Политико-управленческое взаимодействие крупных корпораций в сфере электроэнергетики с органами исполнительной власти в современной России

Плиско, Степан Александрович

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политико-управленческое взаимодействие крупных корпораций в сфере электроэнергетики с органами исполнительной власти в современной России

Год: 2013
Автор научной работы: Плиско, Степан Александрович
Ученая cтепень: кандидата политических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 23.00.02

Диссертация по политологии на тему 'Политико-управленческое взаимодействие крупных корпораций в сфере электроэнергетики с органами исполнительной власти в современной России'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политико-управленческое взаимодействие крупных корпораций в сфере электроэнергетики с органами исполнительной власти в современной России"

На правах рукописи

005059ьэ*

Плиско Степан Александрович

Политико-управленческое взаимодействие крупных корпораций в сфере электроэнергетики с органами исполнительной власти в современной России

Специальность 23.00.02 — политические институты, процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

1 Р їЩ Й13

Москва — 2013

005059659

Работа выполнена на кафедре политической теории Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России

Научный руководитель:

кандидат философских наук, профессор Дегтярев Андрей Алексеевич

Официальные оппоненты:

доктор политических наук,

кандидат философских наук, профессор,

Ильичева Людмила Ефимовна

кандидат политических наук, Быкова Валентина Александровна

Ведущая организация:

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

Защита состоится «20» мая 2013 г. в « // » часов в ауд. на

заседании Диссертационного совета Д 209.002.02 (политические науки) при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. И.Г. Тюлина МГИМО (У) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, 76. С авторефератом диссертации можно ознакомиться на сайте www.mgimo.ru.

Автореферат разослан « » г-./у 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета к. п. н. Ю.А. Никитина

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Проблема взаимодействия государства и бизнеса занимает одну из лидирующих позиций в политической и политологической повестке дня современной России. Неурегулированность и неформализованность широкого круга аспектов данного взаимодействия оборачивается распространением коррупции.

Изучение проблемы взаимодействия государства и бизнеса является особенно актуальным в свете состоявшегося в 2012 г. вступления России во Всемирную торговую организацию, что обусловливает стремление российских компаний соответствовать высоким мировым антикоррупционным стандартам. Политологическое осмысление этого вопроса, включающее изучение мирового опыта взаимодействия бизнеса и государства, будет содействовать выявлению наиболее подходящих способов формализации этого процесса как в общероссийском, так и отраслевом масштабе. Таким образом, исследование политико-управленческих аспектов процесса взаимодействия бизнеса и государства внесет вклад в развитие теоретической базы для вытеснения сложившихся в России коррупционных практик легальными и легитимными.

Актуальность поставленной проблемы также обусловлена инициативами Президента Российской Федерации В.В. Путина по выработке механизмов совершенствования экспертного участия и контроля со стороны общественности и бизнес-сообщества в подготовке и принятии органами государственной власти политических и управленческих решений.

Степень научной разработанности проблематики. В настоящее время в российской науке только формируется направление, изучающее вопросы взаимодействия бизнеса и государства. В стадии становления находится понятийный аппарат. Наиболее близким по сути термином, объясняющим специфику этого процесса, является англоязычный термин government relations (GR). Это словосочетание часто переводят как взаимодействие корпорации с органами государственной власти или связи с правительством. Зарубежные исследователи понимают под government relations управление лоббистским воздействием на государственные центры принятия решений, создание или трансформацию нормативных правил.

В России, в отличие от стран Западной Европы и Северной Америки, взаимодействие бизнеса с органами власти включает не только экономический и правовой, но также политический и даже «силовой» аспекты. В этой связи для описания российской практики целесообразно использовать более широкое понятие — политико-управленческое взаимодействие, под которым понимается выстраивание взаимоотношений, многоуровневое управление влиянием на центры принятия решений с целью реализации

интересов корпорации в вопросах разработки, утверждения и реализации государственной политики.

Политико-управленческое взаимодействие включает множество «разновесных» участников, таких как государство, бизнес, гражданское общество, организации и объединения; различные правила и ограничения, как, например, законы, регламенты, обычаи, договоренности. Все это формирует разнообразный спектр форм и методов осуществления данного взаимодействия.

Теоретико-методологические принципы этого процесса рассматривают специалисты в области теории принятия политических решений, теоретики группового, элитистского подходов, исследователи политико-управленческих сетей, корпоративизма, а также нового институционализма.

Проблеме выделения участников взаимодействия бизнеса и государства посвящены работы сторонников концепции элитизма. Они рассматривают взаимодействие бизнеса и государства как часть внутри- и межэлитарных взаимоотношений. Серьезного внимания при изучении политических и деловых элит заслуживают работы зарубежных теоретиков Т. Дая, У. Домхофа, С. Келлер, Ф. Хантера и российских ученых М.Н. Афанасьева, Г.К. Ашина, О.В. Гаман-Голутвиной, Я.Ш. Паппе, О.В. Крыпггановской и др.

Сторонники элитистского подхода стремятся показать место сосредоточения элиты и объяснить взаимодействие между этими общественными группами в качестве внутри- или межэлитарной коммуникации. Каждая социальная система: армия, государственный аппарат, бизнес-структура — имеет своего куратора, занимающего пост в иерархии элиты. От деятельности куратора зависит степень приближенности и уровень доступа подопечных организаций к принятию политико-управленческих решений. Использование этого подхода при взаимодействии бизнеса и государства усложняется, во-первых, закрытостью внутриэлитарной информации; во-вторых, сложностью конфигураций и динамикой внутри элитарных группировок в России.

Основные идеи элитистов относительно участников взаимодействия бизнеса и государства получили свое развитие в корпоративистской кон-

1 Dye T.R. Understanding Public Policy. New York: Prentice Hall, 1995. 342 p.; Domhoff W. Who Rules America? Challenges to Corporate and Class Dominance. New York: McGraw-Hill Humanities, 2009. 288 p.; Keller S. Beyond the Ruling Class. Strategic Elites in Modern Society. New Brunswick, 1991. 354 p.; Hunter F. Top Leadership, U.S.A. North Carolina: The University of North Carolina Press, 1959. 268 p.; Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность: исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияние на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. Изд. 2-е, доп. М.: Московский общественный научный фонд, 2000. 298 е.; Ашин Г.К. Дискуссии о структуре власти и структуре элит в США// Общественные науки. 2001. № 1. С. 90-103; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М.: РОССПЭН, 2006. 446 е.; Паппэ Я.Ш., Галухина Я.С. Российский крупный бизнес. Первые 15 лет: экономические хроники 1993-2008. М.: Издат. дом ГУ ВШЭ, 2009. 422 е.; Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. 384 с.

цепции. Она объясняет взаимодействие бизнеса и власти как отношение между формализованными, достаточно закрытыми общностями людей — корпорациями. Изучению корпоративистского функционального представительства посвящены работы зарубежных ученых, таких как Г. Лембрух, Ф. Шмиттер, а также российских исследователей С.П. Перегудова, Н.Ю. Лапиной, И.С. Семененко и др.2 Они отмечают важную отличительную черту корпоративистских отношений, которая заключается в формализации и структурированности взаимодействия между участниками как со стороны государства, так и со стороны бизнеса, представленного бизнес-сообществами. Они выполняют функцию достижения консенсуса и выработки общей позиции, а также являются основным агригатором интересов. По мнению сторонников этой теории, именно бизнес-сообщества выступают в качестве главного субъекта взаимодействия с государством.

Поскольку приверженцы элитистской и корпоративистской концепций сосредоточились на изучении акторов взаимодействия и степени доступа к распределению ресурсов, проблема соотношения и действенности формальных и неформальных правил взаимодействия бизнеса и государства в их работах почти не затронута.

Эти вопросы детально рассматриваются в работах сторонников теории принятия политических решений и новой институциональной теории.

