Проблемы становления местного самоуправления

Мурашов, Александр Ефимович

автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Проблемы становления местного самоуправления

Год: 2002
Автор научной работы: Мурашов, Александр Ефимович
Ученая cтепень: кандидата социологических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 22.00.08

Диссертация по социологии на тему 'Проблемы становления местного самоуправления'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Проблемы становления местного самоуправления"

РГо •_•,.'!,

от Л П Р /ГС?

На правах рукописи

МУРАШОВ АЛЕКСАНДР ЕФИМОВИЧ

ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

Специальность 22.00.08. Социология управления

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

На правах рукописи

МУРАШОВ АЛЕКСАНДР ЕФИМОВИЧ

ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

Специальность 22.00.08. Социология управления

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Работа выполнена на кафедре социологии организаций и менеджмента социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель: кандидат философских наук, профессор

Бутырин Григорий Николаевич

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор

Пугачев Василий Павлович

кандидат философских наук, доцент Леньшин Владимир Петрович

Ведущая организация: РАГС - Российская Академия Государственной службы при Президенте РФ, кафедра социологии

Защита состоится «_ 2002 года в 15 часов на

заседании Диссертационного Совета Д. 501. 001.01 по социологическим наукам в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Воробьевы горы, 3-й учебный корпус, социологический факультет, аудитория 205.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки 1-го корпуса гуманитарных факультетов МГУ им. М.В. Ломоносова

Автореферат разослан « J2002 года

Ученый секретарь Диссертационного Совета кандидат философских наук, доцент

А Щи

Трошкина В.П.

<T-yC/f з DT -Р -У

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Власть и человек всегда относились к основным ресурсам развития государства и общества. И вся история человечества заполнена непрерывными поисками наиболее эффективных систем власти как интегрирующей и справедливой силы, способствующей созданию и реализации человеческого потенциала, стоящей на страже прав личности и поддержания возможного уровня социальной справедливости. Источник власти - народ, всегда был заинтересован в том, чтобы власть была подконтрольна только ему, им формировалась, была приближена к народу и озабочена лишь его интересами.

Актуальность темы местного самоуправления с акцентированием экономических и управленческих аспектов обусловлена необходимостью анализа наиболее интенсивно происходящих экономических изменений, накапливающихся в связи с этим противоречий между расширением правовых оснований для организации местного самоуправления и реальными условиями его становления, а также недостаточной разработанностью методологии, теории и обобщений практического опыта динамичного становления местного самоуправления. В настоящее время актуальным социальным заказом является систематизация теоретических и опытных изысканий проблем местного самоуправления.

Наш выбор для исследования социально-экономического и управленческого аспектов местного самоуправления более всего связан с тем, что становление рыночных отношений в экономике является не только ведущей линией сегодняшней жизни, но и представляет собой сложнейшее явление, в развитии которого, как оказалось, трудно полагаться на одну «невидимую руку рынка» Адама Смита. Уже Кейнс «исходит из постулата об утрате капитализмом стихийного механизма обеспечения экономического равновесия и необходимости постоянного внерыночного поддержания устойчивого развития экономической системы».

Только на научных основаниях можно выработать интеграционный, синтезирующий механизм взаимодействия плановых и рыночных отношений. Только на научных основаниях может идти оптимальный поиск, диалоговый процесс государства и местного самоуправления в формировании сбалансированного производства и потребления, в гармонизации макро- и микропропорций, в достижении совместимости интересов и мотиваций самих граждан и предпринимателей, интересов коллективов, общества и государства.

На этом труднейшем участке деятельности местное самоуправление обретает свою общую силу, если правильно вписывается в размытые контуры рыночной стихии, не давая возобладать неуправляемым процессам экономического хаоса.

Состояние научной разработанности проблемы.

Местное самоуправление в его современном виде в России - развивающийся объект научного анализа, и уже только поэтому не может быть обеспечено большим количеством фундаментальных работ. К тому же исследования проблем самоуправления сравнительно непродолжительное время разворачи-

ваются в отличной от прежнего советского периода форме и еще требуют определенного времени для самоопределения.

В настоящее время тема местного самоуправления является предметом исследований целого ряда общественных наук, через результаты которых лишь постепенно будет складываться объемное, системное знание о его истинном значении и современных возможностях. Особенностью данного этапа является и то, что нормативно-правовая база формировалась как бы в вдогонку реально идущим процессам становления и функционирования местного самоуправления. Но при этом все современные исследователи темы местного самоуправления располагают огромной зарубежной и отечественной научной литературой об исторических путях этого явления в самых разных странах мира и столь же большим пластом российской дореволюционной исторической, статистической, экономической и философской мысли.

Среди современных отечественных исследований проблем самоуправления, в которых осуществлена разработка теоретико-методологических основ концептуальной модели местного самоуправления особую ценность представляют работы Г.В. Барабашева, Г.Е. Бобовича, В.И. Васильева, Л.А Велихова, В.И. Голованова, A.A. Замотаева, В. А. Лапина, М.А. Краснова, С.А. Кузьмина, Г.С. Михайлова, Е.С. Шугриной, В.В. Щербины, В.А. Ясюнаса.

Прямой интерес в решении исследовательских проблем социально-экономического и управленческого аспектов местного самоуправления имели для нас работы С. Легорнева, Н.В. Никифоровой, И.И. Овчинникова, В.Я. Любовного, А. Шафигулина, рассматривающие с разных сторон экономическую составляющую в управлении и самоуправлении.

Исследованию исторического опыта местного самоуправления более всего способствуют работы В.Ф. Абрамова, Алексиса де Токвиля, Б.Б. Веселов-ского, A.A. Никонова, Г.А. Герасименко, К.Д. Кавелина, Б.Н Миронова. В них содержится аналитический обзор существовавших в истории моделей местного самоуправления, дается развернутый анализ бывшей приоритетной для общин и земств России экономической деятельности.

Анализу проблем взаимосвязи государственного управления и местного самоуправления чаще всего посвящены современные диссертационные исследования. В поле нашего зрения вошли диссертации, в которых проблемы обоснования теории и практики разноуровнего взаимодействия управления и самоуправления базируются на комплексных исследованиях, включают мотивацию деятельности по формированию местного самоуправления как органичной части общефедеральной системы публичной власти, посвящены проблемам реформирования управлением социально-экономического развития муниципальных образований, роли местного самоуправления в системе народовластия.

Целью диссертационной работы является обоснование определяющего значения социально-экономической и управленческой составляющих в становлении и утверждении местного самоуправления в современной российской действительности, а также анализ этой проблемы в реальном функционировании местного самоуправления на уровне района, области.

Исходя из цели, основные задачи исследования конкретизируются следующим образом:

- уточнение понятий, объясняющих феномен местного самоуправления;

- анализ методологических предпосылок, выводящих социально-экономический и управленческий аспект местного самоуправления на ведущее место;

- определение ценности исторического наследия становления местного самоуправления с акцентированием социально-экономического и управленческого аспектов;

- инструментальный анализ реального управленческого механизма и технологии власти, опыта решения экономических и социальных проблем в конкретной деятельности органа местного самоуправления на примере Мытищинского района Московской области.

Объект исследования - местное самоуправление.

Предмет исследования - социально-экономический и управленческий аспекты местного самоуправления.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения социальной философии, социологии, политологии, психологии, теории управления, права, приближенные к теме местного самоуправления.

В диссертации предлагается на основе анализа теоретико-методологических предпосылок объективизации процесса становления местного самоуправления совокупная методологическая парадигма, рассматривающая самоуправление как многомерный феномен, являющийся источником появления организационного эффекта в зависимости от типа, содержания и отлаженное™ конкретных форм самоуправления, органично включающий резервы самоорганизации человеческой общности и одновременно требующий сознательного "вживления" их действенными технологиями самоуправления.

Для осуществления исследовательского проекта использовались различные общенаучные методы: анализ, синтез, моделирование, системный и структурно-функциональный анализ, социологический, статистический зондаж.

Эмпирической базой диссертации стали нормативные документы органов государственной власти и местного самоуправления, официальные статистические данные, данные социологического опроса управленческого персонала администрации Мытищинского района Московской области, собственный многолетний опыт профессиональной деятельности автора в области управления и самоуправления.

Научная новизна исследования состоит в том, что:

- органичное (объективное) и сознательно моделируемое (субъективное) единство явлений государственного управления и местного самоуправления, его социально-экономических и управленческих аспектов представлено в системе теоретических понятий и скоррелировано анализом реальных процессов деятельности органов местного самоуправления на уровне района области;

- обоснована особая роль экономических оснований местного самоуправления в утверждении этого института в реальности;

- проанализирована реальная управленческая система местного самоуправления на уровне района области;

- названы необходимые и достаточные условия эффективного функционирования современного местного самоуправления;

- выявлена специфика самоуправления района, расположенного в непосредственной близости от мегаполиса.

Основные тезисы, выносимые на защиту:

1. Развитие местного самоуправления соответствует национальным интересам и менталитету России, оно является одним из условий стабильного, устойчивого развития государства.

2. Местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства.

3. Находящаяся в стадии формирования концепция российского местного самоуправления при опоре на теоретический и практический багаж исторического мирового и отечественного опыта должна учитывать, что российская традиция местного самоуправления генетически базируется на местной деятельности преимущественно экономического характера.

4. Рациональное хозяйствование в рамках местного самоуправления в конечном итоге представляет из себя синтез экономических, социальных, психологических, политических аспектов жизни, сориентировано на человека и соединяет принципы экономической эффективности и социальной справедливости.

5. Местное самоуправление является одним из действенных инструментов выравнивания жизненных уровней между социальными группами проживающего на самоуправляемой территории населения

6. Управленческий потенциал местного самоуправления является ведущим фактором необратимости процессов перехода страны к рыночному хозяйствованию.

Научно — практическая значимость исследования. Материалы и выводы диссертации могут служить основой для совершенствования социологического и политологического образования, а также в качестве рекомендаций для органов власти федерального, регионального и муниципального уровней.

Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры социологии организации и менеджмента социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы диссертации доложены на научной конференции «Ломоносовские чтения» в 2001 году, нашли свое отражение в публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и в местной печати, использованы в практической работе автора на посту главы Мытищинского района Московской области.

Структура диссертации обусловлена указанными выше целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность проблемы исследования, определяются цель, объект, предмет, называется методологическая основа, раскрывается теоретическая и практическая значимость, эмпирическая база и научная новизна.

В первой главе, носящей название «Теоретико-методологический и исторический анализ проблемы местного самоуправления» рассматривается концептуальная основа становления современных представлений о местном самоуправлении, его ведущих опорах и насущных проблемах.

В первом параграфе первой главы «.Теоретико-методологические предпосылки исследования социально-экономического и управленческого аспектов местного самоуправления» уточняются понятия, обслуживающие избранную проблематику, и, прежде всего, заглавное понятие диссертационной темы — «местное самоуправление». К настоящему времени оно отнюдь не отстоялось так, чтобы всем были ясны его сущность и содержание.

