автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему:
Принятие решений органами местного самоуправления в Российской Федерации: институциональный аспект

  • Год: 2005
  • Автор научной работы: Парфентьев, Урван Урванович
  • Ученая cтепень: кандидата политических наук
  • Место защиты диссертации: Москва
  • Код cпециальности ВАК: 23.00.02
Диссертация по политологии на тему 'Принятие решений органами местного самоуправления в Российской Федерации: институциональный аспект'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Принятие решений органами местного самоуправления в Российской Федерации: институциональный аспект"

На правах рукописи

Парфентьев Урван Урванович

ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИНСМТУЦИОНАЛЬНЫЙАСПЕКТ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, политические процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2005

Диссертация выполнена на кафедре общей политологии и специальных политических дисциплин Российского государственного гуманитарного

университета

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор

Зимина Валентина Дмитриевна

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор

Цветкова Галина Александровна

кандидат философских наук Мадатов Александр Сергеевич

Ведущая организация: Волгоградская академия государственной

службы

Защита состоится « 29 » июня 2005 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета К.212.198.02 в Российском государственном гуманитарном университете по адресу: 103012, г.Москва, ул.Никольская, дом 9, Факультет истории, политологии и права Российского государственного гуманитарного университета.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного гуманитарного университета

Автореферат разослан « 2%» 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат политических наук

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Местное самоуправление в современной системе российской государственности представляет собой элемент, которому нормативно предписано осуществлять подавляющее большинство властных функций на уровне низших административно-территориальных единиц. Актуальность проблемы исследования, т.е. изучения характера и значимости институционального влияния на процесс выработки и принятия решений органами местного самоуправления (МСУ)*, объясняется в первую очередь созданием в настоящее время через проводимую административную реформу условий для фактического осуществления этой нормативной обязанности. В

результате произойдет передача органам самоуправления ряда »

Понятие «органы местного самоуправ тения» рассматривается в институциональном и нормативно-правовом ключе-как органы, созданные в соответствии с действ} юшей Конституцией по предусмогрениой ей процедуре на муниципальном уровне лля вымотнения предусмотренных Конституиней д 1Я местного само) правления (ичи иными сювами муниципального > ровня) задач (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ определяет их как «выборные и другие органы надетенмые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти») Вопрос соответствия существующих в России органов МСУ так называемому «духу местного самоуправления». «истинному МСУ». а также участия в дискуссии, является пи происходящее на м> ниципачьном и территориальном уровне «самоу правтением» и ih «у прав пением», предметом исследования в данной работе не является Соответственно, понятие «муниципальное образование» рассматривается также в редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного само}правления в РФ» Столь же традиционно рассматривается и понятие «решение» - как онрстстенис выбора одной hj ряда альтернатив в процессе достижения постатейных целей

В поиггической науке сюжнтось два основных подхода к пониманию процесса принятия решений Нормативная теория трактует сю как процесс рационального выбора пожгических целей а сложных ситуациях В качестве важнейших средств оптимизации такою выбора прилагаются различные математические модели, исследование операций и другие инструментальные приемы Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей сориентирована на описание разнообразных факторов, которые втияют на принятие решений в конкретной ситуации Исходя из отражаемых •jtbmh теориями двоя кости сути управ!енческого процесса, процесс принятия решений может быть рассмотрен как симбно) рационально организоплнною взаимодействия структур и институтов в гости и значитетьного субъективизма тиц принимающих решения

Что касается основных методов принятия решений то традиционно (напр Ч Линдблючюм) их выдерется два -рационально-универсальный и метод пос(сдоватетьных ограничении (метод "ветвей") Первый из них предполагает рациональное вычтенение проб темы и выбор пхтей ее решений нанботее соответствующих постатейным цепям («идеальный план решения вопроса», резу тьтат «правильною мыш ichim»j дрмой исхошт из необходимости внесения в обычную управ тенческук» деяте ii.mocti, «инкрементальных поправок» необходимых ця реализации частичных не 1ей (носко 1ьку схема принятия решении не является стопроцентно югичном и форхм ниовапной) Ря1 ученых (в тч А Отцнонн) настаивает на бо 1мнсй продуктивности так называемого «смешанно - сканирующею» метода npcirio «ai aïoiuci о широкий рациональный взпяд на потитичоские проб темы общества и видосния их наибо«ее типичных свойств Ото nojeoiMci как у ищем» пчбинные основы прошворечнП и коифшктов так и разраболагь решение какой-либо о той проб юмы сложнщнисся и конкретной ситуации

Среди шпон выработки и релжзанни пикнических решении вы ic hhoi нону тзм (в качестве Основною средства достижении тех и ш иных цели» нрешолагзел прямую anei imiihio к общее г пенному мнению) ) шпим (курс на предо i вращение скоп- щбо значительного \ч кггня rpa-к 1<>м в выработке и корректировке решении закрытый характер принятия и осуществления потнтических решении на всех зганах) конссрвагизм (установка на сохранение структуры и функции opiaiio» унравкния ipиицнониых форч| и меююв но штическо! о peiулнрованих) а также демократизм (кч льтивироканис пмихкк>1ксгствсниы\ отношении (раждщ и тип на peaiiaiMe нотрсбиосш н запросы общества) и ра |ик.ш1зу| (стрем leiHtc реио ноиионнзнровать общество добшься его качественною переустройства нередко сопровождайся си юными акциями и iipeiieopctaci наеУшныхит нрлнахщ и интересами но tcn)

государственных функций и полномочий, в частности возникнет формальное отправление государственных функций магистратами, официально не входящими в систему государственной власти, что несомненно является новым и ранее не практиковавшимся явлением в российской политической культуре и истории, влекущем за собой перестройку отношений на местном уровне власти и управления.

В свете проводимой реформы становится актуальным часто дискутируемый вопрос ресурсного обеспечения независимой деятельности органов местного самоуправления, так как именно эта проблема определяет работоспособность и эффективность этих органов вообще. Основной причиной состояния, когда институализация МСУ опережает процесс создания основ обеспечения его деятельности, в свете административной реформы видится блокированность основной функции органов МСУ как распорядительно-управляющих институтов - функции выработки и принятия решений. Поэтому в ходе реформы к 2005-2006 гг. органы МСУ впервые с момента принятия действующей Конституции получат реальный инструментарий по осуществлению своих полномочий для эффективной выработки, принятия и реализации решений в пределах своих полномочий. Однако этот процесс осложнен не только традиционной политической культурой, которой несвойственна децентрализация власти, но и слабостью ресурсной базы для его нормального функционирования — как нормативно-правовой, так и властно-управленческой, политико-культурной, электоральной, социальной, материальной, хозяйственной и финансовой. Степень разработанности всех этих моментов в плане очередной административной реформы побуждает к изучению действующей системы, в том числе и в форме тестирования системы и ее реформы на жизнеспособность и перспективность.

Степень изученности проблемы. В большинстве случаев при изучении деятельности органов МСУ исследованию подвергался не процесс принятия ими решений, а само право этих органов на принятие независимых решений и даже их право на существование. В связи с этим вопрос принятия решений относился к числу вторичных.

В дореволюционной России значительный вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы внесли А.Д.Градовский, М.И.Свешников, Б.Б.Веселовский, Н.И.Лазаревский, А.А.Кизеветтер и др. В

их исследованиях речь, как правило, шла о самом праве органов самоуправления (в качестве таковых подразумевались земства) с правом принятия независимых решений на существование в рамках тогдашней российской политической системы. В силу значительных изменений политической и социальной системы исследования предреволюционного периода представляют интерес лишь в свете теории местного самоуправления, в связи с чем теряет актуальность и рассмотрение вопросов принятия этими органами решений.

После революции 1917 г. некоторое исследование проблемы местного самоуправления велось в период НЭПа. Основным (и одним из немногих) является труд Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", где выделены "некоторые бесспорные и существенные признаки самоуправления, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти"-в их числе подзаконность, выборность, разграничение сфер компетенции и самостоятельные источники средств. Л.А. Велихов указывает на неизбежность муниципального самоуправления как явления - "Пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны", чем, собственно, фиксирует право органов местного самоуправления на самостоятельное и «отличное от центральной правительственной власти» принятие решений.

В 1930-е - 80-е гг. XX в. феномен местного самоуправления в нашей стране не исследовался вообще ввиду особенностей системы Советов, как фактических, так и идеологических. Конституция СССР 1936 года рассматривала Советы как органы государственного управления, в том числе на местах, в связи с чем говорить о понятии "самоуправление" не представлялось возможным. В последующей Конституции 1977 года наряду с термином "управление" (например, "общественными делами") появляется и термин "самоуправление" (например, "общественное коммунистическое самоуправление"), однако эта Конституция по-прежнему рассматривала Советы как "единую систему органов государственной власти", а местные органы именуются в ней "местными органами власти и управления".

После долгого периода сверхцентрализации власти в стране внимание к проблемам местной власти, управления и самоуправления было вновь обращено в период "перестройки", когда появились исследования Г.В.Атаманчука, Ю.А. Тихомирова, М.А.Краснова, И.П.Ильинского,

М.П.Лазарева, а также А.Я.Сливы и Р.Р.Сиддикова, во многом характеризовавшихся возвращением к уровню и концепциям времен Л.А.Велихова. Проблема статуса Советов как органов управления или самоуправления была разрешена в пользу первого взгляда - опыт Советов был признан «несамоуправленческим» и был сделан вывод о необходимости построения системы местного самоуправления по классически признанным образцам, которые включали и право органов местного самоуправления на принятие ими решений в рамках своей компетенции.

Исследования, проводившиеся после принятия действующей Конституции РФ 12 декабря 1993 г. (например работы О.Е.Кутафина, В.А.Фадеева, О.Б.Алексеева, С.Ю.Фабричного, Л.В.Гильченко, В.Я.Гельмана, С.И.Рыженкова), уже имели непосредственное отношение к формировавшейся системе самоуправления, выступавшей как сравнительный материал для теоретических разработок или как предмет исследования. Проблемы муниципального уровня рассматривались в этих исследованиях через призму реформирования российского общества, демократизации управления и политической системы и изменения системы межбюджетных отношений, а фактически ввода самого понятия "межбюджетные отношения".

Теоретические исследования и практическую деятельность в области становления органов местного самоуправления на своем уровне совместили депутаты Государственной Думы В.С.Мокрый и С.С.Митрохин. К примеру, В.С.Мокрый исследовал местное самоуправление в России как институт публичной власти и гражданского общества, рассматривая муниципальный уровень как подсистему публичной власти. Теория прогнозирования и принятия управленческих решений в общем виде была приложена к современной политической и управленческой действительности в работах В.Н. Цигичко и С.А. Саркисьяна. Аспекты ресурсообеспечения муниципальной власти частично были рассмотрены Н.В.Лесновой, Е.В.Головацким, Н.С.Гаряевой - все три исследования были посвящены информационному ресурсу, активно исследовавшемуся в российской политической науке по материалам «информационных войн» 1999 - 2000 гг., а Е.В.Головацкий к тому же сделал попытку типологизации ресурсов. Финансовые потоки как ресурс частично были рассмотрены в работе

"Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков", однако исследование изначально не было посвящено муниципальной тематике.

В большинстве работ последнего десятилетия дискуссия об эффективности новорожденных органов местного самоуправления России чаще всего рассматривалась как часть дискуссии об эффективности всех государственных органов, а в ресурсном вопросе после слабоаргументированной констатации ряда утверждений перешла в публицистику, в первую очередь в СМИ. Вследствие этого та же судьба ждала дискуссию о своеобразии процесса принятия решений органами местного самоуправления в целом - в лучшем случае механизм процесса был в очень большой мере приравнен к таковому на федеральном уровне, а институты влияния приравнивались по принципу аналогии. Таким образом, процесс принятия решений именно органами МСУ и факторы влияния на этот процесс остались слабо исследованными.

Цель исследования - на основе анализа деятельности институтов местного самоуправления Российской Федерации, а также формальных и неформальных институтов, осуществляющих свою деятельность на муниципальном уровне, выявить содержание практики процесса принятия решений в системе местного самоуправления.

Исходя из этого, в исследовании ставятся следующие задачи:

- выявить основные факторы, влияющие на процесс выработки и принятия решений на муниципальном и территориальном уровнях;

- проанализировать степень и активность влияния формальных и неформальных институтов (каждого в отдельности и в определенных комбинациях); проанализировать формы и направления взаимодействия органов местного самоуправления с ними;

- рассмотреть процессы функционирования органов местного самоуправления, сформированных в изначально особых (по действующему законодательству) условиях и выявить их особенности;

- установить степень соответствия имеющего место на практике процесса выработки и принятия решений органами местного самоуправления прописанному в федеральном законодательстве по имеющимся материалам.

Объектом исследования является функция принятия решений органами местного самоуправления Российской Федерации, наделенными отдельными государственными полномочиями в соответствии с

законодательством, в период действия Конституции РФ 1993 г. (т.е. в 1994 -2003 гг.).

Предмет исследования - институциональный аспект процесса выработки и принятия решений этими органами, т.е. деятельность государственных, общественных, формальных и неформальных и т.п. институтов, оказывающая заметное влияние на ход этого процесса, в первую очередь в форме участия в процессе либо взаимодействия с принимающими решение органами.

Географические рамки исследования составляет Российская Федерация в современных границах. Для исследования и формирования основных моделей, тенденций и характеристик использовались материалы органов МСУ различных субъектов Федерации, региональные рамки которых очерчены Центральным, Северо-Западным, Уральским федеральными округами, для сравнительного анализа также частично использовались материалы Приволжского федерального округа. Выбор исследуемых округов диктовался многообразием и сбалансированностью факторов, определяющих условия существования структур местного самоуправления (этнический, индустриальный, демографический, социальный и т.п.).

Хронологические рамки исследования определены с принятия действующей Конституции РФ народным волеизъявлением 12 декабря 1993 г. по момент провозглашения активного этапа регионализационной реформы Президентом России В.В.Путиным в его Послании Федеральному Собранию в 2004 г.

Новизна работы заключается в следующем:

- в изучении процесса выработки, согласования и принятия решений политического характера органами местного самоуправления (в свете повышения эффективности этого процесса) с позиции наличия и применимости всего комплекса ресурсов, имеющихся в распоряжении органов МСУ и воздействующих на них извне, а также взаимоотношений органов МСУ с иными институтами, присутствующими в данном процессе со своими ресурсами.

- в рассмотрении деятельности МСУ по выработке и принятию решений в указанный период в качестве законченного этапа развития, создавшего основания для запуска регионализационной реформы.

- в изучении функционирования органов местного самоуправления в специфических условиях, образованных российским законодательством.

На защиту выносятся следующие положения:

- В России существует и закреплена развитая система разработки и принятия политических решений на уровне местного самоуправления, отличная от предусмотренной федеральным законом. Существуют две группы центров выработки и фактического принятия решений - формальный центр (т.е. орган принятия решений, полномочия и существование которого определены нормативными документами, а также научными концепциями) и реальный центр (центр принятия решений, в котором происходит выработка и принятие решений вне зависимости от степени его полномочий и места в политической и управленческой системах).

