автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Развитие государственной системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Смусенко, Сергей Владимирович

Введение.3

Раздел 1. Состояние безопасности дорожного движения в Российской Федерации в 1990-е годы.20

Раздел 2. Формирование правовых и организационных основ обеспечения безопасности дорожного движения в РФ.65

Раздел 3. Основные направления деятельности Госавтоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения в 1992-1999 годах .112

Введение диссертации2006 год, автореферат по истории, Смусенко, Сергей Владимирович

Актуальность исследования определяется не только особой ролыо автомобильного транспорта и состояния дорожной сети для динамичного развития экономики, но и общей значимостью проблем обеспечения безопасности дорожного движения в структуре национальных приоритетов России.

Как отмечал в своем выступлении на Всероссийском совещании по проблемам безопасности дорожного движения, состоявшемся 20 декабря 2005 г. в Московском университете МВД России министр внутренних дел России Р. Нургалиев: «Сегодня масштабы людских потерь на дорогах России реально угрожают национальной безопасности страны». Он подчеркнул, что «эта проблема стала объектом пристального внимания со стороны общества и высшего руководства государства. В условиях и без того сложной демографической ситуации транспортная аварийность уносит десятки тысяч человеческих жизней, причиняет многомиллиардный ущерб нашей экономике».1 Министр добавил, что «за истекшее десятилетие в дорожно-транспортных происшествиях погибло треть миллиона россиян, что составляет население областного города».2

Не случайно, в работе указанного совещания приняли участие как работники министерства - первый заместитель министра Александр Чекалин, начальник Департамента безопасности дорожного движения МВД России Виктор Кирьянов, руководители подразделений ГИБДД из различных регионов страны, руководители региональных комиссий по безопасности дорожного движения, так и представители Совета Федерации и Государственной Думы. Как справедливо подчеркнул в своем выступлении начальник Департамента безопасности дорожного

1 ТА Департамента безопасности дорожного движения МВД РФ.

2 Там же. движения Виктор Кирьянов: «Впервые эта проблема стала предметом обсуждения на столь высоком уровне».'

В данной связи заметим, что интенсификация процесса переосмысления отмеченной проблематики была связана с обращением к ней высших руководителей страны. Прежде всего, укажем на тот факт, что по итогам состоявшегося 15 ноября 2005 года заседания президиума Государственного совета РФ Президент Российской Федерации Владимир Путин дал ряд поручений, направленных на стабилизацию положения дел с аварийностью на транспорте.

В целях выполнения поручения Президента Министерством внутренних дел России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти был подготовлен проект федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», которая была утверждена на заседании Правительства Российской Федерации 15 декабря 2005 года и включена в перечень федеральных программ, реализуемых с 2006 года. В этой программе основное внимание было обращено на повышение правового сознания и предупреждение опасного поведения участников дорожного движения. Главной целью программы является сокращение к 2012 году числа погибших в ДТП людей в полтора раза по сравнению с уровнем 2004 4 года.

Следует признать, что с решением данного блока проблем связана деятельность целого ряда органов государственного управления, прежде всего, Государственной инспекции безопасности дорожного движения. При этом ясно, что вплоть до настоящего времени неоднократные кампании по реформированию деятельности службы Госавтоинспекции не оказали существенного влияния на состояние дел в сфере обеспечения

3 Там же.

4 Там же. безопасности дорожного движения, в том числе в деле повышения правосознания водителей, обеспечения законных прав граждан, предупреждения взяточничества среди сотрудников дорожно-патрульной службы и др.

Этому в немалой степени способствовало наличие целого ряда нерешенных проблем ГИБДД, в частности, низкий уровень денежного довольствия личного состава, практически постоянное его участие в мероприятиях по сплошному досмотру транспортных средств и перевозимых грузов в рамках антитеррористических операций, а также ограничения вывоза и ввоза сельскохозяйственной и промышленной продукций, нередко основанные на защите интересов группировок, состоящих из представителей деловых кругов и государственных властных структур, построенных на номенклатурных и семейно-родственных привилегиях.