В диссертации отслеживается процесс становления понятия «местное самоуправление» в науке и практике на протяжении большого отрезка времени. Рассматриваются дефиниции, данные российскими дореволюционными учеными, западной наукой и современной российской, и отражение этих научных поисков в законодательных актах. Западные разработки нашли свое обобщение в «Европейской Хартии местного самоуправления», принятой в 1985 году большинством стран Европы, в том числе в 1995 году и Россией.

В том же 1995 году в России принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон). Данное в нем определение местного самоуправления формулируется так: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

В диссертации мы вынуждены констатировать, что найденные многовековым теоретическим и практическим мировым опытом точные содержательные характеристики феномена «местное самоуправление» в российском Законе в известной мере игнорируются.

В определении понятия «местное самоуправление», данным в «Европейской Хартии местного самоуправления», присутствует принципиально важное указание на непременную сопряженность права на самоуправление с реальной (действительной) способностью его осуществлять местными сообществами. Раскрыта и структура понятия «действительная способность». Наиболее важные элементы этой структуры: достаточный социально-экономичесшй потенциал самоуправляемой территории для обеспечения жизнедеятельности населения; потребность населения в самоуправлении, рассматриваемая одно-

временно и как право граждан участвовать в управлении государственными делами, поскольку такое право лучше всего может быть реализовано на местном уровне; реальная подотчетность органов самоуправления населению.

В российском Законе такая методология не просматривается. О сопряженности права и действительной способности к самоуправлению ничего не сказано. А если еще пристальнее проанализировать определение, то последует вывод о добровольности местного самоуправления: если населению хочется, то оно может заняться самодеятельностью под свою ответственность по решению задач местного значения - «непосредственно или через органы местного самоуправления», исходя из «исторических и иных местных традиций», а если не хочется, то это необязательно. Казалось бы, принцип местного самоуправления признается законодательством страны, но отнюдь не навязывается. Однако далее в статье 14 Закона наличие органов местного самоуправления муниципальных образований объявляется обязательным. Так, имеет население право требовать, чтобы у них были органы государственной власти, а не органы самоуправления, или не имеет? Ответы на этот и многие другие вопросы в Законе, прямо скажем, не очень ясны. И трудно в связи с этим понять, по словам Т.И.Заславской, является ли местное самоуправление «выражением некоторой потребности, которая накопилась у людей и они готовы бороться за свои права и формировать структуры, укрепляющие их независимость, их право на организацию жизнедеятельности», или это просто «убеждение некоторой части людей, интеллигенции, в том, что это очень важно для становления гражданского общества».

В некоторых регионах России, поэтому, местные власти по-своему решали проблему местного самоуправления. Законодательные акты Курской области, например, содержали ряд норм, допускающих упразднение местного самоуправления. Согласно статье 21 областного Устава, население получило право «самостоятельно и добровольно» отказаться «от реализации права на организацию местного самоуправления». Другая статья областного Устава предусматривала возможность делегирования полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти вместе с передачей необходимых для их осуществления материальных средств из муниципального бюджета. Пришлось вмешиваться Конституционному суду - по запросу Государственной Думы.

Между тем очевидна потребность в совершенствовании российского законодательства по вопросам местного самоуправления. Ведь дело не только в самоуправстве региональной власти, но и в неопределенности формулировок в общероссийских законодательных документах.

Далее в диссертации уточняется целый спектр понятий, важных для системного рассмотрения избранной темы местного самоуправления. Среди них: «автономия», «самоорганизация», «независимость местного самоуправления», «муниципальное образование» и, естественно, понятия, определившие предмет исследования: «социально-экономический аспект», «управленческий аспект». Потребовали уточнения также термины «местный», «муниципальный», «региональный» и др.

Рассматривая в качестве заглавного положение о непременной сопряженности права и действительной способности территории к самоуправлению,

мы выводим на первый план исследования социально-экономическую и управленческую стороны местного самоуправления. Если посмотреть на весь спектр задач, решаемых муниципальными органами самоуправления (стимулирование развития экономики, решение жилищных проблем, строительство жилья, решение вопросов занятости населения, развитие социальной инфраструктуры, охрана окружающей среды и решение экологических проблем и т.д.), то нетрудно увидеть, что ни одну из этих задач невозможно решить простым волевым актом власти, все требуют финансового обеспечения, социального осмысления и нахождения резервов экономической организации самоуправляемой территории. Они могут решаться совместными усилиями с помощью самоуправления, но всегда в рамках наличного материально-финансового потенциала. Если экономического усиления муниципальной власти не происходит, никакие полномочия не спасут ее от провала.

Основные методологические посылки анализа социально-экономического аспекта местного самоуправления отражают взаимодействие факторов экономической состоятельности местного самоуправления и социальной направленности всех его действий. Экономическая состоятельность местного самоуправления определяется, на наш взгляд: а) уровнем развития общенародного хозяйства; б) достаточным для обеспечения жизнедеятельности населения социально-экономическим потенциалом самоуправляемой территории; в) способностью органов местного самоуправления реализовать в интересах населения этот потенциал и стимулировать процессы экономического роста.

Социальную политику, к сожалению, невозможно сделать исчерпывающей только на основе рыночных отношений. В процессах трансформации государственной собственности в частную победила тенденция индивидуального присвоения собственности, созданной трудом тысяч и тысяч работников. При этом производитель как был выключен из процессов распоряжения собственностью и результатами труда, так таким и остался. Более того, степень его отчуждения от результатов труда возросла, но восторжествовала невостребованность социальных ресурсов, выключенность знаний, способностей, инициативы из общественного производства. Ведь критерий социальной полезности собственности не только в ее объеме, но, прежде всего, в ее экономической эффективности, полезной работе на большинство населения.

Эта задача - добиться эффективности от всех видов собственности, легла на плечи муниципальной власти. Ее функция - не препятствовать развитию ча-Л'ной собственности, а содействовать гармонизации всех видов собственности 1 росту осознания собственниками того факта, что социальная справедливость 1е является функцией лишь распределительных, а, прежде всего, производст-!снных отношений, как следствие приоритета производства в недрах воспроиз-юдственного процесса. Содействовать именно тому, чтобы новая рыночная эко-гомика на местах приобретала форму организации хозяйства на основе плюра-шзма форм собственности, решающих проблемы занятости населения, произ-юдства товаров народного потребления для удовлетворения совокупного спроса иселения, пополнения доходной части бюджета за счет налогов.

На наш взгляд, современная рыночная экономика может развиваться как смешанная, где государственное регулирование сочетается с экономико-финансовыми и планово-индикативными (мягко административными) рычагами и стимулами. Индикативное планирование с целью устойчивого, равновесного и эффективного социально-экономического развития самоуправляемой территории не только может, а на наш взгляд, и должно позволить себе местное самоуправление, что конкретно (но уже во второй главе диссертации) иллюстрируется нами на примере Мытищинского местного самоуправления.

Управленческий аспект местного самоуправления находится (и только так может успешно проявляться) в органической связке с экономическим. Их диалектика такова, что без отработки управленческих технологий не могут решаться удовлетворительно вопросы социально-экономического жизнеобеспечения территории, а без мощной экономико-финансовой подпитки самые современные управленческие технологии могут давать существенные сбои. В параграфе подробно рассмотрены общеметодологические принципы управленческой деятельности органов местного самоуправления Конкретизация же управленческой составляющей местного самоуправления также осуществлена во второй главе на примере деятельности администрации Мытищинского района.

Второй параграф «Историко-логический анализ процессов развития местного самоуправления» посвящен историческим корням становления местного самоуправления.

Имеется большая научная литература о том, как местное самоуправление приобретало современные черты на протяжении истории во всех развитых странах мира. Общеметодологическая ценность этих изысканий неоспорима. Но Россия имеет свой специфический исторический опыт. С ним не только нельзя не считаться, он непременно должен быть глубоко и при этом критически освоен, прежде всего, потому, что привычки и менталитет народа с неизбежностью органично вмонтированы в реальный процесс самоутверждения местного самоуправления.

Анализ особенностей исторических форм местного самоуправления в России (общин, земств) обнаружил устойчиво проявлявшиеся тенденции:

1) российское местное самоуправление организовывалось и веками держалось на местной деятельности преимущественно экономического характера; так что экономический аспект российского самоуправления генетически приоритетен;

2) общинный опыт самоуправления, ориентировавший людей на первенство общественных задач, тем не менее, нес на себе и многовековую печать подавления отдельной личности;

3) русская традиция общин и земств имеет весьма характерную черту: ничто не избиралось на основе всеобщего избирательного права; общинные волостные, земские уездные и губернские собрания всегда формировались на началах представительства (от землевладельцев, промышленников, купцов, сельских общин);

4) особняком стоят Советы как форма местного самоуправления , так как многими исследователями они не признаются самоуправлением. Мы относим их к самоуправлению, хотя и весьма специфическому.

Относительно советской практики Н.Бердяев писал: «Разрушение земства... есть разрушение общественных качеств и погружение во тьму количества». Но разрушение при Советах шло во имя казалось бы благой идеи - предоставления избирательных прав всему населению, а также во имя собирания распавшейся страны путем возвращения к централизации. Из страны пытались сделать коллектив на тех же основаниях, которые были заложены в русской истории - подчинения личности коллективу и власти и всеобщим общественным задачам. Земства как бы усовершенствовались - поэтому вместо простого расширения народного образования - всеобуч и бесплатное высшее образование, вместо страховой медицины - всеобщая бесплатная медицина, вместо волостей и уездов - районы, вместо губерний - области, края и автономные республики. И все это дало и положительные результаты и одновременно стало отрицательным опытом хозяйствования и политического развития.

Как раз в Советах была разрушена историческая традиция сильной экономической самостоятельности мест. Экономическая сторона полностью контролировалась из Центра.

Общинный искренний коллективизм и формализованный советский коллективизм, в которых хоть и весьма значимы были такие ценности как уважение к другому, взаимоподдержка и взаимовыручка, забота об обществе, тем не менее наиболее успешно формировали страх перед любой властью и подчинение силе, которую составляли вместе власть и коллектив. Когда это было отменено бурными процессами демократизации в начале 90-х годов XX века, пошли неконтролируемые процессы освобождения мест от центра, людей от общества. В российском обществе нет исторического тренинга на диалектику свободы и порядка, потому что в России, как правило, абсолютизировалась одна из сторон этого диалектического единства.

Исторически многовековое существование местного самоуправления в разных по режимам обществах современную ситуацию тоже сделало разной. По преимуществу фермерское развитие села в западных странах, не оставило там общинного типа поселений, и все равно фермеры кооперируются в какие-то сообщества. В России же тип сельских поселений остался по сути общинным, а по существу процветают разобщенность и индивидуализм.

Соображения полезности общественных задач для себя лично настолько искоренились из сознания масс и в селе, и в городе, что общество получило перекосы, каких нет в развитых странах, существующих на принципах прагматичного рынка и психологии индивидуализма. Нет, например, такой значительной дифференциации доходов: на одном полюсе узкий слой крупного капитала, на другом полюсе широкий слой бедности и нищеты, и при этом местные администрации не имеют возможностей их выравнивания.