Апологеты концепции принятия политических решений используют вспомогательные теории, такие как бихевиоризм, теория коалиций или рационального выбора и т.д. Основной целью своей работы они считают объяснение возникновения тех или иных форм и методов взаимодействия бизнеса и государства. Вопросы принятия политических решений изучаются такими зарубежными авторами, как Г. Саймон, К. Эрроу, П. Сабатьер и др. Среди российских исследователей, рассматривающих взаимодействие бизнеса и государства сквозь призму данной теории, целесообразно отметить работы A.A. Дегтярева, А.И. Соловьева и др.3

Ученые создают теоретическую базу для рационализации и опера-ционализации вопросов взаимодействия государства и бизнеса через создание сценариев и «репертуаров». Основной акцент делается на исследовании процесса согласования и продвижения интересов, а также их трансформации в ходе согласования. Используемые методы и описываемые

2 Lembruch G. Introduction: Neo-corporativism in Comperative Perspective // Patterns of Corporatist Policy-making / ed. by G. Lembruch, Ph. Schmitter. London: Sage, 1982. 292 p.; Шмиттер Ф. Неокорпоративизм// Полис. 1997. №2. С. 14-22; Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М.: Эдиториал УРСС, 1999. 352 с.

Simon Н. Administrative behavior: a study of decision-making processes in administrative organization. New York: Macmillan, 1957. 259 p.; Эрроу К. Коллективный выбор и индивидуальные ценности. М.: Издат. дом ГУ ВШЭ, 2004. 202 е.; Sabatier P. Policy Change And Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder, Colo.: Westview Press, 1993. 290 p. (Theoretical Lenses on Public Policy); Дегтярев А.А. Принятие политических решений: учебное пособие. М.: КДУ, 2004. 416 е.; Соловьев А.И. Принятие государственных решений. М.: КноРус,, 2006. 344 с.

формы взаимодействия ориентированы в большей степени на изучение стабильных устоявшихся общественных систем и локальных сообществ. В этой связи анализ обществ, находящихся в стадии трансформаций, в рамках данной теории вызывает затруднения.

Концепция нового институционализма, в отличие от вышеописанных подходов, обладает более широким аналитическим инструментарием, который позволяет описывать процессы, проходящие как в стабильных, так и изменяющихся обществах. Приверженцы теории нового институционализма сосредоточены на рассмотрении взаимодействия бизнеса и государства сквозь призму рыночных отношений в рамках особых правил. Ученые полагают, что взаимодействие государственных и негосударственных организаций проходит благодаря особым формальным и неформальным правилам — институтам. Д. Норт использует следующее определение данного понятия: «институты — это правила игры в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия — будь то в политике, социальной сфере или экономике»4. Институты формируют особые ограничительные рамки и коридоры. Поведение индивидов и организаций становится понятным и предсказуемым. Существует множество институтов на государственном и надгосударственном уровнях. Новые ин-ституционалисты полагают, что чем выше масштаб взаимодействия государства и бизнеса, тем большее количество институтов его регламентируют и ограничивают. Изучению институциональных рамок принятия политико-управленческих решений посвящены работы Р. Коуза, Д. Марча, Д. Норта, Э. Остром, О. Уильямсона, А.Е. Шаститко и др.5

Формы и методы взаимодействия бизнеса и государства являются предметным полем исследований сторонников группового и сетевого подходов.

Групповой подход включает в себя исследование взаимодействия государства и бизнеса через изучение деятельности групп интересов, групп давления и влияния. Классическими в осмыслении и определении этих вопросов считаются работы А. Бентли, В. Кейа, Э. Лэдда, Д. Трумана,

4 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала». 1997. С. 17.

5 Коуз Р. Фирма, рынок и право / пер. с англ. М: Новое издательство, 2007. 224 е.; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала». 1997. 180 е.; March J.G., Olsen J. Rediscovering Institutions: The Organisational Basis of Politics. New York: The Free Press. 1989. 227 p.; Ostrom E. Governing the Commons: the evolution of institutions for Collective action. New York: Cambridge University Press, 1990. 280 p.; Williamson Oliver E. The Economic Institutions of Capitalism. New York: Free Press. 1985. 450 p.; Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. Изд. 4-е, перераб. и доп. М.: ТЭИС, 2010. 828 с.

С. Файнера6. Следует также отметить посвященные группам давления российские диссертационные исследования С.Д. Баранова, Д.О. Торхова, С.Д. Оболенцевой и др.7 Особенностью подхода является то, что авторы сосредоточены на рассмотрении форм и методов влияния на процессы принятия политико-управленческих решений.

Аспекты, характерные для группового подхода, можно увидеть у исследователей феномена лоббизма. В отечественной и зарубежной политической науке они присутствуют в работах А.Э. Бинецкого, Д.С. Белова, H.A. Зяблюка, А.П. Любимова, JI.E. Ильичевой, П.А. Толстых, Я.Ш. Паппэ, A.B. Павроза, М.В. Пантелеевой, Р. Чари, Д. Хогана и др.8 Исследователи уделяют много внимания процессам и процедурам, отмечая при этом преимущества легального оформления формата взаимодействия бизнеса и государства. Ученые рассматривают влияния специальных субъектов в рамках легального института функционального представительства преимущественно на органы законодательной власти. Воздействию бизнеса на органы исполнительной и судебной властей уделяется меньшее внимание. Однако в ряде случаев именно последние играют ключевую роль в принятии и реализации политических решений. Ргзультаты их деятельности зачастую предопределяют степень учета интересов отдельной корпорации в государственной и отраслевой политике. Подобное положение дел характерно для государств с переходной экономикой, к которым относится и Россия.

Bentley A.F. The Process of Government: A Study of Social Pressures. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1967. 502 p.; Key V.O. Politics, parties and pressure groups. New York: Crowell, 1958. 783 p.; Laid E.C. The American Polity. The People and Their Government. New York: W.W. Norton, 1985. 242 p.; Truman D.B. The Governmental Process. New York: Knopf, 1951. 544 p.; Finer S.E. Anonymous Empire: A Study of the Lobby in Great Britain. London: Pall Mall Press 1958. 158 p.

Баранов С.Д. Группы давления в политическом процессе современной России. Теоретико-методологический анализ: дис. ... канд. соц. наук: 22.00.05 / МГУ им. М.В. Ломоносова. М„ 1998. 168 е.; Торхов Д.О. Деятельность групп интересов и лоббизм в парламенте: на опыте Государственной Думы ФС РФ и Немецкого Бундестага: дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02 / МГУ им. М.В. Ломоносова. М., 2001. 198 е.; Оболенцева С.Д. Группы интересов в политике: на примере нефтяного лоббизма в Государственной Думе Российской Федерации: дис. ... канд полит наук: 23.00.02 / МГИМО (У) МИД России. М„ 2002. 168 с.

Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. М.: ТЕИС, 2004. 247 е.; Белов Д.С. Политические риски лоббистской деятельности крупных корпораций в Федеральных органах государственной власти современной России: дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02 / МГИМО (У) МИД России. М., 2009. 202 е.; Зябгаок Н. Лоббизм и судебная система США. М.: ИСКРАН, 2002. 60 е.; Любимов А.П. История лоббизма в России. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. 208 е.; Ильичева Л.Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000. 254 е.; Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. 379 е.; Паппэ Я.Ш., Галухина Я.С. Российский крупный бизнес. Первые 15 лет: экономические хроники 1993-2008. М.: Издат. дом ГУ ВШЭ, 2009. 422 е.; Пантелеева М.В. Лоббизм в органах государственной власти : на примере парламентов современной России и Японии: дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02 / Тихоокеанский государственный экономический университет. Чита, 2009. 171 е.; Павроз А.В. Группы интересов и трансформация политического режима в России. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. 360 е.; Chari R., Hogan J., Murphy H. Regulating lobbying: a global comparison. Manchester: Manchester University Press, 2010. 192 p. (European policy studies).

