автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Роль федеральных органов исполнительной власти в политической системе современной России (2000-2005 гг.)

Полный текст автореферата диссертации по теме "Роль федеральных органов исполнительной власти в политической системе современной России (2000-2005 гг.)"



На правах рукописи

КОЛОТЕВА ВЕРОНИКА ГРИГОРЬЕВНА

РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (2000-2005 ГГ.)

Специальность 23 00 02- политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2008

003170942

Диссертационная работа выполнена на кафедре социологии и политологии ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет»

Научный руководитель:

доктор философских наук, Пантин Владимир Игоревич

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор политическихнаук, профессор Дробот Галина Анатольевна кандидат политических наук Ильинская Светлана Геннадьевна

Международный независимый эколого-политологический университет, кафедра общей политологии, экополитологии и глобалистики

Защита состоится « » июня 2008 г. в часов

в ауд Л&9 на заседании диссертационного совета Д 446 004.03 по философским наукам при ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» по адресу 125993, г.Москва, ул Смольная, д 36.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет»

Автореферат разослан «ХУ» 2008

года

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор философских наук

Мамедова Н.М.

Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. В современной России, в которой происходят сложные процессы, связанные с преобразованием органов исполнительной власти, серьезный научный и практический интерес имеет изучение развития институциональной структуры исполнительной власти и анализ роли органов исполнительной власти в функционировании российской политической системы Следует отметить тот факт, что во многих странах именно исполнительным органам власти принадлежит ведущая роль в политическом развитии общества, а также в процессах, связанных с переходом от одного политического режима к другому, с политической и экономической модернизацией, с созданием стабильной и динамичной политической системы. Вместе с тем, сами политические процессы в современной России оказывают сильное воздействие на развитие федеральных органов исполнительной власти, на начавшееся, но далеко не завершившееся реформирование этих органов, которые представляют собой сложное и противоречивое единство старых и новых комитетов и ведомств, наделенных порой дублирующими функциями. В связи с этим проблема изучения федеральных органов исполнительной власти и их реформирования является важной в теоретическом отношении и значимой в плане практической политики В то же время эта проблема является дискуссионной и многоплановой, поскольку реформирование институтов исполнительной власти - процесс сложный, неоднозначный и динамичный, для которого характерны различные, подчас противоречивые тенденции, особенно в условиях переходного состояния общества.

Одной из важных причин выбора именно этой темы является также стремление рассмотреть все разнообразие и сложность институтов федеральной исполнительной власти не только с учетом общетеоретического материала, показывающего, какой должна быть эта власть, но и с целью дальнейшей практической реализации наиболее значимых идей отечественных и зарубежных политологов, философов, правоведов.

Представляется возможным связать анализ проблем политической модернизации в России со сменой президентской власти, которая произошла в марте 2000 года. Переход властных полномочий к В.В.Путину повлек за собой существенные изменения в политической

о'

системе современной России и, прежде всего, повлиял на роль федеральных органов исполнительной власти Вместе с тем, подобные политические изменения актуализируют задачи научного и практически политического исследования с тем, чтобы властные структуры и общество имели возможность сопоставления различных вариантов, точек зрения и сценариев развития Это особенно важно в свете проводимой в России административной реформы, которая призвана существенно повысить эффективность функционирования исполнительной власти и всей политической системы При этом на эффективность работы федеральных органов исполнительной власти значительное влияние оказывает характер политического режима, который опосредует взаимодействие этих органов с другими структурами политической системы.

Выбор хронологических рамок исследования (2000-2005 гг.) обусловлен тем, что именно в этот период происходили важные сдвиги и изменения в политической системе России, а также осуществлялся первый этап административной реформы

Степень научной разработанности темы исследования

Рассматриваемая тема в отечественной научной литературе разработана преимущественно правоведами в рамках теории государства и права Данная проблема освещена, в частности, в трудах-Г Н.Чеботарева, М.Н.Марченко, О.Е Кутафина, В.И. Фадеева, В.Г.Вишнякова, О.А Омельченко, Л И.Петражицкого, Н.М.Коркунова, С Л Франка и др'.

Роль федеральных исполнительных органов власти в современной России исследовалась целым рядом российских политологов, таких как Г Г.Дилигенский, С.П Перегудов, И.К Пантин, И.С.Семененко, В С.Никонов, А.М.Мигранян, А.А Кара-Мурза, Т.А.Алексеева, Л.В.Сморгунов, К.Г.Холодковский, О.В Гаман-

1 Чеботарев Г Н Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал, 1997, №4 , Марченко М Н Источники права М ,2007; Кутафин О Е, Фадеев В И Муниципальное право Российской Федерации//Учебник М Юристъ, 1997, Козлова Е И , Кутафин О Е Конституционное право России М, 2000, Вишняков В Г. Конституционное регулирование федеральных отношений // Государство и право 1998, №12, Коркунов НМ Лекции по общей теории права Книга 1 Понятие права. 1914

Голутвина, ВГЛедяев, С М.Рогов, Т Е Ворожейкина, А.А Дегтярев, А И.Соловьев, Ю.С Пивоваров, В.Я.Гельман, Ю А Левада и др2.

Тема роли исполнительных органов власти в функционировании политических систем зарубежных стран (в том числе США, Франции, стран Латинской Америки) исследована в работах: В.В Маклакова, Ю Г Сумбатян; Г.И Никерова, 3 В Ивановского, С.Г Паречина,

A.А Мишина, В А.Власихина; Ф Ардан, А Г Орлова;

B.П Максаковского, К Д Meca Хисбет

Кроме того, различные аспекты и проекты административной реформы в России отражены в различных правовых документах, в частности, разработанных под руководством комиссии по председательством сначала Д.Н Козака, Д.А Медведева,

C.Е Нарышкина

В диссертации также использованы основные законы и законодательные акты Российской Федерации3.

Целью исследования является изучение места и роли федеральных институтов исполнительной власти в политической системе современной России в период 2000-2005 гг При этом роль этих институтов в политической системе понимается двояко- с точки

2

Дилигенский Г Г Демократия на рубеже тысячелетий // Политические институты на рубеже тысячелетий, Дубна, 2001 С 27-44 , Перегудов С П Корпоративный капитал и институты власти кто в доме хозяина/Полис, 2002, №5 , Пантин И К, Панарин А С , Кара-Мурза А А Духовно-идеологическая ситуация в современной России перспективы развития //Полис, 1995, №4 , Сморгунов Л В (ред) Государственная политика и управление Ч I -2 М ,2007, Холодковский К Г Бюрократическая Дума//Полис, 2004, №1, Гаман-Голутвина OB Меняющаяся рочь государства в контексте реформ государственного управления отечественный и зарубежный опЬгг// Полис, 2007, №4, Ледяев В Г Власть концептуальный анализ //Полис, 2000, №1 , Рогов С М Функции современного государства вызовы для России Ч 1-3//Свободная мысль, 2005, №7-9, Ворожейкина Т Е Государство и общество в России исчерпание государствоцентричной матрицы развития// Полис, 2002 год, №4, Дегтярев А А Политическая власть как регулятивный механизм социального общения //Полис, 1996, №3 , Соловьев А И Принятие политических решений, М , 2007 , Пивоваров Ю С Русская Власть и публичная политика// Полис, 2005, №1 , Гельман В Я О становлении российской партийной системы и практиках политических коалиций//Полис, 1997, №3 , Гельман В Я Региональная власть в современной России- институты, режимы и практики//Полис, 1998, №1, Левада 10 А Власть, эчита и масса параметры взаимоотношений в Российских кризисах//Вестник общественного мнения, 2006, №1.

зрения практического участия органов исполнительной власти в политическом процессе и с позиций административно-бюрократического взаимодействия с другими органами государственной власти.

В соответствии с этой целью были поставлены следующие задачи:

• Провести сравнительный анализ функционирования органов исполнительной власти в президентских и президентско-парламентских республиках

• Определить основные особенности и характерные черты федеральных органов власти в современной России;

• Изучить роль и место исполнительной власти в сложных процессах становления демократии в России и трансляции демократических методов руководства;

• Проанализировать содержание и результаты первого этапа административной реформы в России (2000-2005 гт),

• Проанализировать проблемные вопросы, возникающие в процессе практической деятельности федеральных органов исполнительной власти из-за недоработок законодательства, исследовать влияние социальных, экономических, культурных и других факторов на деятельность этих органов;

Объектом исследования является политическая система современной России и ее основные институты.

3 (Конституция Российской Федерации 1993 г, Указ Президента РФ от 09 03 2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»//Рос газета -2004 -11 марта -(В ред Указов Президента РФ от 20 05 2004 № 649), Указ Президента РФ от 17 05 2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Рос Газета.- 2000 -20 мая -( В ред Указов Президента РФ от 20 09 2000 № 1678, от 01 12 2000 № 1953, от 16 10 2001 № 1230, от 01 11 2001 № 1263, от 29 04 2002 № 439, от 11 03 2003 № 311, от 16 06 2003 № 867), Указ Президента РФ от 11 03 2003 № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»// Рос газета -2003 -25 марта., Указ Президента РФ от 20 05 2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Рос газета.-2004-22 мая-№106 Собрание законодательства РФ.-2004-24 мая-№21.-Ст 2023 , ФКЗ от 17 12.1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве РФ», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г, 15 марта 2005 г, 14 ноября 2005 г, и 23 декабря 2005 г)

Предметом исследования диссертационной работы являются особенности и закономерности функционирования и развития федеральных органов исполнительной власти в современной России, их структура и функции

Методологическая основа исследования. В диссертации использованы институциональный и компаративистский подходы, предполагающие анализ и сравнение однотипных политических институтов и процессов в различных политических системах. Кроме того, был использован общенаучный структурно-функциональный подход, нацеливающий на выявление взаимосвязей между элементами структуры и их функциями (например, взаимовлияния и взаимозависимости между структурой органов государственной службой и их политическими функциями) Осуществлялся также анализ социологических исследований современного политического процесса в России

Теоретическую базу исследования составили работы отечественных и зарубежных политологов—специалистов в области анализа политических институтов, государственного управления, сравнительной политологии и специалистов в области права- М Вебер, Г.Г Дилигенский, С.П Перегудов, М.В.Ильин, А И.Соловьев, И К.Пантин, О.В. Гаман-Голутвина, А А Кара-Мурза, М.Н Марченко, О А.Омельченко, Э Ю Соловьева, Л И Петражицкого, Н.М.Коркунова, 3 В Ивановский, А А. Дегтярев, В.ГЛедяев, Л В Сморгунов, С.И Каспэ, А В.Дахин, В Б.Кувалдин, К.С Вельский, Ю.М Козлов, Г П.Атаманчук, Л Брандейс, Ф Морли, П Н Врангель, М.П Драгоманов. Эмпирическую базу исследования составил анализ Конституции и законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикаций периодической печати, результатов политологических исследований, проведенных ведущими российскими научными и информационно-аналитическими центрами

Научная новизна исследования заключается в том, что оно является специальным исследованием, в котором с теоретических и практических позиций выявлены л проанализированы основные проблемы деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России и причины их недостаточной эффективности.

