н.Б.Региональная власть как политико-правовой институт : Дис. канд. юрид. наук : 23.00.02 Ростов н/Д, 2005

168. Поляков A.B. Региональная политическая элита как субъект политического процесса: (по материалам Краснод. края): автореф. дис. на соиск. учен. степ, к.полит.н.: спец. 23.00.02 Краснодар, 2004

169. Попова Ю.Ю. Региональная политика регулирования уровня жизни населения в условиях постсоветской трансформации общества (на материалах Краснодарского края) : дис. . канд. полит, наук : 23.00.02 Москва, 2006

170. Касьян Д.М. Региональная политическая власть в России (Институты, ресурсы и технологии) : Дис. . канд. полит, наук : 23.00.02 Кемерово, 2005.

171. Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Федерации. Дисс. д-ра юр. наук. М., 2000.

172. Маркина O.A. Трансформация региональных институтов политической власти в современной России. Дисс. канд. пол. наук. М., 2005.1.. Публикации в научных журналах и газетныхизданиях

173. Афанасьев М. Политические партии в российских регионах. // Pro et Contra. Т. 5. № 4.;

174. Бахрах Н.Д. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3. С. 13.

175. Безруков A.B. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С.

176. Белов Г. Эволюция нормативно-политической системы современного российского общества // Общественные науки и современность. 1996. № 1.

177. Макарычев А. Федерализм и регионализм: европейские традиции, российские перспективы // Политические исследования. 1994. №5.

178. Бирюков C.B. Региональная политическая власть: от концептов к интегративной модели // Вестник моек, ун-та. Сер. 18. 2003. № 1.

179. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. 2007. № 4.

180. Гельман Региональная власть в современной России // Полис. 1998. № 1.

181. Глобачев М. Новое назначение для барона. Кремль и регионы: старая игра или новый союз? // Новое время. 2000. № 11.

182. Глубоцкий А.Ю., Кынев A.B. Опыт смешанных выборов в российских регионах. // Полис. 2003. № 2.

183. Голосов Г.В. Губернаторы и партийная полтика. // Pro et Contra. T. 5. № 1.;

184. Голосов Г.В. Измерения российских региональных избирательных систем. //Полис. 2001. № 4.

185. Голосов Г.В. Элиты, общероссийские партии, местные избирательные системы (О причинах развития политических партий в регионах России). // Общественные науки и современность. 2000. № 3.;

186. Джангирян Ж. Д. Соотношение теории разделения и единства властей // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

187. Ермошин Г. Конституционный принцип федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №2.

188. Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5.

189. Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 1998. № 6.

190. Кузьмин А.С, и др. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Политические исследования. 2003. № 3.

191. Кынев А. Основные тенденции региональной политической жизни в 2005 г. // www.camegie.ra/ra/pubs/media/99312005-monitoring-overall-kynev.doc

192. Кынев A.B. Переход к смешанным выборам в регионах: «принудительная трансформация» // Полис. 2004. № 2.

193. Кынев A.B. Региональные выборы 7 декабря 2003 г.: переход к смешанной системе проходит непросто. 2004 // www. democracy.ru

194. Кынев A.B. Политические партии в российских регионах: взгляд через призму региональной избирательной реформы // Полис. 2006. № 6.

195. Луговская M.JI. Введение пропорциональной избирательной системы в региональное законодательство о выборах. // Журнал о выборах. 2003. № 4.

196. Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. Том 5. Зима, 2000.

197. Панов П.В. Изменение электоральных институтов в России: кроссрегиональный сравнительный анализ. // Полис. 2004. № 5.

198. Панов П.В. Региональный политический режим Пермской области: №сообщество элит без доминирующего актора»?. // Политический альманах Прикамья. 2002. Вып. 2. Пермь

199. Полянский И.А. Правовая природа исполнительной власти и ее место в организации государственной власти // Правоведение. 1999. № 4. Романов Р. Роль парламента в государственном управлении // Президент. Парламент. Правительство. 2001. № 2.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Плешенков, Сергей Викторович

Введение диссертации2007 год, автореферат по политологии, Плешенков, Сергей Викторович

Похожие темы диссертаций