Теория политико-управленческих сетей объясняет эффективность того или иного взаимодействия в контексте государство — бизнес личными связями участников процесса, а также уровнем их влияния на процессы обмена информацией и ресурсами внутри сети. В мировой политической науке можно выделить классиков сетевого подхода: Дж. Кингдона, Дж. Марша, Д. Ноука и др.9

Проблема взаимодействия бизнеса и власти рассматривается сторонниками подхода как внутрисетевая коммуникация. Участники процесса взаимодействия выступают в роли отдельных акторов, связанных друг с другом посредством информационных и ресурсных каналов обмена. Участники обладают ограниченными знаниями друг о друге и являются разновесными. «Сетевое измерение» пока еще не обладает широкой известностью в российской политической науке, однако ряд отечественных исследователей, таких как В.А. Быкова, A.A. Дегтярев, JI.B. Сморгунов, В.М. Сергеев, активно развивают данное направление10. Сетевой подход позволяет сделать «моментальный снимок» процесса взаимодействия акторов, в данном случае представителей государства и бизнеса или заинтересованных организаций. Однако в рамках данного подхода прогнозирование поведения участников и моделирование результатов взаимодействия затруднено по причине воздействия на них множества факторов.

Обзор теоретических исследований по проблеме взаимодействия бизнеса и государства позволяет отметить высокую степень изученности лишь одной ее составляющей— акторов (участников) взаимодействия. Вопросы форм, методов, а также институциональных ограничений требуют более глубокого политологического осмысления, основанного на сложившейся практике.

Анализ степени изученности проблемы позволяет сформулировать объект и предмет исследования.

Объектом данного диссертационного исследования является политико-управленческое взаимодействие крупных корпораций с органами власти.

9 Kingdon J. W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Update Edition, with an Epilogue on Health Care (2nd Edition). New York: Longman, 2010. 273 p.; Daugbjerg C., Marsh D. Explaining Policy Outcomes: Integrating the Policy Network Approach with Macro-level and Micro-level Analysis // Comparing Policy Networks / ed. by D. Marsh. Buckingham, Philadelphia: Open University Press, 1998. P. 52-71; Knoke D. Political Networks. The Structural Perspective. New York: Cambridge University Press, 1990. 290 p.

10 Быкова В.А. Управленческие сети в публичной политике: опыт Москвы: дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02 / МГИМО (У) МИД России. М., 2011. 198 е.; Дегтярев А.А. Роль сетевых коалиций политико-административной бюрократии и менеджмента крупного бизнеса в процессе определения повестки дня в сфере российской экономической политики (методологический анализ) // Изменение России: политические повестки дня и стратегии / под ред. О.Ю. Малиновой, С.В. Патрушева. М.: РАПН, 2010.; Сморгунов JI.B. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. №3. С. 103-113; Сергеев В. М., Доверие и пространственное взаимодействие социальных сетей //Полис. 2007. №2. С. 8-17.

Предметом — структура политико-управленческого взаимодействия крупной корпорации с органами исполнительной власти при выработке и реализации отраслевой политики.

Цель работы — выявление эффективных форм и методов воздействия на принятие отраслевых политических решений через комплексное изучение политико-управленческого взаимодействия крупных российских корпораций с органами государственной власти в отрасли электроэнергетики.

Достижению поставленной цели будет способствовать решение следующих исследовательских задач:

— оценить возможность применения корпоративистского, группового и неоинституционального подходов для описания механизма осуществления политико-управленческого взаимодействия в России;

— изучить сложившийся к началу исследуемого периода зарубежный опыт организации политико-управленческого взаимодействия;

— выявить основных участников политико-управленческого взаимодействия в современной России;

— охарактеризовать основные институциональные ограничения политико-управленческого взаимодействия на общегосударственном и отраслевом уровнях;

— определить эффективность действующей в отрасли электроэнергетики модели политико-управленческого взаимодействия корпорации с органами государственной власти.

Рабочая гипотеза исследования. Институциональный коридор политико-управленческого взаимодействия определяется степенью вовлеченности экономической организации в ресурсный обмен11 с политической организацией при росте зависимости последней от первой. При этом предполагается следующая закономерность: чем выше вовлеченность экономической организации в ресурсный обмен с политическими организациями, тем шире институциональный коридор политико-управленческого взаимодействия.

Эмпирическую базу исследования можно разделить на две группы.

Первая включает данные, полученные из открытых источников: официальные нормативные документы, материалы СМИ и аналитических агентств, публикации и выступления руководителей отрасли электроэнергетики, общественных деятелей и должностных лиц, материалы публичных слушаний и т.д. К ним относятся официальные интернет-страницы органов государственной власти: Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Минэнерго России. Нормативную базу исследования составляют основные федеральные законы «Об электроэнер-

11 Ресурсный обмен включает информацию, управленческие решения, аналитическое обеспечение управленческой деятельности, финансирование совместных проектов, решение кадровых вопросов и т.д.

гетике», «О естественных монополиях»; подзаконные акты, такие как постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, Минэнерго России и Федерального агентства по управлению государственным имуществом12. Материалы СМИ включают статьи федеральных газет: «Коммерсант», «Ведомости» и «Российская газета»— и корпоративных СМИ: бюллетень «50 Гц», журнал «ЛЭП», газета «Единая сеть» и др.13 Особую ценность представляют интервью руководства органов власти и компаний отрасли, а также курирующих деятельность электроэнергетики депутатов и сенаторов.

Вторую группу составляют материалы, полученные в ходе инсайдерских интервью, наблюдений автора и анализа делопроизводства Минэнерго России, Правительственной комиссии по обеспечению безопасности электроснабжения. Автор непосредственно участвовал в организации системы политико-управленческого взаимодействия ОАО «СО ЕЭС» с Минэнерго России, что предоставило ему возможность ознакомиться со сложившимися в отрасли формальными и неформальными практиками, системой взаимодействия, а также материалами заседаний комиссий и рабочих групп, созданных при Правительстве Российской Федерации и Минэнерго России. Важные статистические и фактологические сведения, полученные в ходе анализа этих документов, позволили проследить процессы закрепления договоренностей между крупными корпорациями и органами власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Методология и методы исследования. Основу методологии исследования составляет новый институциональный подход. Он применим не только для описания основных участников политико-управленческого взаимодействия, но и для выявления его закономерностей, правил и особенностей. Новый институционализм позволяет сочетать описание формальных (нормативно закрепленных) и неформальных правил, существующих и реализуемых в повседневной практике. Подтверждением общественного и научного признания данного подхода являются Нобелевские премии, которых удостоены его основные теоретики на рубеже XX-XXI вв.: Р.Коуз (1991), Д.Норт (1993), О. Уильямсон (2009), Э. Остром (2009). М. Олсон был номинирован на Нобелевскую премию в 2010 г., однако не дожил до решающего момента.

12 Об электроэнергетике: Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3; О естественных монополиях: Федеральный закон от 17.08.1995 №147-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/. Дата обращения: 12.12.2012. Загл. с экрана.

13 Корпоративный бюллетень ОАО «СО ЕЭС» [Электронный ресурс] Режим доступа: www.so-ups.ru. Дата обращения: 12.12.2012. Загл. с экрана; Корпоративный журнал ОАО «Холдинг МРСК» [Электронный ресурс] Режим доступа: www.holding-mrsk.ru. Дата обращения: 12.12.2012. Загл. с экрана; Корпоративная газета ОАО «ФСК ЕЭС» [Электронный ресурс] Режим доступа: www.fsk-ees.ru. Дата обращения: 12.12.2012. Загл. с экрана.