В частности, в диссертации впервые:

• на основе проведенного сравнительного анализа ряда президентских и президентско-парламентских политических систем разных государств выявлены некоторые специфические черты деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России;

• проанализированы особенности становления современной политико-административной системы исполнительной власти в Российской Федерации, связанные как с управленческими традициями, так и с характером российской политической культуры,

• впервые проанализированы содержание и основные результаты первого этапа административной реформы в России в период 2000-2005 гг, выявлены основные факторы, препятствующие ее успешному проведению,

• исследован баланс между реальными и потенциальными ресурсами исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти в современной России, показано что для повышения эффективности их работы необходимо прежде всего завершить разграничение полномочий и функций между различными органами, а также обеспечить режим максимальной открытости и прозрачности государственной службы,

• даны некоторые научные рекомендации, касающиеся дальнейшего осуществления и проведения административной реформы в России, определен ряд условий, способствующих повышению эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Сравнительный анализ роли институтов исполнительной власти США, Франции и странах Латинской Америки, с одной стороны, и России, с другой стороны, выявил значительные отличия в функционировании этих институтов в современной российской политической системе Эти различия определяются характером политического режима в данной стране и общим развитием политической системы. Эти отличия включают чрезвычайно большую роль Президента в функционировании всей системы органов исполнительной власти, а также всеобъемлющую роль бюрократического аппарата в осуществлении основных управленческих решений. При этом в современной российской

политической системе воспроизводится традиционное отделение исполнительной власти от общества, которое снижает как эффективность ее функционирования, так и качество реализации административной реформы

2. При дальнейшей разработке административной реформы целесообразны учет и частичное заимствование зарубежного опыта функционирования органов исполнительной власти (особенно опыт Франции и некоторых стран Латинской Америки). Однако, подобное заимствование должно, быть не основой, а дополнением к собственному политическому развитию на основе учета российских традиций, в том числе традиций функционирования органов исполнительной власти в Российской империи и в Советском Союзе.

3. В рамках системы федеральных органов исполнительной власти современной России существуют ярко выраженные противоречия и конфликты как внутри отдельно взятых министерств, департаментов, так и между различными министерствами, департаментами и агентствами Несмотря на то, что министры работают под руководством Президента и премьер-министра, единство мнений и согласие по многим вопросам отсутствуют. В результате внутри самих федеральных органов исполнительной власти существует конфликт интересов, заметно снижающий эффективность их функционирования.

4 Традиции политического развития России, политическая культура присущая большинству населения привели к тому, что после периода дестабилизации первой половины 1990-х гг. в стране возникла новая система организации федеральных органов исполнительной власти. В этой системе ключевую роль играют Президент, Администрация Президента и Правительство. Вместе с тем, эта система является не до конца сформированной, она имеет некоторые переходные черты. Подобная незавершенность приводит к необходимости периодического изменения и реформирования системы органов власти, к «надстройке» над уже существующими институтами и органами все новых и новых институтов (институт полпредов Президента, Общественная Палата и др ).

5. Основные результаты первого этапа административной реформы в России в период 2000-2005 гг, включают проведение разграничений полномочий между министерствами, упразднение ряда

органов исполнительной власти, создание новых органов государственной власти - агентств, изменение структуры Правительства РФ, выработку концепции изменения отношений между федеральными и местными органами исполнительной власти. Однако в итоге такие изменения не привели к существенному повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти, фактически административно-бюрократическая система после некоторых изменений вернулась в состояние близкое к прежнему. До сих пор не разграничены функции различных ведомств, агентств и министерств, происходит дублирование функций, структура Правительства постоянно меняется и вместе с тем это не сопровождается повышением эффективности его работы

6. Основные факторы, препятствующие успешному проведению административной реформы, состоят в тесной взаимосвязи политики и экономики, государственной власти и бизнеса, в сохраняющейся коррумпированности органов государственной власти, в возможности влияния крупных финансовых корпораций на принятие важнейших государственных решений незаконными и полузаконными методами, в сознании безнаказанности и безответственности чиновников, а также в преобладании у государственных служащих и рядовых граждан государственного патернализма.

7 Для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ представляются целесообразными следующие шаги:

• завершить разграничение полномочий и функций между различными органами исполнительной власти,

• наладить эффективную обратную связь между Центром и регионами для отслеживания реализации на местах принятых Центром решений,

• предоставить возможность привлечения для занятия достаточно высоких должностей людей из других сфер (научных учреждений, бизнес-структур и др.) и не проходившими по ступеням должностной карьеры;

• создать режим, обеспечивающий, с одной стороны, жесткую (в том числе судебную) ответственность государственных служащих, с другой - их правовую защищенность от произвола и неком петентности;

• обеспечить режим максимально возможной открытости и прозрачности госслужбы, превратить ее из службы "государевой", т.е ориентированной на личность главы государства, как это традиционно было и есть в нашей стране, в службу действительно публичную,

• повысить внимание к вопросам административной морали с целью оживления понятий деловой репутации и служебной этики

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы для разработки теоретических подходов к анализу и прогнозированию развития российской политической системы, прежде всего институтов исполнительной власти. Содержащиеся в диссертации материалы могут быть использованы в лекционных курсах, посвященных развитию политической системы современной России, взаимодействию различных ветвей власти, структуре и функциям федеральных органов исполнительной власти в РФ

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его материалов, выводов и рекомендаций для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти при осуществлении второго этапа административной реформы в России Материалы диссертации могут быть также использованы при составлении практического курса по функционированию и изменению структуры исполнительной власти в рамках проведения административной реформы в РФ. Апробация результатов исследования

По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ, в том числе 2 научные статьи в журналах, в которых ВАК РФ рекомендует публикацию основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук. Общий объем публикации автора по теме диссертации составляет 3,5 п л.

Результаты исследования обсуждались на региональных и общероссийских конференциях (конференции Фонда Аденауэра и Центра Карнеги) Результаты исследования использовались в работе по изучению роли исполнительных органов власти РФ.

Диссертация обсуждена на заседании сектора истории политической философии Института философии РАН и рекомендована к защите.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры социологии и политологии Российского торгово-экономического университета и рекомендована к защите

Апробация второй главы кандидатской работы прошла в Департаменте экономики и финансов Правительства Российской Федерации (Приказ № 525 от «21» октября 2005 года) Сгруюура диссертационной работы

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 13 параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается ее значимость, определяются цель и задачи работы, приводятся положения научной новизны, оценка практической значимости и информация об апробации результатов работы

В первой главе «Исполнительные органы власти в современных президентских республиках (основные функции)» проанализированы основные функции исполнительных органов власти в современных президентских республиках на примере США, Франции и стран Латинской Америки, показаны различия между этими функциями в «президентской», «полупрезидентской» и «суперпрезидентской» республиках Автор отмечает, что характер президентской власти определяется своеобразием сочетания объективных и субъективных факторов. Сравнительный анализ рассмотренных президентских систем показывает, что в странах с близкими экономическими, социально-политическими и культурными условиями распространены сходные формы организации президентской власти.

Несмотря на то, что некоторые политологи (например М Дюверже) отождествляют понятия «политическая система» и «политический режим», автор диссертации разделяет эти понятия и рассматривает роль органов исполнительной власти именно в политической системе соответствующих стран Политический режим, который представляет собой «характер и способы взаимоотношений власти, общества (народа) и личности (граждан)»4, в определенной

4 Пугачев В П, Соловьев А И «Введение в политологию», М, 2003, С 173

степени опосредует взаимодействие центральных органов исполнительной власти с другими элементами и структурами политической системы Политическая система при этом понимается, как реальный, сложный механизм формирования и функционирования власти в обществе, включающий государство, партии, СМИ, политические ассоциации и объединения, а также взаимоотношения между ними, политическое сознание, политическую культуру, политические нормы5. Функционирование политической системы во многом выражается в характере и особенностях политического режима Вместе с тем важно подчеркнуть, что федеральные (центральные) органы исполнительной власти существуют при разных политических режимах, например при советском режиме или при политическом режиме в современной России. Тоже самое относится к Франции или странам Латинской Америки, где происходила неоднократная смена политических режимов, а роль центральных органов исполнительной власти при этом изменялась не столь значительно

Сравнительный анализ полномочий президентов в президентской (США), «полупрезидентской» (Франция) и

«суперпрезидентских» (Латинская Америка) республиках позволяет выявить особенности различных форм президентской власти. Данные страны демонстрируют основные разновидности института президентства Исследование и сопоставление президентских систем США, Франции и стран Латинской Америки позволяет также лучше понять роль института президентства в России6, а также учесть опыт функционирования исполнительных органов власти в этих странах в процессе осуществления административной реформы в современной России

В диссертации отмечено, что в целом президентская республика в большей степени соответствует отечественным политическим традициям, связанным с так называемой «персонификацией власти». Это в определенной степени объясняет выбор в качестве основы для создания новой российской Конституции и системы функционирования исполнительной власти модели президентских республик, прежде всего

5 Пугачев В П , Соловьев А И «Введение в политологию», М, 2003, С 172-173

6 Дёгтев Г В / Становление и развитие института президентства в России теоретико-правовые и конституционные основы М , 2006

французской и американской ее разновидностей. При этом наличие в стране «президентской вертикали», пусть и не настолько эффективной с точки зрения объединения страны, как существовавшие до того имперско-губернаторская и «обкомовско-номенклатурная», позволило избежать дальнейшего распада страны.

США стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства. Кроме того, именно в США зародился институт президентства как один из важнейших институтов политической системы. В отличие от других государств 18 века, где исполнительная власть повсеместно имела монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать в ходе всеобщих выборов.

