автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.03
диссертация на тему: Процесс разработки и реализации политических решений в совете национальной безопасности США (1947-1989 ГГ. )

Полный текст автореферата диссертации по теме "Процесс разработки и реализации политических решений в совете национальной безопасности США (1947-1989 ГГ. )"

АКАДЕМИЯ НАУК СССР ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ

На правах рукописи

ЧИБОШВИЛИ Мераб Иванович

ПРОЦЕСС РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СОВЕТЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

США

(1947—1989 гг.)

Специальность 07.00.03—Всеобщая история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва — 1990

Работа выполнена в Институте Соединенных Штатов Америки и Канады АН СССР

Научный руководитель — кандидат исторических наук Ю. А. ИВАНОВ

Официальные оппоненты — доктор исторических наук, профессор В. П. ЗОЛОТУХИН, кандидат исторических наук Ю. Н. РОГУЛЕВ

Ведущая организация — Институт мировой экономики и международных отношений АН СССР

Защита диссертации состоится «&Л»1990 г.

в часов на заседании Специализированного совета

Д.002.93.01 при Институте Соединенных Штатов Америки и Канады АН СССР по адресу: 121069, Москва, Хлебный пер., д. 2/3.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института США и Канады АН СССР.

Автореферат разослан

1990 г.

Ученый секретарь Специализированного совета к. э. н.

А. Г. Квасов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

В последние десятилетия XX века в международных отношениях происходят кардинальные перемены, вызванные совершенствованием оружия массового уничтожения и созданием новых видов боевой техники, обострением экологических проблем, сдвигами в системе международных экономических отношений, интенсивным развитием систем связи и информации в глобальных масштабах, ростом гуманитарного сотрудничества и обменом культурными ценностями, расширением контактов между странами и народами. Под влиянием этих факторов меняется содержание внешней политики государств, переосмысливаются концепции национальной и международной безопасности.

Перевод внешней политики государств и всей системы международных отношений на обеспечение баланса интересов членов мирового сообщества, отказ от преимущественной ставки на военную силу как на средство достижения внешнеполитических интересов, отказ от идеологического противоборства с государствами с иным социальным строем, признание высшего приоритета общечеловеческих ценностей сказались на взаимодействии крупнейших военно-политических группировок, политических и экономических блоков и союзов, отдельных «центров силы» в мировой политике, ранее придерживавшихся почти исключительно конфликтных отношений («игры с нулевой суммой»),

В этих условиях не только пересматривается система внешне- и военно-политических приоритетов государств, но и вносятся коррективы в деятельность важнейших институтов политической власти, отвечающих за планирование и реализацию внешней политики. Признание адекватности и рациональности концепции всеобъемлющей безопасности потребовало изменения функциональных структур и процедур информационно-аналитического обеспечения процессов разработки и реализации внешнеполитических и военных решений, но и расширения сферы их деятельности за счет включения в их состав помимо специалистов в области внешней и военной политики экспертов по экономике, экологии, гуманитарным и другим проблемам.

В условиях, когда в отношениях между государствами появляется все больше акций, отвечающих обоюдным интересам и содействующих нормализации международных отношений в целом, что является одним из наиболее приоритетных общечеловеческих интересов, особо актуальным в теоретическом и практическом плане становится вопрос о направленности, организационных формах и процедурах подготовки решений по важнейшим проблемам внешней политики. Речь уже идет не только о том, чтобы глубоко понимать, как вырабатываются внешнеполитические решения в том или ином государстве, но и иметь возможность эффективно сотрудничать с внешнеполитическими ведомствами других стран в целях содействия дальнейшей позитивной перестройки международных отношений.

В последние годы советско-американские отношения строятся на практической основе, взаимной выгоде, возросшей деловитости и прагматизме. В связи с этим особое значение приобретают объективные углубленные исследования важнейших процессов, происходящих в политической жизни, и затрагивающих основы государственного механизма США, деятельности отдельных его звеньев, особенностей их организации, практики их функционирования, границ и параметров их взаимодействия. Важное место в государственном механизме США играет система Совета национальной безопасности, составными частями которой являются непосредственно сам Совет национальной безопасности (СНБ), его межведомственные подразделения и аппарат СНБ во главе с помощником президента по национальной безопасности. Главная задача СНБ — согласование внутренней, внешней и военной политики по вопросам рациональной безопасности с тем, чтобы обеспечить более эффективное сотрудничество военных служб и других министерств и правительственных ведомств в вопросах, относящихся к сфере национальной безопасности. Являющаяся важным инструментом института президентской власти США, постоянно совершенствуемая система СНБ призвана на практике обеспечить планирование, принятие и реализацию важных государственных решений в области внешней и военной политики, а также разведки, опираясь на интегрированный подход с учетом всех элементов национальной мощи.