Указанные обстоятельства определяют актуальность обобщения отечественного опыта функционирования государственных систем и, прежде всего, органов внутренних дел, в области обеспечения и контроля дорожного движения. Особенно интересным представляется изучение факторов, определяющих сферу деятельности, направленность и тактику действий Госавтоинспекции (далее - ГАИ, ГИБДД, Инспекция), проведение комплексного исследования генезиса данной Инспекции, ее роли и задач в государственной системе обеспечения безопасности дорожного движения. Большой практический интерес представляет также изучение факторов, определяющих необходимость участия Инспекции в текущем контроле параметров безопасности транспортных средств, основных элементов дорожно-транспортной инфраструктуры, психофизиологических качеств водителей транспортных средств и в обеспечении экологической безопасности транспортного процесса.

Укажем также и на обстоятельство особого рода. На первый взгляд, в столь сложной социальной реальности, как обеспечение общественной безопасности, конфликты всегда являются формой и неотъемлемой частью жизнедеятельности. Но во взаимоотношениях Инспекции с населением они стали практически перманентной составляющей, в значительной мере затрагивающей и социально-трудовые отношения, складывающиеся в транспортном процессе. Здесь невозможно обойтись без разработки и реализации системных мер государственного характера, уравновешивающих ситуацию и создающих правовые предпосылки разрешения противоречий, которые в настоящее время повсеместно стали самостоятельным фактором, дестабилизирующим общественный порядок и в значительной мере затрудняющим борьбу с преступностью.

Поэтому, на наш взгляд, задача научных исследований должна состоять не только в поиске путей обеспечения максимальной безопасности дорожного движения, поскольку это неизбежно приводит к реализации «простых» решений, в большей степени относящихся к политической сфере и рассчитанных на то, что ни один из полученных результатов не будет более убедительным, чем снижение дорожно-транспортной аварийности. Эта задача должна решаться шире, и современной исторической науке еще предстоит найти свое место в этом комплексе исследований.

Историография. Несмотря на довольно внушительный объем имеющейся научной литературы по проблеме, состояние ее научной разработанности вряд ли можно признать удовлетворительным. Главная причина заключается в том, что сам объект исследования весьма специфичен и долгое время фактически не изучался в исторической ретроспективе.

В данной связи, прежде всего, автором были учтены особенности разработки проблем истории государственной системы безопасности дорожного движения в советский период, когда изучался довольно широкий спектр проблем, связанных с ее эволюцией, в том числе с изменениями в сферах управления, планирования, материального и финансового обеспечения.5

Проведенный анализ показал, что, в целом, в отмеченных трудах вопросы истории становления и развития системы безопасности дорожного движения нашли довольно поверхностное освещение. Лишь в начале 1990-х годов стало ясно, что исследователи вышли на тот уровень изучения проблемы, когда в повестку дня была поставлена задача обобщения исторического опыта формирования и деятельности соответствующих государственных структур.6 Характеризуя изучение проблемы в условиях СССР, отметим также некоторое значение работ по истории государственного строительства.7

В целом, несмотря на то, что в работах этого времени превалировали в основном позитивные оценки, они содержат определенный фактический материал, характеризующий практику обеспечения безопасности дорожного движения в СССР.

В 1990-е годы, в условиях становления новой российской государственности, произошла существенная активизация исследований по проблемам развития системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации, в том числе и по истории соответствующих

5 Денисов Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1982; Жеропдо К. Безопасность движения. М., 1979; Жулев В.И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. М., 1989; Игнатов Л.И. Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения. М., 1991; Лукьянов В.В. Безопасность дорожного движения. М, 1983; Сейфуллин P.A. Управление в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Ташкент, 1989; и др.

6 Россинский Б.В. Формирование и развитие государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1992.