Американская модель президентства не допускает возникновения двоевластия в политической системе США, когда президент проводит свою политику, а Конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной политики.

Таким образом, в США существует весьма сложная и гибкая система исполнительной власти. Президент, являющийся главой победившей на выборах политической партии во многом изменяет кадровый состав высшего эшелона власти и целенаправленно проводит новый политический курс. Тем не менее деятельность Президента США в значительной мере контролируется Конгрессом с помощью специальных комиссий и других структур.

Во Франции в условиях «полупрезидентской» республики президент по должности является верховным главнокомандующим вооруженными силами. Кроме того, ему принадлежит ведущая роль в определении и проведении внешней политики. Если же ко всем этим полномочиям добавить также право президента при определенных условиях вводить чрезвычайное положение в стране, а также право проводить по своей инициативе общенародный референдум, то можно с полным основанием утверждать, что президент и в «полупрезидентской» республике - влиятельная и активная сила, способная оказывать значительное воздействие на государственную политику.

Важным ограничителем президентской власти в ее «полупрезидентском» варианте служит также то, что Правительство ответственно не перед Президентом, а перед Парламентом. Таким образом, функционирование исполнительной власти во Франции (в лице Президента и Правительства) обладает существенной спецификой С одной стороны, Президент обладает огромными полномочиями, которые напоминают полномочия временно выбранного монарха С другой стороны, реальная политическая власть во Франции принадлежит Правительству, министерствам и бюрократии, которая в отличие от США остается в основном неизменной при смене правящей политической партии и самого Президента.

Вотчиной «суперпрезидентских» республик считается Латинская Америка. Большинство государств этого региона пыталось скопировать американскую модель государственного устройства, однако местная специфика подкорректировала процесс В ряде латиноамериканских стран граница между «суперпрезидентской» республикой и диктатурой, прикрываемой конституционными рамками, довольно условна Вместе с тем «суперпрезидентская» республика не является прямым аналогом диктатуры. Это особый конгломерат традиционной президентской формы с элементами полудиктаторского правления, снабженного рядом специфических особенностей7 Тем не менее в 90-х годах в ряде «суперпрезидентских» республик (в частности, в Бразилии, Аргентине, Венесуэле, Перу) были сделаны шаги в сторону более сбалансированного распределения сфер влияния властей 8. По мнению значительного числа политологов-международников, под категорию «суперпрезидентская» республика подпадают и некоторые страны, образованные после распада СССР, в частности, государства Средней Азии.

Во всех латиноамериканских президентских республиках Президент наделен очень широкими полномочиями. В его собственную компетенцию зачастую входит назначение и увольнение федеральных министров, осуществление высшего руководства государственной

7 Орлов А Г Политические системы стран Латинской Америки, М, 1982

о

Ивановский 3 В Латинская Америка, политические партии и социальные движения.Т 1У отв рея 3 В Ивановский М, ИЛА, 1993

администрацией; он санкционирует, издает законы и распоряжается об их опубликовании, имеет право накладывать вето на принятые Конгрессом законы, руководит внешними сношениями государства и аккредитует дипломатических представителей, ставит в известность Конгресс о заключении международных договоров и соглашений 9

В диссертации сделан вывод, что реальное функционирование исполнительной власти в США, во Франции, в странах Латинской Америки в действительности не всегда основывается на прописанных в Конституциях законах и институциональных нормах, оно базируется во многом на сложившихся традициях и формах взаимодействия между различными формами власти, многие из которых в Конституциях соответствующих государств никак не прописаны Таковыми формами являются вопросы реального функционирования Кабинета министров в США и «президентского дома» во Франции. Обе эти структуры считаются наиболее влиятельными в своих странах и реально функционирующими органами, однако их конкретные функции являются в достаточной степени гибкими и могут меняться по желанию конкретного Президента В частности, меняются число соответствующих ведомств, входящих в их состав, а также отношения между ними

Автор констатирует, что реальное наполнение политики в самых разных странах (в том числе в России) часто отличается от того, что прописано в законах и конституциях «отцами-основателями». А потому простое формальное копирование прописанных структур и образцов, даже близких в чем-то России стран, недостаточно для построения эффективной структуры власти в Российской Федерации. В связи с этим необходимы не только творческое приложение и адаптация этих образцов к традициям и реалиям России, но и более глубокое, творческое изучение самих механизмов, процессов, особенностей функционирования этих образцов в тех странах, откуда они заимствуются При этом заимствования, по-видимому, должны быть не основой, а дополнением к собственному политическому творчеству на основе учета российских традиций, в том числе традиций функционирования органов исполнительной власти и в Российской империи, и в Советском Союзе.

Иностранное конституционное право / Под редакцией проф Маклакова В В М , 1997

Вторая глава диссертации «Система органов исполнительной власти в современной России» посвящена анализу системы организации исполнительной власти в современной России, а также роли основных федеральных органов исполнительной власти в политической системе РФ

Автор исходит из того, что для формирования в современной России более или менее эффективной системы разделения властей необходим определенный переходный период В частности необходимо формирование независимой судебной системы и других независимых институтов Основная цель его состоит в том, чтобы создать предпосылки и условия, выработать механизм и основные формы функционирования современного демократического общества, в том числе его политической системы

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство при этом Президент Российской Федерации формально не является главой исполнительной власти, он является главой государства, объединяя все ветви власти, способствуя согласованному и эффективному функционированию.

Федеральные органы исполнительной власти включают Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства, иные федеральные органы исполнительной власти Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции, законов, указов Президента, решений вышестоящих органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют исполнительно- распорядительными органами Следует отметить, что в Конституции 1993 г. отсутствует достаточно полное системно-структурное определение исполнительной власти, что неизбежно сказывается на развитии государственного права в России и на функционировании системы органов, относящихся к исполнительной власти

Особо следует отметить отсутствие критериев построения органов исполнительной власти что выражается в частых перестройках на федеральном уровне. В связи с этим, по мнению автора, целесообразно четко обозначить характер и пределы государственного участия в экономической, социальной и иных сферах, учитывая временные и постоянные факторы, влияющие на объем управления.

В диссертации рассмотрена и проанализирована роль института Президентства — принципиально нового для России государственного института, который внес значительные изменения в существовавшую в момент его учреждения прежнюю советскую форму организации власти Ни один федеральный орган государственной власти не существует независимо от Президента, они взаимодействуют с ним как с главой государства

Главный вопрос в настоящий момент заключается в том, насколько сильной в условиях современной России должна быть президентская власть, насколько широкими полномочиями она должна обладать. По мнению диссертанта, сильная президентская власть прежде всего призвана наладить действенное государственное управление и исполнение законов Ее определенная самостоятельность по отношению к представительным органам, укрепление с ее помощью единой системы исполнительной власти должна обеспечить устойчивость системы управления обществом, создать условия для стабилизации обстановки в стране

Между тем анализ конституционных полномочий Президента дает основания для вывода о том, что часть из них имеет непосредственно исполнительный характер (например, руководство внутренней и внешней политикой) либо очень близка по своей природе к исполнительной. Это позволяет с уверенностью говорить о том, что Президент РФ оказывает весомое воздействие на деятельность Правительства и во многом определяет направления его функционирования. Следует также подчеркнуть, что и Президент РФ, и Правительство РФ являются органами подзаконными, поскольку деятельность и того, и другого органа направлена главным образом на исполнение и реализацию законов, хотя статус Президента РФ как главы государства накладывает на его деятельность определенную специфику. Активное участие Президента в деятельности исполнительной власти, обусловленное как соответствующими конституционными нормами, так и наличием скрытых (подразумеваемых) полномочий, дает возможность вести речь о дуализме исполнительной власти, когда часть исполнительных полномочий реализуется Президентом РФ и под его непосредственным руководством, а другая — непосредственно Правительством. Безусловно, такой дуализм может таить в себе опасность

дестабилизации жизнедеятельности всей системы исполнительной власти, а порожден он как историческими правовыми предпосылками (изначально президент был институализирован как глава исполнительной власти), так и политической спецификой российской жизни

При анализе структуры и функций Правительства РФ, диссертант отмечает, что теоретически оно представляет собой коллегиальный орган государственной власти, который призван, с одной стороны, воспринимать потребности, интересы и цели российского общества, адекватно их отражать в своих правовых актах и содержании организационной деятельности, а с другой — рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность, динамику и эффективность Именно Правительство призвано обеспечивать исполнение законов и проведение в жизнь единой политики государства в различных отраслях и сферах общественной жизни.

В диссертации выделены и охарактеризованы структура и основные функции Правительства РФ. В число этих функций входят регулятивно-управленческая, нормотворческая, оперативно-исполнительская, контрольная, юрисдикционная. В рамках Правительства вырабатывается общая стратегия действий исполнительной власти в целом, и, кроме того, Правительство несет коллективную ответственность за общее состояние социального, экономического развития государства, обороноспособность страны, соблюдение прав и свобод граждан. По мнению диссертанта, на протяжении 1990-х и начала 2000-х гг политическая роль Правительства РФ была весьма значительной, т.к именно Правительство разрабатывало и реализовывало общую стратегию политического и социально-экономического развития страны10. В то же время в работе Правительства существовали и существуют дисфункции, связанные с некомпетентностью отдельных членов Правительства, а также с преобладанием корпоративно-бюрократических интересов над интересами общества и государства В результате, возникло известное расхождение между записанными в Конституции РФ функциями Правительства и реальным их осуществлением Это расхождение

10 Конституция Российской Федерации, Ст 114,115//Конституция Российской Федерации М 1996 С 38-39

привело к дестабилизации российской политической системы в конце 1990-х гг. и к необходимости централизации исполнительной власти

В настоящее время с учетом проводимой административной реформы Аппарат Правительства обеспечивает межведомственную координацию при реализации предложений координационных и совещательных органов, созданных Правительством, оказывает интеллектуальную и материально-техническую помощь организациям, работающим в области административной информации, участвует в деятельности различных межведомственных организаций, занимающихся упрощением административных формальностей При этом Аппарат Правительства способствует расширению гласности в административной области и содействует рациональной перестройке структур и информатизации государственных служб