Вся система обеспечения национальной безопасности в ее нынешней форме складывалась в период «холодной войны». Высший эшелон этой системы в своей конфронтационной, резко идеологизированной по отношению к государствам с иным социальным строем, практике все в большей степени приходил в противоречие с большинством конституционных

и демократических средств контроля за ним. Поворот во внешней политике США к балансу интересов, к конструктивному взаимодействию с СССР по важнейшим проблемам мировой политики делает необходимым рассмотреть деятельность СНБ в историческом плане и под углом зрения тех перемен в его деятельности, которые вызваны сменой приоритетов во внешнеполитической стратегии США.

Актуальность темы диссертации определяется прежде всего необходимостью выявить соотношение традиционных и качественно новых факторов, определяющих организационные формы и содержание деятельности механизма президентской власти в США по подготовке и принятию важнейших решений по проблемам внешней и военной политики. Такой анализ особенно необходим в условиях перестройки всей системы международных отношений на принципах нового политического мышления с его приматом общечеловеческих ценностей, когда в советско-американских отношениях углубляется тенденция к отходу от военной конфронтации и соперничества в пользу конструктивного диалога, взаимовыгодного сотрудничества и широкого взаимодействия по важнейшим проблемам мировой политики.

Как отмечалось в обзоре МИД СССР, представленном Верховному Совету СССР, в развитии внешней политики нашей страны и в советско-американских отношениях, в частности, позитивную роль сыграл отход СССР «от гипертрофированной идеологизации отношений с США»Выступая на третьей сессии Верховного Совета СССР, М. С. Горбачев подчеркнул, что устойчивой тенденцией в советско-американских отношениях в будущем станет «выбор путей и средств реализации этого взаимного интереса на пользу нашим двум народам и всему миру. В обобщенном виде они отражены в формуле: от противостояния, соперничества к взаимопониманию, взаимодействию и партнерству» 2.

Знание специфики организационной структуры и функционирования институтов президентской власти, двух стран, отвечающих за разработку внешней и военной политики, в этих условиях становится важнейшим условием повышения эффективности внешнеполитической деятельности каждого из государств и одновременно повышения стабильности всего процесса международных отношений. Актуальность темы диссертации возрастает еще и по тон причине, что в Советском Союзе создан институт президентской власти, для развития

1 Внешнеполитическая и дипломатиче'ская деятельность СССР (апрель 1985 —октябрь 1989 г.). Обзор МИД СССР. М„ 1989. С. 86—87.

2 Правда, 3 июня 1990 г.

которого необходимо глубокое изучение зарубежного опыта. В процессе формирования находятся различные многие компоненты института президентской власти СССР, в том числе подразделения, которые будут на постоянной основе заниматься разработкой, планированием и реализацией внешней и военной политики государства. «Новое прочтение» истории создания и эволюции СНБ в Соединенных Штатах, анализ различных моделей его функционирования, исследование межличностной и внутриведомственной борьбы в период всей деятельности этого звена в официальном Вашингтоне, могут принести пользу при организации внешнеполитической деятельности института президентской власти в СССР.

Предмет и цели исследования. Предметом данного исследования является становление и развитие важнейшего элемента президентской власти в США — Совета национальной безопасности в период с его создания в 1947 году до 1989 г., включая некоторые прогностические оценки, касающиеся деятельности СНБ в начале 90-х годов. Главное внимание уделено анализу функционирования важнейших подразделений СНБ; механизма их взаимодействия с другими ведомствами федерального правительства, участвующими в процессе разработки и реализации внешней и военной политики США; процедур экспертного, информационно-аналитического обеспечения процесса разработки вариантов внешне- и военно-политических решений.

Используя методы исторического анализа, с позиций марксистской методологии, а также с учетом новейших достижений американской политической науки, в диссертации являются общие закономерности и главные этапы функционирования процесса подготовки и принятия решений по проблемам внешней и военной политики США институтом президентской власти. Еще одна важная цель исследования — детально исследовать эволюцию организационной структуры и функций Совета национальной безопасности, методов работы аппарата советников и экспертов по проблемам национальной безопасности, обратив особое внимание на роль СНБ в администрациях Р. Рейгана и Дж. Буша. Наконец, целью диссертации является анализ влияния политико-философских концепций и целевых установок республиканских администраций Р. Рейгана и Дж. Буша на деятельность СНБ и взаимодействующих с ним органов исполнительного аппарата президента, обеспечивающих подготовку внешнеполитических решений.