Именно в наших условиях вселенской покорности, привычки к тому, что за нас подумает община, староста, начальник, большой амбициозно-пробивной бизнесмен не только сформировался быстрее и успешнее всех других эконо-

мических институтов, но получил (захватил) удельный вес и роль выше, чем в большинстве развитых и переходных экономиках. Политолог В.Разуваев правомерно считает, что крупный бизнес имел в прошедшем десятилетни возможность утвердить себя через создание большой группы материально обеспеченных людей, которые относили бы себя к среднему классу и стали бы гарантом устойчивости общественного развития и необратимости рыночных реформ. Но ничего подобного не произошло. Крупный бизнес не выполнил социальные задачи, которые объективно выпали на его долю в переходном посткоммунистическом периоде. Если государство не проведет переструктурирования общего массива крупного бизнеса, добиваясь не только его финансово-экономического участия в преобразованиях, но и социальной ответственности, то трудно рассчитывать и на улучшение жизни людей, и на утверждение в правах и возможностях местного самоуправления.

Третий параграф первой главы «Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти в контексте современного социально-экономического развития» посвящен проблемам взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти.

Нынешний этап реформирования местной власти в систему местного самоуправления имел своим краеугольным камнем идею реализации общего потенциала подконтрольной территории, и на этом основании местное самоуправление включается на равных в решение общегосударственной проблемы - налаживания устойчивого развития всей страны. На местном уровне эта проблема в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формулируется как комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Но в процессе достижения этой цели в рамках всей страны функции, задачи и возможности различных уровней и форм власти объективно различаются. Результативность же процесса развития муниципальных образований, регионов и страны в целом достигается лишь в том случае, когда каждый уровень власти принимает в этом участие согласно законодательно и четко разделенным полномочиям при наличии реально действующих механизмов взаимодействия.

Федеральный и субъектный (региональный) уровень государственной власти, прежде всего, обязаны выработать основную законодательно-нормативную базу для всей системы власти, включая институт местного самоуправления, с учетом общественно-государственного характера местной власти. Именно в системе законодательства Центр закрепляет общегосударственные интересы и цели, ставя в строгие юридические правила-рамки почти всю совокупность деятельности субъектов (регионов) РФ и местного самоуправления, включая и их органы власти. Но поскольку Российская Федерация на данном этапе системного реформирования обладает такими особенностями как контрастное неравенство в экономическом развитии территорий и неотлажен-ностью взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных властей, то именно Центр законодательно и организационно создает основные предпосылки для выравнивания экономических потенциалов субъектов феде-

рации, перераспределяя ресурсы и формируя долговременную политику государственной поддержки становления местного самоуправления. Одновременно происходит отладка реально складывающихся механизмов взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Следует выделить то фундаментальное положение, что лишь центральная государственная власть несет универсальную ответственность перед всем населением страны за равенство базовых условий его жизнедеятельности и, следовательно, должна быть лишена узко эгоистических интересов, которые объективно присущи государственной же власти на уровне субъектов федерации и местному самоуправлению, главная задача которых состоит в решении проблем развития преимущественно своих подведомственных территорий.

Суть демократии не только в свободе слова, выборе народом властей всех уровней и их контроле, а, прежде всего, в создании примерно одинаковых стартовых условий для каждого гражданина страны, выравнивании уровня жизни для всех слоев населения, социальной справедливости и социальной защищенности. Решить эти кардинальные проблемы социальной жизни способно лишь государство в целом при доминирующем положении центральной государственной власти, которая, в конечном счете, задает политическое, правовое, экономическое поле, устойчивые правила игры, в рамках которых осуществляется управление процессами развития на территориях субъектов федерации органами государственной и муниципальной власти.

Эти правила реализуются, в первую очередь, в разделении предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью в налоговой системе, в межбюджетных отношениях.

Главным в формировании финансовой базы муниципалитетов являются не местные налоги, а та часть налогов, которая остается после деления на три части: муниципальные, региональные и федеральные. Однако почти весь набор налогов и сборов устанавливается Центром, налоговая политика пока еще заключается во все большем сосредоточении налоговых полномочий в его руках, распределение доходов между бюджетами разных уровней происходит асимметрично в пользу федерального центра. Законодательно до конца не отлажена и проблема разделения собственности на государственную, региональную и муниципальную, включая проблему статуса земель, территорий. Практически не отрегулирована до нормативного уровня проблема делегирования федеральных полномочий на региональный и муниципальный уровень, государственных региональных функций органам самоуправления. Особенно это касается финансового обеспечения передаваемых сверху вниз государственных полномочий. Следует подчеркнуть, что в условиях длительного экономического спада последних десяти лет, при отставании законодательной базы, федеральная власть объективно вынуждалась центрапизовывать прежде всего финансовые потоки, для того, чтобы оказывать финансовую помощь регионам-реципиентам, которых пока еще значительно больше, чем регионов-доноров по хотя бы минимальному обеспечению принципа равного доступа граждан всех территорий к социальным гарантиям государства.

Такая ситуация в стране диктует необходимость укрепления вертикали государственной власти, в том числе и для того, чтобы гарантировать процесс становления и развития местного самоуправления.

При всей противоречивости политического и социально-экономического развития России на данном этапе реформ задачи всех уровней власти по социально-экономическому развитию территорий настолько тесно переплетены, что нередко государственная власть на уровне субъектов Федерации вынуждена подменять органы местного самоуправления, которые не справляются со своими задачами в силу своего невысокого профессионализма. С другой стороны, провозглашенный в Законе о местном самоуправлении принцип организационной его независимости от государственной власти породил, особенно на стадии возникновения местного самоуправления, иллюзию правомерности определенного изоляционизма местных властей, динамики собственного функционирования и развития муниципальных территорий, не совпадающих с темпами, а нередко и с характером происходящих изменений, которые инициируются и регулируются государственной властью. При неотлаженных механизмах эффективного контроля деятельности местных властей органами государственной власти, например, на уровне субъектов федерации, возникает тенденция к тотальному контролю ими органов местного самоуправления, что подталкивает к идее целесообразности замены местной власти структурами власти государственной. Объективная управленческая слабость органов муниципальной власти, неразвитость фундаментальных предпосылок для реализации потенциала местного самоуправления на многих территориях, попытки сопротивления на местах диктату региональных властей порождает планы ликвидации самоуправления, особенно в крупных городах, продления вертикали государственной власти до районного уровня. В диссертации приведены все наши аргументы против такого продления. Здесь же приведены аргументы в пользу депутата Сергея Митрохина: «Местное самоуправление - сложный институт, который не может развиваться во враждебной среде; потенциал его эффективности, проверенный столетиями мировой практики, раскрывается только при условии позитивного к нему отношения государства».

Одной из принципиальных идей создания системы местного самоуправления является разумная децентрализация власти без потери контроля, переход от преимущественно административных методов к методам «сетевого» (координационного) управления, при котором «управление по вертикали» заменяется «горизонтальным» сотрудничеством всех участников территориального развития. Такая схема взаимодействия объективно может быть реализована в системе взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации с органами местного самоуправления. Причем, местное самоуправление становится важнейшим звеном этих отношений, поскольку интегрированный потенциал муниципальных образований определяет, в конечном счете, социально-экономический уровень развития субъекта федерации.

Во второй главе, имеющей название «Опыт организации и проблемы самоуправления на уровне района области (на примере Мытищинского района Московской области)» исследование сфокусировано на том, как концептуальная модель местного самоуправления реализуется в жизни. Управленческий и социально-экономический аспекты деятельности районной администрации проанализированы с точки зрения их содержательной наполненности и взаимосвязанной целостности. Представлена реальная модель совмещения государственного и регионального управления с местным самоуправлением.

В первом параграфе второй главы «Структура и функции органов местного самоуправления Мытищинского района» рассматривается технология власти в рамках местного самоуправления, позволяющая решать эффективно проблемы социально-экономического развития района.

Управленческий аспект рассматривается нами как внутренняя сторона реализации местного самоуправления. В связи с этим мы считаем правомерным употреблять термин «внутреннее управление» в рамках местного самоуправления. Выделив в нем в качестве ведущего звена «лидерский потенциал первого руководителя», предметно анализируются и другие составляющие: кадры; структура; функциональное содержание и взаимодействие управленческих подразделений; класс решения проблем самоорганизации.

Муниципальная власть, в центре которой ее персонификация - Глава района, в значительной степени является иерархически независимой от вертикали государственной власти, она в основном самодостаточна и несет всю полноту ответственности в первую очередь перед населением территории за эффективность своей деятельности.

Гарантами демократичности муниципальной исполнительной власти, механизмами недопущения отрицательных последствий моноцентризма призван выступать контроль исполнительной власти со стороны Совета депутатов, местных судов, средств массовой информации, общественных организаций, местных отделений различных партий. Нельзя еще сказать, что эти институты-гаранты достаточно развиты, к тому же они нередко имеют ограниченную степень влияния на исполнительную власть в силу разного рода зависимости от нее, однако их влияние, если говорить конкретно о Мытищинском муниципальном образовании, весьма заметно и плодотворно:

• Мытищинский Совет депутатов выступает в реальности инструментом контроля и конструктивного оппонирования администрации, не давая ей застаиваться.

• В самой администрации применяются демократические процедуры принятия решений: в них, как правило, участвуют руководители подразделений и специалисты администрации, а также депутаты - по своему профилю.

• Средства массовой информации не только никак не ограничиваются в их критическом настрое по отношению к администрации, а наоборот стимулируются к тому, чтобы своевременно указывать на узкие места в управлении районом.

• Ассоциация руководителей предприятий и организаций выступает постоянно действующим советчиком, оппонентом, помощником при выработке планов социально-экономического развития территории и их реализации.

• Общественные организации и партии, функционирующие на местном уровне, тоже контролируют деятельность администрации, но надо признать, что фактор партий в настоящее время самый отстраненный от участия в обсуждении и решении проблем района, так как им пока не хватает самодостаточности.

Таким образом, определенные объективные обстоятельства реализации исполнительной власти в моноцентрическом режиме уравновешиваются деятельностью представительного органа - Совета депутатов, СМИ и другими общественными институтами. В районе четко разведены исполнительная и представительная ветви муниципальной власти, функционирует разветвленная система управления, которая достаточно тесно взаимодействует с территориальными ведомственными структурами и общественными организациями района.

Проблема кадрового состава местного самоуправления раскрывается в параграфе на конкретном социологическом материале. Социологическое исследование, включившее в себя изучение жизненных путей муниципальных служащих, предусматривало широкий набор социально-демографических показателей респондентов, отражающих их социокультурную среду происхождения, уровень, форму и характер полученного образования, структуру служебной карьеры, разносторонность управленческого и руководящего опыта, семейное положение. Были заданы и содержательные вопросы.

Руководящий аппарат Мытищинской администрации, согласно опросу, состоит в большинстве своем из людей самого работоспособного возраста: 50% - 46-55 лет; 30% - 36-45 лет; 11% - старше 55 лет; 9% - до 35 лет. Имеют высшее образование по самым различным специальностям - 91% респондентов.