В диссертации отмечено, что стабильность и качество функционирования системы исполнительной власти во многом зависят от того, насколько эффективно взаимодействуют Правительство и глава государства Действенность такого взаимодействия зависит от многих факторов, и в первую очередь от того, какую модель в построении государственной власти избрало для себя то или иное государство. Так, в парламентарных республиках (например, Италия, Германия) Президент не имеет реальной исполнительной власти, а полномочия его как главы государства являются представительскими и осуществляются, как правило, с согласия Правительства. В президентских республиках (например, США) Президент (глава государства) является главой исполнительной власти, следовательно, исполнительная власть целиком и полностью концентрируется в руках президента В полупрезидентских республиках (например, Франция) президент является влиятельной силой, оказывающей непосредственное воздействие на расстановку государственных приоритетов в политике Однако он не обладает всей полнотой исполнительной власти, поскольку последняя осуществляется также Правительством Во многом аналогичен принцип построения модели «Президент—Правительство» в Российской Федерации, хотя, безусловно, российская действительность имеет свои специфические особенности

Правовую основу взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ составляют Конституция РФ, Закон о

Правительстве, ряд подзаконных нормативных актов (например, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»" и др). Отдельные вопросы взаимодействия Президента и Правительства отражены в Регламенте Правительства Российской Федерации

В диссертации также рассмотрены основные функции таких федеральных органов исполнительной власти как Администрация Президента РФ, Государственный совет РФ, Полномочные представители Президента в федеральных округах, а также проанализировано их взаимодействие с Президентом и Правительством Отмечено, что эти органы играют важную роль в функционировании «властной вертикали», которая обеспечивает высокую степень централизации российской политической системе. В тоже время, «властная вертикаль» решает весьма ограниченные задачи и пока не обеспечивает эффективного функционирования исполнительной власти Именно это обстоятельство явилось одной из важных причин проведения административной реформы

Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти ознаменовало собой первый этап административной реформы, которая начала разрабатываться в конце 1990-х гг В то время политическим мотивом реформы государственного управления была перестройка советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации На нынешнем этапе административной реформы налицо определенная интеллектуальная и организационная преемственность.

Одной из основных концепций реформирования системы федеральных органов исполнительной власти является разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по разным органам Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа — на федеральные службы, третья группа — на федеральные агентства

11 СЗ РФ 1994 №7 Ст 697

Таким образом, на первом этапе административной реформы функции государственного управления были разделены между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме «министерство - служба - агентство» Однако такое разделение функций представляется не вполне удачным Например, федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом; федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, а федеральное агентство — нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору. Однако каждый запрет и в названных указах Президента РФ, и в соответствующих положениях сопровождается оговоркой. «кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации», что практически нейтрализует всю изложенную в законе концепцию деятельности.

В третьей главе «Процессы преобразования федеральных органов исполнительной власти и перспективы их развития»

проанализированы процессы преобразования федеральных органов исполнительной власти России и перспективы их развития.

Проводимая в последние годы административная реформа объединяет три комплекса мер- реформу федеральных отношений между центром и регионами, реформу государственной службы, реформу федеральных органов исполнительной власти. Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова.

Административная реформа может быть также определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создание адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного использования государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Административная реформа состоит из двух частей, оперативной и институциональной. Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации

государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг

В результате проведения административной реформы число министерств сократилось, а число других правительственных учреждений возросло. Они подчинены, главным образом, министерствам Структура «министерства-службы-агентства» не является отечественным ноу-хау, она известна и оправдала себя во многих странах Однако в России разделения функций между ними не произошло, степень концентрации власти возросла, правовой и бюджетный статус служб и агентств до конца не определен

В русле проводимой реформы Правительство в начале 2005 г. утвердило «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», согласно которому предлагалось разработать административные регламенты, целью регламентов является оптимизированная формализация чиновничьего труда. По мнению авторов «Типового регламента», это должно значительно повысить эффективность работы исполнительной власти, сделать ее «прозрачной», исключить или резко сократить число решений, принимаемых «по усмотрению»12. В то же время он в значительной степени лишает самостоятельности службы и агентства, т к. закрепляет за министерством функции координации и контроля деятельности, находящихся в его ведении федеральных служб и агентств.

Распоряжением Правительства 25 октября 2005 года была одобрена «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг» В ее вводной части весьма критично оценено состояние государственного управления, превратившегося в «ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения его конкурентоспособности». «Концепцией» установлены сроки разработки и внедрения административных

12СЗРФ 2005 №4 Ст 305, Известия 2005 7 апреля С 10

регламентов, создания нормативной базы по передаче части государственных функций частным структурам, оформление процедуры досудебного обжалования решений государственных органов, введение антикоррупционной экспертизы проектов правительственных нормативных актов и т п

Работу госаппарата можно признать эффективной лишь тогда, когда он одновременно успешно решает проблемы оптимальной защиты интересов государства, населения, социальных групп, каждого человека в отдельности К числу критериев эффективности работы федеральных органов исполнительной власти можно отнести укрепление целостности государства, исполнение принимаемых в Центре решений на местах, ограничение социального и имущественного расслоения общества, приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с общефедеральным законодательством, формирование и развитие структур гражданского общества, повышение роли и престижа Российской Федерации на международной арене и др В настоящее время далеко не все из этих критериев соблюдаются на практике, в связи с чем функционирование федеральных органов исполнительной власти остается малоэффективным.

Неэффективность российской системы государственного управления в первую очередь обусловлена несоответствием концепции государственного управления, изменившимся экономическим реалиям Государственный аппарат гипертрофирован, структура его сложна, функции дублируются и среди них преобладают контрольные и надзорные. На сегодняшний день государство излишне присутствует в экономике, зато пытается уйти из социальной сферы Нерационально распределены полномочия между центром и субъектами федерации Неудовлетворительно регламентированы полномочия по реализации функций федеральных органов исполнительной власти и органов этой же власти в субъектах федерации Отмечается большой отрыв власти от общества. Так, по данным опроса, проведенного Институтом социологии РАН в 2007 г, 76% населения России считает, что чиновники - это отдельный слой общества, особое сословие, не разделяющее интересов не только остального общества, но и страны в целом (в последнем убеждены почти 40% опрошенных) Две трети россиян безоговорочно убеждены в том, что чиновники заинтересованы

лишь в упрочении собственного материального и социального положения. Надо отметить, что сами чиновники более высокого мнения о себе: то, что российская бюрократия прежде всего заботится о росте благосостояния России, подтвердили 16% опрошенных госслужащих, против 2,1% - в целом среди населения По данным того же опроса, усилить общественный контроль за работой чиновников требуют 60% населения и только 28% госслужащих |3.

Кардинальных изменений в способах принятия управленческих решений по существу не произошло Как и прежде, доминируют силовые методы, авторитарность в политике, а власть права зачастую подменяется правом власти14 Приходится констатировать, что реформа пока не внесла существенных изменений в деятельность исполнительной власти Год спустя после ее начала Президент назвал существующий порядок регистрации предприятий «издевательством над здравым смыслом»15.

В то же время неэффективное государственное управление -очень дорогое удовольствие для налогоплательщиков. Так, в 2002 г. реальные расходы на содержание российской бюрократической машины приблизительно лишь в 3,5 раза уступали американским, тогда как расходная часть российского бюджета была меньше аналогичного показателя федерального бюджета США в 37 раз16

В итоге, особенно на первоначальном этапе, новая роль государства не привела к радикальным переменам ни в общей структуре Правительства, ни в структуре отдельных министерств и ведомств. Органы государственной власти по-прежнему включают ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур собственно Правительство (министерства и ведомства), аппарат правительства и в определенной степени Администрацию Президента. Существует мощный аппарат Правительства Этот фактор ведет к ослаблению

13 Сайт http //www regnum ru/news/538009 html

14 См Масленникова E В, Татаринова Jl H Эффективность деятельности органов государственной власти в контексте административных реформ // Стратегия развития России и стран Восточной Европы в условиях трансформации социально-экономических систем Саратов, 2004 С 131

15 Известия 2005 15 марта. С 2

16 Ковальчук А Финансирование государственной службы // Отечественные записки, 2004, № 2 С 333.

роли отраслевых министерств в определении политики и раздроблению нынешней системы, что также сокращает возможности министерств по налаживанию эффективной горизонтальной координации с другими министерствами и ведомствами.

В современной России важнейшие политические изменения связаны прежде всего со сменой Президента и изменениями в составе Правительства (включая смену Председателя Правительства). Кроме того, значительную роль играют также перестановки внутри ключевых министерств (Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Министерства иностранных дел, Министерства экономического развития и торговли и др.) Все это так или иначе связано с изменениями федеральных органов исполнительной власти и оказывает значительное влияние на функционирование всей политической системы.

В этом плане изменения в Государственной Думе и Совете Федерации играют гораздо меньшую роль, чем изменения в федеральных органах исполнительной власти, поскольку политические партии, входящие в состав Федерального Собрания оказывают лишь незначительное влияние на выработку стратегии развития страны и на принятие важнейших политических решений Это видно из того, что, несмотря на многочисленные изменения состава Государственной Думы и Совета Федерации с 1993 г (например, победа партии В.В.Жириновского в 1993 г. или доминирование коммунистов в Государственной Думе в 1996-1999 гг.), характер политической системы России менялся очень мало.

Итак, федеральные органы исполнительной власти в современной политической системе России играют центральную, ключевую роль Однако следует учитывать, что само функционирование этих органов во многом контролируется чиновничеством, которое имеет свои собственные интересы, слабо связанные с национальными интересами России и большинства российских граждан

Следует отметить, что все планируемые в рамках административной реформы мероприятия фактически не меняют доминирующего положения федеральных органов исполнительной власти и не затрагивают их отношений с рядовыми гражданами. В результате административная реформа может оказаться внутренним делом самого бюрократического аппарата, не выходящим за его рамки

и существенно не изменяющим характер российской политической системы.