7 Студеиикина М.Ю. Государственные инспекции в СССР. М., 1987; Государственные учреждения и общественные организации СССР. Проблемы, факты, исследования. М., 1991; и др. государственных структур, прежде всего, государственной автоинспекции (ГАИ, ГИБДД). Особенно заметным моментом здесь стала подготовка к празднованию 60-летнего юбилея Госавтоинспекции. В данной связи в стране активно проводились научные конференции.8 Большой вклад в изучение истории ГАИ внесли вышедшие в 1996 году из печати работы А.Г. Горлова, H.A. Искриной, И.С. Храпова, В.А. Федорова, М.Б. Афанасьева, JI.A. Кочетова, Б.В. Российского, И.И. Пикиной, A.C. Пешкова, A.C. Кузнецова, 9 ряда других исследователей, в которых показывалась история деятельности государственных органов правопорядка по обеспечению безопасности дорожного движения. Ими рассматривались многие организационно-правовые и технические вопросы по совершенствованию деятельности этих органов, отмечался вклад старшего поколения в развитие автомобильной промышленности, автомобильного транспорта, автомобильных дорог и дорожно-транспортной инфраструктуры.

В юбилейном году появилось также много популярной литературы, ценной в источниковом плане. Здесь основное место заняли очерки истории региональных подразделений ГАИ, рассматривавшие как историю, так и текущие проблемы их деятельности и преследующие цели популяризации ведомства, героики милицейской жизни, пропаганды имеющихся достижений.10 Заметим, что и после прошедшего юбилея, в последующем на местах начатая работа активно продолжалась. Здесь

8 Социальные, правовые, технические и экологические проблемы безопасности дорожного движения: Материалы Международной научно-практической конференции. Орел, 1996; и др.

9 ГАИ - 60 лет / Под ред. А.Г. Горлова. Авторы-составители H.A. Искрина, И.С. Храпов. М., 1996; Пикина И., Рифицкий Г. Об ОРУДс и ГАИ: документированная история / Еженедельник Авто. 1996. №20; Под знаком ГАИ / Отв. за вып. A.C. Пешков. М., 1996; Под знаком ГАИ: Государственной автомобильной инспекции - 60 лет / Текст Блохнина A.B. М., 1996; и др.

10 Берлинтейгер Б., Кладчихин В., Ляхов И. Такая у нас работа: ГАИ Кузбасса. Кемерово, 1996; ГАИ Чувашии. Чебоксары, 1996; Дирижеры Московских магистралей: Воспоминания, очерки, рассказы. / Сост. A.C. Кузнецов. М., 1996; и др. была выработана особая форма публикаций, включающих в себя как научные исследования, так и воспоминания ветеранов, художественные произведения.11

Результатом активной работы исследователей, свидетельством выхода историографии проблемы на новый уровень стало появление коллективного труда, вышедшего под эгидой МВД России и представлявшего собой официальную историю Госавтоинспекции.12 В скором времени, на новом уровне данная работа была продолжена в

1Ч фундаментальной «Истории ГИБДД (ГАИ) России». '

В контексте трудов, посвященных непосредственно истории ГИБДД следует особо выделить работы доктора исторических наук Г.П. Рифицкого.14 В 2005 году была опубликована его обобщающая работа «Безопасность дорожного движения в России: история и современность», посвященная истории обеспечения безопасности дорожного движения на различных этапах развития автомобильного транспорта, показу эволюции транспортных средств, техники дорожного строительства, многообразных форм деятельности полиции, милиции и общественных формирований по обеспечению безопасности дорожного движения в городах и населенных пунктах. В данной работе были подробно рассмотрены основные направления этой деятельности, а также ее формы и методы.15

11 ГАИ-ГИБДД УВД Ивановской области 65 лет: Очерки истории / Авт.-сост. С.А. Моисеев, A.A. Данилов. Иванов, 2001; Страна 59: Книга об истории ГИБДД ГУВД Пермской области / Авт. текста Н. Гашева, В. Михайлюк. Пермь, 2000; и др.

12 История ГАИ: К 60-летию Госавтоинспекции МВД России / М.Б. Афанасьев, J1.A. Кочетов, Б.В. Российский, Г.П. Рифицкий и др. / Под ред. В.А. Федорова. М., 1996.

13 История ГИБДД (ГАИ) России. Спб., 2001.

14 Рифицкий Г. ГАИ - 60: Страницы истории // За безопасность движения. 1996. №4; Рифицкий Г.П. Исторический опыт и современные задачи обеспечения безопасности дорожного движения // Социальные, правовые, технические и экологические проблемы безопасности дорожного движения: Материалы международной научно-практической конференции. Орел, 1996; и др.