Структура образования управленческого персонала:

Инж.- Эконо- Псда- Юрн- Меди- Мене- Культу- Полито- Воен техн. мич. гогич дмч цинск джерс рологич логич мое -

21% 21% 13% 11% 11% 10% 6% 5% 2%

В основном это выходцы из семей служащих (71%), из рабочих - 21%, крестьян - 8%. Большинство пришли в администрацию, имея в своей служебной карьере от 3-х до 6 этапов. Таковых 67%. 7-8 этапов имеют 11%, 9-11 этапов - 15%. Карьеру в 2 этапа имеют только 7%. В итоге соотношение новых кадров (работающих в администрации 1-3 года и работающих больше 4-х лет) выглядит как 46% к 54 %.

В кадровой политике, как видим, соблюдаются принципы преемственности и обновления, идет подбор кадров достаточно высокого профессионального уровня. Но нельзя не отметить, что лиц со специальным образованием муниципального профиля нет.

Проблема повышения квалификации, обучения муниципальных работников в настоящее время повсюду решается неудовлетворительно. Нужно бы иметь практику ежегодного обучения на кратковременных областных и центральных курсах трети кадрового состава муниципалитетов, а также иметь возможность обучать своих посланцев в институтах и университетах по профилю муниципальной работы. Пока этого нет, проблему решают собственные способы обучения, они подробно анализируются в диссертации.

Стимулирование работников администрации идет в основном по линии увязки их окладов со средней заработной платой по области. Так что, чем лучше работают администрации районов области по управлению социально-экономическим развитием, тем лучше стимулируется в материальном отношении работники администраций. Российским и региональным законодательством, а также местной администрацией установлена целая система «поправок» к зарплате: надбавки за квалификацию, выслугу лет, новаторство, инициативу, конкретные результаты работы, за особый режим труда и т.д.

Таким образом, муниципальный служащий не находится постоянно в одних и тех же рамках заработка, как это было в советское время, когда размер вознаграждения не зависел от того, плохо или хорошо работает человек. «Поправки» к зарплате устраняют уравниловку и безразличие, но имеют и некоторый изъян: не входя в состав должностного оклада, они сыграют весьма неблаговидную роль при выходе человека на пенсию, так как при расчете размера пенсии они не будут учитываться. Это тоже проблема совершенствования законодательства

Во втором параграфе второй главы «Роль и опыт работы местного самоуправления Мытищинского района по социачьно-экономическо.му развитию территории» рассматривается роль органов местного самоуправления и опыт их работы по социально-экономическому развитию Мытищинского района Московской области

Мытищинский район - один из наиболее динамично развивающихся в Московской области. За последние несколько лет он стабильно занимает 5-6 места в формировании валового внутреннего продукта области и является донором ее консолидированного бюджета.

Мытищинский район - индустриально развитый, в его валовом продукте на долю промышленного производства приходится почти 76%. Положительные результаты экономического развития района за 2000 год характеризует величина агрегированного макроэкономического показателя, отражающего уровень поступлений налоговых и неналоговых доходов во все бюджеты, по отношению к валовому региональному продукту. По району он составил около 20% при 17% в среднем по России.

Отличие местного самоуправления от государственного управления многие исследователи находят в том, что в противоположность государственно-бюрократическому, оно является управлением через посредство самих заинтересованных лиц. Одновременно и в исследованиях, в законодательстве проводится мысль, что в новых рыночных условиях любой власти, как бы она ни называлась, предписана отстраненность от экономики.

Выход нам видится в том, что экономические (или хозяйственные) единицы на самоуправляемой территории и есть те самые местные заинтересованные «лица». Они заинтересованы, чтобы управление территорией было фактором их успешной деятельности, как и фактором развития человеческого потенциала, создающего и обслуживающего экономику.

Успешность влияния местного самоуправления на подъем экономики зависит от многих факторов, в числе которых на первом месте стоит фактор общих народнохозяйственных условий.

Падение производства, сокращение его объемов, начавшееся в стране с 1991 года, остановилось и наметилась тенденция к его подъему к концу 1997 года. Но дефолт 1998 года уничтожил все положительные наработки и опять начался спад производства. К 2000 году в стране снова начался подъем производства.

Динамика производства Мытищинского района почти строго коррегирова-ла с общей народнохозяйственной динамикой. Однако действовали и факторы местного значения. На первом месте среди них профессионализм руководства конкретными производствами и его способность адаптироваться к изменившимся условиям. На второе место ставим действия местной власти — органов местного самоуправления. Хотя место скорее не второе, а параллельное.

Два этих фактора в своей взаимообусловленности детально проанализированы во втором параграфе.

В районе два ведущих предприятия: «Мосстройпластмасс» и «Метрова-гонмаш». Высокий профессионализм и способность быстро адаптироваться к изменяющимся условиям особенно ярко продемонстрировало руководство комбината «Мосстройпластмасс». Даже в начале 90-х, когда вокруг все рушилось, комбинат перевыполнял производственные планы, продолжал реконструкцию, адекватно и своевременно отреагировав на новые рыночные условия жизни. Самостоятельно преодолел и дефолт 1998 года, лишь на какое-то время, снизив показатели объема производства.

Три ведущих компонента определили успех дела. Качество (труда и руководства), которому не дали снизиться; научно-исследовательские разработки (научно-исследовательской лаборатории комбината 30 лет), поддерживавшие неуклонно баланс технических и научных знаний во всех циклах производства, рождавшие новые технологии и направления; собственная квалифицированная маркетинговая служба, которая была создана, когда в разряд приоритетных вышел вопрос продажи продукции. Анализ рынка, поиск ниш для своей продукции, продвижение новых товаров, реклама и создание имиджа, работа с клиентами и обратная связь, учет требований потребителей в процессе совершенствования производства - этот комплекс вопросов эффективно решала маркетинговая служба.

Благодаря всем этим факторам продукция комбината пользовалась спросом даже тогда, когда в продаже подобных ей товаров царствовал сплошной импорт. В настоящее время «Мосстройпластмасс» является лидером отрасли, выпускает более 60 наименований продукции, и она поставляется в 82 региона России, а также Армению, Белоруссию, Казахстан, Украину.

Другие же производства и даже те, где профессионализм руководства был на высоте, попали в труднейшую ситуацию из-за общего кризиса, так как зави-

сели почти полностью от госзаказа. Так, «Метровагонмаш» имел в 1997 году государственный заказ в размере 60% производства. В 1998 году он сократился больше чем вдвое. Органам местного самоуправления пришлось совершенно конкретно помогать таким предприятиям. К настоящему времени потенциал большинства Мытищинских предприятий восстановлен.

В целом же помощь объективирована и выражается в выработке промышленной и инвестиционной политики администрации Мытищинского района. Средства: конкурсные муниципальные закупки товаров и услуг; муниципальные гарантии высокоэффективным и быстро окупаемым инвестиционным проектам; содействие улучшению анализа спроса, маркетинга, рекламы продукции предприятий района; развитие инфраструктуры товарных рынков; сокращение расходов по содержанию социапыюй сферы предприятий, перевод части их на муниципальное обеспечение; помощь в адаптации структуры предприятий к постоянно меняющимся условиям рынка; поиск инвесторов.

Главным средством содействия социально-экономическому развитию района является, на наш взгляд, решение администрации разработать долговременную программу развития территории. Так возникла «Концепция социально-экономического развития района на 2000-2015 г.г.» Тезисное изложение этой концепции во втором параграфе иллюстрируется конкретными выкладками ее выполнения в 2000 году - году эксперимента, подтвердившего целесообразность такого планирования, и уже наметившимися итогами по 2001 году.

Отпущенная в свободное плавание в условиях рынка экономика сама по себе сориентирована преимущественно на прибыль, а отнюдь не на решение социальных задач населения и территории. Весьма сложно в условиях полной независимости экономики от власти, этой власти добиться выполнения двух одновременных задач: эффективного функционирования всей системы экономических ингредиентов (а не отдельных «индивидуальных удач» свободно плавающей экономики) и социальных результатов: развития образования, здравоохранения, социального обеспечения, преодоления бедности и т.п.

Администрация района жестко контролирует пороговые значения таких социальных показателей как обеспеченность жильем, доходы, уровень безработицы, социальная инфраструктура, уровень телефонизации, обеспеченность дорогами. В качестве результирующего примера приводятся некоторые данные о росте средней заработной платы в 2001 году по сравнению с 2000 годом.

2000г. 2001г.

Промышленность 3374,1 5578,5

Сельское хозяйство 1669,3 2997,7

Наука 2733,1 4415,1

Здравоохранение 1848,3 3177,1

Просвещение 1668,7 2742,1

Управление 3006,1 4340,7

Всего по отраслям 2742, 3 4230,5

Темп роста заработной платы за соответствующий период составил 164,8% при индексе инфляции 125,98%.

Темпы роста производства составили: в химической промышленности -143%, полиграфии - 110%, производстве строительных материалов -105%.

По нашему мнению, местное самоуправление, ориентирующееся на интересы людей, всегда поставит на первое место производственную составляющую своей деятельности, поскольку именно производственная эффективность выступает основой для достижения всех поставленных целей, требующих жесткого введения в действие всех необходимых ресурсов.

Самоуправление на любом уровне представляет собой сложную систему, постоянно развивающуюся, постоянно пребывающую в состоянии поиска, постоянно испытывающую на себе влияние самых различных, часто крайне противоречивых факторов. Но эта многоплановая деятельность по самоуправлению, на наш взгляд, может быть организована эффективно, если определено ведущее звено (экономический аспект), а организационное умение (управленческий аспект) не только овладевает им, но и с его помощью вытягивает всю систему.

Третий параграф «Система взаимодействия органов местного самоуправления Мытищинского района с органами власти Московской области и Российской Федерации» посвящен вопросам взаимодействия органов местного самоуправления Мытищинского района и органов власти Московской области и Российской Федерации.

Рассматривая в первой главе методологический аспект этого взаимодействия, мы более всего останавливались на его проблемах, на сложностях отработки механизмов взаимодействия разносодержательных управленческих структур на уровнях государства, регионов и муниципальных образований. В данной главе наш интерес сосредоточен больше на положительном опыте решения существующих сложностей в конкретном, отдельно взятом процессе взаимодействия районного (Мытищинского) самоуправления с управленческими структурами региона (Московской области) и федеральными структурами. Положительный опыт более всего дает возможность продвигаться в решении всего круга существующих проблем этого взаимодействия.

В системных взаимоотношениях центра, региона, района в конкретном рассматриваемом случае ( Мытищи -Московская область - Центр) мы выделяем позитивные сдвиги последнего времени: а) почти полностью отступил диктат сверху; б) сведено на нет назойливое регламентирование; в) требовательность, «всевидящий контроль» сверху проявляются в основном в отношении сбора налогов и в отношении долгов; г) самоуправство, «культ свободы снизу» - тоже сведены к нулю; д) отношения строятся в режиме взаимопонимания, взаимовыгоды, взаимосогласования и предложения различных форм помощи региональной и федеральной власти местному самоуправлению.

Разумеется, не все идеально в этом процессе, но все же можно говорить о высокой степени отработанности жизненной схемы функционирования в системе «управление-самоуправление». Вместо тотальной административной системы, диктовавшей сверху все и вся, внедряется более гибкая и более эффективная практика «целесообразного взаимотолчка» и взаимной зависимости.