Главным фактором, побуждающим взаимодействие органов МСУ с внешними субъектами, является взаимная потребность в тех или иных ресурсах и упорядочении пользования ими. Участники процесса выработки и реального принятия решений в любом случае находятся в неравноправном положении по ресурсным обстоятельствам.

Основными универсальными институтами, оказывающими непосредственное влияние на процесс выработки и принятия политических решений, являются государство (т.е. органы государственной власти, обладающие правом нормотворчества), население (в первую очередь объединенное в общественные организации) и топ-менеджмент (т.е. руководство крупных предприятий, а также местных представительств естественных монополий). Влияние каждого из этих институтов на процесс принятия решений в МСУ определяется нормативными и функциональными особенностями политической системы и режима страны, а также проблемой ресурсного обеспечения функционирования МСУ для выполнения поставленных перед ним задач.

Органы государственной власти осуществляют свое влияние на процесс принятия решений органами местного самоуправления главным образом в силу своей нормотворческой функции и наличия рычагов санкций, материально-ресурсные рычаги являются вторичными.

Население является одним из основных институтов влияния на процесс принятия решений органами МСУ в силу осознания своей заинтересованности в решении своих материально-бытовых проблем. Наиболее успешными формами участия граждан (в том числе малого бизнеса) в процессе выработки и принятия решений на настоящий момент являются объединения граждан - некоммерческие организации. Прямое влияние населения на МСУ осуществляется редко в силу слабого представления граждан о возможностях подобного взаимодействия с органами МСУ. МСУ выстраивает отношения с организациями населения по принципу партнерства, и в соответствии с этим старается выстроить обратную связь.

Топ-менеджмент является главным институтом, влияющим на процесс выработки и принятия решений органами местного самоуправления. В отличие от ситуации с населением и органами госвласти, в данном случае во взаимодействии более заинтересованы именно органы местного самоуправления. Топ-менеджмент имеет наиболее тесную связь с органами МСУ, в том числе без необходимости наличия обратной связи. Основная причина влияния на процесс принятия решений - материально-ресурсная.

- В специфических условиях функционирования органов местного самоуправления - при законодательно введенном ограничении прав и свобод - действует своеобразная схема выработки и принятия решений, в рамках которой акценты влияния находятся в смещенном состоянии, т.е. усиливается влияние на процесс принятия решений институтов государственной власти и местного топ-менеджмента и минимизируется роль населения. Роль топ-менеджмента формализована. Значительная часть полномочий по принятию решений у органов МСУ отнята и перенесена во внешний орган, на формальной основе объединяющий основных участников процесса.

- В качестве основной и наиболее типичной модели принятия решений на муниципальном уровне с учетом систем организации местного самоуправления, степени влиятельности внешних институтов и т.п. можно выделить общую для всех структур МСУ модель «промежуточных соглашений», суть которой заключается в смещении акцента реальной выработки и принятия решения в институт «промежуточных консультаций». Степень конкретного «смещения акцента» зависит от объема привлекаемых

ресурсов и наличия их в распоряжении органа, формально принимающего решение. Другая модель принятия решения - схема «чисто политического решения» - является наиболее простой и традиционной, однако такая группа решений крайне малочисленна и не оказывает влияния на хозяйствующие субъекты (как правило, ее составляют процессуальные решения относительно самого органа МСУ). Главным определяющим фактором в данном случае служит расстановка сил влиятельности местных политических и общественных объединений как в пределах муниципального образования или управляемой органом МСУ территории, так и в пределах самого органа МСУ. Консультационный механизм является основным в плане принятия политического решения на муниципальном уровне.

Методологическая база обусловлена тем, что местное самоуправление представляет собой комплексный и многогранный процесс взаимодействия власти, общества и личности. С учетом декларируемого доминирования позиций демократизма в практике принятия политических решений было признано целесообразным рассмотрение проблемы с позиций сменившей «новую институциональную теорию» теории «мягкого управления» (governance), а также с использованием теорий «новой государственной службы» и общественного выбора.

Исследование потребовало применения широкого инструментария и методов. В первую очередь методами обуславливалась возможность и необходимость анализа деятельности исследуемого объекта (функциональный, аналитический методы, институциональный анализ), а также соответствия прописанных структур органов местного самоуправления и среды функционирования органов МСУ поставленным перед ними задачам и оценки теоретической и практической выполнимости этих задач (структурно-функциональный метод, системный анализ). Системный анализ также был необходим для оценки макросреды функционирования органов МСУ, причем его использование часто было необходимо в комплексе с анализом формальной логики (например, при изучении и анализе нормативно-правовых документов органов государственной власти). Сам по себе этот вид анализа использовался, к примеру, при рассмотрении нормотворческой продукции, выпущенной на уровне МСУ. Сравнение муниципальных органов в разных муниципальных образованиях и регионах

требовало применения сравнительного и сравнительно-аналитического метода. Использование и обработка материалов прессы и собственное интервьюирование потребовало применения как ряда социологических методов, например факторного и причинного анализа (равно как и при обработке социологических данных), так и собственно контент-анализа как анализа содержания массовой коммуникации.

Источниковую базу исследования составила большая группа источников, которая разделена на несколько блоков.

Среди важнейших должен быть отмечен блок нормативно-правовых актов, принятые на общефедеральном, региональном, местном и международном уровне. В их число входит действующая Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления", "Об общественных объединениях", "О закрытом административно-территориальном образовании" и др., введенные в действие Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ нормативные документы, Уставы муниципальных образований. Эти источники позволяют исследовать и оценить поле функционирования органов МСУ, их полномочия и обязанности, возможности для взаимодействия с другими субъектами политической или управленческо-хозяйственной деятельности для выработки решений. Нормативная база позволяет оценить также характер влияния внешних субъектов, его правовую основу, изначальный характер взаимодействия и степень учитываемости внешних интересов в окончательном варианте принятого решения.

Наряду с нормативно-правовым блоком важную группу источников составили публикации в средствах массовой информации, так как именно там содержится информация о характере и обстоятельствах подготовки, выхода, реализации, восприятии и обратной связи по политическим и политико-управленческим решениям, а также о взглядах на субъекты влияния. К этой же категории отнесены Интернет-СМИ как отдельная группа Интернет-ресурсов. В ходе исследования было изучено 8 центральных Интернет-СМИ и 134 печатных региональных и местных СМИ, в том числе 79 - Центрального федерального округа, 11- Уральского федерального округа, 12 - Северо-Западного федерального округа, 32 - Приволжского федерального округа.

Собственно Интернет-источники (за исключением СМИ) выделены в отдельную категорию в первую очередь как источник максимально оперативной информации. К тому же Интернет-источники отличаются наличием оперативной и в некоторых случаях не проходящей редакционную и ведомственную «цензуру» обратной связи, а также возможностью оперативного соединения нескольких субъектов влияния в одном источнике.

Статистико-аналитическая группа источников представлена материалами социологических исследований и опросов, статистическими сборниками и материалами федеральных и региональных, государственных\муниципальных и независимых агентств. Подобные источники позволяют точно оценить фактические показатели деятельности органов МСУ, эффективность их деятельности как таковых в определенных условиях и степень эффективности реализации того или иного принятого решения, а также степень влияния внешних факторов, неподконтрольных либо слабо подконтрольных уровню МСУ и возможно задающих последнему условия для функционирования и выдачи продукции в форме решений.

Практическая значимость работы заключается в исследовании и публикации фактического хода принятия решений для заинтересованных участников общественно-политической и хозяйственной жизни для корректировки ими своих стратегий эффективного функционирования и достижения поставленных целей. В теоретическом плане работа может послужить основой для углубленного исследования влияния отдельных ресурсов на процесс выработки и принятия решений, реакций и поведения участников процесса, выработки рекомендаций и прогнозов по повышению эффективности муниципальной реформы и ресурсного обеспечения полномочий и ответственности органов местного самоуправления.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке кадров муниципальных служб, при изучении ряда дисциплин (политология, государственное и муниципальное управление, конфликтология, теория и практика общественного согласия) в учебных заведениях высшего профессионального образования и издании соответствующей литературы.

Основные положения диссертации и выводы были апробированы соискателем в научных сообщениях на кафедре общей политологии и специальных политических дисциплин Факультета истории, политологии и

права Российского государственного гуманитарного университета, а также в выступлениях на I междисциплинарной межвузовской конференции аспирантов «Государство и государственная служба России: пути развития» в 2002 г., Межвузовской научной конференции «Новая Россия: политика и культура в современном измерении» в 2003 г., Международной научной конференции «Новая Россия: власть, общество, управление в контексте либеральных ценностей» в 2004 г.

II. СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Диссертация состоит из введения, четырех глав (десяти параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы. Структура обусловлена содержанием диссертации, целью и задачами исследования.

Во Введении обоснована актуальность рассматриваемой темы, сформулированы методологическая база, предмет, объект, цель и задачи исследования, приведена историография исследования и охарактеризована источниковая база.

В Главе I «Современные механизмы влияния государственных институтов на процесс принятия решений органами местного самоуправления» рассмотрено участие и влияние государственных институтов в процессе выработки и принятия решений органами местного самоуправления.

Параграф 1 «Деятельность федеральных органов государственной власти по организации функционирования местного самоуправления» посвящен рассмотрению условий формирования государственными органами новой системы самоуправления на местах, а также обоюдной связи органов государственной власти и местного самоуправления.

В работе отмечено, что главной задачей законодателя на федеральном уровне в плане внедрения и развития местного самоуправления стало создание «правовой среды функционирования органов местного самоуправления», провозглашенное первым этапом муниципализационной реформы, т.е. выстраивание «правил игры» для органов МСУ, определение источников, размеров и границ допускаемых в их распоряжение ресурсов, определяя таким образом исходные условия для выработки, а затем принятия

решений. Так как подобные «правила игры» являются обязательными для муниципалитетов, в диссертации подтверждена приоритетность нормативно-правового влияния государственных институтов на процесс принятия решений органами местного самоуправления.

В работе подробно проанализирован процесс функционирования обратной связи между законодателем и органами МСУ и сделано заключение о степени ее успешности. Рассмотрена деятельность Совета по местному самоуправлению Российской Федерации и Конгресса муниципальных образований России, их состав, предоставленные полномочия и фактическая законодательная инициатива. На основании изучения процессов прохождения законопроектов высказано мнение о целесообразности выделения двух периодов отношения государственной власти к проблемам создания условий для функционирования МСУ, границей которых в хронологических рамках исследования является начало 2000 г. Сделан вывод, что высшие политические деятели, парламентарии и государственные служащие с 2000 г. не проявляют интереса и понимания к проблеме реального самостоятельного функционирования и принятия решений органами МСУ. Также сделан вывод, что доминирование т.н. «государственнического» подхода в вопросах госстроительства препятствует полной реализации права органов МСУ на независимое принятие ими решений. Признавая, что органы МСУ находятся в материально-ресурсной зависимости от органов государственной власти федерального уровня, высказано мнение о целесообразности считать такую зависимость вторичной по сравнению с нормативно-правовой.

Параграф 2 «Политическая деятельность федеральных органов государственной власти в сфере местного самоуправления» посвящен подробному изучению взаимодействия законодателя с органами местного самоуправления. В диссертации проанализирована нормотворческая деятельность Государственной Думы РФ, посвященная созданию основ функционирования органов МСУ, прослежено взаимодействие законодателя по данному вопросу с институтом Президента РФ, с одной стороны, и с представителями органов государственной власти субъектов Федерации и МСУ, с другой. Рассмотрены направления законодательной инициативы в 1990-е и в начале 2000-х гг., а также проблемы выработки и принятия нормативных актов. На основании рассмотрения названий проектов

предлагавшихся к принятию нормативных актов сделан вывод, что, несмотря на законодательную гарантию принципа самостоятельности органов МСУ, основную проблему для законодателя вызвал вопрос ресурсного обеспечения органов местного самоуправления, что привело к частичному параличу самостоятельного и независимого функционирования органов МСУ в соответствии с их конституционными задачами.

В диссертации сделан вывод о заведомой неравноправности положения органов государственной власти и МСУ в обмене предложениями и инициативами по эффективному функционированию механизма принятия решений органами МСУ. Однако при этом, исходя из документальной базы, было отмечено, что со стороны федеральной власти реальных шагов по ресурсообеспечению нормативной деятельности органов МСУ не предпринималось до момента передачи нефинансируемых мандатов, намеченной на 2005-2007 гг.

Параграф 3 «Механизмы влияния государственных институтов на принятие решений органами местного самоуправления» рассматривает проблему влияния государственных институтов на процесс принятия решений органами МСУ на примере муниципалитетов, на которые распространяется ограничение ряда гражданских прав и свобод в соответствии с федеральным законодательством - преимущественно в закрытых административно - территориальных образованиях (ЗАТО).

В диссертации подчеркнуты особенности организации и функционирования органов МСУ ЗАТО. Отмечено, что эти специфические условия для муниципальных образований созданы исключительно влиянием нормативно-правового и властного (т.е. силового) ресурса государственной власти федерального уровня; подчеркнуто, что данная «специфичность» создана искусственно, благодаря намеренной ошибке национального законодателя. Особо отмечено, что органы МСУ ЗАТО имеют право принимать решения лишь в отношении «жилой зоны» ЗАТО, т.е. собственно муниципального образования, при формальном отнесении к ЗАТО значительно большей территории.

Подчеркнуто, что помимо органов местного самоуправления, на территории ЗАТО имеются иные органы, которым в соответствии с федеральным законом предоставлено право принятия политических решений. На основании изученного материала сделан вывод, что основное

право принятия решений принадлежит не органам МСУ, а именно этим «иным» органам. В первую очередь таким органом является так называемый Отдел режима градообразующего предприятия ЗАТО.

Отмечена специфичность значимости органов внутри самой структуры МСУ ЗАТО - в силу положений федерального законодательства преимущественное значение придается не представительным, а исполнительным (административным) органам местного самоуправления, а также выражается тенденция к единоначалию в МСУ. В ходе исследования установлено наличие законодательно установленной обратной связи между органами МСУ ЗАТО и органами государственной власти федерального уровня, иной, чем у «обычных» муниципальных. Таким образом, сделан вывод, что органы МСУ ЗАТО имеют возможность прямого (неопосредованного) контакта с федеральным центром по ресурсным вопросам.

Сделан вывод о возможности более независимых действий органов МСУ ЗАТО при принятии внутримуниципальных решений в силу более высокой материально-ресурсной обеспеченности органов МСУ ЗАТО за счет федерального бюджета. Однако, отмечено в работе, в силу последнего фактора органы МСУ ЗАТО вполне устраивает ограничение их самостоятельности в плане принятия ими решений, равно как и в силу слабой прозрачности деятельности МСУ при сохранении статуса ЗАТО.