В работе использованы следующие методы исследования: инсайдерские интервью, наблюдение и метод ситуационного анализа (case-study). Инсайдерские интервью со специалистами по взаимодействию с органами власти, действующими лоббистами, сотрудниками органов власти, а также практиками государственного управления позволили получить представление о неформальных правилах, сложившихся как в условиях российской действительности, так и непосредственно в отрасли электроэнергетики. Информация и практический опыт, полученный автором как непосредственным участником организации системы политико-управленческого взаимодействия ОАО «СО ЕЭС» с Минэнерго России, предоставили возможность на практике пронаблюдать существующие теоретические модели выстраивания взаимодействия бизнеса с государством. В рамках ситуационного анализа рассматривается пример построения площадки и создания инструментов осуществления политико-управленческого взаимодействия ОАО «СО ЕЭС» с федеральными и региональными органами власти.

Хронологические рамки исследования ограничены 2008-2012 гг., на которые приходится постреформенный период в отрасли электроэнергетики. В 2008 г. ОАО РАО «ЕЭС России», единолично осуществлявшее управление основной частью электроэнергетики Российской Федерации, прекратило свое существование. Это обусловило изменения в составе участников со стороны электроэнергетического бизнеса и характере их взаимодействия с органами власти, конфигурация которых также изменилась.

Территориальные рамки определяются необходимостью сочетания федерального и регионального уровней анализа. В исследовании уделено внимание функционированию штабов по обеспечению безопасности электроснабжения в 83 субъектах Российской Федерации. Отдельно проанализирована динамика изменения состава руководства штабов по обеспечению безопасности электроснабжения Центрального федерального округа ввиду его особого экономического и политического значения.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в научный оборот вводится и обосновывается понятие политико-управленческого взаимодействия. В России эта проблема изучается относительно недавно. Ее отраслевое преломление ранее не входило в предметное поле исследований. Изучение политико-управленческого взаимодействия крупных корпораций с органами власти выявило особенности формирования и реализации государственной политики. Это было достигнуто за счет привлечения к исследованию реальных участников процесса разработки и реализации политики обеспечения безопасности электроснабжения— сотрудников Минэнерго России и ОАО «СО ЕЭС».

Основные положения, выносимые на защиту:

— Эвристический потенциал применения нового институционального подхода позволяет в полной мере оценить соотношение формальных

и неформальных правил при формировании и реализации отраслевой политики. В свою очередь, модели, описываемые в рамках группового и кор-поративистского подходов, требуют серьезной адаптации к российской институциональной среде.

— Зарубежный опыт легализации взаимодействия бизнеса и государства демонстрирует две основные модели: глубокую регламентацию процессов взаимодействия и декларацию процессов воздействия. Обе модели соответствуют действительности только в условиях работоспособности института права и соответствующего преобладания формальных правил над неформальными.

— Число участников политико-управленческого взаимодействия в России шире, чем в США и ЕС. Оно включает множество разновесных акторов, к которым в равной степени могут относиться как отдельные корпорации, так и группы интересов. Подобные группы включают сотрудников органов власти, корпораций, некоммерческих и различного рода силовых организаций. Они формируют как самостоятельные управленческие организации, так и политические «крыши».

— Главенствующую роль в политико-управленческом взаимодействии бизнеса и государства в России играют неформальные правила. Их преобладание над формальными превращает действующие институты в институциональные ловушки, которые формируют поле для политико-управленческого взаимодействия.

— Построенная ОАО «СО ЕЭС» модель политико-управленческого взаимодействия с органами власти в рамках влияния на политику по обеспечению безопасности электроснабжения показала свою эффективность. Она обеспечила внедрение интересов компании в отраслевую политику, продемонстрировала широкие возможности взаимодействия с органами власти на федеральном и региональном уровнях, а также помогла руководству компании сохранить и укрепить позиции в отрасли.

— Наиболее тесно вовлеченные в процессы политико-управленческого взаимодействия участники получают преимущество при включении собственных интересов в формирование и реализацию отраслевой политики, при этом зависимость органов власти от различного рода ресурсов корпорации растет прямо пропорционально вовлеченности первой в деятельность последней.

Теоретическая значимость диссертационной работы. Принципы и механизмы политико-управленческого взаимодействия, описанные в диссертационной работе, могут стать основой дальнейшего теоретического осмысления проблемы влияния на принятие политических решений, а также выработки и корректировки отраслевой политики. Представленный в работе опыт ОАО «СО ЕЭС» послужит основой изучения аналогичных процессов в смежных отраслях. Описанные практики могут способствовать рассмотрению процессов взаимодействия бизнеса и государства с

точки зрения построения политико-управленческого взаимодействия в других энергетических сферах, таких, например, как, нефтяная, газовая или угольная отрасли.

Практическая значимость исследования обусловлена следующим. Результаты исследования могут облегчить практику отраслевого взаимодействия инфраструктурных компаний с федеральными и региональными органами исполнительной власти. Выводы, сформулированные в диссертации, будут способствовать созданию стратегий и тактик воздействия на федеральные и региональные органы исполнительной власти в электроэнергетике и других отраслях.

Материалы исследования также могут быть использованы в системе высшего и послевузовского образования, при подготовке и переподготовке государственных служащих, разработке и обновлении курсов политологических и смежных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были представлены автором в ходе выступлений на научных и научно-практических конференциях на базе МГИМО (У) МИД России, РАНХ и ГС, конвенты РАМИ, конференции РАПН, The Moscow Times GR Forum, форуме «Модернизация российских городов: путь — 2018» и др., в ходе экспертных обсуждений в рамках круглых столов под эгидой Российской ассоциации по связям с общественностью и заседаний экспертного клуба при Минпромэнерго. Они также нашли отражение в публикациях общим объемом более 2 п. л. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политической теории факультета политологии МГИМО (У) МИД России.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, характеризуется степень научной разработанности проблемы, описывается методологическая и эмпирическая базы исследования, определяются его цель, задачи, объект и предмет, а также раскрывается научная новизна работы, ее научно-теоретическая и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические принципы политико-управленческого взаимодействия крупных корпораций с органами власти» обозначена теоретическая возможность исследований практики построения взаимодействия крупных корпораций с органами государственной власти. На базе зарубежного опыта, с примерами сложившихся в ряде стран практик, выявлены ключевые аспекты взаимодействия бизнеса и государства в части подготовки, принятия и реализации политических реше-

ний. Рассмотрены основные участники, формы, методы и правила взаимодействия.

Первый параграф «Подходы к изучению политико-управленческого взаимодействия крупного бизнеса с органами власти» посвящен анализу существующих теоретических подходов к изучению взаимодействия крупного бизнеса с органами власти по трем параметрам: участники, правила, формы и методы осуществления взаимодействия.

В качестве основных концепций, затрагивающих предметное поле взаимодействия бизнеса и государства, рассматриваются элитизм, корпоративизм, новый институционализм, а также групповой и сетевой подходы. В рамках выбранных теорий обобщен опыт взаимодействия бизнеса и государства в различных государствах и правовых системах. Анализ накопленного теоретического материала проводился с целью поиска инструментария для изучения сложившейся в России практики.

Проблема участников в элитистском подходе объясняется посредством иерархии доступа к руководству и привилегированным членам элитной группировки. В этой связи важны такие аспекты, как дистанция от центра принятия решений и распределения ресурсов. Значимую роль в элитистском подходе играет модель клиентелизма, объясняющая иерархию формулирования, постановки и решения проблем, а также принцип распределения ресурсов. В контексте взаимодействия бизнеса и государства элитизм объясняет потребность в различного рода «крышах», выступающих не только в качестве канала связи с центром принятия решений, но и в качестве средства защиты интересов. Элитистская модель предполагает прямую или опосредованную включенность руководителей крупного бизнеса в одну из околоэлитарных группировок.

Близкий по сути, но отличный по форме неокорпоративистский подход рассматривает проблему участников через формализованную организацию доступа к центрам принятия решений. В данном контексте в качестве администратора взаимодействия выступают специализированные организации, созданные в рамках института функционального корпоративист-кого представительства. Этими организациями, как правило, являются различного рода ассоциации, союзы и гильдии. Задача данных организаций — проведение внутренних согласований и формулирование общего запроса на принятие политического решения или выработку государственной политики.