Конкретными задачами диссертации являются: анализ причин и предпосылок создания СНБ, целей и задач его деятельности; периодизация деятельности СНБ с момента его

создаиия в 1947 г. до начала 90-х годов, сопоставление приоритетов и основных результатов деятельности СНБ в различные периоды; детальное исследование функционирования СНБ в период нахождения у власти администраций Р. Рейгана и Дж. Буша с учетом изменения общей атмосферы международных отношений и приоритетов внешней политики США; анализ конкретно-исторических ситуаций, характеризующих деятельность СНБ в кризисных и квазикризисных ситуациях, процедуры подготовки президентских меморандумов и директив, а также участие СНБ в принятии крупнейших военных программ; рассмотрение роли СНБ в скандале «Ираи-контрас»; выявление аспектов деятельности СНБ, представляющих интерес для формирования элементов президентской власти в СССР, отвечающих за выработку внешней и военной политики.

Хронологические рамки работы — с 1947 года, когда был создан СНБ до начала 90-х годов, когда уже проявились особенности деятельности СНБ в администрации Дж. Буша после вашингтонской советско-американской встречи в верхах в июне 1990 г. и иракско-кувейтского кризиса. Выбор такого исторического отрезка дал возможность, с одной стороны, охватить весь период существования СНБ, а с другой — сосредоточить главное внимание на деятельности СНБ в период пребывания у власти республиканских администраций Р. Рейгана и Дж. Буша, учитывая прежде всего специфику работы СНБ в период нормализации международных отношений, расширение и углубление взаимовыгодных связей СССР и США.

Методология исследования, источники и литература. Междисциплинарный характер объекта исследования обусловил специфику методологии анализа и историографической и источниковедческой основы диссертации. Процесс разработки внешней и военной политики США претерпевает определенную историческую эволюцию по мере изменения структуры и функции СНБ и других подразделений исполнительного аппарата президента, а в период пребывания у власти республиканской администрации Р. Рейгана эти изменения происходили как по линии уточнения и пересмотра содержания ряда фундаментальных концепций национальной безопасности, так и в плане его информационно-аналитического обеспечения. Эти обстоятельства сделали необходимым в ходе работы над диссертацией обратиться к более широкому кругу источников и литературы, чем это делали авторы большинства известных работ, ранее исследовавших эту проблематику.

Источники, положенные в основу диссертации, работы

классиков марксизма-ленинизма, труды философов и политологов, различных государств, имеющих отношение к международным отношениям и институту президентской власти. Использованы также документы о внешней политике СССР и его участии в международных отношениях.

Советская научная литература, которая использовалась при написании диссертации, включает труды специалистов по многим аспектам внешней политики и международных отношений, а также важнейшие работы философов, военных специалистов, экономистов, юристов, без глубокого изучения которых невозможно правильное понимание процесса формирования внешней политики США и особенно их позиции на переговорах по ограничению вооружений и разоружению.

Первую группу работ, положенных в основу диссертации, составляют труды советских историков-международников, экономистов, философов, анализирующие процессы развития и меняющуюся роль капитализма в мировой политике и экономике. Это исследования А. А. Арзуманяна, Г. А. Арбатова, И. И. Беглова, А. Е. Бовина, К. Н. Брутенца, Ф. М. Бурлацкого, В. И. Гантмана, А. А. Громыко, Анат. А. Громыко, С. А. Далина, Д. В. Ермоленко, В. В. Журкина, Ю. А. За-мошкина, К. И. Зародова, В. П. Золотухина, В. С. Зорина, Л. И. Зубова, И. Д. Иванова, Р. Ф. Иванова, Э. А. Иваняна, Н. Н. Иноземцева, А. А. Кокошина, В. В. Кортунова, А. Е. Купиной, В. И. Лана, Б. И. Марушкина, В. И. Масленникова, Ю. М. Мельникова, С. М. Меньшикова, Г. И. Морозова, Н. В. Мостовца, А. В. Никонова, Р. С. Овишшкова, В. Ф. Петровского, Е. И. Поповой, Е. М. Примакова, Б. Д. Пядышева, Ш. П. Санакоева, Г. Н. Севостьянова, В. И. Серова, Г. А. Тро-фименко, В. Г. Трухановского, А. А. Фурсенко, Р. А. Фарма-зяна, В. А. Федоровича, С. А. Хайнимана, Г. С. Хозина, Б. Г. Хромушина, Н. П. Шмелева, А. Н. Яковлева.