На фоне развития рыночных отношений в стране появилась острая потребность упорядочить систему управления, чтобы добиться более высоких темпов развития, и это в целом местным самоуправлением поддерживается. Так, государственная власть в настоящее время ставит задачу создания государственного кадастра.

В соответствии с законом полномочия по ведению таких разработок находятся в руках федеральных властей. Но закон же предусматривает возможность права заниматься кадастром (и, соответственно, финансирование) муниципальной власти. Это было сделано в отношении Мытищинского района

В начале девяностых в районе были приняты своевременные меры для сохранения строительного комплекса и развития собственной проектно-изыскательской базы. Благодаря этому Мытищинское муниципальное образование обладает достаточным кадастровым и техническим потенциалом для выполнения сложной и ответственной работы по созданию комплексного кадастра территории, в том числе единой геоинформационной системы района. Сбор данных для наполнения будущего государственного кадастра в принципе, на наш взгляд, разумно вести на уровне муниципальных образований. На местах точность предоставленных сведений обеспечивается не идеологией, а насущной необходимостью. Информация постоянно востребована, и в ходе решения текущих вопросов землепользования, строительства, налогообложения базы данных уточняются и обновляются. Поэтому район с населением до 400 тысяч человек и сложившейся инфраструктурой при наличии технических возможностей можно считать оптимальной структурной единицей будущего государственного кадастра.

Ведущиеся в Мытищинском районе разработки государственного кадастра - это один из убедительных примеров успешного взаимодействия центральной и муниципальной властей.

Региональный уровень включен более тесно в систему действий местной власти. Формы контроля, стимулирования и помощи, например, промышленному производству со стороны областной власти следующие: инвентаризация, дающая полную картину состояния предприятий промышленности с указанием узких мест; изучение опыта наиболее успешных предприятий и распространение его; организация семинаров (периодических, постоянно действующих и актуальных); выездные открытые совещания губернатора и министров правительства Московской области на производственных объектах; организация разного рода выставок.

Во многих случаях районы Московской области, хоть и являются самоуправляемыми и самодостаточными единицами, без поддержки региональной власти не могут обойтись. Так, «Концепция социально-экономического развития Мытищинского района на 2000-2015годы» не могла бы быть разработана только своими силами. Фактически - это часть Концепции развития на 15 лет всего Подмосковья, созданной региональными разработчиками - учеными, специалистами, политиками, управленцами, привлеченными областным правительством.

В освещении средствами массовой информации взаимоотношений центральной власти и местного самоуправления много мифологического. Особен-

но много запугивания центральной власти чуть ли ни развалом России с помощью местного самоуправления. При том, что проблем в выстраивании этих взаимоотношений действительно много (и мы их не преуменьшали, рассмотрев многие в соответствующих разделах диссертации), при том, что «ощущение местной вольницы» возможно больно бьет по самолюбию «верхних этажей» власти (что делается порой сознательно определенными силами), на самом деле «вольница» эта уже сейчас имеет массу ограничений, а при дальнейшем грамотном правовом, политическом и нравственном регулировании государственно-административных отношений в стране и вовсе исчезнет необходимость акцентирования этого аспекта местного самоуправления. Даже представленных нами здесь нескольких примеров влияния на район областной власти достаточно, чтобы увидеть, что отказ от прямого диктата идет без потери контроля, а «привязки» районов и мест к региональной власти по типу помощи (инвестирования или организационного взаимодействия) порой жестче словесных указаний сверху, которые сегодня могут восприниматься лишь как архаизм и только демонстрировать слабость областной власти. Современная система управления и администрирования должна к тому же проходить испытание выборами снизу доверху, чтобы избежать авторитарного вырождения.

Рассмотренные на примере Мытищинского района конкретные формы взаимодействия трех уровней власти: общегосударственного, регионального управлений и местного самоуправления, возможно мало изменят свой характер, если в действующее законодательство будут внесены поправки, суть которых в том, чтобы по-прежнему избираемые мэры крупных городов и главы районов не будут считаться органами самоуправления, а станут органами государственной власти; самоуправление же отодвинется на уровень ниже районного. Однако имеются две опасности: 1) возвращение тенденций диктата (объективно неэффективного) со стороны Центра и субъектов Федерации по отношению к районам: 2) невозможность сформировать истинное (действительное) самоуправление в малых поселениях, пусть даже объединенных в сельские округа, так как пока проблематична возможность формирования в них собственных сильных бюджетов, социально-экономической самодостаточности и приличествующей случаю муниципальной собственности.

Прежде чем что-то изменять, необходимо тщательно изучать сложившуюся практику местного самоуправления и его взаимоотношений с различными уровнями государственной власти. А также принимать конкретные и своевременные меры к снятию противоречий правовыми, политическими и экономическими «ключами». Ведь именно потому, что тщательного изучения местного самоуправления в форме государственного заказа не существует (социальный заказ при этом очевиден), нет достаточной научной основы для реализации всего богатства его исходного потенциала.

В заключении подведены итоги исследования и сформулированы основные выводы. Главный вывод состоит в том, что местное самоуправление, будучи институтом власти, адекватным историческим традициям и менталитету народа, является наиболее эффективным инструментом реализации социально-экономического потенциала территорий при условии отлаженного механизма управления и определенного уровня искусства управления.

Подчеркивается, что практическая деятельность по утверждению местного самоуправления не может базироваться на одном «чистом опыте» непосредственных организаторов. «Строительным материалом» и для дальнейшей разработки современной концепции российского местного самоуправления, и для опытного ее воплощения, на наш взгляд, должен непременно быть:

• теоретический и практический багаж исторического и современного мирового опыта;

• историческое российское наследие (так же в виде теории и практики организации местного самоуправления);

• современное российское законодательство по вопросам местного самоуправления, с учетом его совершенствования;

• практический опыт становления местного самоуправления в посткоммунистической России и уже имеющееся его теоретическое осмысление;

• установочные импульсы нового этапа политического развития России начала третьего тысячелетия, характеризуемого политологами как « этапа завершения революционной и начала технократической модернизации».

Публикации:

Мурашов А.Е. Местное самоуправление: изъяны законотворчества. \\ В журнале «Земский вестник». М.,2001, № 3

Мурашов А.Е. Местное самоуправление: социально-экономический аспект (на материалах Мытищинского района Московской области). \\ В журна-пе «Муниципальный мир». М., 2002, № 6 (в печати).

Мурашов А.Е. Местное самоуправление: законодательство и реалии. \\ В :б. Актуальные проблемы современной социологии.Ч.2. М., 2001, с.162-176.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Мурашов, Александр Ефимович

Введение

ГЛАВА 1. Теоретико-методологический и исторический анализ проблемы местного самоуправления.

1.1. Теоретико-методологические предпосылки исследования социально-экономического и управленческого аспектов местного самоуправления.

1.2. Историко-логический анализ процессов развития местного самоуправления.

1.3. Проблемы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти в контексте современного социально-экономического развития.

ГЛАВА 2. Опыт организации и проблемы самоуправления на уровне района области На примере Мытищинского района Московской области)

2.1. Структура и функции органов местного самоуправления Мытищинского района.

2.2. Роль и опыт работы органов местного самоуправления Мытищинского района по социально-экономическому развитию территории.

2.3. Система взаимодействия органов местного самоуправления Мытищинского района с органами власти Московской области и Российской Федерации.

Введение диссертации2002 год, автореферат по социологии, Мурашов, Александр Ефимович

Актуальность темы исследования. Власть и человек всегда относились к основным ресурсам развития государства и общества. И вся история человечества заполнена непрерывными поисками наиболее эффективных систем власти как интегрирующей и справедливой силы, способствующей созданию и реализации человеческого потенциала, стоящей на страже прав личности и поддержания возможного уровня социальной справедливости. Источник власти - народ, всегда был заинтересован в том, чтобы власть была подконтрольна только ему, им формировалась, была приближена к народу и озабочена лишь его интересами.

В России идет сложный процесс реформирования всех видов и уровней власти. Самую большую сложность создают его одновременность и содержательная многообразность. Реформируются старые и создаются новые институты государства и гражданского общества. Обширное пространство в этих процессах занимает местное самоуправление, которое ищет себя и на ходу старается органично вписаться в общефедеральную систему власти. К тому же с учетом роста демократических традиций и социокультурного уровня населения сами властные технологии должны видоизменяться и становиться более современными, ориентированными не на насилие, а на дисциплинирование. Интегративные функции, которые выполняли жесткие технологии власти, могут и должны быть осуществлены иными скрепами, не столько властными, сколько социокультурными, экономическими, правовыми.

Темы устойчивости скрепляющих человеческое общество процессов приобретают глобальное значение. Повышение роли индивидуального участия во вновь устанавливающихся формах организации жизни и власти не может не стимулировать науку к обсуждению и исследованию роли местного фактора в характере и способах функционирования различных сторон жизни.

Актуальность темы местного самоуправления с акцентированием > социально-экономических и управленческих аспектов обусловлена необходимостью анализа наиболее интенсивно происходящих экономических изменений, накапливающихся в связи с этим противоречий между расширением правовых оснований для организации местного самоуправления и реальными условиями его становления, а также недостаточной разработанностью методологии, 4 теории и обобщений практического опыта динамичного становления местного самоуправления.

Социологические исследования, где бы и кем они ни проводились, указывают на низкий уровень доверия к власти. Вместе с тем почти всегда отмечается, что « народ интуитивно нуждается в покровительстве, в доверии к тем, кто мог бы защитить, опекать, обеспечить уверенность хотя бы на ближайшее будущее» (107, с.7) . Ближе всех стоящая к населению власть местного самоуправления прежде всего экономическими механизмами поддержки систем жизнеобеспечения призвана сегодня восстанавливать ( выращивать) доверие людей к современной власти в России.

В условиях ориентации общества на солидарное существование, идеи сознательного формирования обстоятельств жизни получили импульсы для скрупулезной разработки. В настоящее время актуальным социальным заказом является систематизация теоретических и опытных изысканий проблем местного самоуправления и доведение их не только до различных структур власти, но и до местных элит и желательно до массового сознания

Нельзя, к сожалению, сказать, что потенциал фундаментальной науки и ее прикладных разработок в сфере взаимосвязей «государство -регионы - муниципальная власть» становится повседневно востребованным, но вместе с тем наука все более становится плодотворным связующим звеном в этой системе. Муниципальные власти все чаще обращаются на договорных отношениях к различным подразделениям науки и с целью более глубокого осмысления стоящих перед ними проблем, и с целью получения конкретных практических разработок для решения той или иной задачи в трудных условиях рынка. Не все системы и структуры жизнеобеспечения, чрезвычайно важные для выживания граждан, в состоянии успешно функционировать на рыночных основаниях без помощи со стороны. Помощью со стороны чаще всего выступает муниципальная власть, а она, в свою очередь, ищет решение, привлекая науку. Научный сектор это и подготовка кадров, и разработка новых концепций, местных программ и моделей муниципального планирования. Управленческий персонал муниципалитетов тоже не чужд науке, пример тому автор данной диссертации. Поскольку без научного осмысления социально значимого дела, которым занимаешься, трудно в условиях глобальных трансформаций жизни, справиться с обилием проблем, которые эта трансформация создает. 5

Наш выбор для исследования социально-экономического и управленческого аспектов местного самоуправления более всего связан с тем, что становление рыночных отношений в экономике является не только ведущей линией сегодняшней жизни, но и представляет собой сложнейшее явление, в развитии которого, как оказалось, трудно полагатьсяч на одну «невидимую руку рынка» Адама Смита. Уже Кейнс «исходит из постулата об утрате капитализмом стихийного механизма обеспечения экономического равновесия и необходимости постоянного внерыночного поддержания устойчивого развития экономической системы» ( 100, с.25)

На этом труднейшем участке деятельности местное самоуправление или обретает силу, правильно вписываясь в размытые контуры рыночной стихии, или становится примитивной, а то и не нужной надстройкой над неуправляемыми процессами экономического хаоса. Только в опоре на науку можно выработать «интеграционный, синтезирующий механизм взаимодействия плановых и рыночных отношений» ( 45, с. 29)

И только на научных основаниях может идти оптимальный поиск, диалоговый процесс государства и местного самоуправления в формировании сбалансированного производства и потребления, в гармонизации макро- и микропропорций, в достижении совместимости интересов и мотиваций самих граждан и предпринимателей, интересов коллективов, общества и государства.