Одним из препятствий на пути повышения эффективности управленческого аппарата являются как это ни парадоксально, высокие цены на нефть и другие энергоносители. Если же цены на нефть будут понижаться, это заставит политическую систему реформироваться более интенсивно и искать такую форму, которая будет эффективно работать и функционировать. Для того, чтобы реформы были действительно успешными они должны соответствовать интересам общества, и если не всего в целом то, хотя бы того большинства, которое должны составлять средний класс и примыкающие к нему слои. К сожалению, этого пока не происходит, так как внутри властной системы происходит борьба интересов, на которую значительное влияние оказывает корпоративный бизнес и крупные олигархические структуры. Выходом из такой ситуации могут быть два варианта развития событий-

Первый вариант состоит в установлении жесткого авторитарного политического режима, при котором будет происходить насильственное «согласование» интересов различных властных группировок и кланов. При этом выборы могут стать чисто формальными, а демократичность и открытость политической системы будет отсутствовать В этом случае роль федеральных органов исполнительной власти возрастет еще больше, эффективность функционирования политической системы вначале, скорее всего, повысится, а затем снова снизится, так как любой авторитарный режим является эффективным лишь на определенном отрезке времени.

При втором варианте постепенно будет происходить формирование более демократического политического режима, предполагающего уменьшение всевластия бюрократического аппарата, складывание конкурентной многопартийной политической системы и увеличение политической активности граждан. Однако и в этом случае эффективность функционирования федеральных органов исполнительной власти и всей политической системы может снизиться из-за несогласованности действий различных органов власти и политических институтов взаимного «перекладывания» ими ответственности друг на друга

Таким образом, при любом варианте развития российской политической системы роль федеральных органов исполнительной власти в России останется чрезвычайно большой, а эффективность их функционирования в ближайшие годы вряд ли существенно возрастет Тем не менее, необходимые шаги по постепенному повышению эффективности государственного аппарата могут быть предприняты.

Для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ представляются целесообразными следующие шаги-

• завершить разграничение полномочий и функций между различными органами исполнительной власти;

• наладить эффективную обратную связь между Центром и регионами для отслеживания реализации на метах принятых Центром решений,

• произвести отбор (преимущественно конкурсный в установленных законом случаях), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных сотрудников путем создания у них мотивации, которая включала бы не только материальные поощрения, но и повышение ответственности за предпринимаемые решения;

• осуществить строгое разделение функций между служащими, четко определить их должностные обязанности;

• предоставить возможность привлечения для замещения высоких должностей людей из других сфер (научных учреждений, бизнес-структур и др.) не проходившими по ступеням должностной карьеры;

• создать режим, обеспечивающий, с одной стороны, жесткую (в том числе судебную) ответственность государственных служащих, с другой - их правовую защищенность от произвола и некомпетентности,

• обеспечить режим максимально возможной открытости и прозрачности госслужбы, превращения ее из службы "государевой", т.е. ориентированной на личность главы государства (как это традиционно было и есть в нашей стране) в службу действительно публичную,

• повысить внимание к вопросам административной морали с целью оживления понятий деловой репутации и служебной этики.

При некоторой доработке и адаптации эти общие принципы могут быть использованы на практике В то же время необходимо учитывать, что для их осуществления, прежде всего, нужна политическая воля и заинтересованность общества в продолжение административной реформы В настоящее время эти условия в России еще только формируются. Однако в перспективе при благоприятном развитии событий внедрение в политическую и управленческую практику названных выше принципов может произойти

Список опубликованных работ по теме диссертации

1) Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК

1 Колотева В.Г. Применение законодательства о компенсации морального вреда в российской судебной практике. Проблемы определения размера компенсации морального вреда // Право и политика, №8, М., 2007, С 82-92 (1 п л )

2 Колотева В Г Роль центральных органов исполнительной власти в Латинской Америке- значение для России // Право и политика, №10, М , 2007, С. 14-20 (0,6 п л.)

2) Публикации в других изданиях и материалы конференции 3. Колотева В Г. Реформы исполнительной власти - проблемы эффективной идеологии // Федерация, №11, М., 2005, С 11-14 (0,5 п л )

4. Колотева В Г. Формирование правовой культуры общества // Роль молодежи в развитии парламентаризма в России» // Сб. Московского Представительства Фонда им Конрада Аденауэра М., 2005 С.91-107 (0,8 п л)

5. Колотева В Г. Магаданская область- выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва по 104-му одномандатному округу в 2003 г// Центр Карнеги // ЬОр://\у\у\у carnegie.ru/ru/pubs/media/70449.htm (0,6 п.л.)

Подписано в печать 16 05 2008 г. Печать трафаретная Заказ №428 Тираж. 100 экз Типография "11-й ФОРМАТ" ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш, 36 (495) 975-78-56, (499) 788-78-56 www autoreferat.ru

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Колотева, Вероника Григорьевна

Введение (актуальность, тематика, новизна, методы) (С. 3-12)

I. Исполнительные органы власти в современных президентских республиках (основные функции) (С. 12-60).

1.1. Роль федеральных органов исполнительной власти в США (С. 16-32).

1.2. Роль центральных органов исполнительной власти во Франции (С. 32-45).

1.3. Роль центральных органов исполнительной власти в Латинской Америке (С. 4660)

П. Система органов исполнительной власти в современной России (С. 60-127).

2.1. Принцип разделения властей и его роль в формировании государственно-исполнительных органов России (С. 60-66).

2.2. Общая характеристика исполнительной власти в России (С. 66-74).

2.3. Президент Российской Федерации и его роль в функционировании органов исполнительной власти в современной России (С. 74-90).

2.4. Структура и функции Правительства РФ (С. 90-102).

2.5. Взаимоотношения между Правительством РФ, Президентом РФ и его Аппаратом (С. 102-114).

2.6. Структура и функции министерств и агентств (С. 114-127).

Ш. Процессы преобразования федеральных органов исполнительной власти и перспективы их развития (С. 127-157).

3.1. Основные этапы реформирования федеральных органов исполнительной власти (С. 127-141).

3.2. Причины неприятия реформ и возможности повышения их эффективности (С. 141-148).

3.3. Роль и значение федеральных органов исполнительной власти в функционировании российской политической системе (С. 148-152).

3.4. Перспективы реформирования федеральных органов исполнительной власти (С. 152-157).

Введение диссертации2008 год, автореферат по политологии, Колотева, Вероника Григорьевна

Актуальность темы исследования. В современной России, в которой происходят сложные процессы, связанные с преобразованием органов исполнительной власти, серьезный научный и практический интерес имеет изучение развития институциональной структуры исполнительной власти и анализ роли органов исполнительной власти в функционировании российской политической системы. Следует отметить тот факт, что во многих странах именно исполнительным органам власти принадлежит ведущая роль в политическом развитии общества, а также в процессах, связанных с переходом от одного политического режима к другому, с политической и экономической модернизацией, с созданием стабильной и динамичной политической системы. Вместе с тем, сами политические процессы в современной России оказывают сильное воздействие на развитие федеральных органов исполнительной власти, на начавшееся, но далеко не завершившееся реформирование этих органов, которые представляют собой сложное и противоречивое единство старых и новых комитетов и ведомств, наделенных порой дублирующими функциями. В связи с этим проблема изучения федеральных органов исполнительной власти и их реформирования является важной в теоретическом отношении и значимой в плане практической политики. В то же время эта проблема является дискуссионной и многоплановой, ^поскольку реформирование институтов исполнительной власти - процесс сложный, неоднозначный и динамичный, для которого характерны различные, подчас противоречивые тенденции, особенно в условиях переходного состояния общества.

Одной из важных причин выбора именно этой темы является также стремление рассмотреть все разнообразие и сложность институтов федеральной исполнительной власти не только с учетом общетеоретического материала, показывающего, какой должна быть эта власть, но и с целью дальнейшей практической реализации наиболее значимых идей отечественных и зарубежных политологов, философов, правоведов.

Представляется возможным связать анализ проблем политической модернизации в России со сменой президентской власти, которая произошла в 3 марте 2000 года. Переход властных полномочий к В.В.Путину повлек за собой существенные изменения в политической системе современной России и, прежде всего, повлиял на роль федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, подобные политические изменения актуализируют задачи научного и практически политического исследования с тем, чтобы властные структуры и общество имели возможность сопоставления различных вариантов, точек зрения и сценариев развития. Это особенно важно в свете проводимой в России административной реформы, которая призвана существенно повысить эффективность функционирования исполнительной власти и всей политической системы. При этом на эффективность работы федеральных органов исполнительной власти значительное влияние оказывает характер политического режима, который опосредует взаимодействие этих органов с другими структурами политической системы.

Выбор хронологических рамок исследования (2000-2005 гг.) обусловлен тем, что именно в этот период происходили важные сдвиги и изменения в политической системе России, а также осуществлялся первый этап административной реформы.

Степень научной разработанности темы исследования

Рассматриваемая тема в отечественной научной литературе разработана преимущественно правоведами в рамках теории государства и права. Данная проблема освещена, в частности, в трудах: Г.Н.Чеботарева, М.Н.Марченко, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, В.Г.Вишнякова, О.А.Омельченко, Л.И.Петражицкого, Н.М.Коркунова, С.Л.Франка и дрь

Роль федеральных исполнительных органов власти в современной России исследовалась целым рядом российских политологов, таких как: Г.Г.Дилигенский, С.П.Перегудов, И.К.Пантин, И.С.Семененко, В.С.Никонов, А.М.Мигранян, А.А.Кара-Мурза, Т.А.Алексеева, Л.В.Сморгунов,

1 Чеботарев Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал, 1997, №4.; Марченко М.Н. Источники права. М., 2007.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации//Учебник. М.: Юристь, 1997; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2000; Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеральных отношений // Государство и право. 1998, №12.; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. Книга 1. Понятие права. 1914.

К.Г.Холодковский, О.В.Гаман-Голутвина, В.Г.Ледяев, С.М.Рогов, Т.Е.Ворожейкина, А.А.Дегтярев, А.И.Соловьев, Ю.С.Пивоваров, В.Я.Гельман, Ю.А.Левада и дрг.

Тема роли исполнительных органов власти в функционировании политических систем зарубежных стран (в том числе США, Франции, стран Латинской Америки) исследована в работах: В.В.Маклакова; Ю.Г.Сумбатян; Г.И.Никерова; З.В.Ивановского, С.Г.Паречина; А.А.Мишина, В.А.Власихина; Ф.Ардан, А.Г.Орлова; В.П.Максаковского, К.Д.Меса Хисбет.

Кроме того, различные аспекты и проекты административной реформы в России отражены в различных правовых документах, в частности, разработанных под руководством комиссии по председательством сначала Д.Н.Козака, Д.А.Медведева, С.Е.Нарышкина.

В диссертации также использованы основные законы и законодательные акты Российской Федерацииз.