Вторая группа включает работы советских исследователей, содержащие углубленный анализ конкретных аспектов внешней и военной политики США: В. П. Абаренкова, Г. А. Агафоновой, А. Г. Арбатова, В. С. Аничкиной, С. И. Алпатова, В. Г. Барановского, С. И. Беглова, 10. И. Бобракова, Р. Г. Богданова, В. И. Борисюка, А. А. Бессмертных, А. А. Васильева, С. К- Гейвандова, М. И. Терасева, В. Ф. Давыдова, Ю. П. Давыдова, Т. 3. Джапаридзе, А. Е. Ефремова, Ю. А. Иванова, Э. А. Иваняна, В. Л. Исраэляна, А. Н. Каля-дина, С. А. Караганова, А. К. Кислова, А. В. Кортунова, В. А. Кременюка, В. П. Конобеева, С. А. Кулика, В. М. Кулиша, Е. Г. Кутового, В. В. Ларионова, В. П. Лукина, Ю. Н. Листвинова, В. А. Мазинга, И. Е. Малашенко, М. А. Мильштейна, Ю. Я. Михеева, М. Г. Носова, А. В. Ни-

кифорова, А. Б. Парканского, М. М. Петровской, В. О. Пе-чатиова, С. М. Плеханова, П. Т. Подлесного, А. А. Попова, Н. П. Попова, С. М. Рогова, В. С. Руднева, В. А. Савельева, Г. И. Святова, Л. С. Семейко, Ю. А. Сергеева, Ю. Г. Стрельцова, А. М. Стуруа, Д. Г. Томашевского, Р. Г. Тумковского, Н. Д. Туркатенко, А. И. Уткина, С. П. Федоренко, А. И. Филатова, Б. М. Халоши, В. М. Шамберга, 10. А. Шведкова, И. Л. Шейдиной, В. С. Шеина, Н. А. Чалдымова, С. Б. Четверикова, С. И. Чорбинского, Е. Ф. Язькова.

Комплексный характер объекта исследования, в котором есть достаточно сложные военно-политические, военно-технические, международно-правовые и другие специфические аспекты, обусловили необходимость изучения многочисленных американских источников и литературы, документов и изданий ООН и других международных организаций, отчетов международных исследовательских проектов и институтов, а также отдельных работ ученых и политических деятелей из некоторых других капиталистических государств.

Следует особенно выделить обилие литературы, посвященной проблемам принятия решений. Это работы Г. Ла-суэла, С. Вербы, Дж. Дагерти, Р. Пфалтцграффа, Т. Мадио-на, У. Райкера, И. Джейнса, Дж. Робинсона, Р. Слайдера, Ф. Рурке, М. Гальперина, Дж. Стайнбрюннера, Ф. Шульца, Ч. Шульца, Р. Фолка, Э. Ричардсона и др.

Значительное место в американской политологии занимают исследования, посвященные организации л деятельности механизма принятия решений на высшем уровне президентской власти. Критический анализ работ таких авторов, как А. Вилдавски, Р. Ньюстадт, П. Спирлих, И. М. Дестлер, К. Кларк, Л. Легри, Р. Хилсман, Дж. Никокс, А. Джордж, У. Коль, Дж. Риди, Г. Хокси, Р. Портер, Г. Эллисон, X. Хек-ло, Дж. Най н др. позволили вскрыть особенности формирования и функционирования процесса принятия решений государственным руководством США. Представляют также интерес исследования общих и конкретных проблем контроля над вооружениями и разоружения, участия различных подразделений механизма президентской власти в подготовке и реализации американских установок на переговорах с Советским Союзом. Среди них статьи и монографии Д. Бреннана, Г. Киссинджера, А. Уолстеттера, Т. Шелдинга, М. Банди, Ч. Контера, М. Уильриха, Дж. Райнлендера, Л. Уайлера, Б. Фелда, М. Каплана, Дж. Коффи, Г. Сковилла, П. Нитце, М. Нахта, У. ван Клива, Д. Эдвардса и других авторов. Особое место занимают работы американских журналистов Дж. Ньюхауза и С. Тэлбота, раскрывающие различные моменты межличностной и межведомственной борьбы при вы-

работке политических установок в сфере контроля над вооружениями и разоружению в высшем, эшелоне власти администраций Никсона, Картера и Рейгана.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней прослеживается история развития организационной структуры, форм и методов деятельности СНБ в течение всей истории его существования (1947 — начало 90-х годов) под углом зрения качественных сдвигов в мировой политике в целом и в советско-американских отношениях, в частности, происходящих в связи с утверждением нового политического мышления, отдающего приоритет общечеловеческим ценностям. В отличие от ранее появившихся исследований деятельности СНБ, в котором он рассматривался прежде всего как важнейший инструмент «силовой» политики, отдававшей предпочтение прежде всего военным средствам воздействия на другие государства, в диссертации анализируются возможности деятельности этого важнейшего органа института президентской власти США в условиях позитивной перестройки мировой политики и советско-американских отношений.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертации, и в первую очередь анализ деятельности СНБ в конкретных ситуациях, могут быть использованы МИД СССР, министерствами и ведомствами, участвующими в разработке н реализации внешнеполитического курса, а также соответствующими комитетами и комиссиями Верховного Совета СССР в ходе проведения в жизнь внешней политики и дальнейшего развития советско-американских отношений. Содержащийся в диссертации анализ аналитического и информационного обеспечения внешней и военной политики США со стороны СНБ может представлять интерес для развития соответствующих институтов президентской власти в СССР.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка источников и литературы.

И. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении определяется предмет исследования, важнейшие цели исследования, показана актуальность и практическая значимость темы диссертации, предлагается обзор и классификация использованных источников и литературы, а также формулируются важнейшие научные положения, выносимые на защиту.

С учетом позитивных перемен в советско-американских отношениях и началом формирования в Советском Союзе института президентской власти обращается внимание на необ-

ходимость-внимательного изучения опыта работы СНБ как в плане расширения взаимодействия внешнеполитических ведомств СССР и США, так и с точки зрения использования в отечественной практике наиболее эффективных методов информационно-аналитического обеспечения процесса подготовки и принятия решений по проблемам внешней политики США.

В первой главе «Причины создания и эволюция Совета национальной безопасности (1947—1990 гг.)» — прослеживается процесс становления механизма экспертного обеспечения и координации внешней, военной и внутренней политики в рамках аппарата исполнительной власти при непосредственном участии президента США; предлагается периодизация деятельности СНБ.

Создание СНБ в соответствии с Законом о национальной безопасности 1947 г. представляло собой реализацию на практике замысла «интеграции государственной стратегии» путем учета и совмещения на высшем уровне политического руководства различных элементов комплексной государственной стратегии: полнтико-идеологического, внешнеполитического, военного, экономического, научно-технического, внутриполитического и т. д. Поворот политического руководства США к агрессивной внешней политике и наращиванию вооружений в период после второй мировой войны определил основную направленность внешней политики США и стал одной из важнейших причин формирования в системе президентской власти аппарата анализа на постоянной основе важнейших проблем внешней и военной политики, главным из которых стал Совет национальной безопасности.

Принятие Закона 1947 г. можно квалифицировать как попытку правящих кругов США сохранить и приспособить к условиям «холодной войны» использовавшиеся во время войны формы, методы и средства принятия важнейших политических решений, и именно такая схема стала тем фундаментом, на котором была воздвигнута вся система обеспечения национальной безопасности. Преимущественное внимание к «силовым» инструментам внешней политики — военной силе, политическому шантажу и давлению, экономическим санкциям в отношении «недружественных» государств обусловило необходимость создания в системе исполнительной власти, в непосредственной близости к президенту США, специального органа планирования и координации деятельности в области внешней политики, призванного в первую очередь обеспечить интересы «национальной безопасности» США — Совета национальной безопасности.

За годы своего существования СНБ прошел достаточно

сложную эволюцию, на которую повлияли внешние факторы развития международных отношений, изменения внешнеполитической стратегии США, а также внутриполитические тенденции. Эволюция СНБ разделена в диссертации на три этапа: с момента создания в 1947 г. до 1969 г.; 70-е годы и республиканское правление президентов Р. Рейгана и Дж. Буша.

Предпринятый в главе анализ деятельности СНБ в соответствии с предложенной периодизацией прослеживает работу аппарата консультирования президента США по важнейшим проблемам внешней и военной политики, совершенствование процедур взаимодействия экспертов ряда министерств и ведомств, отвечающих за обеспечение национальной безопасности США. Изменения, которые вносились в структуру, функциональные обязанности и методы работы СНБ, а также в процедуры его взаимодействия с другими органами президентской и исполнительной власти отражали политические взгляды президентов, особенности взаимодействия в высших эшелонах исполнительной власти, а также перемены во внешнеполитической стратегии США. Эволюция СНБ в рамках предложенных этапов его развития во многих аспектах имела вид приспособления к внешним условиям (события на международной арене) и к потребностям политической деятельности главы конкретной администрации. Создание в рамках СНБ групп и комитетов не сказывалось, и по всей вероятности не будет сказываться в будущем, на выполнении им главной функции — консультирование президента по проблемам внешней и военной политики.