1 Рифицкий Г.П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность. М., 2005.

В рамках исследуемой проблемы отметим также обширный блок трудов, посвященных общим проблемам эволюции советской милиции, в основном косвенно выходящих на проблемы обеспечения безопасности дорожного движения и содержащих крайне фрагментарный материал данного плана.16 Среди них особо отметим работы А.Н. Дугина, A.B. Борисова, H.H. Карташова, P.C. Мулукаева, А.Я. Малыгина и ряда других исследователей.17

В содержательном плане для характеристики истории эволюции деятельности МВД в сфере обеспечения безопасности дорожного движения особый интерес представляет работа Ю.Е. Аврутина, посвященная, в целом, изучению теории, истории и развитию полиции и милиции в механизме обеспечения государственной власти в России.18 В свою очередь, коллективная монография Ю. Аврутина, В. Кикотя и И. Сыдорука «Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации»,19 была посвящена административно-правовому исследованию проблем формирования и поддержания правопорядка как феномена реализации публичных и частных интересов в государственном управлении, в том числе, в безопасности дорожного движения. В данной работе были комплексно рассмотрены понятие, содержание и функциональное назначение правопорядка, методология его административно-правового исследования, политические, социальные и

16 См.: История МВД России в правовых актах и научных исследованиях (18022002гг.). Библиографический указатель. М., 2002.

17 Дугии А.Н. Борисов A.B. Малыгин А.Я. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995; Полиция и милиция России: Страницы истории. М., 1995; Мулукаев P.C. Карташов H.H. Милиция России (1917-1993гг.). Историко-правовой очерк. Орел, 1995; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996; Зубков В.А. Московская милиция. М., 1999; Органы внутренних дел России. Т. 1-2. М., 2002; и др.

18 Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. М., 2003.

19 Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. М., 2003. правовые механизмы формирования кадрового корпуса правоохранительных органов.

Учитывая общую недостаточную разработанность проблем истории развития государственной системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации, а также очевидную новизну указанной проблематики, немалый интерес для представленного исследования представляли общие работы по вопросам обеспечения правопорядка в

20 современной России, в том числе вопросам организации работы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В них достаточно подробно рассматриваются текущие проблемы организации безопасности дорожного движения, в том числе и организации дорожно-патрульной службы.21 Немало работ данного плана посвящены отдельным частным аспектам деятельности органов правопорядка, в частности,

22 педагогическим, общественно-политическим и т.д. В данном контексте интересны также работы, исследующие проблемы законодательного обеспечения государственных органов безопасности дорожного движения.23

20 Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: Концептуальные обоснования и инновации. М., 1998; Зубов И.Н. Система МВД России: современные проблемы функционирования и развития. СПб., 1998; Матвеев М.Е. Правоохранительные органы и обеспечение правопорядка. М., 1999; Савюк J1.K. Правоохранительные органы. М., 2001; Российская милиция: Ежегод. информ.-аналит. сб. / Сост. Афанасьев М.Б. и др. Под общ. ред. В.А. Федорова. М., 2001;

21 Амбарцумян В.В. и др. Безопасность дорожного движения. М., 1997; Бабков В.Ф. Дорожные условия и безопасность движения. М, 1993; Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы. М., 2002; Ловинюков A.C. Административно-правовая охрана безопасности дорожного движения. М., 1992; Лукьянов В.В. Транспортные и другие техногенные преступления и проступки. М., 1997; Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993;

22 Роль общественных формирований в обеспечении безопасности дорожного движения. М., 1999; Белов А.К, Тапчанян В.М. За рулем автомобиля: Педагогика обеспечения безопасности дорожного движения. Ростов-иа-Доиу, 1998; и др.