Сторонники нового институционального подхода рассматривают в качестве участников политические и экономические организации, которые взаимодействуют на базе контрактных отношений и в рамках соответствующих институтов. Их взаимодействие осложняется такими факторами, как транзакционные издержки, оппортунистское поведение и ограниченная рациональность.

Приверженцы сетевого подхода описывают участников как часть общей политико-управленческой или проблемной сети. Участники не равновесны, т. к. в рамках сети существуют «хабы», «узлы» и иные центры сосредоточения информации и ресурсов. Доступ к центрам повышает вес одного участника по сравнению с рядовым членством в сети. Участники также различаются по степени и интенсивности взаимодействия.

Методология исследования предполагает использование понятия институт, объединяющего формальные и неформальные ограничения. Правила взаимодействия бизнеса и государства определяют основные конфигурации его осуществления. В этой связи целесообразно на этапе рассмотрения теоретической базы объединить их в рамках возможности влияния.

Сторонники элитистского подхода такую возможность прямо сопоставляют с местом субъекта воздействия на принятие решений (или его патрона) во внутриэлитарной иерархии. Положение определяет не только степень распоряжения ресурсами, но и сферу курируемых проблем. Каждой проблеме соответствует свой уровень решения как с точки зрения центра принятия решений, так и в вопросе оказания влияния. В свою очередь, решение во многом зависит от способности патрона справиться с проблемой клиента в рамках эзотерики внутри элитарного взаимодействия.

Корпоративисты рассматривают вопрос влияния на центры принятия решений с позиций отведенных формальными правилами рамок, а также веса заинтересованных корпораций в экономической сфере. После сложных процедур внутрикорпоративного согласования и торга государство выявляет позицию всех заинтересованных сторон и в случае неприятия ведет переговоры со специально уполномоченной организацией, представляющей согласованный интерес.

Представители нового институционального подхода рассматривают влияние как инструмент рыночного взаимодействия, в частности торга и обмена. Подобное рыночное взаимодействие проходит в рамках институциональной среды, что ведет к снижению транзакционных издержек, нивелированию оппортунистического поведения, повышению прозрачности процессов принятия решений и рациональности субъектов данных решений.

Сторонники сетевого подхода уделяют особую роль личным качествам участников политико-управленческих и проблемных сетей, их способности к интенсификации взаимодействия и выстраиванию альянсов.

Рассмотренные подходы отражают специфику стран происхождения, что ограничивает их эвристический потенциал. Заимствованный политологами из экономики новый институционализм позволяет рассматривать процесс взаимодействия бизнеса и государства вне указанных ограничений, что отражает преимущества междисциплинарного подхода. Однако для анализа политико-управленческого взаимодействия крупных корпораций в условиях российской действительности в рамках методологии нового институционализма целесообразно использовать отдельные теоретиче-

ские наработки сугубо политологических подходов. Так, элитизм обусловливает потребность в производстве политических продуктов для обмена на соответствующие решения, клиентелизм — потребность и зависимость руководителей бизнеса от политических патронов, корпоративизм предоставляет формат взаимодействия государства и бизнеса в рамках легальных площадок, сетевой подход обозначает ресурсный потенциал политико-управленческой сети и неформальных связей. Все это накладывает отпечаток на конфигурации политических и экономических организаций, а также институциональную среду их взаимодействия.

Во втором параграфе «Зарубежный опыт взаимодействия крупного бизнеса с органами власти» рассматривается прикладной опыт построения взаимодействия крупных корпораций с органами власти как на национальном, так и наднациональном уровнях.

Высокая значимость института права и, соответственно, формальных правил в Европе и Северной Америке позволяет сфокусировать внимание на законодательстве, регулирующем лоббистскую деятельность. Рассмотрено законодательство стран Европы, Северной Америки и Японии. Государства сгруппированы по принципу наличия формализации взаимодействия бизнеса и власти: в первой группе собраны страны, в которых лоббизм легализован в форме специального закона, во второй— страны, где отдельные нормативные правовые акты косвенно регулируют вопросы взаимодействия бизнеса и государства, в третьей — государства без специального законодательства. В рамках методологического подхода описаны особенности, выявлены общие моменты для стран, входящих в каждую из групп. Отмечено, что, несмотря на кажущуюся открытость практик взаимодействия бизнеса и государства, в реальности участники процесса не склонны раскрывать широкой общественности подробности данного рода деятельности.

Исследованы участники, различного рода институциональные ограничения, формы и методы осуществления взаимодействия бизнеса и государства. Зарубежная практика наглядно демонстрирует, что корпорации сферы электроэнергетики осуществляют взаимодействие с органами власти на общих основаниях, в то время как в России электроэнергетика может рассматриваться как особый субъект политической и экономической власти. Общие условия взаимодействия экономических и политических организаций подразумевают схожесть правил, форм и методов для построения системы взаимодействия или оказания воздействия на центры принятия политических решений. Наличие обозначенных принципов определяет фокус исследования зарубежного опыта на институциональных ограничениях.

Проведен анализ затрат на лоббистскую деятельность со стороны организаций отрасли электроэнергетики США за первое десятилетие XXI в. Сделан вывод о низкой доле затрат инфраструктурных организаций на по-

добного рода деятельность в структуре всей отрасли. Выявлено, что общемировая практика сводится к отказу от доскональной легализации взаимодействия бизнеса и государства в форме лоббистской деятельности.

Подробное рассмотрение сложившихся в США практик взаимодействия бизнеса и государства позволило проиллюстрировать институциона-лизацию лоббизма в качестве отдельного вида бизнеса или, скорее, отрасли экономики, но не в качестве канала функционального представительства. При этом отмечено, что взаимодействие бизнеса и государства в США не сводится только к лоббистскому воздействию первого на второе. Важным элементом регулирования политических и экономических процессов является судебная власть, которая де юре не является объектом лоббистского воздействия, однако в реальности — значимый участник взаимодействия бизнеса и государства в США.

На основе анализа основных форм и методов взаимодействия бизнеса и государства за рубежом выявлена общая закономерность: экспертное обеспечение деятельности органов законодательной власти является ключевым инструментом влияния экономических организаций на процесс принятия решений. Одновременно для стран с англосаксонской системой права отмечена особая возможность влияния экономических организаций на трансформацию законодательства через судебные органы власти на местах. Сделан вывод о низком потенциале возможности заимствования зарубежных практик для снижения коррупционности взаимодействия бизнеса и государства в России без значительных трансформаций. Обозначена целесообразность использования отдельных площадок выстраивания взаимодействия бизнеса и власти, а также опыта экспертного обеспечения законодательной деятельности со стороны экономических организаций.

Во второй главе «Взаимодействие крупного бизнеса с органами власти в отрасли электроэнергетики современной России» проведен анализ основных участников, институциональных ограничений, форм и методов политико-управленческого взаимодействия экономических и политических организаций. Приведены примеры организации политико-управленческого взаимодействия крупных корпораций с органами власти в современной России. Рассмотрен практический опыт построения воздействия крупной корпорации на формирование и реализацию отраслевой политики.

В первом параграфе «Структура и направления политико-управленческого взаимодействия в современной России» рассмотрен опыт взаимодействия бизнеса и государства с начала 1990-х гг. до второго десятилетия XXI в. В современной России обозначается круг участников политико-управленческого взаимодействия, который включает не только политические и экономические, но и силовые и некоммерческие организации, служащие площадкой представления интересов различного рода «крыш» и объединений.