Во второй главе — «Особенности функционирования Совета национальной безопасности в республиканских администрациях Р. Рейгана и Дж. Буша» — рассматривается наиболее емкий с точки зрения перемен во внешнеполитической стратегии США период деятельности СНБ. Идеологизированные консервативные принципы, которыми был отмечен приход к власти администрации Р. Рейгана, ее курс на достижение для себя односторонних политических и военных преимуществ в первую очередь за счет формирования гонки вооружений, попытки оживить экономику страны путем ограничения контроля государства за деятельностью монополий и сокращения ряда важных программ социальной помощи малоимущим слоям населения сказались на процедурах подготовки и принятия важнейших решений по проблемам внешней и военной политики. Деятельность СНБ в этот период сначала продемонстрировала возможности приспособления этого органа к самым жестким конфликтным целевым установкам администрации по отношению к СССР, социалистическим государствам Восточной Европы и даже к своим западноевропейским

союзникам. Основное внимание СНБ в первый срок пребывания у власти Р. Рейгана было направлено на разработку вариантов санкций и новых приемов во внешней политике. Затем СНБ приступил к выработке вариантов внешнеполитических акций, которые должны были обеспечить поворот к активным мерам в области разоружения и контроля над вооружениями, к нормализации советско-американских отношений, к обеспечению всеобъемлющей безопасности. В главе показано в каких пределах СНБ удалось продемонстрировать свою способность эффективно обслуживать высший эшелон исполнительной власти в условиях кардинального поворота внешней политики США от агрессивной, националистической к конструктивной, учитывающей баланс общечеловеческих интересов.

Внешнеполитический курс администрации Дж. Буша разрабатывается и проводится в жизнь механизмом исполнительной власти, не претерпевшим сколь-нибудь кардинальных изменений. Важнейшими элементами этого механизма остаются СНБ и государственный департамент, которые во взаимодействии с военным ведомством, разведывательным сообществом и другими органами исполнительной власти готовят различные варианты политических решений, принимаемых при непосредственном участии президента. Однако конструктивный и реалистический подход США к отношениям с СССР и другими государствами, составляющими мировое сообщество, ориентируют упомянутые элементы исполнительной власти на решение задач, связанных с позитивной перестройкой всей системы международных отношений..

Подробный анализ особенностей деятельности СНБ в администрациях Р. Рейгана и Дж. Буша свидетельствует о том, что его структура и методы деятельности претерпели лишь небольшие изменения, обусловленные конкретными потребностями внешней политики, уточнениями приоритетов в отношениях с СССР странами Западной Европы, коррективами в региональной политике и в отношениях с ООН и другими международными организациями. Эти изменения не затронули общих принципов информационно-аналитического обеспечения процесса подготовки вариантов важнейших внешнеполитических и военно-политических решений.

Для всего восьмилетнего периода деятельности республиканской администрации Р. Рейгана было характерно стремление сохранить последовательность избранного внешнеполитического курса н проявлять гибкость при использовании механизма, обеспечивающего реализацию этого курса на практике. Именно администрация Р. Рейгана отказалась от планов приобретения односторонних военных преимуществ

над СССР (в рамках концепции «баланса военных сил») и встала на путь нормализации советско-американских отношений с особлюдением принципов взаимной выгоды и одновременно с учетом общечеловеческих интересов. И хотя в этот период организационная структура и методы деятельности СНБ не претерпели значительных изменений на результатах его работы, сказался кардинальный пересмотр ряда принципов внешнеполитической и военной стратегии США.

Администрация Дж. Буша стремится поддерживать более тесное взаимодействие СНБ и государственного департамента, привлекать на должности сотрудников высшего и среднего звена высококвалифицированных профессионалов. Одна из причин такой тенденции — более глубокое знакомство президента с проблемами внешней и военной политики, национальной безопасности и т. д. Более эффективная деятельность СНБ, государственного департамента, других ведомств, участвующих в разработке внешней политики США, практически не сказывается на направленности конкретных акции США на международной арене, которые могут быть как конструктивными, отвечающими общечеловеческим интересам, так и жестко «силовыми», выдержанными в традициях «национальных интересов», обеспечиваемых преимущественно военными средствами.

В третьей главе — «Особенности деятельности СНБ по обеспечению процесса принятия политических решений (анализ конкретных ситуаций)» — па основе документальных источников показана специфика принятия решений по важнейшим проблемам внешней и военной политики, особенности взаимодействия многочисленных «центров влияния», а также варьирование — в зависимости от характера решаемых вопросов и политической конъюнктуры — состава участников процесса принятия важных государственных решений.

При всей многоплановости процесса принятия решений от имени главы исполнительной власти его конечный итог — сведение к компромиссу различных интересов. Такой компромисс отражает конкретную политическую линию, которую проводит в конкретных обстоятельствах глава Белого дома, учитывая объективные факторы, оказывающие воздействие на процесс принятия политических решений, в первую очередь конституционно-правовые. Принятие решений в механизме президентской власти осуществляется в соответствии с одной из следующих моделей.

Первая модель — «адхократия» — сводит к минимуму использование президентом институциональных структурных элементов. Глава Белого дома определяет круг людей, рекомендации которых он намерен учитывать. Это решение пре-

зидент принимает, как правило, в первые же дни своего правления. На его основе в механизме президентской власти создаются специализированные рабочие группы, состоящие либо из людей, близких к президенту, либо из экспертов в конкретных областях политики. Рабочим группам поручается разработка вопросов текущей политики, консультирование президента по интересующим его вопросам.