В целом в главе сделан вывод о приоритетности нормативно-правового влияния органов государственной власти федерального уровня на МСУ ЗАТО перед ресурсным (в первую очередь материально-ресурсным). Установлено противоречие «государственнической» тенденции, т.е. так называемого «укрепления вертикали власти», идее и процессам гарантии независимого принятия решений органами местного самоуправления. Подчеркнуто, что специфические условия с узаконенным влиянием органов государственной власти на органы МСУ не только сохраняются, но имеют тенденцию к укреплению.

Глава II - «Механизмы влияния населения на процесс принятия решений органами местного самоуправления» - рассматривает вопросы участия населения в процессе принятия решений органами местного самоуправления, форм и успешности этого участия, а также характер взаимоотношений органов МСУ и населения в свете данного процесса.

В параграфе 1 «Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, институционализированным в некоммерческих организациях» рассмотрены вопросы взаимодействия органов МСУ и организаций, созданных группами населения для активного и плодотворного участия в процессе самоуправления и достижения таким образом требуемых целей. Подробно рассмотрены и проанализированы формы взаимодействия органов МСУ и некоммерческих организаций населения (НКО). Сделан вывод, что создание населением своих институтов для взаимодействия с МСУ в свете принятия решений является наиболее эффективным в современных российских условиях, в т.ч. в силу ресурса доверия населения к НКО. Необходимость взаимодействия органов МСУ и НКО вытекает из целей и задач функционирования органов МСУ, направленного на создание условий для жизнедеятельности населения, в том числе на решение проблем населения с помощью самого населения.

Проанализирована степень заинтересованности органов МСУ и НКО во взаимном сотрудничестве. Сделан вывод, что идеальным вариантом подобного взаимодействия являются партнерские отношения на стадии выработки решения, позволяющие изучить и соотнести интересы как организаций населения, так и органов местного самоуправления как управляющих органов. Однако, подчеркнуто в работе, в реальности нередко имеет место: со стороны органов МСУ — стремление к сохранению непрозрачности своей деятельности и в связи с этим недопущению НКО к процессу продготовки и выработки решения, в силу чего делается ставка на административные методы управления; со стороны НКО - излишнее стремление к контролю за материальными ресурсами.

Сделан вывод о неравном состоянии субъектов потенциального взаимодействия. Высказано представление, что для организации взаимодействия МСУ и НКО первые должны создать определенные условия для взаимодействия, т.е. собственнное правовое пространство и информацию как о вариантах возможного сотрудничества, так и о самих НКО. Дан ряд рекомендаций по фактической реализации этого взаимодействия, а также выделены его этапы: формулирование целей, определение партнеров и форм взаимодействия, поиск ресурсов.

Установлены следующие формы совместной деятельности органов МСУ и представителей НКО для выработки решения: инициативные группы,

консультативные советы и ассоциации. Высказано представление, что инициативные группы не имеют значительного влияния на принятие решений органами МСУ и максимально эффективны на первых этапах установления взаимодействия МСУ и НКО. Состав и полномочия консультативного совета варьируются в зависимости от видения представителями МСУ и НКО своих задач при взаимодействии - в частности, роль представителей НКО может варьироваться от канала передачи информации до равноправных экспертов или участников процесса принятия решения. В работе отмечены как достоинства, так и недостатки консультативных советов. Более перспективной представлена форма ассоциации НКО как юридического лица с формальным членством как наиболее стабильной и эффективной структуры. Реально действующие ассоциации предложено рассматривать как признак социального партнерства между некоммерческими организациями.

В диссертации рассмотрена такая форма контактов между МСУ и НКО, как информационный центр (общественно-муниципальный информационный центр, ОМИЦ). В силу ограниченности возложенных на ОМИЦ задач представлено, что данная форма взаимодействия МСУ и НКО по своим задачам дублирует прессу и вполне может быть заменена ей, хотя при большом объеме и специализированности информации ОМИЦ может выступать в роли предварительного консультационного органа. Рассмотрена также еще одна массовая форма взаимодействия органов местного самоуправления и НКО — так называемый «общественный координационный совет» (или «общественная палата»), функционально отличный от ранее рассмотренного консультативного - т.к. в данном случае подразумевается непосредственное организационно-правовое включение активной общественности в управленческую деятельность муниципальной администрации от разработки и принятия решений до его выполнения, т.е. формирование абсолютной «прозрачности» органов МСУ. В диссертации выражено согласие с авторами т.н. «социальной технологии» работы координационного совета (Негинским Е.С., Седельниковым А.А), которые считают одним из определяющих условий высокой эффективности работы координационного совета правовое закрепление обязательств и ответственности всех участников данного процесса2 - исследованием

2 См : Местное самоуправление в Челябинской области Челябинск,1999

подтвержден вывод, что именно ответственное участие представителей общественности в деятельности городской администрации необходимо для успешной деятельности и администрации, и координационного совета, и местных общественных объединений. На выходе, по сделанному в работе выводу, видится партнерство МСУ и входящих в палату НКО при осуществлении совместных проектов.

В параграфе 2 «Влияние неинституционализированного населения на процесс принятия решений органами местного самоуправления» рассмотрены вопросы участия в процессе принятия решений органами МСУ населения, не объединенного некоммерческими организациями. В диссертации сделан вывод о повышении интереса граждан к местным политическим процессам и стремлении населения к участию в процессах принятия решений в условиях массового неосознания специфики местного самоуправления как явления, возможностей этого органа и самого населения. Признан факт отчужденности органов МСУ от населения, сделаны практические рекомендации по ее преодолению.

На основании данных опросов сделан вывод о слабом представлении населением сущности местного самоуправления и его органов. Отмечено, что в массовом сознании преобладает тенденция «смешения» государственной и негосударственной местной власти, сделано предположение, что непонимание сущности и возможностей местного самоуправления "сковывает" инициативу и активность населения, необходимые для развития самоуправленческих структур. С другой стороны, отмечено, что, по мнению населения, усилия, затраченные на общение с ней, зачастую абсолютно не адекватны полученному результату. Отмечено также, что низкую эффективность работы муниципальных властей по решению проблем граждан население напрямую связывают с бездействием и некомпетентностью федеральной власти (Президента и Правительства России), а также судебной власти. В ходе исследования выяснено, что органы местного самоуправления воспринимаются населением не как демократический институт, в который местное сообщество делегирует своих представителей для решения проблем местного значения, а как еще одна очередная властная структура, в отношении к которой человек становится в позицию противостояния. В связи с этим сделан вывод о естественности использования во взаимоотношениях МСУ неформальных контактов вместо

активного задействования форм и методов демократии, предоставленных в распоряжение местного сообщества законом.

Сделано заключение, что для реализации цели публичности МСУ необходимы разработка и реализация определенной концепции взаимодействия органов МСУ с населением, одну из главных ролей в которой должны будут играть средства массовой информации. Сформулирован вывод о необходимости установления партнерских отношений органов МСУ со всем населением аналогично формам работы с некоммерческими организациями.

В главе сделаны основные выводы о том, что вопреки установившемуся мнению население муниципальных образований может выступать в роли активного института участия в выработке и принятии решений органами МСУ, причем законодательство предусматривает широкий спектр форм для подобного участия в зависимости от характера планируемой совместной деятельности. Наиболее перспективной на данный момент формой взаимодействия граждан и органов МСУ в плане выработки и принятия решений на данный момент являются некоммерческие организации. Население, желая участвовать в решении вопросов местного значения, слабо осознает свои права и возможности в этом плане. В свою очередь органы МСУ не всегда заинтересованы в партнерских отношениях с представителями населения.

Глава III диссертации - «Механизмы влияния топ-менеджмента крупных предприятий на процесс принятия решений органами местного самоуправления» - посвящена исследованию феномена участия руководства крупного бизнеса в деятельности местного самоуправления.

В параграфе 1 рассматривается «Характер участия топ-менеджмента в деятельности органов местного самоуправления». Выражено представление, что участие руководства крупного бизнеса в деятельности органов МСУ в исследуемый период предопределено, и определяющим это участие моментом является ресурсный аспект (материальные, информационные, контактные и т.п. ресурсы). В работе отмечено, что взаимодействие топ-менеджмента и органов МСУ построено на том, что органы МСУ не обладают ресурсными основами для независимого функционирования; в свою очередь, предприятия заинтересованы в использовании властного ресурса, находящегося в распоряжении органов МСУ, и разрешения

проблемы возможных санкций, предусмотренных федеральным законодательством.

Сделан вывод, что в силу ресурсного аспекта органы МСУ и топ-менеджмент как субъекты взаимодействия процесса выработки и принятия решений на муниципальном уровне находятся в неравноправном положении с преимуществом топ-менеджмента. В работе сделано утверждение, что благодаря этому формы участия представителей топ-менеджмента в процессе принятия решений по сути диктуются последними. Сформулирован вывод, что с 1993-94 гг. функция фактического принятия решений в большинстве муниципальных образований фактически перешла к топ-менеджменту, при этом в любом случае уместно говорить о топ-менеджменте как главном субъекте процесса выработки и принятия решений на муниципальном уровне, находящемся практически вне конкуренции даже с политическими партиями.

В параграфе 2 исследованы «Современные механизмы участия топ-менеджмента в выработке и принятии решений органами местного самоуправления». В диссертации выделены два периода, различавшихся формами участия топ-менеджмента в исследуемом процессе - 1993-99 гг. и 1999 г.- по настоящее время. Для первого периода было характерно вхождение представителей топ-менеджмента в представительные (реже -административные) органы МСУ с целью контроля и перераспределения ресурсов, вследствие чего наблюдалось фактическое сращивание двух упомянутых субъектов процесса принятия решений при наличии параллельного полуформального консультативного органа. Для второго периода характерно возвращение к неформальному пути предварительных консультаций, выработки и принятия решения, т.е. фактическим центром принятия решения упомянутый полуформальный орган. Выделены характеризующие черты работы топ-менеджмента в МСУ - работа на общественных началах и редкость нецелевого использования средств.

Показано, что в 1990-е гг. необходимость формального избрания в органы МСУ требовало от представителей топ-менеджмента использования в первую очередь имиджевых технологий, а также активного использования прессы как средства агитации и РК, использовался также административный (властный) ресурс (служебная подчиненность). Избиратель (население) при выборе руководствовался как угрозой административного ресурса, так и

принципом «меньшего зла», что доказано результатами опросов. В качестве альтернативного варианта использовалось сотрудничество с массовыми политическими партиями, в первую очередь коммунистическими.

Отмечено, что с 2000 года (т.н. «путинский» период) топ-менеджмент сосредоточился в консультативном органе, действуя через ресурсную составляющую своего влияния и прекратив политтехнологическое воздействие на управляемых, т.е. население, однако стремясь формализовать свое внешнее влияние. Сделан вывод о сохранении стремления топ-менеджмента к формализации своего влияния на принятие органами МСУ решений с иной формой выражения формализации - такие действия направлены на уход от ситуации начала 1990-х годов, когда влияние подобных организаций не имело институционально оформленного характера. Отмечено, что приоритетной целью органов топ-менеджмента прописывается проведение консультаций в своем кругу, а не консультативная функция по отношению к органам МСУ.

Исследованы причины перехода к осуществлению топ-менеджментом влияния на процесс принятия решений органами МСУ в 1999-2000 гг. Сделан вывод, что таковыми причинами являются исчерпание ресурса доверия избирателей к этой категории кандидатов и провозглашенная на федеральном уровне политика госстроительства.

Параграф 3 «Своеобразие участия топ-менеджмента крупных предприятий в принятии решений на муниципальном уровне в условиях действующих законодательных ограничений прав и свобод граждан» посвящен роли и формам участия топ-менеджмента закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в принятии решений органами управления и самоуправления этих муниципалитетов.

В диссертации отмечено, что на территории ЗАТО администрация предприятия законодательно формализуется в качестве участника процесса принятия решений через Отдел режима градообразующего предприятия. Топ-менеджмент является активным участником этого и подобных формализованных органов принятия решений для разрешения проблем перераспределения ресурсов, а также для поддержания своего положения в рамках ЗАТО. Подчеркнуто, что органы МСУ находятся уже не в неформальной зависимости от топ-менеджмента, а обязанность взаимодействия по крайней мере по ряду вопросов становится прописанной в

законодательстве, в т.ч. в виде обязывающей нормы. Отсюда, отмечено в диссертации, возникает определенный конфликт интересов в плане видения одним участником процесса принятия решений статуса другого, парадоксальным образом не развивающийся и не осложняющий взаимодействие управляющих органов. В очередной раз подчеркнуто, что в подобной форме взаимодействия заинтересованы сами представители МСУ ЗАТО. Сделан вывод, что в любом случае формального и ресурсного сращивания предприятий (либо их топ-менеджмента) и органов МСУ не происходит, и органы МСУ сохраняют свою формальную самостоятельность.

В главе IV «Основные модели современного процесса принятия решений в органах местного самоуправления» рассмотрены вопросы влияния институционального аспекта на модели принятия решений в органах местного самоуправления и выведены основные модели взаимодействия внешних институтов с органами МСУ в плане выработки и принятия решений.

Параграф 1 «Влияние институционального аспекта на выработку моделей принятия решений в органах местного самоуправления» посвящен рассмотрению общетеоретических аспектов действия институционального аспекта при принятии решений органами МСУ. Сделано заключение, что институциональный аспект в проблеме принятия решений заключен не только во влиянии внешних институтов на институты МСУ (главными из которых, как было установлено в предыдущих главах, являются федеральные органы государственной власти, население и топ-менеджмент), но и в конструировании институтов МСУ, их структуры в соответствии с их функциональными обязанностями. Исходя из этого, отмечено в работе, в реальности существует ресурс свободы в определении формальной схемы выработки решения.

В работе подробно рассмотрен вопрос классификации институтов местного самоуправления в соответствии с основной причиной их формирования - необходимостью делегирования населением своих полномочий для повседневного принятия решений по вопросам местного значения. Сделан вывод о правильности классифицирования органов МСУ не только по механизму делегирования полномочий (закрепленному Конституцией), но и по их количеству и качеству. Исходя из этого подтверждена обязательность присутствия в системе МСУ

представительного органа (института). Исследована проблема обязательных полномочий органов МСУ по принятию ими решений, а также соотнесена функция принятия решений с основными сформулированными в политической науке моделями местного самоуправления. Сделан вывод, что система МСУ в конкретном муниципальном образовании является результатом особого институционального воздействия внешних субъектов и затем создает основу для создания фактического механизма принятия решений в рамках муниципального образования, в соответствии с которой формируются иные внешние субъекты процесса принятия решений.

В параграфе 2 «Современные модели принятия решений в органах местного самоуправления», исходя из этого, выведены основные модели механизмов принятия решений с учетом институционального аспекта, т.е. деятельности, взаимодействия и влияния определенных институтов. Было признано возможным выделить по критерию влияния институционального аспекта две модели принятия решений, условно озаглавленные «модель чистого политического решения» и «модель промежуточных консультаций».