В параграфе дан краткий обзор трансформации «правил игры» при организации политико-управленческого взаимодействия крупного бизнеса с органами власти во второй половине 1990-х гг. В период президентства Б.Н. Ельцина политические организации были в значительной степени ослаблены и не сопоставимы по могуществу с экономическими. Это обусловило особые институциональные ограничения. Решения политических организаций «покупались». Высокой была роль частных силовых организаций как в политической, так и в экономической сферах. Формальные правила не играли ограничивающей роли ввиду высокой институциональной разреженности. Экономические организации активно участвовали в производстве политических продуктов и непосредственно занимались политикой. Отмечено, что роль государства в процессе принятия политических решений не была определяющей. На фоне общей слабости государства, обусловленной трансформацией как самих органов власти, так и основополагающих государственных институтов, крупный бизнес имел высокий потенциал воплощения собственных интересов в государственной политике.

С приходом В.В. Путина на пост Президента России правила взаимодействия бизнеса и государства изменились. На фоне смены политических элит на рубеже ХХ-ХХ1 вв. были сформулированы основные правила взаимодействия крупных корпораций и органов власти. Проводимая политика равно-удаленности олигархов ослабила экономические организации и их объединения в политическом контексте. Повысилась роль и укрепилось могущество политических организаций. Стала усиливаться роль подконтрольных государству экономических организаций на фоне роста потенциала влияния их руководства на принятие политических решений. Для включения собственных интересов в государственную политику экономические организации были вынуждены изменить формы и методы воздействия на политические организации. Снизилась роль практики прямого подкупа сотрудников государственных структур и покупки решений, получило распространение со-управление в форме политико-управленческого взаимодействия. Несмотря на все еще высокий потенциал действенности неформальных правил, был создан институциональный каркас, направленный на противодействие коррупции.

В параграфе выделены основные участники и интересанты политико-управленческого взаимодействия, проиллюстрирована роль «силовых партнеров». Рассмотрены разнообразные формы и методы, используемые крупными корпорациями при построении и реализации политико-управленческого взаимодействия. Оценена эффективность попытки нарушения неформальных правил данного взаимодействия крупной корпорацией в условиях усиления позиций государства.

Изучение особенностей политико-управленческого взаимодействия крупных корпораций с органами власти позволяет говорить о преобладании неформальных правил и норм над формальными. Следствием является

сложность арбитража в вопросах конфликтов, использование органов власти в качестве инструмента конкуренции, нацеленность как экономических, так и политических организаций на выживание в краткосрочной перспективе.

Во втором параграфе «Практика влияния крупного бизнеса на органы исполнительной власти в электроэнергетике» проанализирован реальный пример построения системы взаимодействия крупной корпорации с федеральными и региональными органами власти в отрасли электроэнергетики России первого десятилетия XXI в.

В конце XX в. в России началась реформа электроэнергетики, разделившая ОАО РАО «ЕЭС России» на множество самостоятельных экономических организаций, часть из которых осталась под контролем государства, а часть перешла в частные руки. Такое разделение создало множество противоречивых интересов, влияющих на формирование и реализацию государственной политики в отрасли электроэнергетики. Для воздействия на государственную политику экономические организации использовали различные стратегии — от создания ассоциаций до делегирования собственных руководителей в ключевые политические организации отрасли. Институциональный каркас отрасли находился в стадии формирования, чем воспользовались ключевые организации отрасли, выступающие главными агентами институциональных изменений. В параграфе подробно рассматривается воздействие подконтрольной государству инфраструктурной организации на формирование и реализацию политики по обеспечению безопасности электроснабжения и роль ее подразделений по взаимодействию с органами власти в этом процессе.

В 2008 г. с целью снижения рисков политических организаций в случае возникновения крупномасштабных нарушений электроснабжения потребителей после ликвидации ОАО РАО «ЕЭС России» создан соответствующий институциональный каркас обеспечения надежности электроснабжения потребителей. Основу каркаса поддерживали Правительственная комиссия по обеспечению безопасности электроснабжения (Федеральный штаб) и штабы по обеспечению безопасности электроснабжения в субъектах Российской Федерации, созданные в каждом из 83 субъектов Российской Федерации. Данные политические квази-организации представляют собой координационные совещательные органы. Они включают представителей как политических, так и экономических организаций. Решения Федерального штаба обязательны к исполнению не только членами комиссии, но и всеми органами исполнительной власти Российской Федерации, что превращает штаб в инструмент формирования и корректировки институциональной среды. Внутри этих политических организаций получили распространение неформальные практики, что создало широкое поле деятельности для подразделений по взаимодействию с органами крупных корпораций власти. Обеспечение деятельности Федерального штаба Ми-

нистерство энергетики Российской Федерации поручило компании ОАО «СО ЕЭС».

Частая ротация руководителей региональных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации затруднила взаимодействие с ними как со стороны федеральных политических, так и со стороны отраслевых экономических организаций. Федеральный штаб стал легальным инструментом политического и управленческого воздействия Минэнерго России на администрирование субъектов Российской Федерации в части реализации политики по обеспечению безопасности электроснабжения. Для ключевых экономических организаций отрасли Федеральный штаб выступил в роли своего рода корпоративистской площадки для проработки ключевых отраслевых решений в области безопасности электроснабжения. Региональные штабы включали в себя руководителей региональных политических и региональных отраслевых экономических организаций. Это позволило выстроить процесс политико-управленческого взаимодействия между разными уровнями власти. Таким образом, были сформированы соответствующие институциональные рамки и организован ресурсный обмен.

Благодаря Федеральному штабу Минэнерго России обрело возможность задействовать ресурсы федеральных и региональных ведомств и крупных корпораций с целью снижения собственных политических рисков. Министерство увеличило собственный политический вес за счет системы отраслевого мониторинга и контроля, созданной благодаря деятельности Комиссии. В свою очередь, отраслевые экономические организации, руководство которых являлось членами Комиссии, получили возможность продвигать собственные интересы на всей территории Российской Федерации через Федеральный и региональные штабы.

Ресурс Комиссии позволил экономическим организациям расширить уровень доступа к политическим организациям (министерствам и ведомствам регионального и федерального уровня), обеспечить возможность влияния на процессы принятия политических и управленческих решений. Системный оператор, в свою очередь, за счет интенсивного взаимодействия с Минэнерго России по вопросам деятельности Комиссии овладел возможностью исключать противоречащие его интересам вопросы из повестки заседаний, а также решать собственные проблемы за счет ресурса Комиссии.

Плодотворное использование потенциала комиссии позволило трансформировать институциональную среду в интересах компании. Были получены и другие возможности. Так, руководители региональных филиалов Системного оператора продвигались на позиции заместителей руководителей региональных штабов, что открывало им широкий потенциал взаимодействия с региональными властями. Региональный штаб в большинстве регионов возглавляет заместитель руководителя высшего органа исполнительной власти. На фоне постоянной ротации кадров во главе

ключевых энергетических корпораций руководство самого Системного оператора сохранило свои позиции внутри управленческой отраслевой элиты и расширило перечень подконтрольных отраслевых организаций. Системный оператор занял позицию экспертного центра выработки и реализации государственной политики в сфере обеспечения безопасности электроснабжения.

В Заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные выводы в соответствии с поставленными в диссертации задачами, а также избранной рабочей гипотезой. Показывается достоверность полученных результатов, подтвержденная использованием обширного массива научно-теоретического и фактологического материала. Обобщаются возможности нового институционального подхода для эмпирических исследований на российском материале. Оцениваются действия субъектов политико-управленческого взаимодействия с точки зрения управленческой эффективности. Обрисовываются перспективные направления эволюции отраслевого института в обеспечении безопасности электроснабжения в связи со сменой руководства профильной политической организации (Минэнерго России).

Приложение содержит таблицы, представляющие результаты исследования количественного и качественного изменения состава региональных координационных совещательных органов, созданных при высших органах исполнительной власти 83 субъектов Российской Федерации в период с 2008 по 2011 гг.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора общим объемом более 2 п. л. Все публикации соответствуют теме диссертации.