Вторая модель — централизированный механизм принятия решений — подразумевает подключение к процессу принятия решений аппарата Исполнительного управления президента, подразделения которого координируют и контролируют всю деятельность ведомств исполнительной власти. Такой принцип не исключает участия в разработке и реализации отдельных решений представителей министерств и ведомств, но, в целом, первые роли в этом процессе отводятся ближайшему окружению президента.

Третья модель принятия решений допускает множественность противоположных мнений и рекомендаций по одному конкретному вопросу. Следуя этой модели, глава Белого дома может выступать в роли арбитра, выслушивающего аргументы каждого из участников процесса принятия решений (их круг может быть расширен за счет привлечения представителей различных министерств) и лишь потом, взвесив все «за» и «против», останавливается на приемлемом варианте решения.

Параграфы этой главы имеют целью показать специфические особенности процесса принятия решений на конкретных примерах деятельности СНБ н его вспомогательного аппарата по анализу различных кризисных ситуаций, военно-политических и военно-технических проблем и подготовке документов, на основе которых принимались решения при непосредственном участии президента США. Рассматривается деятельность СНБ в кризисных ситуациях и в ходе подготовки квазивоенных операций, процесс подготовки Президентского аналитического меморандума № 10, участие СНБ в разработке и обсуждении программ новейших систем оружия. Особенно детально рассматривается причастность СНБ к скандалу «Иран-контрас».

Афера «Иран-контрас» имела внешнеполитическую направленность, затрагивала весьма деликатные вопросы национальной безопасности, политики США на Ближнем и Среднем Востоке, в Центральной Америке, проблемы международного терроризма, торговли оружием и наркобизнесе. В одном из параграфов главы приводятся многочисленные факты, характеризующие роль аппарата СНБ в этом скандале, указывающие на то, что он действовал в обход законода-

тельных ограничений, установленных конгрессом, минуя апробированные каналы взаимодействия внутри исполнительной власти, нарушая установленные правила ведения финансовых операций. Аппарат СНБ не только планировал и корректировал принятие тех или иных политических решений, которые фактически привели к скандалу, но и принимал непосредственное участие в их практической реализации, что противоречит Закону о национальной безопасности 1947 г.

Общий подход главы и сотрудников аппарата СНБ к кризисным ситуациям и разработке вариантов политических решений можно квалифицировать как сдержанный. Несмотря на жесткую конфронтационную идеологическую риторику, преобладавшую в первый срок пребывания Р. Рейгана на посту президента, можно говорить о склонности республиканских президентов воздерживаться от чреватых осложнениями военных операций (исключая лишь мелкомасштабные типа вторжения в Гренаде). Это обстоятельство проявилось и в ряде случаев, когда обсуждался военный бюджет в целом или крупнейшие военные программы (кроме СОИ, пользующейся особым статусом, но тем не менее реализуемой более медленными, чем первоначально планировалось, темпами).

III. НАУЧНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Детальный анализ деятельности Совета национальной безопасности в течение более сорока лет его существования позволяет не только уяснить специфику принятия решений по важнейшим проблемам внешней и военной политики США президентом и его ближайшим окружением, но и критически осмыслить этот богатый опыт под углом зрения совершенствования взаимосвязей института президентской власти в нашей стране с МИД СССР и другими ведомствами, участвующими в разработке и реализации внешнеполитического курса нашей страны.

Содержащиеся в диссертации фактические данные и аналитические оценки конкретных аспектов деятельности Совета национальной безопасности в различных исторических условиях и в отношении конкретных проблем внешней и военной политики позволяют сделать следующие научные выводы.

1. Особенности развития внешней политики США в период после окончания второй мировой войны, выразившаяся прежде всего в резком увеличении внимания к «силовым приемам» по отношению к другим государствам и в совершенствовании вооруженных сил и наращивании вооружений

как инструмента внешней политики обусловили необходимость совершенствования организационных форм и методов подготовки решений по проблемам внешней и военной политики в высшем эшелоне президентской власти. Важнейшим органом такого рода стал созданный в 1947 г. Совет национальной безопасности.

2. СНБ как важнейший орган института президентской власти, принципы и методы деятельности которого не зависят от политической платформы правящей партии, явился эффективным инструментом трансформации целевых установок американского государства в конкретные варианты политических действий правительства США по отношению к другим государствам и международным организациям. Эволюция организационной структуры, функций и методов работы СНБ позволяют не только предложить периодизацию деятельности этого влиятельного органа президентской власти, но и выявить особенности его повседневной работы — представительства в нем руководителей различных министерств и ведомств, процедур информационного и аналитического обоснования различных вариантов государственных решений по проблемам внешней и военной политики, принимавшихся и принимающихся при непосредственном участии президента США. Изучение эволюции СНБ позволяет также глубже понять смену приоритетов во внешней политике США, а в самое последнее время выявить особенности принятия решений по проблемам внешней и военной политики в условиях перехода к концепции всеобъемлющей системы безопасности, предусматривающей высокий приоритет общечеловеческих ценностей.