23 Вадило Д.В. История развития Российского (Советского) законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Курск, 2004; Луконин Ю.П. Правовые основы контрольной деятельности органов внутренних дел в сфере

В контексте проведенного литературного анализа представляется также необходимым отметить, что проблемы безопасности на транспорте активно разрабатывались за рубежом. Такие исследования интересны тем, что позволяют сопоставить российскую действительность с зарубежным опытом, в том числе самым передовым. В частности, большой материал по вопросам организации и тактики работы дорожной полиции за рубежом также содержится в работах М. Чарльза, С. Брауна, а также Д. Гарнера, который почти два десятка лет прослужил патрульным полицейским.24

В целом, литературный обзор показал, что проблемы развития государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения в России в 1990-е годы исследованы весьма недостаточно, фрагментарно. В поле зрения авторов в основном оказывались отдельные частные проблемы имеющее большей частью текущее практическое значение. В то же время отсутствует системный, комплексный анализ эволюции системы безопасности на дорогах, который бы учитывал условия изучаемого этапа развития российского общества, новые тенденции в безопасности дорожного движения и требования, предъявляемые в этой связи к органам внутренних дел.

До сегодняшнего дня также нет комплексной исторической работы, в которой бы было дано всестороннее рассмотрение проблемы развития системы безопасности на автотранспорте в России в 90-е годы. Можно констатировать и недостаточную разработанность указанной дорожного движения. Дисс. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Проблемы правового и технического обеспечения деятельности Госавтоинспскции. М., 1996; и др.

См.: Charles M. Policing the Streets. Springfield, Illinois, 1986. P. 108; Brown C.E. Discussion. Evaluative Research in Policing the Kansas City Experience // The Chief. 1975. №6. P. 44; Garner G.W. Smart Moves for the Street Detective // Police. 1996. №5. P. 30-73; Garner G.W. Staying Alive. 1996. №4. P. 32-36; Garner G.W. Surviving Drug Raids // Police. 1994. №10. P. 28-97; Garner G.W. What Happens After the Arrest? // Police. 1994. №3. P. 32-36. проблематики в целом в отечественной исторической науке, что ставит перед историками соответствующие задачи.

Исходя из этого, цель работы состоит в изучении процесса развития государственной системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации в условиях системных реформ 1992-1999 годов.

Задачи исследования:

- определить основные проблемные моменты в сфере обеспечения безопасности дорожного движения России в 1990-е годы;

- осветить процесс формирования правовых и организационных основ обеспечения безопасности дорожного движения в РФ;

- рассмотреть основные направления деятельности Госавтоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения в 1992-1999 годах.

Хронологические рамки исследования охватывают 1992-1999 годы, представляющие собой достаточно цельный период, в рамках которого проходила глубокая перестройка российской государственной системы безопасности дорожного движения. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задачи по созданию такой системы. Нижние хронологические рамки определены 1992 годом, связанным с началом создания российский Госавтоинспекции и процесса формирования правовой базы ее деятельности. Верхние хронологические рамки связаны с активизацией усилий по переходу к новым формам работы Инспекции в условиях кризиса 1998-1999 годах.

Источниковая база по рассматриваемой проблеме отличается пестротой и разнообразием. И хотя за последние годы она значительно расширилась в связи с открытием для исследователей многих архивных фондов, публикацией новых документов, все же по некоторым вопросам организации и обеспечению безопасности дорожного движения документальные сведения рассеяны по многим, не относящимся к теме, публикациям. При этом зачастую (применительно к ведомственным, в т.ч. архивным данным) они носят ограниченный или закрытый характер.

Такое положение сложилось в силу ведомственной разобщенности важнейших звеньев системы обеспечения безопасности дорожного движения, что, безусловно, сказывалось на исследовании. И все же, имеющиеся на сегодня в распоряжении исследователей источники, в первую очередь законодательные и правовые акты общего характера, ведомственные документы - приказы, инструкции, распоряжения, отчеты подразделений Инспекции и транспортных организаций, а также статистические сведения дают возможность для выявления основных тенденций по рассматриваемой проблеме.

Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, выделить нормативно-правовые документы - Конституцию и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, постановления Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ. Особое внимание уделялось распоряжениям Президента Российской Федерации, которые определяли единую стратегию реформ.

Их дополняют законодательные акты, опубликованные как в текущей периодике, так и в специальных тематических сборниках и изданиях.26 Особое значение в ходе исследования приобрели специальные

25 Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП); Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 8 июля 2000 г. М., 2000; Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 15. Ст. 769; Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4873; Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. №711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 1998. №25. Ст. 2897; и др.