Первая схема, по сделанному представлению, является наиболее простой, однако редкой в применении, т.к. она не подразумевает влияния на процесс принятия решений хозяйствующих (т.е. обладающих исключительно материальными ресурсами) субъектов. Главным определяющим фактором служит расстановка сил влиятельности местных политических и общественных объединений как в пределах муниципального образования или управляемой органом МСУ территории, так и в самом органе МСУ. В соответствии с моделью проект решения, как правило, выдвигается и принимается в соответствии с основными документами, регламентирующими деятельность МСУ. В работе подробно рассмотрена специфика действий политических партий, общественных организаций и других участников процесса выработки и принятия решений. Также учтена возможность принятия политического решения неинституционализированным населением в предоставленных ему законом формах.

Более часто применяемой на практике признана модель «промежуточных консультаций», которая, по сделанному выводу, считается применимой в случае затрагивания материально-ресурсного аспекта при принятии решений. В рамках модели представлено необходимым отделить ситуацию, требующую использования внутренних ресурсов органов МСУ, от

ситуации с необходимостью привлечения внешних материальных ресурсов. Важность в рамках модели представляет переход консультаций из формального качества в неформальное. На промежуточных консультациях происходит оценка целесообразности принятия обсуждаемого решения, оценка имеющихся ресурсов и возможности их направления на реализацию обсуждаемого решения, а также возможности их восполнения после осуществления расходов, возможно предвидимые последствия принятия и реализации решения для субъектов муниципальной политической деятельности. Консультации могут быть абсолютно разными по форме и составу участников, а также по их количеству и длительности.

Сделан вывод, что в случае необходимости привлечения для реализации решения крупных внебюджетных ресурсов центр принятия решений неизбежно смещается из органа местного самоуправления в собрание (сообщество), обладающее требуемыми ресурсами либо полномочиями, при этом далеко не всегда орган МСУ полностью контролирует ситуацию. В качестве основной отличительной черты модели выделена неформальность контактов и переговорного процесса органов, уполномоченных на принятие решений, и ресурсодержателя, в том числе отсутствие письменных полномочий у сторон. Ход выработки решения, по сделанному выводу, зависим от непосредственно сложившейся в рамках муниципального образования ситуации представительства и отношений между ресурс одержателями и органами МСУ. В диссертации модель «промежуточных консультаций» подробно рассмотрена на примере коммуникации с представителями крупного бизнеса.

Отмечено, что на промежуточной консультацией вместе с проектом решения представляется программа, которая может оговаривать существенные условия кооперации МСУ и ресурс одержателя - именно эти моменты, как было предположено, являются основными в ходе переговорного процесса и выработки конкретного проекта решения.

В диссертации отмечено, что несколько отличной выглядит схема принятия решения в муниципальных образованиях с законодательным ограничением гражданских, социальных и экономических прав и свобод. Принятие решений по части вопросов законодательно отнесено к более высокому уровню власти - как федеральному, так и уровню субъекта Федерации. В целом же в закрытых муниципальных образованиях центр

принятия решений смещен в орган, фактически осуществляющий руководство, контроль и надзор за соблюдением "особого режима", или за статусом ЗАТО. Помимо того, что этот орган наделен правом самостоятельно принимать определенные решения относительно жизни и деятельности муниципального образования, практически по всем вопросам решения принимаются именно этим органом как "экспертным" по соответствию решений "особому режиму". В тех случаях, где правовое оформление решения такого органа не предусмотрено, органы МСУ выполняют функцию легализующего института. В вопросах ресурсного взаимодействия схема, характерная для муниципального образования градообразующего предприятия, опосредуется Отделом режима и облегчается наличием прямого федерального финансирования, регулируемого столь же прямыми законодательными актами. Решение в органе фактического принятия решений, несмотря на часто предусмотренную в нормативно-правовых актах формулировку "согласования", может приниматься предусмотренной процедурой — либо обсуждением и голосованием, либо ознакомлением с уже фактически принятым решением курирующего вопрос органа и, если требуется, его формальным утверждением.

В Заключении подведены итоги исследования, сформулированы научно-практические рекомендации.

Федеральные органы государственной власти, население и топ-менеджмент крупных предприятий признаны основными институционализированными факторами, оказывающими влияние на процесс подготовки и принятия решений органами местного самоуправления. Изучены и выделены формы и механизмы участия каждого из них в процессе и влияния на него, а также обратной связи (влияния) органов МСУ с каждым из них. На основе материалов исследования выведены две модели, соответствующие современным механизмам выработки и принятия решений органами МСУ с участием исследованных институтов.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Положения исследования нашли отражение в следующих научных публикациях:

1. Парфентьев У.У. Опосредованность как специфика взаимоотношений федерального уровня власти и местного самоуправления в современной РФ. // Государство и государственная служба России: пути развития. Материалы I междисциплинарной межвузовской конференции аспирантов 26 апреля 2002 г. М, 2002. - 0,3 п.л.

2. Парфентьев У.У. Правовые и экономические аспекты взаимоотношений федеральной власти и органов местного самоуправления в РФ. // «Новая» Россия: политика и культура в современном измерении. Материалы межвузовской научной конференции 17 января 2003 г. М., 2003. -0,3 п.л.

3. Парфентьев У.У. Особенности функционирования органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях Российской Федерации // «Новая Россия»:Власть, общество, управление в контексте либеральных ценностей. Материалы международной научной конференции 22 марта 2004 г. М.,2004. - 0,6 п.л.

11 ИЮЛ 2005 ■ „

-

 

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Парфентьев, Урван Урванович

Введение.

Глава 1. Современные механизмы влияния государственных институтов на процесс принятия решений органами местного самоуправления.

§ 1. Деятельность федеральных органов государственной власти по организации функционирования местного самоуправления.

§2. Политическая деятельность федеральных органов государственной власти в сфере местного самоуправления.

§3. Механизмы влияния государственных институтов на принятие решений органами местного самоуправления.

Глава 2. Механизмы влияния населения на процесс принятия решений органами местного самоуправления.

§ 1. Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, институционализированным в некоммерческих организациях.

§ 2. Влияние неинституционализированного населения на процесс принятия решений органами местного самоуправления.

Глава 3. Механизмы влияния топ-менеджмента крупных предприятий на процесс принятия решений органами местного самоуправления.

§ 1. Характер участия топ-менеджмента в деятельности органов местного самоуправления.

§ 2. Современные механизмы участия топ-менеджмента в выработке и принятии решений органами местного самоуправления.

§ 3. Своеобразие участия топ-менеджмента крупных предприятий в принятии решений на муниципальном уровне в условиях действующих законодательных ограничений прав и свобод граждан.

Глава 4. Основные модели современного процесса принятия решений в органах местного самоуправления.

§1. Влияние институционального аспекта на выработку моделей принятия решений в органах местного самоуправления.

§2. Современные модели принятия решений в органах местного самоуправления.

 

Введение диссертации2005 год, автореферат по политологии, Парфентьев, Урван Урванович

Актуальность работы. Местное самоуправление в современной системе российской государственности представляет собой элемент, которому нормативно предписано осуществлять подавляющее большинство властных функций на уровне низших административно-территориальных единиц, и в настоящее время создаются предпосылки для фактического осуществления этой нормативной обязанности. Передача органам самоуправления государственных, то есть непосредственно властных функций и полномочий, является новым и ранее не практиковавшимся явлением в российской политической культуре и истории, для которых характерна тенденция включения любых органов, имеющих право на распоряжения и санкции (в том числе выборных, корпоративных и т.п.) в систему государственной власти. Таким образом, передача властных полномочий органам самоуправления, охватывающим все население в пределах целого территориального уровня (в данном случае местного) в России фактически осуществляется впервые - в частности, формально впервые все государственные функции будут отправлять магистраты, официально не входящие в систему государственной власти1 и, следовательно, не являющиеся государственными служащими («чиновниками»). Несомненно, при таких условиях перестройка отношений на местном уровне власти и управления, как между органами, осуществляющими властные функции на этом уровне, и органами государственной власти, так и между ними и населением, заслуживает пристального внимания и своевременного рассмотрения.

Формально органы местного самоуправления, наделенные отдельными государственными полномочиями (МСУ), тем не менее, существуют в

1 Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. М.:ИНФРЛ-М,2001. Ст. 12

России уже примерно десять лет - с момента приведения местных органов власти и управления в соответствие с требованиями действующей Конституции и принятых на федеральном уровне нормативных актов (в каждом муниципальном образовании эта дата своя). Исследование деятельности этих органов именно сейчас делается актуальным в связи с грядущим повышением их роли в политической системе современной России, которое должно осуществиться в ходе проводимых в настоящее время в стране реформ по передаче полномочий на места для реализации соответствующих положений Конституции РФ (как статьи 12, так и статей 130 и 132). Эти реформы, разделяющие предметы ведения разных уровней власти, предусматривают для муниципального самоуправления «взятие на себя как осуществления основных функций управления в общегосударственной вертикали, так и полного управления и регулирования местной жизнедеятельности и ресурсов всех видов»2. В частности, в ходе реализации положений по полному разделению предметов ведения, намеченному к исполнению в 2005-2006 годах, органы местного самоуправления впервые с момента принятия действующей Конституции получат в дополнение к конституционным полномочиям реальный инструментарий по их осуществлению, в первую очередь в сфере хозяйствования на муниципальном уровне, для чего они по замыслу реформаторов изначально и создавались. Теоретически предпринимаемые шаги должны будут обеспечить «реальную независимость субъектов л

Федерации и муниципалитетов от федерального центра» , причем, по мнению главы правительства РФ М.Е. Фрадкова, ключевую роль в реформе местного самоуправления сыграет перераспределение налоговых поступлений в пользу местных бюджетов, освобождающее федеральный уровень от необходимости опеки конституционно отделенного от государственной власти управленческого уровня. Сам ход реформы и

3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию -Парламенту РФ 2004 г. // www.polit.ru

3 Выступление Председателя Правительства РФ Михаила Фрадкова на Расширенном заседании Коллегии Министерства Транспорта РФ. Стенограмма предоставлена пресс-службой Минтранса. направление поиска правительством рычагов для активации местного самоуправления в конституционно задуманной форме делает актуальным рассмотрение органов МСУ и их функционирования в формально-конституционном поле. Как известно, на 2003 год в России имелось 11576 муниципальных образований, причем процесс формирования институтов местного самоуправления еще не завершен, продолжаясь на территориальном уровне (территориальные органы самоуправления, или ТОСы)4.

Проводимая реформа делает актуальным часто дискутируемый вопрос о ресурсном обеспечении органов местного самоуправления (МСУ), особенно в плане поставленных перед ними задач, и как следствие — работоспособности и эффективности этих органов, а значит, и всей управленческой и политико-партийной системы как на местном уровне, так и в общегосударственном масштабе. Одновременно с вынужденной констатацией, что процесс институализации местного самоуправления значительно опережает процесс создания основ обеспечения его деятельности, наблюдатель (как научный, так и политический, в том числе из высших эшелонов государственной власти) должен отметить, что главный «побудитель» административной реформы в части муниципализации — блокированность основной функции органов местного самоуправления как распорядительно-управляющих институтов, то есть выработки и принятия решений. Политическая практика подтверждает научное мнение, что принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического процесса, с помощью которого «.обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих»5. Однако этот процесс осложнен не только традиционной политической культурой, которой несвойственна децентрализация власти6, но и слабостью ресурсной базы для

4 План развития муниципального сектора экономики на 2004 г. // www.economy.gov.ru

5 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.:РИД "Федоров", 1995. С.31

6 Нехвядович Э.А. Соотношение и взаимодействие государственного механизма и местного самоуправления. СПб:СЗАГС,2000. С.58-59 его нормального функционирования7 - как нормативно-правовой, так и властно-управленческой, политико-культурной, электоральной, социальной, материальной, хозяйственной и финансовой. Степень учтенности всех этих моментов в очередной административной реформе побуждает к изучению действующей системы, в том числе и в форме тестирования системы и ее реформы на жизнеспособность и перспективность.

Степень изученности проблемы. В связи с реформой системы функционирования властно-управленческого механизма и необходимости изучения новых процессов и выработки рекомендаций по оптимальному функционированию управленческого механизма в условиях специфики российской политической культуры и менталитета проблемы, касающиеся политических решений, активно изучаются исследователями-политологами, социологами, экономистами и специалистами смежных специальностей. Комплексность исследуемой темы требует столь же комплексного подхода и местами междисциплинарного рассмотрения. Однако в большинстве случаев исследованию подвергался не процесс принятия решений органами местного самоуправления, а само право этих органов на принятие независимых решений и даже их право на существование. В связи с этим вопрос принятия решений относился к числу вторичных.

К примеру, в дореволюционной России значительный вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы внесли А.Д.Градовский, о

М.И.Свешников, Б.Б.Веселовский, Н.И.Лазаревский, А.А.Кизеветтер и др. , рассматривавшие модели самоуправления в западных странах и земского управления в дореволюционной России, государственную и общественную теории самоуправления. Однако в их исследованиях речь, как правило, шла о самом праве органов самоуправления с правом принятия независимых

7 Мокрый B.C. Проблемы становления местного самоуправления в субъекте Федерации. - М.:РАГС,1997. -С. 128

8 См.: Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России//Сборник государственных знаний. - СПб., 1878; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. - СПб, 1892; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет.-СПб, 1909-1911; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому решений на существование в рамках тогдашней российской политической системы. В связи с этим при анализе работ перечисленных авторов можно говорить лишь об установлении роли земства в значительной степени как "альтернативы верховной власти" (т.е. органам государственной власти, существовавшим на местах), а собственно самоуправление у них как явление явно носило характер "воплощения политических устремлений либеральной части русского общества" к политической автономии от тогдашней госвласти. Естественно, что анализировавшие земство специалисты несомненно отдавали приоритет общественной теории самоуправления (местами с поправкой на сословность). Более поздние исследователи (напр. Л.Ф.Писарькова) считают, что продолжающаяся "до наших дней" "фетишизация понятия самоуправление"9 берет корни именно в дореволюционных работах, включая перечисленные.

Для современного периода рассматриваемые работы ценны в первую очередь самим фактом закладки понятия «самоуправление на местах», или «местное самоуправление», в российскую политическую культуру. Однако перенос идеализировавшейся в начале 1990-х годов системы земства на почву нынешней российской действительности представляется вряд ли возможным, ибо система земств органично вписывалась лишь в современные ей политическую культуру и механизм государственного управления. Механизмы демократии, в частности системы волеизъявления граждан, за сто лет ушли значительно вперед, и в первую очередь был устранен сословный принцип комплектования и функционирования органов власти, управления и самоуправления, являвшийся одним из главных атрибутов земских органов. Исследования предреволюционного периода представляют интерес лишь в свете теории местного самоуправления, основных принципов его существования и функционирования, причем созданных на государственному праву. - Т.2.-СПб,1910; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России: Исторический очерк. - Петроград, 1917.