3. Независимо от партийной принадлежности американские администрации активно используют СНБ для разработки внешней и военной политики, для подготовки вариантов решений для президента. Изменения в структуре СНБ, и прежде всего создание или расформирование групп и комитетов по конкретным проблемам внешней и военной политики, практически не зависят от политической программы республиканской или демократической партии, а отражают стремление высших представителей исполнительной власти адекватно реагировать на развитие событий в сфере внешней политики (кризисные ситуации, обострение региональных проблем, сдвиги в советско-американских отношениях, начало переговоров по проблемам ограничения вооружений и разоружения). В течение всего времени существования СНБ характер работы ученых и аналитиков, оценивающих состояние дел на важнейших направлениях внешней и военной политики США, практически не меняется, если не считать расшире-

ния диапазона факторов и'тенденций, прежде всего невоенного характера, которые учитываются в последнее время при обсуждении проблем национальной безопасности.

4. Деятельность СНБ в период пребывания у власти республиканских администраций Р. Рейгана и Дж. Буша (80-е — начало 90-х годов) отмечена прежде всего кардинальным пересмотром философских основ внешней политики США и изменением внешнеполитической стратегии. В этот период произошел поворот от резкого «рывка» в наращивании гонки вооружений, в том числе космических, к признанию принципов равенства и достаточности в военной политике, а затем к широкому взаимодействию с Советским Союзом по проблемам ограничения вооружений и разоружения как на двухсторонней, так и на многосторонней основе, что свидетельствует о признании политическим руководством США концепции всеобъемлющей безопасности, принцип нового политического мышления, отдающего предпочтение общечеловеческим ценностям. СНБ оказался органом президентской власти, способным обеспечить эффективное решение вопросов национальной безопасности как в условиях жесткого военного и идеологического противостояния, так и в период преимущественного внимания к взаимодействию с другими странами в снижении уровней военного соперничества и переходу к взаимовыгодному сотрудничеству в решении актуальнейших политических и социально-экономических проблем современности.

5. Анализ деятельности СНБ в конкретных ситуациях, в том числе кризисных и предкризисных, позволяет утверждать, что накопленный в США опыт информационно-аналитического обеспечения процесса подготовки и принятия решений в высшем эшелоне исполнительной власти по проблемам внешней и военной политики заслуживает критического изучения и использования при совершенствовании института президентской власти в СССР, а также в ходе расширения рамок взаимодействия СССР и США на международной арене, в первую очередь в целях урегулирования опасных региональных конфликтов (например, агрессия Ирака в Кувейте).

В условиях глубоких перемен, которые переживает современный мир в целом, крупнейшие регионы и многие государства, проблема эффективного функционирования, совершенствование организационной структуры и методов работы органов, обеспечивающих повседневное информационно-аналитическое обеспечение процесса разработки и проведения в жизнь важнейших внешнеполитических акций государств, а именно таким органом является СНБ, приобретает важное значение не только для отдельных стран, но и для всего ми-

рового сообщества. В этой связи определенный интерес могли бы представлять эпизодические, а затем и регулярные обмены информацией, аналитическими оценками между МИД СССР, с одной стороны, и государственным департаментом и СНБ — с другой. Взаимную пользу могла бы принести организация встреч и рабочих дискуссий ответственных сотрудников Президентского совета и МИД СССР, занимающихся анализом важнейших проблем внешней политики и соответствующих сотрудников и экспертов государственного департамента, СНБ, других ведомств США. Важное практическое значение, глубокое знание и понимание механизма разработки внешней политики США как партнера СССР по многим акциям на международной арене.

Опыт деятельности СНБ представляет интерес для совершенствования аппарата президентской власти в СССР, для создания независимых аналитических групп, которые могли бы оперативно обслуживать союзные и республиканские министерства и ведомства, Верховные Советы СССР и союзных республик.

Основные положения диссертации изложены в следующих научных публикациях:

1. Внешнеполитическая команда нового президента (в соавторстве). Научно-информационный бюллетень ИСКАН, ДСП. № 3, 1989, — 1 авт. л.

2. Становление и первые годы деятельности Совета национальной безопасности (внутриполитическая борьба в администрации Трумена вокруг Закона о национальной безопасности 1947 г.). США: эпи (в печати). — 1 авт. л.