Целью исследования является изучение места и роли федеральных институтов исполнительной власти в политической системе современной России в период 2000-2005 гг. При этом роль этих институтов в политической системе понимается двояко: с точки зрения практического участия органов

2 Дшшгенский Г.Г. Демократия на рубеже тысячелетий // Политические институты на рубеже тысячелетий, Дубна, 2001.С.27-44.; Перегудов С.П. Корпоративный капитал и институты власти: кто в доме хозяин?//Полис, 2002, №5.; Пантин И.К., Панарин А.С., Кара-Мурза А.А. Духовно-идеологическая ситуация в современной России: перспективы развития //Полис, 1995, №4.; Сморгунов Л.В.(ред.) Государственная политика и управление. Ч.1-2.М.,2007.; Холодковский К.Г. Бюрократическая Дума //Полис, 2004, №1.; Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт// Полис, 2007, №4.; Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ //Полис, 2000, №1.; Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России. Ч.1-3//Свободная мысль, 2005, №7-9.; Ворожейкина Т.Е. Государство и общество в России: исчерпание государствоцентрнчной матрицы развития// Полис, 2002 год, №4.; Дегтярев А.А. Политическая власть как регулятивный механизм социального общения. //Полис, 1996, №3.; Соловьев А.И. Принятие политических решений. М., 2007.; Пивоваров Ю.С. Русская Власть и публичная политика// Полис, 2005, №1.; Гельман В.Я. О становлении российской партийной системы и практиках политических коалиций.//Полис, 1997, №3.; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики.//Полис, 1998, №1.; Левада Ю.А. Власть, элита и масса: параметры взаимоотношений в Российских кризисах//Вестник общественного мнения, 2006, №1.

3 (Конституция Российской Федерации 1993 г., Указ Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»//Рос.газета, 2004, 11 марта. (В ред.Указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649); Указ Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Рос. Газета, 2000, 20 мая (В ред. Указов Президента РФ от 20.09.2000 № 1678, от 01.12.2000 № 1953, от 16.10.2001 № 1230, от 01.11.2001 № 1263, от 29.04.2002 № 439, от 11.03.2003 № 311, от 16.06.2003 № 867); Указ Президента РФ от 11.03.2003 № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»// Рос.газета, 2003, 25 марта.; Указ Президента РФ от 20.05.2004. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Рос.газета, 2004, 22 мая. №106 Собрание законодательства РФ, 2004,24 мая, №21. Ст.2023.; ФКЗ от 17.12.1997 года№2-ФКЗ «О Правительстве РФ», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» №314 (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта2005 г., 14 ноября 2005 г., и 23 декабря 2005 г.). исполнительной власти в политическом процессе и с позиций административно-бюрократического взаимодействия с другими органами государственной власти.

В соответствии с этой целью были поставлены следующие задачи:

• Провести сравнительный анализ функционирования органов исполнительной власти в президентских и президентско-парламентских республиках

• Определить основные особенности и характерные черты федеральных органов власти в современной России;

• Изучить роль и место исполнительной власти в сложных процессах становления демократии в России и трансляции демократических методов руководства;

• Проанализировать содержание и результаты первого этапа административной реформы в России (2000-2005 гг.);

• Проанализировать проблемные вопросы, возникающие в процессе практической деятельности федеральных органов исполнительной власти из-за недоработок законодательства, исследовать влияние социальных, экономических, культурных и других факторов на деятельность этих органов;

Объектом исследования является политическая система современной России и ее основные институты.

Предметом исследования диссертационной работы являются особенности и закономерности функционирования и развития федеральных органов исполнительной власти в современной России, их структура и функции. Методологическая основа исследования. В диссертации использованы институциональный и компаративистский подходы, предполагающие анализ и сравнение однотипных политических институтов и процессов в различных политических системах. Кроме того, был использован общенаучный структурно-функциональный подход, нацеливающий на выявление взаимосвязей между элементами структуры и их функциями (например, взаимовлияния и взаимозависимости между структурой органов 6 государственной службой и их политическими функциями). Осуществлялся также анализ социологических исследований современного политического процесса в России.

Теоретическую базу исследования составили работы отечественных и зарубежных политологов—специалистов в области анализа политических институтов, государственного управления, сравнительной политологии и специалистов в области права: М.Вебер, Г.Г.Дилигенский, С.П.Перегудов, М.В.Ильин, А.И.Соловьев, И.К.Пантин, О.В. Гаман-Голутвина, А.А.Кара-Мурза, М.Н.Марченко, О.А.Омельченко, Э.Ю.Соловьева, Л.И.Петражицкого, Н.М.Коркунова, З.В.Ивановский, А.А. Дегтярев, В.Г.Ледяев, Л.В.Сморгунов, С.И.Каспэ, А.В.Дахин, В.Б.Кувалдин, К.С.Бельский, Ю.М.Козлов, Г.П.Атаманчук, Л.Брандейс, Ф.Морли, П.Н.Врангель, М.П.Драгоманов. Эмпирическую базу исследования составил анализ Конституции и законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикаций периодической печати, результатов политологических исследований, проведенных ведущими российскими научными и информационно-аналитическими центрами. Научная новизна исследования заключается в том, что оно является специальным исследованием, в котором с теоретических и практических позиций выявлены и проанализированы основные проблемы деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России и причины их недостаточной эффективности.

В частности, в диссертации впервые:

• на основе проведенного сравнительного анализа ряда президентских и президентско-парламентских политических систем разных государств выявлены некоторые специфические черты деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России;

• проанализированы особенности становления современной политико-административной системы исполнительной власти в Российской Федерации, связанные как с управленческими традициями, так и с характером российской политической культуры;

• впервые проанализированы содержание и основные результаты первого этапа административной реформы в России в период 2000-2005 гг., выявлены основные факторы, препятствующие ее успешному проведению;

• исследован баланс между реальными и потенциальными ресурсами исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти в современной России, показано что для повышения эффективности их работы необходимо прежде всего завершить разграничение полномочий и функций между различными органами, а также обеспечить режим максимальной открытости и прозрачности государственной службы;

• даны некоторые научные рекомендации, касающиеся дальнейшего осуществления и проведения административной реформы в России, определен ряд условий, способствующих повышению эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Сравнительный анализ роли институтов исполнительной власти США, Франции и странах Латинской Америки, с одной стороны, и России, с другой стороны, выявил значительные отличия в функционировании этих институтов в современной российской политической системе. Эти различия определяются характером политического режима в данной стране и общим развитием политической системы. Эти отличия включают чрезвычайно большую роль Президента в функционировании всей системы органов исполнительной власти, а также всеобъемлющую роль бюрократического аппарата в осуществлении основных управленческих решений. При этом в современной российской политической системе воспроизводится традиционное отделение исполнительной власти от общества, которое снижает как эффективность ее функционирования, так и качество реализации административной реформы.

2. При дальнейшей разработке административной реформы целесообразны учет и частичное заимствование зарубежного опыта функционирования органов исполнительной власти (особенно опыт Франции и некоторых стран Латинской Америки). Однако, подобное заимствование должно, быть не основой, а дополнением к собственному политическому развитию на основе 8 учета российских традиций, в том числе традиций функционирования органов исполнительной власти в Российской империи и в Советском Союзе.

3. В рамках системы федеральных органов исполнительной власти современной России существуют ярко выраженные противоречия и конфликты как внутри отдельно взятых министерств, департаментов, так и между различными министерствами, департаментами и агентствами. Несмотря на то, что министры работают под руководством Президента и премьер-министра, единство мнений и согласие по многим вопросам отсутствуют. В результате внутри самих федеральных органов исполнительной власти существует конфликт интересов, заметно снижающий эффективность их функционирования.

4. Традиции политического развития России, политическая культура присущая большинству населения привели к тому, что после периода дестабилизации первой половины 1990-х гг. в стране возникла новая система организации федеральных органов исполнительной власти. В этой системе ключевую роль играют Президент, Администрация Президента и Правительство. Вместе с тем, эта система является не до конца сформированной, она имеет некоторые переходные черты. Подобная незавершенность приводит к необходимости периодического изменения и реформирования системы органов власти, к «надстройке» над уже существующими институтами и органами все новых и новых институтов (институт полпредов Президента, Общественная Палата и др.).

5. Основные результаты первого этапа административной реформы в России в период 2000-2005 гг., включают проведение разграничений полномочий между министерствами, упразднение ряда органов исполнительной власти, создание новых органов государственной власти -агентств, изменение структуры Правительства РФ, выработку концепции изменения отношений между федеральными и местными органами исполнительной власти. Однако в итоге такие изменения не привели к существенному повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти, фактически административно-бюрократическая 9 система после некоторых изменений вернулась в состояние близкое к прежнему. До сих пор не разграничены функции различных ведомств, агентств и министерств, происходит дублирование функций, структура Правительства постоянно меняется и вместе с тем это не сопровождается повышением эффективности его работы.

6. Основные факторы, препятствующие успешному проведению административной реформы, состоят в тесной взаимосвязи политики и экономики, государственной власти и бизнеса, в сохраняющейся коррумпированности органов государственной власти, в возможности влияния крупных финансовых корпораций на принятие важнейших государственных решений незаконными и полузаконными методами, в сознании безнаказанности и безответственности чиновников, а'также в преобладании у государственных служащих и рядовых граждан государственного патернализма.

7. Для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ представляются целесообразными следующие шаги:

• завершить разграничение полномочий и функций между различными органами исполнительной власти;

• наладить эффективную обратную связь между Центром и регионами для отслеживания реализации на местах принятых Центром решений;

• предоставить возможность привлечения для занятия достаточно высоких должностей людей из других сфер (научных учреждений, бизнес-структур и др.) и не проходившими по ступеням должностной карьеры;

• создать режим, обеспечивающий, с одной стороны, жесткую (в том числе судебную) ответственность государственных служащих, с другой - их правовую защищенность от произвола и некомпетентности;

• обеспечить режим максимально возможной открытости и прозрачности госслужбы, превратить ее из службы "государевой", т.е. ориентированной на личность главы государства, как это традиционно было и есть в нашей стране, в службу действительно публичную;

• повысить внимание к вопросам административной морали с целью оживления понятий деловой репутации и служебной этики. Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы для разработки теоретических подходов к анализу и прогнозированию развития российской политической системы, прежде всего институтов исполнительной власти. Содержащиеся в диссертации материалы могут быть использованы в лекционных курсах, посвященных развитию политической системы современной России, взаимодействию различных ветвей власти, структуре и функциям федеральных органов исполнительной власти в РФ. Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его материалов, выводов и рекомендаций для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти при осуществлении второго этапа административной реформы в России. Материалы диссертации могут быть также использованы при составлении практического курса по функционированию и изменению структуры исполнительной власти в рамках проведения административной реформы в РФ. Апробация результатов исследования

По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ, в том числе 2 научные статьи в журналах, в которых ВАК РФ рекомендует публикацию основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук. Общий объем публикации автора по теме диссертации составляет 3,5 п.л.