9 Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинности, право/Ютечественная история.2001.№3. С.37 отечественном материале. В связи с этим теряет актуальность и рассмотрение вопросов принятия этими органами решений.

После революции 1917 года некоторое исследование местного самоуправления, в определенной степени сохранившее дореволюционные традиции подхода к проблеме, велось в период НЭПа. Основным (и одним из немногих) является труд Л.А.Велихова "Основы городского хозяйства", относимый к работам методологического плана. В этой работе выделены "некоторые бесспорные и существенные признаки самоуправления, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти"10 — подобный подход свидетельствует о явной преемственности от досоветской школы. Среди "отличающих признаков" Л.А.Велихов называет подзаконность, выборность, разграничение сфер компетенции и самостоятельные источники средств. Он же указывает на неизбежность муниципального самоуправления как явления - "Пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны"11, чем, собственно, фиксирует право органов местного самоуправления на самостоятельное и «отличное от центральной правительственной власти» принятие решений. Как можно видеть, выделенные 80 лет назад жизненно необходимые моменты функционирования местного самоуправления актуальны и сейчас, в период внедрения новых принципов работы муниципальных органов. В частности, уже отмечалось, что «ахиллесовой пятой» современных органов МСУ является именно проблема наличия самостоятельных ресурсов, источников средств для выполнения тех задач, для которых они создавались. По-прежнему актуальным осталось и признание тезиса о неизбежности муниципального самоуправления - в 1993 году это положение было внесено в Конституцию, а в 2003-2004 году стала развертываться реформа, имеющая целью «реанимацию» самоуправленческих механизмов.

10 См. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1928

11 Там же.

В 1930-80-е годы феномен местного самоуправления в нашей стране не исследовался вообще ввиду особенностей системы Советов, как фактических, так и провозглашенных идеологически. Следует отметить, что Конституция

СССР 1936 года рассматривала Советы, несмотря на их выборность и подотчетность трудящимся, как органы государственного управления, в том 12 числе на местах , в связи с чем говорить о понятии "самоуправление" не представлялось возможным. В последующей Конституции 1977 года наряду с термином "управление" (например, "общественными делами13") появляется и термин "самоуправление" (например, "общественное коммунистическое самоуправление"14). Однако эта Конституция по-прежнему рассматривала Советы как "единую систему органов государственной власти"15, а местные органы именуются в ней "местными органами власти и управления"16.

Анализировать советский период истории самоуправления, и местного самоуправления в частности, очень тяжело, поскольку грань между «управлением» и «самоуправлением» при рассмотрении законодательных органов с формальной точки зрения становится трудноразличимой. Советы всех уровней сохранили ранее выделенные Л.А.Велиховым черты, характеризующие самоуправление - выборность (плюс высочайший уровень легитимности), подотчетность избирателям (имелась система отзыва депутатов, отсутствующая в условиях делегативной демократии), ресурсы для последовательного выполнения поставленных перед Советом задач (плюс возможность затребовать ресурсы, находящиеся в распоряжении Советов более высокого уровня для реализации масштабных проектов). С другой стороны, низшие Советы были подотчетны высшим и абсолютной независимостью не обладали, а общественное самоуправление органично

12 Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Утверждена VIII Чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 года. М.: Гос.изд-во политической литературы, 1937. Глава VIII.

13 Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года. М.Политиздат, 1977. Преамбула

14 Там же

15 Там же, ст.89

16 Там же, ст. 145 включалось в общеуправленческую (систему Советов) или политическую систему и, как правило, получало финансирование от Совета соответствующего территориального уровня. Поэтому единственным бесспорным аргументом в отнесении Советов к органам управления или самоуправления является конституционная норма, именующая их все же «органами власти и управления».

Поскольку основой для формирования современных органов МСУ стали органы, существовавшие в советский период, изучение конституционного материала того времени представляется важным для осознания базиса формирования современных органов местного и территориального самоуправления, а также для изучения проблем внедрения системы самостоятельного МСУ, в первую очередь вызванных «человеческим фактором» - психологией и действиями лиц, вошедших в действующие органы местного самоуправления.

После долгого периода сверхцентрализации власти в стране внимание к проблемам местной власти, управления и самоуправления было вновь обращено в период "перестройки", когда появились исследования Г.В.Атаманчука, Ю.А. Тихомирова, М.А.Краснова, И.П.Ильинского, М.П.Лазарева, а также А.Я.Сливы и Р.Р.Сиддикова17, во многом характеризовавшихся возвращением к уровню и концепциям времен Л.А.Велихова. Что касается проблемы статуса Советов как органов управления или самоуправления, то она была разрешена в пользу первого взгляда, к тому же, по мнению политиков и исследователей в «переходный» период, Советам не был свойственен принцип разделения властей. Опыт Советов был признан «несамоуправленческим» и был сделан вывод о

17 См. Атаманчук Г.В. Политический процесс и государственная политика//Свободная мысль, 1991.-№ 18; Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа// Социалистическое самоуправление.Опыт и тенденции развития. — М.,1986; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?//Советское государство и право.-1990.-№ 10; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа.-М.,1987.; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.-М.,1988; Слива А.Я. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению //Народный депутат.-1992.-№2; Сиддиков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: теоретические и и организационно-правовые проблем ы .-Таш Kei it, 1993. необходимости построения системы местного самоуправления по классически признанным образцам, которые, разумеется, включали и право органов местного самоуправления на принятие ими решений в рамках своей компетенции. Таким образом, именно конец «перестройки» стал отправной точкой построения ныне существующей системы МСУ.

Однако для нынешнего периода все предыдущие исследования имеют скорее общетеоретическое значение, ибо все они, естественно, не рассматривали и не могли рассматривать ныне действующую систему МСУ в сложившейся на настоящий момент политической и управленческой системе.

Их ценность заключается главным образом в том, что они создавали рамки», основные принципы и характеристики функционирования органов

МСУ - иными словами, задавали ориентиры, к которым надо стремиться при создании реального механизма и существующих в этом механизме органов.

Исследования, проводившиеся после принятия действующей Конституции

РФ 12 декабря 1993 г. (например работы О.Е.Кутафина, В.А.Фадеева,

О.Б.Алексеева, С.Ю.Фабричного, Л.В.Гильченко, В.Я.Гельмана, 18

С.И.Рыженкова ), уже имели непосредственное отношение к формировавшейся системе самоуправления - либо как сравнительный материал для теоретических разработок, либо как предмет исследования. С этого же момента можно говорить о начале исследования проблемы принятия решений органами местного самоуправления. Активным стимулом исследования проблем муниципального уровня (в первую очередь муниципальной власти) и подготовки новых разработок стал политический процесс реформирования российской власти в целом, государственно-властных отношений и появление базовых нормативно-правовых актов о местном самоуправлении (например, Закон РФ «О местном самоуправлении

18 См.: Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.,1997; Алексеев О. и др. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях //Реформа МСУ в региональном измерении. — М., 1999; Фабричный С.Ю. Правовое регулирование финансово-экономического воздействия субъекта Федерации и местного самоуправления.-М.,1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в РФ -М., 1998; Гельман В.Я. Федеральная политика и местное в Российской Федерации» 1991 года и последующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года). Проблемы муниципального уровня рассматривались в этих исследованиях через призму реформирования российского общества, демократизации управления и политической системы и изменения системы межбюджетных отношений, а фактически ввода самого понятия "межбюджетные отношения". В частности, были рассмотрены вопросы государственной поддержки российских муниципалитетов и политические аспекты муниципализационной реформы вообще.

Теоретические исследования и практическую деятельность в области становления органов местного самоуправления на своем уровне совместили депутаты Государственной Думы В.С.Мокрый и С.С.Митрохин19. К примеру, В.С.Мокрый исследовал местное самоуправление в России как институт публичной власти и гражданского общества, рассматривая муниципальный уровень как подсистему публичной власти. Теория прогнозирования и принятия управленческих решений в общем виде была приложена к современной политической и управленческой действительности в работах лл

В.Н. Цигичко и С.А. Саркисьяна . Аспекты ресурсообеспечения муниципальной власти частично были рассмотрены Н.В.Лесновой, Е.В.Головацким, Н.С.Гаряевой - все три исследования были посвящены информационному ресурсу, активно исследовавшемуся в российской политической науке по материалам «информационных войн» 1999 - 2000 гг., а Е.В.Головацкий к тому же сделал попытку типологизации ресурсов. Финансовые потоки как ресурс были рассмотрены в работе "Федеральный самоуправление//Власть.-1997.-№9; Рыженков С. и др. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России в 1991-2001 гг. - М.,2001

19 Мокрый B.C. Местное самоуправление в РФ как институт публичной власти и гражданского общества. -М.,2003; Митрохин С.С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики// Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М.,2002

20 К примеру, Цигичко В.Н. Руководителю о принятии решений. - М.,2002; Саркисьян С.А. Управление и принятие решений//Система государственного управленипя.Сборник.-М.,2002

21 См.: Леснова Н.В. Управление информационными процессами в системе муниципальной власти. -М.,2002; Головацкий E.B. Политические ресурсы общества. -Кемерово,2002; Гаряева Н.С. Муниципальная пресса в системе информационного взаимодействия органов власти и населения.-М.,2003 бюджет и регионы: структура финансовых потоков" , тем не менее говорить о глубоком исследовании финансовых потоков на муниципальном уровне даже в этой работе не представляется возможным, ибо перед исследованием изначально были поставлены другие задачи.

Тем не менее большинство работ последнего десятилетия, как правило, рассматривает общие аспекты деятельности МСУ, причем часто исследования носят характер очерчивания идеала системы. Ресурсные проблемы МСУ, как правило, просто констатировались при анализе действия конституционно-правовых норм и норм налогового права, а также имело место перенесение результатов исследований федерального уровня власти на местный без учета специфики последнего. Дискуссия об эффективности новорожденных органов местного самоуправления России чаще всего рассматривалась как часть дискуссии об эффективности всех государственных органов, а в ресурсном вопросе после слабоаргументированной констатации ряда утверждений перешла в публицистику, в первую очередь в СМИ, вследствие чего та же судьба ждала дискуссию о своеобразии процесса принятия решений органами местного самоуправления в целом - в лучшем случае механизм процесса был в очень большой мере приравнен к таковому на федеральном уровне, а институты влияния приравнивались по принципу аналогии.

Цель исследования - на основе анализа деятельности институтов местного самоуправления современной России, а также формальных и неформальных институтов, осуществляющих свою деятельность на муниципальном уровне, выявить содержание практики процесса принятия решений в системе местного самоуправления. Исходя из этого, в исследовании ставятся следующие задачи:

- выявить основные факторы, влияющие на процесс выработки и принятия решений на муниципальном и территориальном уровнях;

22 См.Федеральный бюджет и структура финансовых потоков. - М.,2001

- проанализировать степень и активность влияния формальных и неформальных институтов (каждого в отдельности и в определенных комбинациях); проанализировать формы и направления взаимодействия органов местного самоуправления с ними; рассмотреть процессы функционирования органов местного самоуправления, сформированных в изначально особых (по действующему законодательству) условиях и выявить их особенности;

- установить степень соответствия имеющего место на практике процесса выработки и принятия решений органами местного самоуправления прописанному в федеральном законодательстве по имеющимся материалам.

Объектом исследования является функция принятия решений органами местного самоуправления РФ, наделенными отдельными государственными полномочиями в соответствии с законодательством, в период действия Конституции РФ 1993 г. (т.е. в 1994 - 2003 гг.).

Предмет исследования - институциональный аспект процесса выработки и принятия решений этими органами, т.е. деятельность государственных, общественных, формальных и неформальных и т.п. институтов, оказывающая заметное влияние на ход этого процесса, в первую очередь в форме участия в процессе либо взаимодействия с принимающими решение органами.

Географические рамки исследования составляет Российская Федерация в современных границах. Для исследования и формирования основных моделей, тенденций и характеристик использовались материалы органов МСУ различных субъектов Федерации, региональные рамки которых очерчены Центральным, Северо-Западным, Уральским федеральными округами, для сравнительного анализа также частично использовались материалы Приволжского федерального округа. Перечисленные федеральные округа, обладая многообразием факторов (этнический, индустриальный, демографический, социальный и т.п.), определяющих условия существования структур местного самоуправления, отличаются их «сбалансированностью» и типичностью» с точки зрения их соответствия так называемым «средним российским стандартам», сформировавшимся как в международных и федеральных нормативных документах, так и в восприятии законодателя (под влиянием национально-культурных, исторических и иных особенностей, экономического, демографического анализа и т.п.).

Хронологические рамки исследования определены с принятия действующей Конституции РФ народным волеизъявлением 12 декабря 1993 г. по момент провозглашения активного этапа регионализационной реформы Президентом России В.В.Путиным в его Послании Федеральному Собранию в 2004 году.

Новизна работы заключается в следующем:

- в изучении процесса выработки, согласования и принятия решений политического характера органами местного самоуправления (в свете повышения эффективности этого процесса) с позиции наличия и применимости всего комплекса ресурсов, имеющихся в распоряжении органов МСУ и воздействующих на них извне, а также взаимоотношений органов МСУ с иными институтами, присутствующими в данном процессе со своими ресурсами. Подавляющее большинство работ по современному российскому местному самоуправлению анализируют почти исключительно его нормативно-правовой ресурс, оценивая его полноту, потенциальную и реальную эффективность и функциональность. Другие ресурсы редко становились предметом подробного изучения ввиду новизны нынешней важной роли местного самоуправления в функционировании механизма государственного управления и недооценки проходящих на местном уровне процессов, удостаиваясь в политической науке чаще всего констатационных замечаний. Акцентировка внимания, к сожалению, в основном делалась (и делается) на изучении формирующегося высшего аппарата власти и принятия решений, результаты которых нередко переносятся практически без изменений как подходящие и для местного уровня. Отдельные попытки проработать проблему принятия решений на местном уровне делались там же с публикацией результатов (чаще также констатационного плана) в средствах массовой информации, однако эти "исследования" с крайней "натяжкой" можно отнести к научным.

- в рассмотрении деятельности МСУ по выработке и принятию решений в указанный период в качестве законченного этапа развития, создавшего основания для запуска регионализационной реформы. Это обусловлено как хронологически, так и тем, что практически все предыдущие исследователи отмечали либо наличие постоянно присутствующей «динамики» развития МСУ, либо, наоборот, констатировали «застой» в становлении местного самоуправления и его органов с момента их создания. Последнее, помимо особенностей политической культуры, нередко объяснялось незаинтересованностью или декларированием заинтересованности государственной власти в муниципализационной реформе.