26 Водитель, автомобиль и право: Сб. нормат. актов и документов / Сост. Панев А.Н. Сыктывкар, 1995; Сбориик нормативных актов, регламентирующих деятельность Госавтоииспекции. М., 1998; и др. постановления Правительства РФ, а также ведомственные нормативные акты МВД России и Министерства транспорта РФ, дополняющие существующее законодательство, а порой и существенно корректирующие практическую работу Госавтоинспекции, а также

28 дорожных служб. Отметим также региональные нормативные акты, определявшие специфику организации и деятельности подразделений Инспекций на местах.29

Интерес представляют также различного рода концептуальные документы, доклады и аналитические отчеты различных структур, материалы и стенограммы слушаний, круглых столов ГД ФС РФ по оценке процессов развития системы обеспечения безопасности дорожного

27 См. напр.: Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. №25. Ст. 2897; Положение о Государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации. - Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 1993 г. № 1291 // Собрание законодательства РФ. 1993. №51. Ст. 4943; Постановление Правительства РФ от 24 мая 1994 г. «О Правительственной комиссии Российской Федерации по обеспечению безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 1994. №6. Ст. 602; 1998. №50. Ст. 6175, 1999. № 44. Ст. 5327; Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1079 «О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах» // Российская газета. 1999. 30 сентября; Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2000. №3. Ст. 235; и др.

28 Приказ МВД РФ и Министерства транспорта РФ от 24 февраля 1993 г. №375 «О мерах но обеспечению безопасности дорожного движения»; Приказ МВД РФ №125 -1995 г. «Об учете автомототранспортных средств и специальной продукции Госавтоинспекции»; Указание МВД РФ №13/5-1004 - 1997 г. «О дополнительной защите спецпродукции Госавтоинспекции»; Приказ МВД РФ №329 - 1998 г. «О реформировании деятельности Госавтоипспекции МВД России»; Приказ МВД РФ №146 - 1999 г. «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности дорожно-патрулыюй службы Государственной автомобильной инспекции МВД Российской Федерации»; и др.

90

См. напр.: Распоряжение премьера правительства Москвы от 8 сентября 1992 г. №2204-РП «Об образовании Московской транспортной инспекции»; Распоряжение губернатора Московской области 9 октября 1998 №856-РГ «О размерах специальных сборов и оплаты за выдачу и замену специальной продукции для допуска автомототранспортных средств и водителей к участию в дорожном движении» // Народная газета Московского региона. 1998. 4 ноября; и др. Ю движения. ' Особо отметим переход к практике составления государственных докладов о состоянии безопасности дорожного движения.31

К числу источников можно отнести произведения известных государственных деятелей, руководителей Госавтоинспекции, транспортных отраслей, мемуары в которых содержится важный материал, характеризующий взгляды на систему дорожно-транспортной безопасности, ее влияние на развитие экономической и социальной жизни.32

В силу избранных хронологических рамок, обусловивших известную неразработанность исследуемой научной проблемы, чрезвычайно большое значение для сбора фактического материала имела периодическая печать. При этом особое внимание уделялось наиболее авторитетным органам печати, предлагающим серьезные аналитические публикации - журналам «За рулем», «Автомобильный транспорт», «За безопасность движения, всероссийскому ежемесячнику «Стоп-газета», газетам «Щит и меч», «Известия», «Труд 7», «Красная звезда», «Парламентская газета» и др.

В диссертационном исследовании были также использованы неопубликованные материалы текущих архивов органов государственной власти и управления Российской Федерации.

Основными источниками исследования являются материалы из фондов текущих архивов Министерства транспорта РФ, Федеральной таможенной службы РФ. Особую роль сыграли документы текущих ведомственных архивов системы МВД - Секретариата Министерства

1Л

См. напр.: Концепция дальнейшего развития и совершенствования деятельности

Госавтоинспекции на период 1997-2005 гг. // Российская газета. 1997. 11 ноября; и др. 11

См.: Государственный доклад «О состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации». М., 2001.

32 Суровые перекрестки: Воспоминания ветеранов столичной автоинспекции / Сост. Кузнецов A.C. Ред. Коркин C.B. М., 1995; и др. внутренних дел РФ, Департамента безопасности дорожного движения МВД РФ, Управления ГИБДД ГУВД г. Москвы. Все приказы МВД РФ цитируются в основном по материалам текущего архива Секретариата Министерства внутренних дел РФ.