Состояние научной разработанности проблемы. Местное самоуправление в его современном виде в России - развивающийся объект научного анализа, и уже только поэтому не может быть обеспечено большим количеством фундаментальных работ. К тому же исследования проблем самоуправления сравнительно непродолжительное время разворачиваются в отличной от прежнего советского периода форме и еще требуют определенного времени для самоопределения.

В настоящее время тема местного самоуправления является предметом исследований целого ряда общественных наук, через результаты которых лишь постепенно будет складываться объемное, системное знание о его истинном значении и современных возможностях. Особенностью данного этапа является и то, что нормативно-правовая база формировалась как бы в догонку реально идущим процессам становления и функционирования местного самоуправления. Но при этом все современные исследователи темы местного самоуправления располагают огромной зарубежной и 6 отечественной научной литературой об исторических путях этого явления в самых разных странах мирах и столь же большим пластом российской дореволюционной исторической, статистической, экономической и философской мысли.

Среди современных отечественных исследований проблем самоуправления, в которых осуществлена разработка теоретико-методологических основ концептуальной модели местного самоуправления особую ценность представляют работы Г.В. Барабашева, JI.A Велихова, А.А. Замотаева, В. А. Лапина, М.А. Краснова, С.А. Кузьмина, Г.С. Михайлова, Б.С. Украинцева, Е.С. Шугриной, В.А. Ясюнаса (1)

Прямой интерес в решении исследовательских проблем социально-экономических и управленческих аспектов местного самоуправления представляют работы В.Ф. Абрамова, С. Легорнева, И.И. Овчинникова, В.Я. Любовного, А. Шафигулина. (2)

1. Г.В.Барабашев. Местное самоуправление. М. 1996; Л.А. Велихов. Основы городского хозяйства. М. 1995; А.А. Замотаев. Местное самоуправление. Основные понятия и термины. М. «Муниципальная власть», 1999; В. Н. Иванов. Социальные технологии в современном мире. М. «Славянский диалог» 1996; М.А. Краснов. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995; С.А. Кузьмин. Социальные системы: опыт структурного анализа. М. «Наука», 1996; В.А. Лапин. Реформы местных властей: очередной этап. М. 1997.; Г.С. Михайлов. Местное советское самоуправление. М. 1997.

Б.С. Украинцев. Самоуправляемые системы и причинность. М. «Мысль», 1972; В.А. Ясюнас. Местное самоуправление. М.1997.

2. В.Ф. Абрамов. Российское земство: экономика, финансы и культура. М. 1996; В.Я. Любовный, О.С. Пчелинцев, Г.Р. Хасаев и др. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М. 1999; С. Легорнев. Муниципальная собственность как основа реального самоуправления. «Жилищно-коммунальное хозяйство», № 1, 1993; И.И. Овчинников. Финансово-экономическая основа местного самоуправления. / Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. - М., 1998; А. Шафигулин. Ценные бумаги как инструмент наполнения муниципального бюджета. - М.:«Городское управление», 1998. № 1. 7

Рассмотрению явлений местного самоуправления, проблем взаимосвязи государственного управления и местного самоуправления чаще всего посвящены современные диссертационные исследования. В поле нашего зрения вошли диссертации, в которых проблемы обоснования теории и практики разноуровнего взаимодествия управления и самоуправления базируются на комплексных исследованиях, включают мотивацию деятельности по формированию местного самоуправления как органичной части общефедеральной системы публичной власти. (3)

В распоряжении ученого, исследующего исторический опыт местного самоуправления имеется огромный пласт исторических, экономических и философских работ XIX и XX веков, часть которых весьма предметно рассматривает проблемы местного самоуправления. Здесь мы указываем лишь те, к которым обращались наиболее часто (4)

3. Ю.Н. Аксененко. Городской муниципалитет Рф как субъект социальной политики. / Докт дисс. (социол. наук). - Саратов, 1999; И.И. Овчинников. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в РФ. / Докт. дисс.(юр. наук). - М., 2000; Н.А. Саркисян. Местное самоуправление (социально-философский анализ). /Канд. дисс. (социол. наук). - Ростов-на-Дону, 1998.; Е.Н. Шендригин. Государственная власть и местное самоуправление. / Докт дисс. (юр. наук) - СПб., 1997.

4. Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. - М.: «Прогресс», 1992; А. И. Васильчиков. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений. В 3-х томах. - СПБ., 1869-1871; Б.Б. Веселовский. История земства за 40 лет. - СПб., 1909; Г.Е. Львов, К.Д. Кавелин. Собр. соч., т. 2. - СПб., 1898; И.Г. Мачульская. Аналитический обзор российских и зарубежных моделей местного самоуправления. Новосибирск. 1996; Б.Н. Миронов. Социальная история России. В 2-х томах. С-Петербург. 1999; Г.Е. Львов, Т.П. Полнер. Наше земство и 50 лет его работы. - М., 1914; Д. Шаховской. Пятидесятилетие земства. Очерки экономической деятельности земства. - М., 1914. 8

Целью диссертационной работы является обоснование определяющего значения социально-экономической и управленческой составляющих в становлении и утверждении местного самоуправления в современной российской действительности, а также анализ этой проблемы в реальном функионировании местного самоуправления на уровне района области.

Исходя из цели, основные задачи исследования конкретизируются следующим образом:

- уточнение понятий, объясняющих феномен местного самоуправления;

Объект исследования - местное самоуправление.

Предмет исследования - социально-экономический и управленческий аспекты местного самоуправления.

В диссертации предлагается на основе анализа теоретико-методологических предпосылок объективизации процесса становления местного самоуправления совокупная методологическая парадигма, рассматривающая самоуправление как многомерный феномен, являющийся источником появления организационного эффекта в зависимости от типа, содержания и отлаженности конкретных форм самоуправления, органично включающий резервы самоорганизации человеческой общности и одновременно требующий сознательного "вживления" их действенными технологиями самоуправления.

Научная новизна исследования состоит в том, что: органичное (объективное) и сознательно моделируемое (субъективное) единство явлений государственного управления и местного самоуправления, его социально-экономических и управленческих аспектов представлено в системе теоретических понятий и скоррелировано анализом реальных процессов деятельности органов местного самоуправления на уровне района области;

- обоснована особая роль экономических оснований местного самоуправления в утверждении этого института в реальности; проанализирована реальная управленческая система местного самоуправления на уровне района области;

- названы необходимые и достаточные условия эффективного функционирования современного местного самоуправления.

Основные тезисы, выносимые на защиту:

Научно - практическая значимость исследования.

Материалы и выводы диссертации могут служить основой для совершенствования социологического и политологического образования, а также в качестве рекомендаций для органов власти федерального, регионального и муниципального уровней.

Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры социологии организации социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы диссертации доложены на научной конференции «Ломоносовскик чтения» в 2001 году, нашли свое отражение в публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и в местной печати., использованы в практической работе автора на посту главы администрации Мытищинского района Московской области.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Проблемы становления местного самоуправления"

ВЫВОДЫ

1. Местное самоуправление, ориентирующееся на интересы людей, всегда поставит на первое место производственную составляющую своей деятельности, поскольку именно производственная эффективность выступает основой для достижения всех поставленных целей, требующих жесткого введения в действие всех необходимых ресурсов.

2. Самоуправление на любом уровне представляет собой сложную систему, постоянно развивающуюся, постоянно пребывающую в состоянии поиска, постоянно испытывающую на себе влияние самых различных, часто крайне противоречивых факторов. На наш взгляд, многоплановая деятельность по самоуправлению может быть организована эффективно, если определено ведущее звено (экономический аспект), а организационное умение ( управленческий аспект) не только овладевает им, но и с его помощью вытягивает всю систему.

3. Посвященная анализу выполнения местным самоуправлением на его конкретном районном уровне этих целей вторая глава диссертации возможно перегружена конкретными примерами, однако, если помнить, что местное самоуправление в Мытищах введено всего лишь в 1996 году, почти всед за чем последовал 1998 год тяжелейшего кризиса в стране, то станет понятным необходимость отнюдь не абстрактного (уже обобщенного) анализа, а пристрастный разбор конкретики, разноплановой и своеобразной, лишь в суммировании дающей картину положительного движения.

4. Отпущенная в свободное плавание в условиях рынка экономика сама по себе сориентирована преимущественно на прибыль, а отнюдь не на решение социальных задач населения и территории. Весьма сложно в условиях полной независимости экономики от власти, этой власти добиться выполнения двух одновременных задач: эффективного функционирования всей системы экономических ингредиентов ( а не отдельных « индивидуальных удач» свободно плавающей экономики) и социальных результатов: развития образования, здравоохранения, социального обеспечения, преодоления бедности и т.п Представленный во второй главе диссертации исследовательский проект дает, на наш взгляд, ответ на вопрос о том, как технологией управления решаются эти проблемы.

141

5. Практическое воплощение обозначенных выше задач, естественно, может иметь (и имеет) разнообразный характер и содержание в деятельности органов самоуправлении на уровне многочисленных районов страны. Однако в проанализированном нами опыте, имеется, на наш взгляд и типовая положительная составляющая, которая может служить ориентиром в продолжающемся процессе становления местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Современная концепция российского местного самоуправления находится еще в стадии формирования; «строительным материалом» в ней выступает:

• теоретический и практический багаж исторического и современного мирового опыта;

• историческое российское наследие ( так же в виде теории и практики организации местного самоуправления);

• современное российское законодательство по вопросам местного самоуправления;

2. Этот солидный ряд источников теоретических и практических основ феномена местного самоуправления указывает на фундаментальность и объективный характер явления, что делает непозволительным легковесный и скоропалительный подход к конструированию перемен, а тем более замаха на отказ местному самоуправлению в самом праве на существование. Такая констатация правомерна в связи с широко в последнее время распространенными в

142 обществе сомнениями в правомерности и целесообразности местного самоуправления.

3. Развитие местного самоуправления соответствует национальным интересам России, оно может стать одним из условий стабильного, устойчивого развития государства.

4. Местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. В периоды государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление не раз способствовало сохранению и укреплению государства.

5. Выд елейность местного самоуправления из системы государственной власти означает прежде всего его подотчетность закону и своему населению, но никому другому. За государственной властью (центрального и регионального уровня) по отношению к местному управлению остаются функции правового контроля, делегирования обусловленных законом полномочий; помощи, в том числе экономического и финансового инвестирования, разработки государственных социальных стандартов и т.п., и законодательного обеспечения, регламентирующего организацию самоуправления снизу без потери контроля сверху. Всегда существует относительность организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти. Степень относительности зависит как от грамотной позиции государственных органов власти, так и от способности местного самоуправления доказать свою самодостаточную эффективность.

6. Формирование «вертикали власти» не противоречит задаче укрепления местного самоуправления. В обществе глубоко укоренилась антитеза «свобода-порядок» Если свобода, то беспорядок, а если порядок - значит сворачивание демократии. Сочетание и того и другого представляет главную особенность современного этапа реформ и именно в этом направлении должны уточняться роль, значение и контуры местного самоуправления.

7. Исторический опыт, свидетельствующий о том, что у любой формы местного самоуправления во все века наличествовали собственная компетенция, собственные доходные источники и выборные органы, указывает на правомерность и преемственность развития местного самоуправления в современной России, самым существенным признаком которого является «достаточность

143 социально-экономических оснований для организации дела самоуправления».

8. Существует ряд условий, при которых местное самоуправление в полной мере может выполнять роль стимулятора эффективного социально-экономического развития страны и ее отдельных территорий; стать своеобразным механизмом баланса интересов общества и государства; приблизить власть к народу; способствовать истинной демократизации общества.

Одно из первейших - органичность, естественность его становления. В современной российской действительности с приходом перестройки переплелись два разнородных процесса. С одной стороны, чрезмерная стихийная суверенизация мест, как бы захват права на полную самостоятельность без необходимой базы жизнеобеспечения местного сообщества. С другой стороны, стремление властей регионального уровня ограничить эту самостоятельность только своим региональным уровнем, не допустить «полной анархии» самоуправления. Принятый в 1995 году Закон о местном самоуправлении, казалось бы поставил все на свои места. И тем не менее все годы после него проблем и сложностей в становлении местного самоуправления не только не убавилось, они еще и усложнились до того, что оно постоянно находится на грани чуть ли ни запрета.

9. Сформулированные в первой (теоретической) главе диссертации смысловые блоки современной парадигмы российского местного самоуправления, подтвержденные и развернутые в анализе практического опыта во второй главе, видятся в конечном итоге следующим образом:

• рациональные действия центральной власти по распределению совокупной нагрузки на общество и государственные институты; на центр, регионы и местные сообщества;

• совершенствование технологий взаимоотношений и взаимодействия разных уровней и характеров власти:

• сохранение высшей властью управляемости процессом перемен путем постоянной корректировки концепций и планов с интересами регионов и мест и разделением политической ответственности за состояние дел между всеми уровнями власти;

• включение посредством местного самоуправления резервов самоорганизации во всех уголках страны для решения сверхтрудных задач возрождения России;

144

• упорядоченность целей, задач и функций местного самоуправления при безусловном соответствии деятельности органов местного самоуправления законодательным уложениям, которые тоже должны постоянно совершенствоваться и отвечать вызовам времени и объективным возможностям;

• сужение пространства для конфликтов разного рода: от социального протеста до разборок между ветвями и видами публичной власти;

• совершенствование процедур и технологий выборов всех уровней и видов власти;

• совершенствования бюрократического аппарата власти.

10. Особая значимость социально-экономического и управленческого аспектов местного самоуправления акцентируется в данной диссертации не случайно. Российская традиция самоуправления, представленная крестьянской общиной, земствами, советским своеобразным опытом, генетически базируется на местной деятельности преимущественно экономического характера. Социальный и управленческий аспекты так же всегда развивались на ее основе. Политический аспект местного самоуправления или вообще отсутствовал, или был зеркальным отражением государственной политики, или сводился к конструированию на базе социально-экономических подвижек технологий политического прогноза в развитии территории ( своеобразного сведения в единую совокупность политик в области образования, здравоохранения, экологии, безопасности населения и т.п.). Именно пристальное внимание к социально-экономическим проблемам дало основания Мытищинской администрации сформировать комплексную программу развития территории до 2015 года, что на самом деле является уже политическим документом, учитывающим политический курс страны, государственные и региональные экономические и политические возможности и перспективы.

11. Рациональное хозяйствование в конечном итоге представляет из себя синтез экономических, социальных, психологических, политических аспектов жизни, сориентировано на человека и соединяет принципы экономической эффективности и социальной справедливости.

12. Проблемой современного местного самоуправления является придание власти представительских функций. Совет депутатов, которому положено быть представительной властью, не всегда ею является: он или сформирован так, что отнюдь не представляет ни

145 местное сообщество во всей его полноте, ни его интересы, или глава администрации полностью подчиняет его исполнительной власти. В Мытищах тоже эта проблема существовала. Благодаря стихийному рыночному развитию на ведущее место в общественной жизни выдвинулся посреднический и торговый бизнес: он сумел получить на выборах большинство мест в Совете депутатов и как правило отстаивал в нем лишь свои интересы.

Первые, несколько разрозненные усилия местного самоуправления Мытищинского района по стимулированию экономики позволили уже вскоре сформировать промышленную политику, основной вектор которой направлен на поддержку отечественного производителя и производственного капитала. Вставшие на ноги промышленники, признавшие заслугу в этом местного самоуправления, поддержали на последующих выборах финансовыми средствами профессиональные корпорации учителей, медицинских работников, других бюджетных работников, крестьян, пенсионеров, и те провели в Совет депутатов своих представителей. Теперь это действительно представительный орган и отстаивает интересы всех основных групп населения. Таким образом экономический приоритет в действиях администрации позволил инициировать политические перемены.

13. Трудности становления современного местного самоуправления проистекают из некоторых исторических российских традиций. Рассмотренный в первой главе диссертации российский общинный опыт указал на ставшую естественной (поскольку столетиями оттренирована), привычку к восприятию силового давления общества ( в том числе - местного) на личность как норму, трансформировавшуюся при социализме в полную зависимость жизни личности от государственных и общественных структур. Многие и поныне не могут организовать себя сами и ищут ту структуру, в рамках которой они только и могут плодотворно действовать и управлять своей жизнью. Это очень серьезная проблема, заставляющая современную местную власть изыскивать, создавать как можно больше структурных форм для занятости населения, в том числе детей и молодежи.

14. Вопрос о взаимодействиях уровней власти: государственного - центрального и регионального управления и местного самоуправления, довольно подробно рассмотренный в диссертации, считается в настоящее время проблемным, полным противоречий и конфликтов. Признавая сложность вопроса и анализируя наиболее существенные и трудно разрешимые проблемы в теоретическом

146 ракурсе и на уровне страны, мы на своем практическом (Мытищинском) уровне находим больше достоинств, чем недостатков в новых, по сравнению с прошлыми иерархическими и диктаторскими, отношениях.

Такие явления как диктат сверху, назойливое регламентирование к настоящему времени практически изжиты и повсюду. Настойчивость, требовательность, «всевидящий контроль» проявляются в основном в отношении сбора налогов, и в отношении долгов, так как только при полном сборе налогов нормально могут быть сформированы все три бюджета: государства, региона и муниципального образования.

Что же касается системных взаимоотношений центра, региона, района в конкретном рассматриваемом случае ( Мытищи -Московская область - Центр), то не только диктат сверху, но и самоуправство, «культ свободы снизу» - тоже сведены к минимуму. Отношения строятся в режиме взаимопонимания, взаимовыгоды, взаимосогласования и предложений различных форм помощи региональной и федеральной власти местному самоуправлению. Разумеется, не все идеально в этом процессе, но все же можно говорить о высокой степени отработанности жизненной схемы функционирования в системе «управление-самоуправление».

Вместо тотальной административной системы, диктовавшей сверху все и вся, приходит более гибкая и более эффективная практика «целесообразного взаимотолчка». Московское областное правительство применяет, например, такие формы ненавязчивого контроля, стимулирования и прямой помощи промышленности области, как инвентаризация, дающая полную картину состояния предприятий промышленности с указанием узких мест; изучение опыта наиболее успешных предприятий и распространение его; организация семинаров (периодических, постоянно действующих и актуальных); выездные открытые совещания губернатора и министров правительства Московской области на производственных объектах; выставки и многое другое тому подобное.

Такое стимулирование развития собственной отечественной промышленности со стороны областной власти, естественно, более продуктивно, чем регламентация и вникающее во все детали настойчивое управленческое действие.

15. Если в действующее законодательство будут внесены поправки, суть которых в том, чтобы избираемые мэры городов и главы районов не оставались главами органов самоуправления, а стали руководителями органов государственной власти; самоуправление же

147 отодвинется на уровень ниже районного, возникнут две опасности: 1) возвращение тенденций диктата (объективно неэффективного) со стороны Центра и субъектов Федерации по отношению к районам: 2) невозможность сформировать истинное (действительное) самоуправление в малых поселениях, пусть даже объединенных в сельские округа, так как пока проблематична возможность формирования в них собственных бюджетов, социально-экономической самодостаточности и приличествующей муниципальной собственности.

Представительные органы в городах и районах потеряют всякую свою значимость, если мэры городов и главы районов будут подчиняться только власти по вертикали. И сейчас нередко местные Советы депутатов выступают простым придатком исполнительной власти, а не полномочным представителем народа, не только помогающим, но и контролирующим деятельность исполнительной власти. Потеряется смысл и эффективность резервов самоорганизации, которые содержит в себе феномен местного самоуправления.

В сформулированных выше выводах практически содержатся и рекомендации. Однако главную рекомендацию сформулируем отдельно. Она состоит в необходимости формирования социального заказа (а точнее сказать - государственного, потому что социальный заказ существует объективно) на систематическое и глубокое изучение разнообразной и во многом стихийной практики сложившегося к настоящему времени местного самоуправления. Именно потому, что тщательного изучения в форме госзаказа не существует ( все идет самотеком, как бы в самоинтересах науки), нет основы для грамотного регулирования самими процессами становления и утверждения местного самоуправления и снятия возникающих противоречий.

Список научной литературыМурашов, Александр Ефимович, диссертация по теме "Социология управления"

1. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. -М., 1996

2. Аверин. Люди управляют людьми: модель социологического анализа.- М.: Изд-во МГУ, 1996

3. Аксененко Ю.Н. Городской муниципалитет РФ как субъект социальной политики. // Докт дисс. Саратов,1999

4. Алексис де Токвиль. Демократия в Америке,-М.: «Прогресс». 1992

5. Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления. М.: «Муниципальный мир», № 1, 1999

6. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996

7. Бердяев. Философия неравенства. М. 1990

8. Бетин О.И. Межбюджетное регулирование: зарубежный опыт и российская действительность. М.: РАГС пр Президенте РФ, 1998

9. Бобович Г.Е. Территориальное общественное самоуправление.- М., 1999.