- в изучении функционирования органов местного самоуправления в специфических условиях, образованных российским законодательством. В работе рассматривается среди прочего возможность осуществления самоуправления в условиях законодательного ограничения гражданских и политических прав, а также сосуществования органов МСУ в подобных условиях с иными управляющими и властными органами. Анализируется также влияние ресурсообеспеченности на сами органы МСУ, направление их политики и управленческой деятельности, а также избирателей и их волеизъявление. Вопросы местностей с законодательным ограничением прав граждан в последние годы освещались крайне

23 Как правило, финансовый и информационный - к примеру, работы Лесновой Н.В., Гаряевой Н.С., неохотно, поэтому вопросы самоуправления применительно к ним рассмотрения тоже не находили.

Методологическая база. Местное самоуправление представляет собой комплексный и многогранный процесс взаимодействия власти, общества и личности. Это делает исследовательский процесс исключительно многоликим в плане его концептуального осмысления, тем более что специфика российского политического, социального и управленческого пространства делает изучение местного самоуправления слабопродуктивным при одностороннем выборе методологического подхода.

Возникшая благодаря публицистическим статьям путаница в отождествлении тех или иных институтов или процессов с конкретными существующими терминами требует определенного уточнения в свете данной работы. В частности, понятие «органы местного самоуправления» рассматривается в институциональном и нормативно-правовом ключе — как органы, созданные в соответствии с действующей Конституцией по предусмотренной ей процедуре на муниципальном уровне для выполнения предусмотренных Конституцией для местного самоуправления (или, иными словами, муниципального уровня) задач. Действующий на момент исследования Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления как «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти», представительный орган местного самоуправления - как «выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования»24. Муниципальным образованием тот же законодательный акт определяет «любое городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную

Кривошеина С.В., Зуева В.М. и др. территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»25.

Такими муниципальными образованиями в соответствии с Законом являются:

- город, район в городе, поселок;

- сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);

- район (уезд);

- волость, сельский округ (группа сельских населенных пунктов с закрепленными за ними территориями), сельсовет и другие.

Конкретные виды муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (например, в соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные названия муниципальных образований, не меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого объединения населения).

Вопрос соответствия существующих в России органов МСУ так называемому «духу местного самоуправления», «истинному МСУ», а также участия в дискуссии, является ли происходящее на муниципальном и территориальном уровне «самоуправлением» или «управлением», предметом исследования в данной работе не является. Соответственно, «местное самоуправление» в свете данного исследования понимается в соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах оргшанизации местного самоуправления» - как управленческий процесс, осуществляемый на уровне муниципального и ниже органами и группами, уполномоченными на то Конституцией и действующим законодательством. В случае, если речь идет об органах местного самоуправления муниципальных образований,

24 Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" Ст. 1 наделенных отдельными государственными полномочиями, используется также термин "муниципальные органы". Столь же аксиоматично, однако в широком своем смысле понимается в контексте данной работы понятие «ресурс» - как находящееся в распоряжении участников политического процесса средство (материальные, правовые, идеологические и т.п.), которым участник процесса может потенциально или реально воздействовать на определенный субъект с целью достижения требуемого результата.

Понятие «решение» традиционно рассматривается как определение выбора одной из ряда альтернатив в процессе достижения поставленных целей; альтернатива же, в свою очередь, является одним из вариантов

Л/Г действия, исключающим возможность реализации другого варианта . Решение может повлиять на будущее состояние как объекта управления, так и самих принимающих это решение. Кроме политических, среди решений по природе и специфике способов воздействия на объект управления можно

27 выделить решения технические и экономические . С учетом определенного объекта исследования необходимо подчеркнуть их взаимосвязанность и взаимозависимость, в частности, обуславливая характер и специфику конкретного политического решения. Отнесение объекта исследования именно к политическим решениям и отграничение исследуемых решений от чисто управленческих обуславливается их соответствием основным признакам политического решения, среди которых можно отметить следующие:

- адекватность состоянию политических процессов, происходящих в обществе;

- инициализация политического процесса как совокупности действий институциализированных и неинституциализированных субъектов по осуществлению своих специфических функций в сфере власти, ведущих к

25 Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" Ст,1

26 Глущенко В.В. Глушенко И.И. Разработка управленческого решения. Прогнозированиепланирование. Теория проектирования экспериментов. М.,2001. С.46-48

27 Там же, с. 64-66 изменению и развитию (или упадку) политической системы общества, т.е. к некоей политической цели, политико-технологическое сопровождение этого 28 процесса ;

- соответствие определению политического решения как сознательного выбора одного из не менее двух возможных вариантов политических

29 действии .

Различие между понятиями «политическое решение» и «политическое действие», нередко смешиваемыми в публицистике, заключается в том, что политические решения предшествуют политическим действиям, дают им тот или иной импульс. Если политическое действие есть тип практической деятельности, направленный на закрепление или преобразование общественных отношений, то политические решения сами по себе принадлежат к типу внепрактических действий. Выработка и принятие решения — не само политическое действие, а лишь подготовка к нему30. Также следует отметить, что принятие политических решений есть центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений, и таким образом принятие политических решений видится как технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами31, а не просто ресурсами, как это свойственно управленческим решениям.

В сферу настоящего исследования входят лишь два из пяти видов политических решений, выделяемых политической наукой в настоящее время - решения органов местного самоуправления и решения, принимаемые непосредственно гражданами (в данном случае имеется в виду территориальное общественное самоуправление, а также сходы, собрания и т.п.). Другими тремя типами решений по органу выработки являются

28 Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М.,1997. С. 17

29 Глущенко В.И.,Глушенко И.И. Указ. раб. С.61

30 Глущенко В.И., Глущенко И.И. Указ.раб. С.88 решения федеральных и региональных властей и решения высших органов политических партий и общественных организаций32.

В настоящее время в политической науке сложилось два основных подхода к пониманию процесса принятия решений. Нормативная теория трактует его как процесс рационального выбора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различные математические модели, исследование операций и другие инструментальные приемы. Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описание разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкретной ситуации33. Такого рода подходы отражают двоякий характер управленческого процесса. С одной стороны, они подчеркивают роль и прерогативы институтов и органов управления (в данном случае - самоуправления), регламента и процедур принятия решений, роль персонала и материального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процессе или, одним словом — значение тех внешних и внутренних факторов, которые выражают рациональность или, как иногда отмечается, «технократизм» этой формы политической деятельности людей. С другой стороны, несмотря на большую роль, которую играют в этом деле регламенты и институты, как правило, в процессе принятия решений присутствуют неформализованные процедуры. Более того, поскольку в обществе, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и полностью контролировать принятие решений, то этот процесс всегда представляет собой компромисс или примирение соперничающих ценностей, что только усиливает роль субъективизма в этом деле. Исходя из

31 Антипьев А.Г. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999. С. 14

32 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении в РФ и организации государственной власти в субъектах РФ. Материалы. М., 1995. С. 176177

Абессонов В.В. Социокультурные переменные развития местного самоуправления в РФ. Белгород, 1999. С.48 этого, процесс принятия решений может быть рассмотрен как симбиоз рациональности и иррациональности, то есть рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти и значительного субъективизма лиц, принимающих решения34.

Исходя из этого, таким же образом в политической и управленческой науке выделяются два основных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений (метод "ветвей")35. Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решений, наиболее соответствующих поставленным целям. Это как бы «идеальный план решения вопроса», результат «правильного мышления», что делает его наиболее распространённым среди представителей оппозиционных сил. В то же время понятно, что на практике политики исходят не столько из оптимального, сколько из возможного образа действий. «Способность человека оперировать информацией гораздо меньше, чем требуется по этой модели . Вполне возможно, что каждый участник управленческого процесса . рационален в своей деятельности, однако при столкновении множество участников процесса рациональность их коллективном деятельности по выработке решений становится призрачной. Иными словами, в практической политике правительство часто не следует логически предписанной схеме: постановка проблемы и ее решение»36. С учетом того, что реальные проблемы, требующие политического вмешательства, могут возникать и исчезать довольно внезапно, то надо признать, что правящие элиты нередко вынуждены действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения.

В силу этого на практике видится более применимым метод "ветвей", который исходит из необходимости внесении в обычную управленческую деятельность так называемых «инкрементальных поправок» (от англ.

34 Глушенко В.И., Глущенко И.И. Указ. раб. С. 168

35 Государственное и муниципальное управление. Справочник. /Под ред. Глазуновой Н.И. M.Магистр,1997.-С.213-214

36 Шаран П. Сравнительная политология. В 2-х частях /Пер. с англ. M.: 1992. - Часть 2. С.46-47 increment - приращение), необходимых для реализации частичных целей. Допуская даже противоречивые и порой взаимоисключающие действия в рамках общей стратегии управления, органы принятия решений способны тем не менее добиваться таким путем постепенного приращения общего успеха. При опоре на данный метод учитывается, что с точки зрения стабильности режима управления особенно важным представляется то, что при таких методах управления органы управления, как правило, избегают больших сложностей и ошибок - хотя при этом признается, что, следуя этим путем, невозможно добиться и серьезных прорывов в политическом реформировании общества.

Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия решений, более продуктивным в свете данного исследования представляется рассмотрение проблемы с позиций использования так называемого «смешанно — сканирующего» метода, который, по мнению специалистов, «обеспечивает масштабный процесс принятия решений, соединяя при этом преимущества обоих вышеназванных методов» . Этот метод предполагает широкий рациональный взгляд на политические проблемы общества и выделения их наиболее общих, типических свойств, что позволяет увидеть глубинные, возможно общесоциальные основы имеющихся противоречий и конфликтов. В то же время знание общих типологических свойств политических конфликтов должно быть применено для разработки и решения какой-либо одной проблемы, сложившиеся в конкретной ситуации. За счёт такого последовательного применения общетеоретических, рациональных знаний для урегулирования конкретных вопросов, согласно «смешанно-сканирующему» методу, и можно достичь эффективного политического управления. Однако при этом учитывается, что в конкретных системах содержание политического процесса зависит не столь всеобъемлюще от реального использования системы в управлении

37. Шаран П. Указ.соч. С. 196 обществом38. Иначе говоря, содержание политического процесса напрямую зависит от того, насколько гибкие и эластичные стратегии удаётся выработать субъектам принятия решений, могут ли они освободиться от «соблазна» радикализма, столь характерного для постсоветского общества в условиях несовершенной правовой системы, способны ли они рационализировать политические конфликты в обществе или же, напротив, ведут к их обострению39.

Исследование процесса выработки и принятия политических решений проводится с позиций традиционного выделения в политической науке пяти типов этого процесса: популизма, элитизма и консерватизма, а также демократизма и радикализма40. Популизм в качестве основного средства достижения тех или иных целей предполагает прямую апелляцию к общественному мнению, непосредственную опору на массовые настроения, поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение предлагаемых обществу целей. Заинтересованные участники политического процесса пытаются выработать некий лозунг, призыв к управляемым, реализация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются лесть ("коммунисты — во главе общественного прогресса"), запугивание внешней или внутренней угрозой ("правящие круги — во власти мафии"), необоснованные обещания ("радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики")41. Более ярко популизм проявляется при харизматическом правлении, популистские меры могут выступать составной частью политического курса и при демократических, и другого типа режимах, придерживающихся рациональных методов управления. Аналоги приведенных примеров чаще наблюдаются в крупных муниципальных образованиях, имеющих средства и j8 Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб:ИСЭП, 1995. C.I56

39 Когут А.Е. Указ .соч. С. 169

40 Мельник В.А. Указ.раб. С.261

41 Зырянов С.Г., Корецкий А.С. Политические симпатии избирателей Южного Урала на президентских и местных выборах. Екатеринбург:УрАГС,1997. С.52-53 осознанную необходимость для участия в политическом процессе технологов-специалистов.

Отличительная черта элитизма, проявление которого в политическом настоящем России четко отмечается ведущими политологами — курс на предотвращение сколь-либо значительного участия граждан не только в выработке и корректировке решений, отрицательная реакция на существование различных посреднических форм взаимодействия с электоратом, усечение политических формирований общественности, закрытый характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах42. Элитизм особенно ярко наблюдается при анализе деятельности нынешних органов МСУ в условиях постоянного дефицита средств и ресурсов.

При консервативной политике в деятельности властей преобладает установка на сохранение структуры и функций органов управления, традиционных форм и методов политического регулирования. Такая форма была характерна для МСУ 90-х годов, когда сохранившиеся с советского периода элиты пытались сохранить фактически советскую систему управления при формально-юридически новых условиях функционирования и структуры власти.

Радикализм как стремление революционизировать общество, добиться его качественного переустройства по-прежнему присутствует в российской политической культуре. Даже если это стремление не является самоцелью принимающих решения, социальные и политические последствия, вызванные радикальными методами преобразований и которые несут гражданский мир, порядок и улучшение жизни населения, насилие — основной метод управления революционных режимов - неизбежно превращает власть в опасное орудие, дестабилизирующее (в условиях России) остатки хоть как-то функционирующей системы. Именно поэтому столь желанной для

42 Мельник В.А. Указ. соч. С.289-291 федерального Центра оказалась идея «национал - большевистского заговора» с целью захвата власти в ряде муниципальных образований43.

В отличие от радикализма, как правило, пренебрегающего насущными правами и интересами людей, демократизм ориентируется на реальные потребности и запросы общества, является (в идеале) воплощением их неотъемлемых прав и свобод. Культивируя атмосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, демократическая политика добивается доверия людей, их желания лояльно сотрудничать с властями. Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения властей, цивилизованных отношений с оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления средства жесткого социального принуждения, поощряет механизмом "самодисциплины и самопринуждения" граждан. Россия декларирует построение именно такого типа системы, однако реальные действия даже высшей власти (Федерального Собрания и Президента РФ) скорее препятствуют установлению подобного общества, о чем, к примеру, свидетельствовало послание В.Путина парламенту в 2004 году44.

С учетом декларируемого доминирования позиций демократизма в практике принятия политических решений представляется целесообразным рассмотрение проблемы с позиций сменившей «новую институциональную теорию» теории «мягкого управления» (governance), а также с использованием теорий «новой государственной службы» и общественного выбора. Применение теории «мягкого управления» диктуется ключевой характеризующей деятельности органов местного самоуправления, коей является партнерство с гражданами и их организациями (к примеру, некоммерческими организациями и ассоциациями). Предшествующей партнерству стадией является взаимное изучение сторон, которое продолжается постоянно. Характеристика муниципальных служащих и

43 Подобная идея встречается в большинстве номеров газеты "Ковровские вести" за 2002-2003-2004 гг. в связи с присутствием членов НБП в органах МСУ г.Коврова и их постоянным преследованием.