Результаты исследования обсуждались на региональных и общероссийских конференциях (конференции Фонда Аденауэра и Центра Карнеги). Результаты исследования использовались в работе по изучению роли исполнительных органов власти РФ.

Диссертация обсуждена на заседании сектора истории политической философии Института философии РАН и рекомендована к защите.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры социологии и политологии Российского торгово-экономического университета и рекомендована к защите.

11

Апробация второй главы кандидатской работы прошла в Департаменте экономики и финансов Правительства Российской Федерации (Приказ № 525 от «21» октября 2005 года). Структура диссертационной работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 13 параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Роль федеральных органов исполнительной власти в политической системе современной России (2000-2005 гг.)"

Основные результаты первого этапа административной реформы в России в период 2000-2005 гг., сводятся к следующему: проведено разграничение полномочий между министерствами, упразднен ряд органов исполнительной власти, созданы новые органы государственной власти - агентства, проведено изменение структуры Правительства РФ, сформулирована концепция изменения отношений между федеральными и местными органами исполнительной власти. Однако в итоге такие изменения не привели к существенному повышению эффективности функционирования исполнительной власти, фактически административно-бюрократическая система после некоторых изменений вернулась в состояние близкое к прежнему. До сих пор на разграничены функции различных ведомств, агентств и министерств, происходит дублирование функций, структура Правительства постоянно меняется и вместе с тем это не приводит к улучшению его работы (например, количество вице-премьеров Правительства в 2000 году было 3 человека, затем оно увеличилось до 5 человек- в 2003 году, в 2004 году - оно сократилось до 1 человека, а вот уже в 2007 году вице-премьеров насчитывалось 5 человек).

Основные факторы, препятствующие успешному проведению административной реформы, состоят в нерасчлененности государственной власти и бизнеса, в сохраняющейся коррумпированности органов государственной власти, в возможности влияния крупных финансовых корпораций на принятие важнейших государственных решений незаконными и полузаконными методами, в сознание безнаказанности и безответственности чиновников, а также в преобладании в сознании государственных служащих и рядовых граждан государственного патернализма.

В результате в рамках системы федеральных органов исполнительной власти современной России существуют ярко выраженные противоречия и конфликты как внутри отдельно взятых министерств, департаментов, так и между различными министерствами, департаментами и агентствами. Несмотря на то, что министры работают под руководством Президента и премьер-министра, единство мнений и согласие по многим вопросам отсутствуют. В результате внутри самих федеральных органов исполнительной власти существует конфликт интересов, заметно снижающий эффективность их функционирования.

В этой связи необходимы учет и частичное заимствование зарубежного опыта функционирования органов исполнительной власти (особенно опыт Франции и некоторых стран Латинской Америки). Однако, подобное заимствование должно, быть не основой, а дополнением к собственному политическому развитию на основе учета российских традиций, в том числе традиций функционирования органов исполнительной власти и в Российской империи, и в Советском Союзе.

Для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ представляются целесообразными следующие шаги: • завершить разграничение полномочий и функций между различными органами исполнительной власти;

• наладить эффективную обратную связь между Центром и регионами для отслеживания реализации на метах принятых Центром решений;

• произвести отбор (преимущественно конкурсный в установленных законом случаях), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных сотрудников путем создания у них мотивации, которая включала бы не только материальные поощрения, но и повышение спроса за предпринимаемые действия;

• осуществить строгое разделение функций между служащими, четко определить их должностные обязанности;

• предоставить возможность привлечения для занятия достаточно высоких должностей людей из других сфер (научных учреждений, бизнес-структур и др.) и не проходившими по ступеням должностной карьеры;

• создать режим, обеспечивающий, с одной стороны, жесткую (в том числе судебную) ответственность государственных служащих, с другой - их правовую защищенность от произвола и некомпетентности;

• обеспечить режим максимально возможной открытости и прозрачности госслужбы, превращения ее из службы "государевой", т.е. ориентированной на личность главы государства (как это традиционно было и есть в нашей стране) в службу действительно публичную;

• повысить внимание к вопросам административной морали с целью оживления понятий деловой репутации и служебной этики.

При некоторой адаптации к российским условиям некоторые из этих принципов могут быть использованы в будущем. В то же время необходимо учитывать, что для их осуществления прежде всего нужна политическая воля и заинтересованность общества в продолжении административной реформы. В настоящее время эти условия в России только формируются. Однако в перспективе при благоприятном развитии событий внедрение в политическую и управленческую практику названных выше принципов может произойти.

Заключение

Проведенный анализ дает возможность сформулировать следующие выводы:

Характерные особенности и специфические черты деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России состоят в

157 исключительно большой роли, которую играет институт президентства и Правительство в функционировании всей политической системы поддержании политической стабильности, в осуществлении управленческих функций, в реформировании государственного аппарата, в процессах политической модернизации. В отличии от США, Франции и даже стран Латинской Америки в России Президент не только наделен огромными полномочиями, но и участвует в регулировании всей системы связей внутри государственного аппарата. В России Президент выступает также основным источником политических и социальных инноваций, который дает важнейшие импульсы преобразования всей системы органов власти.

Однако, такие всеобъемлющие функции Президента приводят к тому, что он становиться чрезвычайно зависимым от работы бюрократического аппарата, Правительства, министерств и ведомств, от того насколько точно они следуют решениям Президента. Поскольку эти министерства, ведомства и другие федеральные органы исполнительной власти, как правило, руководствуются своими собственными узковедомственными интересами, подобное «всесилие» Президента оборачивается невозможностью контролировать реализацию принятых им решений. Это приводит к разрастанию функций Администрации Президента, которая вынуждена во многих случаях дублировать функции Правительства, министерств и ведомств, уделять огромное внимание контролю за реализацией принятых решений вместо того, чтобы разрабатывать стратегию политического и социального-экономического развития страны. Подобная ситуация неизбежно ведет к попыткам ужесточения политического режима, к появлению авторитарных тенденций.

Традиции политического развития России, политическая культура присущая большинству населения (персонификация власти, ее самодержавный характер, доминирование подданнической политической культуры, государственный патернализм и др.) привели к тому, что после периода дестабилизации первой половины 1990-х гг. в стране в несколько обновленном виде воспроизвелась административно-бюрократическая система, которая сформировалась еще в поздний советский период. Однако в отличие от

158 советского периода эта новая система является более дифференцированной и одновременно менее устойчивой, поскольку она основана на преобладании частных и корпоративных интересов. В политическом плане такой административно-бюрократической системе соответствует парадоксальное сочетание либеральных и авторитарных тенденций. Либеральные тенденции выражены в наличии определенных прав и свобод граждан, в наличии политических институтов, заимствованных у стран с либерально-демократическим типом развития. Авторитарные тенденции проявляются в усилении полномочий Президента, отсутствие демократического контроля за деятельность федеральных органов исполнительной власти. Подобное сочетание либеральных и авторитарных тенденций приводит к уменьшению устойчивости политической системы, к необходимости постоянного изменения и реформирования системы органов власти, к «надстройке» над уже существующими институтами и органами все новых и новых институтов (институт полпредов Президента, Общественная Палата и др.).

Список научной литературыКолотева, Вероника Григорьевна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Ворожейкина Т.Е. Государство и общество в России: исчерпание государствоцентричной матрицы развития// Полис, 2002, №4.

2. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт// Полис, 2007, №4.

3. Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений публично-государственной политики: динамический цикл и его основные фазы// Полис, 2004, №4.

4. Соловьев А.И. Трансъяцеистые структуры как форма строения и источник саморазвития государства// Полис, 2005, №6.

5. Пивоваров Ю.С. Русская Власть и публичная политика // Полис, 2005, №1.

6. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

7. Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (политика рецентрализации в современной России)// Полис, 2005, №2.

8. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2000.

9. Комментарии к Конституции Российской Федерации. Отв. Ред. Окуньков Л.А.М., 1996.

10. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.,2000.

11. Марченко М.Н. Источники права. М.,2007.

12. Марченко М.Н. Политология. М., М.,193.

13. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. Книга 1. Понятие права. 1914.

14. Ивановский З.В. Латинская Америка: политические партии и социальные движения.Т. 1 .(отв.ред. Ивановский З.В.).М.,ИЛА, 1993.

15. Левада Ю.А. Власть, элита и масса: параметры взаимоотношений в Российских кризисах//Вестник общественного мнения. 2006, №1

16. Лапкин В.В., Пантин В.И. Русский порядок// Полис. 1997, №3.

17. Пантин В.И., Лапкин В.В. Ценностные ориентации россиян в 90-е годы// Pro et Contra. 1999 г., том 4, №2.

18. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации "О Правительстве Российской Федерации" //Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №57.

19. Федеральный закон Российской Федерации "О милиции" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, №16.

20. Федеральный закон Российской федерации "О Совете министров -Правительстве Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993. №1.

21. Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий" 25 октября 1990 г. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990. №21.

22. Закон Российской Федерации "О свободе совести и о религиозных объединениях" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, №39.

23. Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России. 4.1-3//Свободная мысль, 2005, №7-9.

24. Сморгунов Л.В.(ред.) Государственная политика и управление.Ч.1-2.М.,2007.

25. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" //Российская газета, 1997, 16 декабря.

26. Указ Президента Российской Федерации "О системе федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №34.

27. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, №24, Ст. 2598.

28. Указ Президента Российской Федерации "О постановлении Губернатора Курской области от 13 июня 1997 г. №725 "Об упорядочении финансово -хозяйственных отношений на территории Курской области" // Юридический вестник, 1998. №2.

29. Положение о главе администрации" края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, №24.

30. Конституция Российской Федерации. Комментарий. /Под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 1994.