10. Богданович Т.Ю.Социальные аспекты оптимизации местного самоуправления (Дисс. канд). М.: РАГС, 1997

11. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления. М.: «Социс», 1997, № 1.

12. Бойков В.Э., Иванов В.Н., Тощенко Ж.Т. Общественное сознанаие и перестройка. М.: Политиздат, 1990.

13. Брячихин А. М. Реформирование социально-экономического управления в городском районе (Дисс. докт.). М.: РАУ, 1994

14. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-методическое пособие. М., 1999

15. Васильев В.И, Петров Г.В., Пешин H.JI. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации метного самоуправления в Российской Федерации». М.: «Норма-ИНФРА», 2000.

16. Васильев В.П. Стратегия государственного управления. Сб. Актуальные проблемы социологической теории и практики. 4.1. -М.: МГУ, 2000.

17. Васильев М.А. Местное самоуправление. Словарь-справочник. М., 1998

18. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений. В 3-х томах. СПБ., 18691871151

19. Велихов Jl.А. Основы городского хозяйства. М., 1995

20. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909

21. Воронин А. Назад к советам или вперед - к земствам? - М. «Социс», 1995. №6.

22. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М. 1998

23. Гапоненко А.Л., Алисов А.Н., Мельников С.Б. и др. Управление социально-экономическим развитием города: современные подходы, и технологии. -М.: МДС, 1999

24. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.-М., 1990.

25. Гладышев А.Г. развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., !999

26. Глазычев В. Школа муниципальной политики.- М.: «Свободная мысль». 1996, № 3.

27. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.

28. Говоренкова Т. Вобленко С. Самостоятельность не бесконтрольность.- М. «Президентский контроль». № 6, 1996

29. Голованов В.И. Развитие местного самоуправления и повышение его результативности.-М.: Наука. 1997

30. Города и графства разноэтажной Америки. М.: «Час пик», 23 октября 1996 г.

31. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия. Материалы научно-практич. конференции. -Екатеринбург. 1997

32. Градовский А.Д. Собр. Соч.- СПб. 1904

33. Григорьева И. Модели социальной политики: одна, две или больше? М., «Муниципальная власть», №4, 1999

34. Добреньков В.И., А.И. Кравченко. Социология. М. ИНФРА-М. 2002.

35. Дуров А., Елизаров А., Красниновский В., Терехин А. Местное самоуправление в зеркале общественного мнения. М., «Городское управление», №8, 1998

36. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. -Тула, 1997

37. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. -Тула, 1997152

38. Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XI1-ХХ в.в.). М. Изд-во Рос ун-та дружбы народов. 1999

39. Замотаев А.А. Местное самоуправление. Основные понятия и термины.- М.: «Муниципальная власть», 1999

40. Замошкин Ю.В. Частная жизнь, частный интерес, частная собственность.- М.: «Вопросы философии», 1991, № 1.

41. Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. М.: РАГС, 1999

42. Зырянов А. Недомыслие в два яруса. М., «Российская федерация сегодня», №3, 2000

43. Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. -М. «Славянский диалог». 1996

44. Иванченко В. Узловые противоречия экономики и подходы к их преодолению. М., Экономист. 1995. № 9.

45. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: «Наука», 1995

46. Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России ( 90-е годы). -Ростов-на-Дону: СКАГС, 1997.

47. К гражданскому обществу через самоуправления населения. Выпуск 2. Самоуправление: проблемы теории и опыт становления. -М.,1997

48. Кавелин К.Д. Собр. соч. СПб., 1898.

49. Карышев Н.А. Земские ходатайства, 1865-1884. М., 1900.

50. Кир дина С.Г. Позволяют ли новые институциональные теории понять и объяснить процессы преобразований в современной России? -М.: «Социс», № 3, 2001

51. Конституция Российской Федерации. М., 1994

52. Короленко В.Г. Собр. соч. в 5 т., т. 5. Д., 1991

53. Кравченко А.И. Классики социологии менеджмента: Ф. Тейлор и А.Гастев. СПб.: РХГИ, 1998.

54. Кравченко А.И. Три капитализма в России. // Личность. Культура. Общество. Том З.Вып.7.-М., 2001

55. Кузьмин С.А. Социальные системы: опыт структурного анализа. -М.: «Наука», 1996

56. Лапин В.А. Реформы местных властей: очередной этап. //«К гражданскому обществу через самоуправление населения». М. 1997.

57. Лазаревский М. Мелкая земская единица.В 2-х Т.- СПб. 1903-1904

58. Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Региональная власть и реформа российского федерализма: сценарии политического будущего. М.: «Социс», №4, 2001

59. Лазарев В.Н. Социальное самочувствие местного сообщества. М.: «Муниципальный мир», №3, 1999

60. Левада Ю. От мнений к пониманию. Социологические очерки 1993-2000. М., 2000

61. Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ.( Дисс. канд) -Иваново, 1999

62. Легорнев С. Муниципальная собственность как основа реального самоуправления.-М.: «Жилищно-коммунальное хозяйство», №1, 1993

63. Леонтьев Г. Без этого закона обречены на грабеж.- М.: «Российская Федерация сегодня», № 5, 2001

64. Лопата П.П., Петухов В.В. Созидательная сила социалистического самоуправления народа.- М., 1986

65. Лузан А.А. Управление, власть, организация.- М.: «Философские науки», №6, !976

66. Львов Г. Е., Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. М.,1914

67. Любовный В.Я., Пчелинцев О.С., Хасаев Г.Р.и др. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М. 1999

68. Мальцев А. Налоговый комплекс и политические интересы местного самоуправлениям., «Муниципальная власть», №5, 1998

69. Мачульская И.Г. Аналитический обзор российских и зарубежных моделей местного самоуправления. Новосибирск. 1996

70. Меньшиков В.В. Власть и самоуправление, (теоретико-методологический анализ). Ростов-на-Дону. Изд-во Ростовского госуниверситета. 1991

71. Местное самоуправление. М., «Деловой альянс», 1998

72. Местное самоуправление: проблемы и решения. Материалы междунар. конф. М., ИНИОН РАН, 1996

73. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., ИНИОН РАН, 1993

74. Минаков Н.Н. Стратегия муниципального развития. М., «Муниципальный мир», №3, 1998

75. Минаков А. Земщина. «Земский вестник», № 2, 1998

76. Миронов Б.Н. Социальная история России. В 2-х томах. Т.1 С-Петербург, 1999

77. Миронов Б.Н. Социальная история России. В 2-х томах. Т.2 С-Петербург, 1999

78. Митрохин С. Приморский кризис и проблемы местного самоуправления. «НГ», 14 февраля 2001 г.

79. Михайлов Г.С. Местное советское самоуправление. М. 1997.

80. Михеев Е.В. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. М., «Муниципальный мир», №3, 1999

81. Могунова М. Амтроды, ландстинги, фолькестинги. Самоуправление по-скандинавски. М. «Российская Федерация»,6, 1996

82. Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации деятельности местного самоуправления в субъекте РФ (по материалам Самарской области). Дисс. канд., М., РАГС, 1998

83. Муниципальный менеджмент. (Под редакцией Морозовой Т.Г.) М., ЮНИТИ, 1997

84. Николаев В. Местное самоуправление оставляют голеньким. « Коммерсант». 13 октября 2000 г.

85. Никонов А.А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика в России (ХУ111 -XX вв.). М, 1995.

86. Никифорова Н.В. Финансовая база местных органов власти западных стран. М., 1994

87. Об общих принципах организации местного самоуправленнияв российской Федерации. Федеральный закон РФ. М., «Российская газета», 1 сентября 1995 г.

88. Об общих принципах муниципальной службы в России. -Федеральный закон РФ. М., Свод законов Российской Федерации., т.2, №2, 1998

89. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации.- Федеральный закон РФ. М., 1997

90. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М. Ин-тут гос-ва и права РАН. 1999 . Теоретико-правовые основы местного самоуправления в РФ. Докт. дисс.(юр. наук) М. 2000; Н.А.

91. Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления. В кн. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М. 1998;

92. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., РАН ИНИОН, 1996

93. Основы местной социально-экономической политики. СпБ, 1995

94. Петрова Е. В межбюджетных лесах затерялося. М. «Российская Федерация сегодня», №15, 2000

95. Поручение президента. М. «Российская Федерация сегодня», №10, 2000

96. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М., 1993

97. Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М. «Юриспруденция», 1999

98. Разуваев В. Его величество крупный капитал. М., «НГ», 13 февраля 2001 г.

99. Рогачев С.В. Российская государственность в системе трансформационных координат. М. 2000.

100. Руковский И.П. Историко-статистические сведения о подушных податях. СПб. 1862

101. Саркисян Н.А. Местное самоуправление (социально-философский анализ). Канд. дисс., Ростов-на-Дону, 1998

102. Слива А. Самостоятельность не есть альтернатива порядку. М.,«Муниципальная власть», №2, 1997

103. Соколов В.М. Общественные оценки государственных служащих. / Социология власти. !998, № 1.

104. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999.

105. Тощенко Ж.Т. В стороне от политических землетрясений: Размышления над социологическими выкладками: как преодолеть противоречия на пути к реальному самоуправлению М. : «Муниципальная власть». 1997. Октябрь.

106. Тощенко Ж.Т. Метаморфозы современного общественного сознания: методологические основы социологического анализа. М.: «Социс», 2001, № 6.

107. Уколов В.Ф., Шувалов В.И., Местная экономическая политика при переходе к рынку. М. «Муниципальный мир», № 1, 1999

108. Украинцев Б.С. Самоуправляемые системы и причинность. М. «Мысль», 1972

109. Успенский Г.И. Собр. Соч. Т.5, с. 198-199.

110. Устав Мытищинского района Московской области. -Мытищи. (Принят решением Совета депутатов 19 сентября 2001г.)

111. Устименко Ю. Америка: многообразие городского самоуправления.М., «Российская Федерация», № 16, 1996

112. Хиви Дж. Финансы местных органов власти в США. М., «Финансы». № 10, 1995

113. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М. Форум-ИНФРА, 1998

114. Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления. М., «Российский юридический журнал». 1995, № 3

115. Шафигулин А. Ценные бумаги как инструмент наполнения муниципального бюджета. М.,«Городское управление», № 1. 1998

116. Шаховской Д. Пятидесятилетие земства. Очерки экономической деятельности земства. М. 1914

117. Шевердин С. Лебединая песня русского муниципализма. М.«Муниципальная власть», №3, 1998

118. Шендригин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление. Докт дисс. (юр. наук) СПб. 1997.

119. Шестопал Е.Б. Образ власти в России: желание и реальность (политико-психологический анализ). М. «Полис», №3, 1995

120. Шипов В. Большего не просим, оставьте то, что есть. М. «Российская Федерация сегодня», № 5, 2000

121. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Дисс. Канд. М.: РАГС, 1998

122. Широков А.Н. Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. -СПб.: «Вести», 1995

123. Шугрина Е. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. М.: «Городское управление», №8, 1998

124. Щербина В.В. Социология организаций.-М., 1996

125. Юдин П.А. Развивать методы муниципального управления. М.: «Муниципальный мир», №3, 1999

126. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти. М.: «Деловой экспресс», 1999

127. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. М.,1997.