44 Послание Президента РФ Федеральному Собранию -Парламенту РФ 2004 г. // www.polit.ru вообще деятельности магистратов органов местного самоуправления может быть лучше всего рассмотрена с позиций теории «новой государственной службы» и ее ключевого положения «Служить, а не стоять у руля», т.к. последнее для органов местного самоуправления, находящихся в теснейшем контакте с населением и деятельность которых направлена на партнерство с избирателями\управляемыми, видится немыслимым. Интересно, что применительно к представительному органу суть данной теории смыкается с ранее существовавшим в нашей стране положением «Депутат - слуга народа». Применение же теории общественного выбора диктуется самой сутью местного самоуправления, отраженной как в Европейской конвенции, так и в российском Федеральном законе.

Исследование требует применения широкого инструментария и методов. В первую очередь речь идет о возможности и необходимости анализа деятельности исследуемого объекта (функциональный, аналитический методы, институциональный анализ), а также соответствия прописанных структур органов местного самоуправления, наличия или отсутствия тех или иных структурных подразделений, среды функционирования органов МСУ поставленным перед ними задачам и оценки теоретической и практической выполнимости этих задач (структурно-функциональный метод, системный анализ). Системный анализ также необходим для оценки макросреды функционирования органов МСУ (имеются в виду уровни государственной власти, в первую очередь федеральный), причем в связи с практически почти исключительным нормотворческим правом федерального уровня его использование часто необходимо в комплексе с анализом формальной логики (например, при изучении и анализе нормативно-правовых документов органов государственной власти, в той или иной сфере затрагивающие либо прямо регламентирующие деятельность местного самоуправления и его органов). Сам по себе анализ используется, к примеру, при рассмотрении нормотворческой продукции, выпущенной на уровне МСУ. Сравнение муниципальных органов в разных муниципальных образованиях и регионах, а также с МСУ других государств, требует применения сравнительного и сравнительно-аналитического метода. Использование и обработка материалов прессы и собственное интервьюирование подразумевает как применение ряда социологических методов, например факторного и причинного анализа (равно как и при обработке социологических данных), так и собственно контент-анализа как анализа содержания массовой коммуникации.

Источниковая база. Источниковую базу исследования составила большая группа источников, которая может быть разделена на несколько блоков.

1. Нормативно-правовые акты, принятые на общефедеральном, региональном, местном и международном уровне. В их число входит действующая Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления", "Об общественных объединениях", "О закрытом административно-территориальном образовании" и др., введенные в действие Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ нормативные документы (в т.ч. "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации", "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Минатомэнерго РФ и др.), Уставы муниципальных образований. Эти источники позволяют исследовать и оценить поле функционирования органов МСУ, их полномочия и обязанности, возможности для взаимодействия с другими субъектами политической или управленческо-хозяйственной деятельности, степень предоставленной «свободы маневра» в условиях выработки решений. Нормативная база позволяет оценить также характер влияния внешних субъектов, его правовую основу, изначальный характер взаимодействия и степень учитываемое™ внешних интересов в окончательном варианте принятого решения.

2. Материалы средств массовой информации. Этот источниковый блок наряду с нормативно-правовым является одним из основных в данном исследовании, так как он содержит информацию о характере и обстоятельствах подготовки, выхода, реализации, восприятии и обратной связи по политическим и политико-управленческим решениям, а также содержит взгляды на субъекты влияния. Следует отметить, что материалы СМИ требуют осторожного подхода к их оценке, поскольку СМИ и авторы, как правило, выражают субъективную точку зрения, а в определенных случаях - точку зрения прямо заинтересованных в том или ином исходе процесса принятия решения сторон. Несмотря на то, что в последнем случае СМИ дают хорошую возможность изучения сторон влияния, в целом материалы СМИ как источник исследования требуют предварительного сопоставления и проверки на достоверность.

К этой же категории отнесены Интернет-СМИ как отдельная группа Интернет-ресурсов. В ходе исследования было изучено 8 центральных Интернет-СМИ и 134 печатных региональных и местных СМИ, в том числе 79 - Центрального федерального округа, 11- Уральского федерального округа, 12 - Северо-Западного федерального округа, 32 - Приволжского федерального округа.

3. Источники, размещенные в сети Интернет. Интернет-источники (за исключением СМИ) выделены в отдельную категорию как источник максимально оперативной информации. Интернет-источники отличаются возможностью отслеживания оперативной и в некоторых случаях не проходящей редакционную и ведомственную «цензуру» обратной связи, а также возможностью оперативного соединения нескольких субъектов влияния в одном источнике. Следует отметить, что именно Интернет является наиболее доступным для граждан хранилищем максимально полной информации о самих органах местного самоуправления, их персоналиях, субъектах влияния и т.п. , причем информация, как правило, постоянно обновляется.

4. Статистико-аналитическая группа источников представлена материалами социологических исследований и опросов, статистическими сборниками и материалами федеральных и региональных, государственных\муниципальных и независимых агентств. Подобные источники позволяют точно оценить фактические показатели деятельности органов МСУ, эффективность их деятельности как таковых в определенных условиях и степень эффективности реализации того или иного принятого решения, а также степень влияния внешних факторов, неподконтрольных либо слабо подконтрольных уровню МСУ и возможно задающих последнему условия для функционирования и выдачи продукции в форме решений.

Практическая значимость работы заключается в исследовании и публикации реального хода принятия решений для заинтересованных участников общественно-политической и хозяйственной жизни для корректировки ими своих стратегий эффективного функционирования и достижения поставленных целей. В теоретическом плане работа может послужить основой для углубленного исследования влияния отдельных ресурсов на процесс выработки и принятия решений, реакций и поведения участников процесса, выработки рекомендаций и прогнозов по повышению эффективности муниципальной реформы и ресурсного обеспечения полномочий и ответственности органов местного самоуправления.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке кадров муниципальных служб, при изучении ряда дисциплин (политология, государственное и муниципальное управление, конфликтология, теория и практика общественного согласия) в учебных заведениях высшего профессионального образования соответствующей литературы.

 

Заключение научной работыдиссертация на тему "Принятие решений органами местного самоуправления в Российской Федерации: институциональный аспект"

Заключение.

Проведенное исследование процесса выработки и принятия решений на муниципальном уровне позволяет судить о наличии двух групп центров выработки и фактического принятия решений — формальный центр принятия решений (т.е. орган принятия решений, полномочия и существование которого определены нормативными документами, а также научными концепциями) и реальный центр принятия решений (центр принятия решений, в котором происходит выработка и принятие решений вне зависимости от степени его полномочий и места в политической и управленческой системах). В исследуемых условиях нормативный центр принятия решений не всегда соответствует реальному, то есть эти два центра могут как совпадать, так и не совпадать друг с другом. Существование каждого из реальных центров принятия решений обуславливается наличием и активностью того или иного фактора влияния на процесс принятия решений органами МСУ, причем своей активностью каждый из этих центров должен подтверждать свой статус, то есть переносить принятие решений из формального центра именно в себя. Таким образом, совпадение или несовпадение реального центра выработки и принятия решений с формальным для местного самоуправления представляется так же, как и для органов государственной власти, находящимся в прямой зависимости от факторов взаимодействия (влияния) на этот процесс.

Более того, можно смело утверждать, что реальный центр принятия решений подвижен в зависимости от влияющих на него факторов при постоянности формального органа принятия решений. Подвижность центра принятия решений вызвана как многогранностью вопросов, отнесенных действующим законодательством к сфере ведения органов местного самоуправления, так и степенью влиятельности (ресурсообеспеченности) смежных по роду деятельности внешних субъектов влияния. При этом из реального центра принятия решений процесс обязательно возвращается в формальный для легитимизации принятого решения, если реальный центр принятия решений не наделен требуемыми для этого полномочиями в соответствии с законом. Вместе с центром принятия решений подвижностью обладают лица, их принимающие, путем членства (представительства) в формальном и реальном центрах принятия решений в предусмотренных качествах.

Главным фактором, побуждающим взаимодействие органов МСУ с внешними субъектами, является взаимная потребность в тех или иных ресурсах и упорядочении пользования ими. Недостаток ресурсов (постоянный или временный, единоразовый либо имеющий определенную периодичность) побуждает субъекты процесса искать взаимодействия с целью обретения таковых либо достижения определенного решения, позволяющего оптимизировать пользование имеющимися ресурсами. При этом оба субъекта во взаимодействии руководствуются, как правило, мотивом разрешения собственных проблем, которые также могут носить или не носить циклический характер. Побуждающим мотивом для взаимодействия служат санкции (последствия) того или иного характера, влекущее за собой ухудшение положения субъектов процесса в целом либо руководящих этими субъектами лиц. Зачастую при этом формализация контактов является излишней и не имеет места, налаживание контактов, выработка и принятие решений в реальном центре могут проходить в неформальной (т.е. не предусмотренной формальным эталоном) обстановке. Таким образом естественно, что главным критерием влиятельности внешнего субъекта на процесс принятия решений является его ресурсообеспеченность и сила (мощность) находящихся в его руках ресурсов, а также степень ресурсообеспеченности и восполнимости ресурсов органами местного самоуправления, обилие, значимость и востребованность ресурса определяет форму взаимодействия органов МСУ с институтом влияния, а также его длительность, периодичность и характер. Фактор ресурсообеспеченности, в частности, определяет специфику и количественный объем принимаемых совместно решений, то есть посвящены ли эти решения использованию конкретного ресурса или любым иным сферам, причем их количество и степень удаленности от характера ресурса, составляющего основу взаимодействия, определяется основными характеризующими ресурс параметрами. Интенсивность взаимодействия и изменение форм взаимодействия могут быть впрямую связаны с цикличностью востребованности (потребления) ресурса. При взаимодействии учитывается фактор последствий (санкций) использования либо неиспользования ресурса, а также изменения условий его использования (в том числе односторонних).

Участники процесса выработки и реального принятия решений в любом случае находятся в неравноправном положении. Неравноправное положение поддерживается разной степенью ресурсообеспеченности и силы имеющегося в распоряжении ресурса. В зависимости от ресурсообеспеченности господствующее положение может занимать орган МСУ либо внешний субъект процесса принятия решений. Неравноправность также обуславливается формальными и неформальными рычагами санкций, служащими в данном случае орудием принуждения к следованию определенным путем в процессе выработки, принятия и реализации решений. В зависимости от ситуации неравноправность имеет разные степени - от признания таковой до игнорирования разницы мнений в процессе выработки решений, т.е. существует вариация от консенсуса до принуждения. Подобная форма взаимодействия соблюдается сторонами в зависимости от их потребности в ресурсе, а также от альтернативности ресурса. В связи с этим невозможно определить постоянное место органа МСУ в фактической иерархии субъектов принятия решений. Однако на практике ситуация жесткой неравноправности устраивает субъектов ввиду сущестовании некоей взаимной потребности, обеспечивающей взаимодействие. Отсутствие взаимодействия может влечь за собой кризис разной степени влияния на субъектов муниципального образования и процесса принятия решений. Его разрушительность определяется ресурсом и позицией господствующего субъекта принятия решений. Господствующий субъект взаимодействия тождественен реальному центру принятия решений вне зависимости от его тождественности эталонному центру и количества совпадающих членов эталонного и реального центра принятия решений и обоих субъектов взаимодействия в процессе принятия решений. Таким образом, в России существует и закреплена своеобразная (т.е. отличная от таковой на уровне органов государственной власти) развитая система разработки и принятия политических решений на уровне местного самоуправления, отличная от предусмотренной федеральным законом и построенная на принципах обеспеченности и потребности (в первую очередь органов местного самоуправления) ресурсами, преимущественно материального характера, и неравноправности участников политического процесса на муниципальном уровне.

Исходя из вышеперечисленных критериев и результатов настоящего исследования, основными универсальными институтами, оказывающими непосредственное влияние на процесс выработки и принятия политических решений, являются государство (т.е. органы государственной власти, обладающие правом нормотворчества), население (в первую очередь объединенное в общественные организации) и топ-менеджмент (т.е. руководство крупных предприятий, а также местных представительств естественных монополий). Эти три института, или фактора, влияния являются универсальными, поскольку тезис об их влиятельности верен для всех МСУ России независимо от национальных (этнических), конкретных хозяйственно-экономических, климатических и т.п. условий в рассматриваемом регионе, а также размера населенного пункта, в котором осуществляется местное самоуправление, т.е. муниципального образования. Влияние каждого из этих институтов на процесс принятия решений в МСУ определяется нормативными и функциональными особенностями политической системы и режима страны, а также проблемой ресурсного обеспечения функционирования МСУ для выполнения поставленных перед ним задач.

Основное влияние государства заключается в нормативном регулировании среды функционирования местного самоуправления в России либо (если речь идет о региональном уровне) в конкретном регионе. Нормативное влияние является безусловным в связи с установленным Конституцией приоритетом федерального законодательства на всей территории РФ, в частности в сфере предметов ведения федеральной власти. Показательно, что проблемами местного самоуправления, в частности разработкой проектов норм, подлежащих принятию, занимаются соответствующие структурные подразделения органов государственной власти, причем в их состав могут входить специалисты по МСУ и бывшие деятели муниципальных органов. Однако при этом между МСУ и высшими федеральными органами представительной и исполнительной властей установлена обратная связь, позволяющая отслеживать эффект законопроекта для МСУ и его магистратов еще на стадии планирования; также при помощи этой обратной связи представители МСУ могут сами обращаться к государственной власти с предложениями и проектами нормотворческого, а также ресурсного плана. Имеющиеся в настоящий момент каналы обратной связи между МСУ и госвластью созданы последней, т.е. «сверху», через структурные изменения в органах государственной власти и создание соответствующих новых органов. Также можно говорить о присутствии и традиционного канала обратной связи через учет государственной властью инициатив общественных организаций, объединяющих деятелей МСУ. Таким образом, органы государственной власти осуществляют свое влияние на процесс принятия решений органами местного самоуправления главным образом в силу своей иормотворческой функции и наличия рычагов санкций, материально-ресурсные рычаги являются вторичными. Эффективного взаимодействия между федеральным уровнем государственной власти и уровнем местного самоуправления не налажено.

Фактор населения, достаточно хорошо изученный в политической науке в ходе рассмотрения электоральных процессов, применительно к российскому МСУ важен тем, что россиянин в силу обстановки осознает приоритет необходимости своего влияния на власть именно на муниципальном уровне, что подтверждается направленностью деятельности многих некоммерческих организаций, в которые объединяются граждане. В отличие от политических партий, транслирующих на муниципальный уровень через свои отделения (ячейки) свои цели и задачи, поставленные в общефедеральном масштабе, некоммерческие организации регионального и местного уровня, как правило, напрямую ориентированы на достижение той или иной задачи в рамках одного или нескольких муниципалитетов. Некоммерческие организации и общественные объединения могут представлять интересы как неопределенных групп граждан, так и конкретного профессионального или делового сообщества, благодаря чему они становятся практически основным способом коммуникации с органами МСУ для профессиональных либо деловых кругов, не имеющих возможности осуществлять влияние при помощи материально - ресурсного рычага (например, средний и малый бизнес, в отличие от крупного). Также местная общественная организация может быть создана под эгидой политической партии для достижения тех или иных целей в рамках конкретного муниципального образования (например, общемуниципальные организации профсоюзного характера). Каналы обратной связи с МСУ могут быть как предусмотрены последними, так и не предусмотрены в зависимости от условий конкретного муниципального образования. В числе подобных каналов коммуникации и обратной связи могут выступать СМИ, учредителями которых являются органы МСУ либо некоммерческие организации.