В журналах из списка, рекомендованного ВАК России:

1. Плиско С.А. Энергетическая безопасность субъектов РФ как залог реализации энергетической стратегии России до 2030 года// Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2011. №4. С. 138-143. 0,5 п. л.

2. Плиско С.А. ОЯ-менеджмент. Модели организации и методы влияния на органы государственной власти // Закон и право. 2007. № 2. С. 90-91.0,3 п. л.

3. Плиско С.А. Лоббизм, или вН-менеджмент в России// Закон и право. 2007. № 9. С. 46-47. 0,4 п. л.

В прочих изданиях:

4. Плиско С.А. Влияние бизнеса на государственную политику в электроэнергетике // Государство, бизнес, общество: теории и российские реалии / под ред. Л.Е. Ильичевой. М.: Аналитик, 2012. С. 114-127. 0,7 п. л.

5. Плиско С.А. О взаимодействии крупных корпораций с органами власти в электроэнергетике (институциональный аспект) // VII всероссийский конгресс политологов «Россия в глобальном мире: институты и стратегии политического взаимодействия»: материалы конференции. Москва, 22-24 ноября 2012 г. М.: МГИМО, 2012. С. 373374. 0,15 п. л.

Тираж 100 экз. Заказ №275

Издательство «МГИМО-Университет» 119454, Москва, пр. Вернадского, 76

Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО(У) МИД РФ

Текст диссертации на тему "Политико-управленческое взаимодействие крупных корпораций в сфере электроэнергетики с органами исполнительной власти в современной России"

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

04201356576

На правах рукописи

Плиско Степан Александров»

Специальность 23.00.02 — политические институты, процессы и технологии

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель: кандидат философских наук, профессор А.А. Дегтярев

Москва — 2013

Оглавление

Введение..................................................................................................................3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

КРУПНЫХ КОРПОРАЦИЙ С ОРГАНАМИ ВЛАСТИ....................................19

§ 1. Подходы к изучению политико-управленческого взаимодействия

крупного бизнеса с органами власти..........................................................20

§ 2. Зарубежный опыт взаимодействия крупного бизнеса

с органами власти.........................................................................................45

ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ КРУПНОГО БИЗНЕСА С ОРГАНАМИ ВЛАСТИ В ОТРАСЛИ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.................................................................................83

§ 1. Структура и направления политико-управленческого

взаимодействия в современной России......................................................84

§ 2. Практика влияния крупного бизнеса на органы исполнительной

власти в электроэнергетике........................................................................131

Заключение..........................................................................................................170

Список источников и литературы.....................................................................175

Приложение.................................................................................................198

Введение

Проблема взаимодействия государства и бизнеса занимает одну из лидирующих позиций в политической и научной повестке дня современной России. Неурегулированность и неформализованность широкого круга аспектов данного взаимодействия оборачивается распространением коррупционных практик.

Изучение проблемы взаимодействия государства и бизнеса является особенно актуальным в свете состоявшегося в 2012 г. вступления России во Всемирную торговую организацию, что обусловливает стремление российских компаний соответствовать высоким мировым антикоррупционным стандартам. Политологическое осмысление этого вопроса, включающее изучение мирового опыта взаимодействия бизнеса и государства, будет содействовать выявлению наиболее подходящих способов формализации этого процесса как в общероссийском, так и в отраслевом масштабах. Таким образом, исследование процессов политико-управленческого взаимодействия бизнеса и государства внесет вклад в развитие теоретической базы для вытеснения сложившихся в России коррупционных практик легальными и легитимными.

Степень научной разработанности проблематики. В настоящее время в российской науке только формируется направление, изучающее вопросы взаимодействия бизнеса и государства. В стадии становления находится и понятийный аппарат. Наиболее близким по сути термином, объясняющим специфику этого процесса, является англоязычный термин government relations. Это словосочетание часто переводят как взаимодействие корпорации с органами государственной власти или связи с прави-

тельством. Зарубежные исследователи понимают под government relations управление лоббистским воздействием на государственные центры принятия решений и создание/трансформацию нормативных правил. В России, в отличие от стран Западной Европы и Северной Америки, взаимодействие бизнеса с органами власти включает не только экономический и правовой, но политический и даже «силовые» аспекты. В этой связи целесообразно использовать более широкое понятие политико-управленческое взаимодействие. Под этим понятием понимается выстраивание взаимоотношений, управление влиянием на центры принятия решений с целью реализации интересов корпорации в вопросах разработки, утверждения и реализации государственной политики.

Проблема взаимодействия государства и бизнеса многогранна. В работе рассматриваются вопросы политико-управленческого взаимодействия, включающие ряд аспектов: систему «разновесных» участников взаимодействия, таких как государство, бизнес, гражданское общество, различного рода институты, организации и объединения; систему правил и ограничений, как, например, законы, регламенты, обычаи, договоренности и т.д.; широкий спектр форм и методов взаимодействия участников.

Вопросы взаимодействия государства и бизнеса в разной степени рассматриваются специалистами в области теории принятия политических решений, теоретиками группового, элитистского подходов, исследователями политико-управленческих сетей, корпоративизма, нового институци-онализма.

Ф. Хантера, Р. Хигли, Афанасьева М.Н. Г.К. Ашина, О.В. Гаман-Голутвиной, Я.Ш. Паппэ, О.В. Крыштановской и др1.

Сторонники элитистского подхода стремятся показать место сосредоточения элиты (армия, государственный аппарат, крупные корпорации) и объяснить взаимодействие между этими общественными группами в качестве внутри- или межэлитарной коммуникации. Каждая социальная система: армия, государственный аппарат, бизнес-структура — имеет своего куратора, занимающего пост в иерархии элиты. От деятельности куратора зависит степень приближенности и уровень доступа подопечных организаций к принятию политико-управленческих решений. Использование этого подхода при взаимодействии бизнеса и государства усложняется, во-первых, закрытостью внутриэлитарной информации, во-вторых, сложностью конфигураций и динамикой внутри элитарных группировок в России.

Основные идеи элитистов получили свое развитие в корпоративист-ской концепции. Она объясняет взаимодействие бизнеса и власти как отношение между формализованными, достаточно закрытыми общностями людей — корпорациями. Изучению корпоративистского функционального представительства посвящены работы Г. Лембруха, С.П. Перегудова, И.С. Семененко, Ф. Шмиттера и др . Ученые отмечают важную отличи-

1 Dye T.R. Understanding Public Policy. New York: Prentice Hall, 1995. 342 p.; Domhoff W. Who Rules America? Challenges to Corporate and Class Dominance. New York: McGraw-Hill Humanities, 2009. 288 p.; Keller S. Beyond the Ruling Class. Strategic Elites in Modern Society. New Brunswick, 1991. 354 p.; Hunter F. Top Leadership, U.S.A. North Carolina: The University of North Carolina Press, 1959. 268 p.; Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность: исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияние на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. Изд. 2-е, доп. М.: Московский общественный научный фонд, 2000. 298 е.; Ашин Г.К. Дискуссии о структуре власти и структуре элит в США // Общественные науки. 2001. № 1. С. 90103; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М.: РОССПЭН, 2006. 446 е.; Паппэ Я.Ш., Галухина Я.С. Российский крупный бизнес. Первые 15 лет: экономические хроники 1993-2008. М.: Издат. дом ГУ ВШЭ, 2009. 422 е.; Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. 384 с.

тельную черту корпоративистских отношений, которая заключается в формализации и структурированности взаимодействия между участниками как со стороны государства, так и со стороны бизнеса, представленного бизнес-сообществами.

Сторонники элитистской и корпоративистской концепций сосредоточились на изучении акторов взаимодействия и степени доступа к распределению ресурсов, в связи с чем проблема соотношения формальных и неформальных правил взаимодействия бизнеса и государства в их работах почти не затронута.