31. Федеральный закон Российской Федерации "О свободе совести и религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ с комментарием. -М.: Информационно издательский дом "Филинъ", 1998.

32. Агапов А.Б. Церковь и исполнительная власть // Государство и право, 1998, №4.

33. Алехин А.П. Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.

34. Бахрак Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение, 1992, №3.

35. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997, №3.

36. Бутаков А.В. Российская система разделения властей. Традиции и новации // Правоведение, 1997, №1.

37. Брюховецкий В. А . Порошкина Ю.О. Структурно логические схемы. Курск, 1998.

38. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеральных отношений // Государство и право. 1998, №12.

39. Дементьев А.Н. О "системе советов" и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право, 1996, №8.

40. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вести моек, унта. Сер. 11 Право. 1992, №4.

41. Концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право, 1996, №8.

42. Правовое государство: Идея, теория, практика Монография. Соколов А.Н., Курск.гос. техн. ун-т. Курск, 1994.

43. Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право, 1999, №2.

44. Саминин А.Г. О некоторых проблемах самоуправления и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // Политические исследования, 1996, №1.

45. Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. М.: Былина, 1995.

46. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса//Государство и право, 1998, №1.

47. Дилигенский Г.Г. Демократия на рубеже тысячелетий // Политические институты на рубеже тысячелетий, Дубна, 2001.С.27-44.

48. Чеботарев Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал, 1997, №4.

49. Цабрия Б. Новый основной закон и исполнительная власть // Российская Федерация. 1994, №7.

50. Шаран П. Сравнительная политология. М., 1992 Ч. 1. С.47

51. Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан. М.,1985.

52. Политология. Краткий тематический словарь. Вып. 1. М., 1992.

53. Краснов Б.И. Политические системы // Соц.-полит. журн. 1995, № 5.

54. Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость. М., 1996.

55. Розов Н.С., Дубовцев В. Природа "русской власти": от метафор к концепции.//Полис, 2007, № 3.

56. Евзеров Р.Я. Дееспособность нынешнего российского парламента // Полис, 1995, №1.

57. Лейкофф С. Оппозиция "суверенитет автономия в условиях федерализма": выбор между "или-или" и "больше-меньше".//Полис, 1995, №1.

58. Шлакова Р.П. Российское реформаторство глазами Макса Вебера.//Полис,1995, №2.

59. Пантин И.К., Панарин А.С., Кара-Мурза А.А. Духовно-идеологическая ситуация в современной России: перспективы развития.//Полис, 1995, №4.

60. Мерло П. Электоральная практика, права человека и общественное доверие к демократической системе.//Полис, 1995, №5.

61. Мерло П. Избирательные кампании и проблемы их подготовки "равное игровое поле" и демократические выборы.//Полис, 1995, №6.

62. Солник С.Т. Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства 1990-1995.//Полис, 1995, №6.

63. Бузин А.Ю. Влияние социально-экономического развития регионов России на итоги выборов в Государственную думу Федерального Собрания РФ второго созыва./ЯТолис, 1996, №1.

64. Сунгуров А.Ю. Гиперфедерализм: российская децентрализация в сравнительной перспективе./ЯТолис, 1996, №1.

65. Гельман В.Я. Избирательные кампании в России: испытание электоральной формулы. //Полис, 1996, №2.

66. Дегтярев А.А. Политическая власть как регулятивный механизм социального общения. //Полис, 1996, №3.

67. Колосов В.А., Туровский Р.Ф. Электоральная карта современной России: генезис, структура и эволюция./ЯТолис, 1996, №4.

68. Горяинов В.П. Эмпирические классификации жизненных ценностей россиян в постсоветский период.//Полис, 1996, №4.

69. Грунт З.А., Кертман Г.Л., Патрушев С.В., Хлопин А.Д., Павлова Т.В. Российская повседневность и политическая культура: проблемы обновления./ЯТолис, 1996, №6.

70. Соловьев А.И. Противоречия согласительных процессов в России.//Полис,1996, №6.

71. Ростиашвили К.Д. Государственное регулирование в либерально-демократической системе.//Полис, 1996, №6.

72. Шумаван Н. Аналитические доклады ФРПР: самоосмысление российского парламентаризма.//Полис, 1996, №6, С.145-148.

73. Колосов В.А., Туровский Р.Ф.Осенне-зимние выборы глав исполнительной власти в регионах: сценарии перемен.//Полис, 1997, №1.

74. Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: "смешанные несвязанные" избирательные системы в новых демократиях.//Полис, 1997, №3.

75. Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах./ЯТолис, 1997, №3.

76. Гельман В.Я. О становлении российской партийной системы и практиках политических коалиций.//Полис, 1997, №3.

77. Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных выборов.//Полис, 1997, №4.

78. Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода.//Полис, 1997, №4.

79. Логиновский C.JI. К новому территориальному устройству России?//Полис,1997, №5.

80. Фарукшин М.Х. Федерализм и демократия: сложный баланс.//Полис, 1997, №5.

81. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики.//Полис, 1998, №1.

82. Голосов Г.В.Форматы партийных систем в новых демократиях: институциональные факторы неустойчивости и фрагментации.//Полис, 1998, №1.

83. Шевченко Ю.Д. Между экспрессией и рациональностью: об изучении электорального поведения в России.//Полис, 1998, №1.

84. Шутов А.Ю.Первая российская избирательная система представительства (Из истории разработки).//Полис, 1998, №2.

85. Калугин О.А. Механизмы элитообразования в регионе (На историческом опыте формирования калужских политико-административных групп).//Полис,1998, №4.

86. Абрамов В.Ф., Подовжняя Г.Г., Фомина Г.Г., Круглый стол, Шугрина Е.С., Щербакова Н.В., Резниченко Л.Б.Становление местного самоуправления в России (заочный круглый сто л).//По лис, 1998, №4.

87. Романов P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление.//Полис, 1998, №4.

88. Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республики как формы демократического транзита (Российский и украинский опыт в мировом контексте).//Полис, 1998, №4.

89. Ковлер А.И Конституция "формальная" и "реальная".//Полис, 1998, №6.

90. Соловьев А.И Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом?//Полис, 1999, №2.

91. Пшизова С.Н.Два тела президента (Модели репрезентации власти на пороге третьего тысячелетия) //Полис, 1999, №2.

92. Лукин А.В. Переходный период в России: демократизация и либеральные реформы. //Полис, 1999, №2.

93. Росс К. Федерализм и демократизация в России. //Полис, 1999, №3.

94. Клямкин И.М. Как менять конфигурацию власти в России? //Полис, 1999, №4.

95. Ильин М.В., Лапкин В.В., Клямкин И.М., Соловьев А.И., Круглый стол, Межуев Б.В., Мелешкина Е.Ю. Институциональные возможности "пакта Монклоа" в российских условиях. //Полис, 1999, №4.

96. Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ //Полис, 2000, №1.

97. Ледяев В.Г. Формы власти: типологический анализ. //Полис, 2000, №2.

98. Завершинский К.Ф. Легитимность: генезис, становление и развитие концепта. //Полис, 2000, №5.

99. Захаров А.А."Исполнительный федерализм" в современной России. //Полис, 2001, №4.

100. Галкин А.А., Валентей С.Д., Федосов П.А., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России. //Полис, 2001, №4.

101. Перегудов С.П. Корпоративный капитал и институты власти: кто в доме хозяин?//Полис, 2002, №5.

102. Панов П.В.Трансформации политических институтов в России: кросстемпоральный сравнительный анализ. //Полис, 2001, №4.

103. Бляхер JI.E. Властные игры в кризисном социуме: преобразование российской институциональной структуры.//Полис, 2003, №1.

104. Самонова Е.А. Исполнительная власть в постсоветских государствах (На примере России, Эстонии и Кыргызстана).//Полис, 2003, №3.

105. Сморгунов JI.B. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "governance".//Полис, 2003, №4.

106. Любарев А.Е. Избирательные системы и российское электоральное законодательство.//Полис, 2003, №4.

107. Воробьев Д.М. Носитель легитимности (Российская политическая традиция организации социального адреса Власти).//Полис, 2003, №5.

108. Воронцова А.Б., Звоновский В.Б. Административный ресурс как феномен российского избирательного процесса.//Полис, 2003, №5.

109. Холодковский К.Г. Бюрократическая Дума.//Полис, 2004, №1.

110. Макаренко Б.И. Парламентские выборы 2003 г. как проявление кризиса партийной системы.//Полис, 2004, № 1.

111. Киселев И.Ю., Смирнова А.Г. Образ государства как фактор принятия внешнеполитических решений.//Полис, 2004, №4.

112. Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы .//Полис, 2004, №4.

113. Шевченко Ю.Д. Институционализация Государственной Думы и участие депутатов третьего созыва в парламентских выборах 2003 г.//Полис, 2005, №1.

114. Фатенков А.Н. Кто должен править: люди или законы, массы или личности? (Апология экзистенциальной автократии).//Полис, 2005, №2.

115. Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации.//Полис, 2005, №4.

116. Панов П.В. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России (Кроссрегиональный сравнительный анализ).//Полис, 2005, №5.

117. Дахин А.В. Система государственной власти в России: феноменологический транзит.//Полис, 2006, №3.

118. Липкин А.И. Российская самодержавная система правления .//Полис, 2007,

119. Каспэ С.И. Конструировать федерацию Renovatio Imperii как метод социальной инженерии. //Полис, 2000, №5.

120. Кирк Р. Какая форма правления является наилучшей для счастья человека?//Полис, 2001, №3.

121. Harold J. Berman, Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition // Harvard University Press. 1983.

122. Edward D. Corwin, The "Higher Law" Background of American Constitutional Law // Cornell University Press. 1990.

123. Larry Diamond, Developing Democracy, Toward Consolidation // Johns Hopkins Press. 1999.

124. Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization In The Late Twentieth Century // University of Oklahoma Press. 1993.

125. Harbison Belz Kelly, et al., eds., The American Constitution: Its Origins and Developments // 7th ed., W. W. Norton. 1997

126. Theodore Lowi and Benjamin Ginsberg, American Government // 6th ed., W. W. Norton. 2000.

127. Charles H. Mcllwain, The Growth of Political Thought in the West // Macmillan. 1932.

128. Ellis Sandoz, A Government Of Laws: Political Theory, Religion, and the American Founding // Louisiana State University Press. 1990.7.