Сложившиеся в настоящее время в стране экономические, политические и социальные условия, иногда трактуемые в СМИ как «выживание населения», привели к росту интереса граждан к деятельности органов МСУ и усилению коммуникаций последних с жителями муниципальных образований. При недостаточном на данный момент развитии территориального общественного самоуправления, вводимом в основном «сверху», граждане осуществляют свое влияние на МСУ в традиционных для политической науки формах — предусмотренным законодательством волеизъявлением индивидуумов (референдум, выборы), собраниями(сходами), прямым индивидуальным обращением к органам МСУ либо их представителям. Нередко активность коммуникации граждан и МСУ инициируется существующими общественными организациями. Обратная связь органов МСУ и населения ввиду отсутствия механизма прямого контроля населения за своими «избранниками» (например, механизма отзыва депутатов) не является регулярной и осуществляется либо через СМИ, либо прямым ответом на обращение гражданина.

Отсутствие эффективных результатов коммуникации МСУ и населения по-прежнему поддерживает в общем сохранившееся отчуждение населения от МСУ, несмотря на отмеченный рост коммуникации. Этот рост наблюдается в абсолютном числе обращений, однако в их сути и структуре изменения не наблюдаются. Как правило, гражданин реагирует хаотично, на конкретную внезапно возникшую (чаще всего бытовую) проблему, даже не представляя себе точной структуры МСУ, его полномочий и т.п., однако (чаще всего интуитивно) предполагая, что именно эти органы как «местная власть» должны разрешить возникшую проблему. Руководствуясь критериями бытовой эффективности, гражданин редко уделяет внимание политической «окраске» избираемых им деятелей МСУ. Таким образом, население является одним из основных институтов влияния на процесс принятия решений органами МСУ в силу осознания своей заинтересованности в решении своих материально-бытовых проблем.

Наиболее успешными формами участия граждан (в том числе малого бизнеса) в процессе выработки и принятия решений на настоящий момент являются объединения граждан — некоммерческие организации. Прямое влияние населения на МСУ осуществляется редко в силу слабого представления граждан о возможностях подобного взаимодействия с органами МСУ. МСУ выстраивает отношения с организациями населения по принципу партнерства, и в соответствии с этим старается выстроить обратную связь.

Топ-менеджмент субъектов крупного бизнеса обеспечивает свое влияние на институты местного самоуправления в первую очередь в силу ресурсного аспекта, т.е. обладания определенными ресурсами (в первую очередь материальными), нехватку или отсутствие которых испытывают в силу тех или иных причин органы МСУ. Топ-менеджмент осуществляет коммуникацию с МСУ напрямую, при этом могут использоваться формализованные или неформальные процедуры. В целом правила построения отношений МСУ и топ-менеджмента определяются сторонами самостоятельно с учетом внутримуниципальных факторов, при этом сторонами может быть выбран один из вариантов, нормативно прописанных для некоммерческих организаций или граждан. В качестве частного случая большинство членов органов МСУ, наделенных правом принимать решения, могут относиться к категории местного топ-менеджмента крупного бизнеса.

Хотя отношения крупного бизнеса с МСУ, так же как с другими институтами, носят неравноправный характер, наличие этих отношений обуславливается заинтересованностью самого топ-менеджмента в той или иной форме сотрудничества с МСУ в своих собственных целях, поэтому говорить об исключительно односторонней заинтересованности или выгоде в контактах МСУ и топ-менеджмента представляется неправильным. Как муниципалитет, так и топ-менеджмент извлекают пользу от сотрудничества, причем эта польза может быть измерена в материальном ключе. Для внешнего топ-менеджмента наряду с общематериальным важность приобретает прямой финансовый ресурс, представляющий интерес для МСУ.

Для топ-менеджмента МСУ может выступать не только партнером в отношениях, но и посредником, и даже лоббистом в сферах, где крупный бизнес напрямую действовать не может. В частности, такими сферами могут быть общественные организации, а также структуры при органах государственной власти, специально созданные для осуществления обратной связи со стороны МСУ.

Прямая заинтересованность органов МСУ в использовании тех или иных ресурсов, находящихся в распоряжении крупного бизнеса, в интересах муниципального образования, заставляет их отдавать топ-менеджменту приоритет при взвешивании вариантов решений, их разработке и принятии как перед общественными организациями и СМИ, так и перед собственно электоратом. По отношению к государству и закону «сотрудничество» принимает компромиссную форму, формально соответствуя требованиям госвласти и действующего законодательства.

Таким образом, топ-менеджмент является главным институтом, влияющим на процесс выработки и принятия решений органами местного самоуправления. В отличие от ситуации с населением и органами госвласти, в данном случае во взаимодействии более заинтересованы именно органы местного самоуправления. Топ-менеджмент имеет наиболее тесную связь с органами МСУ, в том числе без необходимости наличия обратной связи. Основная причина влияния на процесс принятия решений — материально-ресурсная.

На территориях с законодательным ограничением прав и свобод граждан акценты взаимного влияния и сотрудничества вышеупомянутых институтов находятся в смещенном состоянии. Значимость населения как института влияния на процесс принятия решений резко снижена в силу самого факта ограничения прав и свобод того же населения. Снижение значимости фактора населения относится как к неинституционализированному населению, так и к различным объединениям граждан, в том числе некоммерческим организациям, профсоюзам и политическим партиям. Основными участниками процесса выработки решения становятся государство (как в форме более детальных нормативных установлений, так и в лице дополнительных институтов, наделенных широкими полномочиями на соответствующих территориях) и топ-менеджмент расположенных на территории (в первую очередь имеются в виду ЗАТО) предприятий, как правило, градообразующего характера. В отличие от «обычных» муниципальных образований, в ЗАТО процедуры участия топ-менеджмента носят более формализованный характер, причем формализовано участие руководства предприятий в принятии решений по вопросам, не относящимся к прямым интересам предприятия. Сотрудничество градообразующей индустрии и МСУ в связи с действующими правовыми нормами в определенных случаях диктуется не только взаимной потребностью партнеров, но и прямыми нормативными установлениями.

На практике фактически можно говорить о формализованном «триумвирате» органов, представляющих государство, органов МСУ и топ-менеджмента в сфере муниципального управления и принятия необходимых решений. Однако не происходит сращивания перечисленных сторон в бюджетном плане, а также формально гарантируется «независимое» существование органов МСУ, наделенных отдельными государственными полномочиями, причем в силу специфики «обстановки» перечень этих полномочий выглядит значительно шире обычного. Тем не менее, как уже было упомянуто, большинство полномочий может быть реализовано лишь совместно с иными органами в соответствии с требованиями действующего законодательства либо объективной реальности.

Следует отметить, что для МСУ «закрытых» территорий характерна структура, обеспечивающая единоначалие — как правило, резко повышена роль главы администрации, на фоне полномочий которого представительный орган практически «не проявляется». Все основные полномочия, в том числе специфические, в соответствии с требованиями нормативных актов переданы не представительному, а исполнительному органу МСУ. Таким образом, нормативно прописанная специфика условий фактически предустанавливает структуру МСУ для данной группы муниципальных образований. Итак, в специфических условиях функционирования органов местного самоуправления - при законодательно введенном ограничении прав и свобод — действует своеобразная схема выработки и принятия решений, в рамках которой усиливается влияние на процесс принятия решений институтов государственной власти и местного топ-менеджмента и минимизируется роль населения. Роль топ-менеджмента формализована. Значительная часть полномочий по принятию решений у органов МСУ отнята и перенесена во внешний орган, на формальной основе объединяющий основных участников процесса. Специфика структуры МСУ также в большинстве случаев формально предустановлена (ЗАТО, наукограды).

В качестве основной и наиболее типичной модели принятия решений на муниципальном уровне с учетом систем организации местного самоуправления, степени влиятельности внешних институтов и т.п. можно выделить общую для всех структур МСУ модель «промежуточных соглашений», суть которой заключается в смещении акцента реальной выработки и принятия решения в институт промежуточных консультаций», имеющий место при взаимодействии и с государством, и с общественными организациями населения, и с топ-менеджментом, и даже с неинституционализированным населением.

Степень конкретного «смещения акцента» зависит от объема привлекаемых ресурсов и наличия их в распоряжении органа, формально принимающего решение. Говорить о некоей концепции «теневого кабинета» и о полностью неформальном принятии решений на муниципальном уровне нельзя, ибо, как показывает практика, в этих процессах в любом варианте принимают участие представители МСУ; тем более что промежуточные консультации могут проводиться внутри формальной структуры МСУ без всякого «теневого» оттенка.

На подобных консультациях происходит оценка целесообразности принятия обсуждаемого решения как в той форме, в которой оно было внесено на рассмотрение, так и по своему существу, то есть вне зависимости от конкретного размера привлекаемых финансовых ресурсов, оценка имеющихся ресурсов и возможности их направления на реализацию обсуждаемого решения, а также возможности их восполнения после осуществления расходов, а также возможно предвидимые последствия принятия и реализации решения для субъектов муниципальной политической деятельности. Консультации могут быть абсолютно разными по форме и составу участников, а также по их количеству и длительности.

Другая модель принятия решения — схема «чисто политического решения» - является наиболее простой и традиционной, однако такая группа решений крайне малочисленна и не оказывает влияния на хозяйствующие субъекты (как правило, ее составляют процессуальные решения относительно самого органа МСУ). Главным определяющим фактором в данном случае служит расстановка сил влиятельности местных политических и общественных объединений как в пределах муниципального образования или управляемой органом МСУ территории, так и в пределах самого органа МСУ. Таким образом, консультационный механизм является основным в плане принятия политического решения на муниципальном уровне.

 

Список научной литературыПарфентьев, Урван Урванович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Нормативные документы

2. Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Утверждена VIII Чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 года. М.: Гос.изд-во политической литературы, 1937.

3. Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года. М.:Политиздат, 1977.

4. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. М: ИНФРА-М, 2001

5. Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" № 1550-I. М: Юрист, 2003

6. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" № 154-ФЗ. М: ООО "ТК Велби", 2002

7. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" № 131-Ф3. М: ИНФРА-М,2004

8. Европейская Хартия о местном самоуправлении (Страсбург, 15 октября 1985г.) М: ООО "ТК Велби", 2003

9. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" № 67-ФЗ. М: ИНФРА-М, 2002

10. Федеральный закон "Об общественных объединениях" № 82-ФЗ. М.: ИНФРА-М, 2003

11. Ю.Федеральный закон "О статусе наукограда в РФ" № 70-ФЗ. М: Кодекс, 2003

12. Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" № 138-ФЗ. М: Кодекс, 2001

13. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" № 126-ФЗ. М: ИНФРА-М, 2003

14. Федеральный закон "О закрытом административно-территориальном образовании" № 3297-1. М: ИНФРА-М, 2002

15. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" № 178-ФЗ. М: ООО "ТК Велби", 2002

16. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ № 1370 от 15.10.99). М: ИНФРА- М, 2000

17. Указ Президента РФ № 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации". М: Кодекс, 2000

18. Указ Президента РФ № 531 "О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации". М: Кодекс,2002

19. Указ Президента РФ № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации". М: Кодекс, 2002

20. Указ Президента РФ № 557 "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления". М:Юрист,1994

21. Указ Президента РФ № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". М:Юрист,1994

22. Указ Президента РФ № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". М: Юрист, 1994

23. Указ Президента РФ № 109 "О преобразовании города Радужный Владимирской области в закрытое административно-территориальное образование". Владимир: Администрация Владимирской области, 1998

24. Постановление Правительства РФ № 233 "О координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросамфункционирования закрытых административно-территориальных образований" // "Озерский вестник" № 44-46,2003

25. Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления (утв. Постановлением Правительства РФ № 1394). М: Кодекс, 2003

26. Положение о Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ № 65)// Местное самоуправление: норма и реальность. СПб: ООО "Радуга", 2003

27. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления (утв. Постановлением Правительства РФ № 1251). М: Кодекс,2001

28. Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территории населенных пунктов (утв. Постановлением Правительства РФ № 508) // "За права человека", № 8, 2002

29. Постановление Президиума Верховного Совета РФ № 5071-1 "Об установлении подчиненности закрытых административнотерриториальных образований"// ЗАТОнодательные ограничения прав и свобод человека. М: HRW, 2004

30. Перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности / Приложение №3 к Постановлению ВС РФ № 3020-1. "Призыв", 22.07.93г.

31. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан "О статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти" (Москва, 23.12.95) // Система нормативно-правовых документов "Гарант" www.garant.ru

32. Законодательство Вологодской области. Офиц. изд. — Вологда, 1996.

33. Законы о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления Челябинской области. Сборник. Офиц. изд. Челябинск, 1996

34. Самоуправление в РФ: Сборник федеральных законов с комментариями. М.:Внешинформ,1998

35. Сборник федерального и регионального законодательства по местному самоуправлению. В 2-х т. СПб, 1999

36. Уставы краев, областей, городов и муниципальных образований. М.: Государственная Дума РФ, 2001

37. Устав города Подольск Московской области// Уставы краев, областей, городов и муниципальных образований. М.: Государственная Дума РФ, 2001

38. Устав города Серпухов Московской области// Уставы краев, областей, городов и муниципальных образований. М.: Государственная Дума РФ, 2001

39. Устав города Пущино Московской области// Уставы краев, областей, городов и муниципальных образований. М.: Государственная Дума РФ, 2001

40. Устав города Коломна Московской области// Уставы краев, областей, городов и муниципальных образований. М.: Государственная Дума РФ, 2001

41. Устав Коломенского района Московской области// Уставы краев, областей, городов и муниципальных образований. М.: Государственная Дума РФ, 2001

42. Устав Серебряно-Прудского района Московской области// Уставы краев, областей, городов и муниципальных образований. М.: Государственная Дума РФ, 2001

43. Устав Ступинского района Московской области// Уставы краев, областей, городов и муниципальных образований. М.: Государственная Дума РФ, 2001

44. Устав города Ковров Владимирской области. Ковров: МУП "Ковровская городская типография", 2002.

45. Устав округа Муром Владимирской области. Владимир: ООО "ВОТ", 2003.

46. Устав Гороховецкого района Владимирской области. Дзержинск: "Муниципальная Типография", 2001

47. Уставы муниципальных образований Ивановской области. Иваново: "Печатное товарищество", 2003.

48. Устав муниципального образования "Озерск" Челябинской области. Озерск: "Озерский вестник", 2002

49. Устав закрытого административно-территориального образования Радужный Владимирской области. Владимир: Администрация Владимирской обл., 2000.

50. Периодические печатные издания

51. Центральный федеральный округ51