Вопросы правил и ограничений взаимодействия бизнеса и государства детально рассматриваются в работах сторонников теории принятия политических решений и новой институциональной теории.

Приверженцы концепции теории принятия политико-управленческих решений используют вспомогательные теории, такие как бихевиоризм, теория коалиций и т.д. Основной целью своей работы они считают объяснение возникновения тех или иных форм и методов взаимодействия бизнеса и государства. Вопросы принятия государственных и политико-управленческих решений исследуются такими зарубежными авторами, как Г. Саймон, К. Эрроу, П. Сабатьер, Дж. Андерсон, Р. Кобб, Ч. Линдблом, А. Этциони и др. Среди российских исследователей, рассматривающих взаимодействие бизнеса и государства сквозь призму данной теории, целе-

сообразно отметить работы A.A. Дегтярева, А.И. Соловьева и др .

Концепция направлена на предельную рационализацию и операцио-нализацию вопросов взаимодействия государства и бизнеса. При этом ос-

наН.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М.: Эдиториал УРСС, 1999. 352 с.

3 Simon Н. Administrative behavior: a study of decision-making processes in administrative organization. New York: Macmillan, 1957. 259 p.; Эрроу К. Коллективный выбор и индивидуальные ценности. М.: Издат. дом ГУ ВШЭ, 2004. 202 е.; Sabatier P. Policy Change And Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder, Colo.: Westview Press, 1993. 290 p. (Theoretical Lenses on Public Policy); Дегтярев A.A. Принятие политических решений: учебное пособие. М.: КДУ, 2004. 416 е.; Соловьев А.И. Принятие государственных решений. М.: КноРус,, 2006. 344 с.

новной акцент делается на процессе согласования и продвижения интересов. Ученые уделяют особое внимание трансформации интересов в ходе согласования. Используемые методы и описываемые формы взаимодействия ориентированы в большей степени на изучение стабильных устоявшихся общественных систем и локальных сообществ. В этой связи анализ обществ, находящихся в стадии демократического транзита, в рамках данной теории вызывает затруднения.

Концепция нового институционализма обладает более широким аналитическим инструментарием, который позволяет описывать процессы, проходящие как в стабильных, так и в изменяющихся обществах. Приверженцы теории нового институционализма сосредоточены на рассмотрении взаимодействия бизнеса и государства сквозь призму рыночных отношений в рамках особых правил. Ученые полагают, что взаимодействие государственных и негосударственных организаций проходит благодаря особым формальным и неформальным правилам — институтам. Д. Норт использует следующее определение данного понятие: «институты— это «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия— будь то в политике, социальной сфере или экономике»4. Институты формируют особые ограничительные рамки и коридоры. Поведение индивидов и организаций становится понятным и предсказуемым. Существует множество институтов как на государственном, так и на надгосударственном уровнях. Новые институциона-листы считают, что чем выше масштаб взаимодействия государства и бизнеса, тем большее количество институтов его регламентируют и ограничивают. Изучению институциональных рамок принятия политико-

управленческих решений посвящены работы Р. Коуза, Д. Марча, Д. Норта, Э. Остром, О. Уильямсона, А.Е. Шаститко и др5.

Групповой подход включает в себя изучение взаимодействия государства и бизнеса через взаимодействие групп интересов, групп давления и влияния. Классическими в осмыслении и определении «групп интересов» и «групп давления» считаются работы А. Бентли, В. Кей, Э. Лэдда, Д. Трумэна, С. Файнера6. Следует также отметить диссертационные исследования С.Д. Баранова, Д.О. Торхова, С.Д. Оболенцевой и др., посвященные группам давления7.

Особенностью подхода является то, что авторы сосредоточены на рассмотрении форм и методов влияния групп на процессы принятия политико-управленческих решений.

Общие принципы группового подхода можно увидеть у исследователей феномена лоббизма. В отечественной политической науке в работах

5 Коуз Р. Фирма, рынок и право / пер. с англ. М.: Новое издательство, 2007. 224 е.; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала». 1997. 180 е.; March J.G., Olsen J. Rediscovering Institutions: The Organisational Basis of Politics. New York: The Free Press. 1989. 227 p.; Ostrom E. Governing the Commons: the evolution of institutions for Collective action. New York: Cambridge University Press, 1990. 280 p.; Williamson Oliver E. The Economic Institutions of Capitalism. New York: Free Press. 1985. 450 p.; Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. Изд. 4-е, перераб. и доп. М.: ТЭИС, 2010. 828 с.

6 Bentley A.F. The Process of Government: A Study of Social Pressures. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1967. 502 p.; Key V.O. Politics, parties and pressure groups. New York: Crowell, 1958. 783 p.; Laid E.C. The American Polity. The People and Their Government. New York: W.W. Norton, 1985. 242 p.; Truman D.B. The Governmental Process. New York: Knopf, 1951. 544 p.; Finer S.E. Anonymous Empire: A Study of the Lobby in Great Britain. London: Pall Mall Press, 1958. 158 p.

7 Баранов С.Д. Группы давления в политическом процессе современной России. Теоретико-методологический анализ: дис. ... канд. соц. наук: 22.00.05 / МГУ им. М.В. Ломоносова. М., 1998. 168 е.; Торхов Д.О. Деятельность групп интересов и лоббизм в парламенте: на опыте Государственной Думы ФС РФ и Немецкого Бундестага: дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02/ МГУ им. М.В. Ломоносова. М., 2001. 198 е.; Оболенцева С.Д. Группы интересов в политике: на примере нефтяного лоббизма в Государственной Думе Российской Федерации: дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02 / МГИМО (У) МИД России. М., 2002. 168 с.

А.Э. Бинецкого, Д.С. Белова, H.A. Зяблюка, А.П. Любимова, Л.Е. Ильичевой, П.А. Толстых, Я.Ш. Паппэ, М.В. Пантелеевой, A.B. Павроза, Р. Чарри, Дж. Хоган и др8. Большое внимание исследователи уделяют процессам и процедурам взаимодействия, отмечая при этом преимущества легального оформления формата взаимодействия бизнеса и государства. Ученые рассматривают органы власти и организации как объект воздействия через легальный институт функционального представительства, осуществляемого специальными субъектами (персонально или через организации). Выбранный угол рассмотрения проблемы обусловливает то, что акцент делается на взаимодействии корпораций с законодательной властью. Взаимодействию бизнеса с исполнительной и судебной властями уделяется меньшее внимание. Однако в ряде государств с переходной экономикой, к которым относится и Россия, именно эти ветви власти играют ключевые роли в вопросах принятия и реализации политико-управленческих решений.

8 Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. М.: ТЕИС, 2004. 247 е.; Белов Д.С. Политические риски лоббистской деятельности крупных корпораций в Федеральных органах государственной власти современной России: дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02/ МГИ-МО (У) МИД России. М., 2009. 202 е.; Зяблюк H.A. Лоббизм и судебная система США. М.: ИСКР АН, 2002. 60 е.; Любимов А.П. История лоббизма в России. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. 208 е.; Ильичева Л.Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000. 254 е.; Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпи-на Бизнес Букс, 2007. 379 е.; Паппэ Я.Ш., Галухина Я.С. Российский крупный бизнес. Первые 15 лет: экономические хроники 1993-2008. М.: Издат. дом ГУ ВШЭ, 2009. 422 е.; Пантелеева М.В. Лоббизм в органах государственной власти : на примере парламентов современной России и Японии: дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02 / Тихоокеанский государственный экономический университет. Чита, 2009. 171 е.; Павроз A.B. Группы интересов и трансформация политического режима в России. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. 360 е.; Chari R., Hogan J., Murphy H. Regulating lobbying: a global comparison. Manchester: Manchester University Press, 2010. 192 p. (European policy studies).

науке можно выделить классиков сетевого подхода: Дж. Кингдона, Дж. Марша, Д. Ноука, Р. Родеса, Дж. �

Похожие темы диссертаций