Научная новизна диссертации заключается в осуществлении комплексного исторического анализа процесса развития государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения в РФ в 1992-1999 годы.

Автор установил, что одним из наиболее значимых факторов, оказывавших воздействие на состояние дел в сфере безопасности дорожного движения, являлись моменты обострения внутриполитического положения и экономические кризисы. В данной связи особенно неблагоприятными для России стали 1991-1993 и 19981999 годы.

Исследованием доказано отсутствие в 90-е годы ясной концепции формирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, что в первую очередь отрицательно сказалось в сфере организаторской работы по определению спектра прав и ответственности различных учреждений и должностных лиц. Данное обстоятельство создавало благоприятную почву для проявлений субъективизма, лоббирования ведомственных интересов, дублирования функций органов системы и, в конечном итоге, вело к большим экономическим и моральным потерям.

Установлено, что становление необходимого законодательства в 90-е гг. шло медленно. В частности, в Европе только Россия не имела закона об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспорта, не применяла большинство международных норм и стандартов, определяющих безопасность движения, процесс подготовки водителей и т.д.

В работе обоснован вывод о том, что при отсутствии действенных экономических рычагов формирования полноценной системы безопасности дорожного движения, органы власти ориентировались преимущественно на административно-правовые способы, беспрецедентное экстенсивное развитие дорожно-патрульной службы, контролировавшей выполнение многочисленных ограничений и запретов. Доказано, что это был фактически единственный «противовес» плохому техническому состоянию дорог и транспортных средств, слабой профессиональной подготовке водителей и др.

Вместе с тем, исследованием установлено, что по основным направлениям деятельности Госавтоинспекции удалось удержать ситуацию под контролем. Прежде всего, это нашло отражение в снижении преступности на дорогах, в неуклонном совершенствовании системы регистрации автотранспортных средств, а также в некотором повышении эффективности контроля за содержанием улично-дорожной сети.

Методологическая основа. Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию теории и истории. В работе над диссертацией автор использовал как общенаучные (диалектико-материалистический, формально-системный), так и специальные исторические методы. В частности, применен сравнительно-исторический метод исследования, который включает в себя принцип историчности, периодизации проблемы, конкретный и сравнительный анализ, позволяющий выявить общее и особенное в восходящем развитии истории.

Вместе с тем, обращаясь к проблемам деятельности Госавтоинспекции, автор учитывал сложность и многоплановость исследуемого явления. В данной связи, одной из методологических основ исследования неизбежно явился принцип междисциплинарного синтеза. Автором использовались также теоретические исследования по проблемам современного политико-правового развития России.

Научная и практическая значимость диссертации. Направленность работы на выявление конструктивных механизмов деятельности государственных органов в сфере регулирования безопасности автотранспортного движения с учетом интересов как государства и общества, так и отдельных собственников автомобилей, позволяет использовать ее результаты, как в теоретическом, так и в практическом направлении.

Значимость диссертации определяется характером выполняемого исследования и обусловлена тем, что результаты предпринятого изыскания позволяют внести необходимые коррективы как в государственную политику в отношении владельцев автотранспорта, так и в практику деятельности Госавтоинспекции, в целях ее оптимизации и более целенаправленного и эффективного разрешения существующих проблем обеспечения безопасности дорожного движения. Это, в свою очередь, позволит улучшить состояние законности в стране.

Материалы диссертации могут использоваться для подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях системы, занятых подготовкой работников правоохранительной сферы.

Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в публикациях автора, а также в сообщениях и докладах на научных конференциях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных литературы и источников.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Развитие государственной системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации"

Результаты исследования организационно-функциональных связей правоохранительной и правоприменительной деятельности отечественных и зарубежных органов внутренних дел в сфере дорожного движения позволяют на основе принципов государственного управления оптимизировать круг функций, связанных с оперативной реализацией задачи контроля и регулирования транспортного процесса (за исключением его погрузо-разгрузочных составляющих), а также определить необходимую компетенцию, формы и методы работы специализированной службы, призванной выполнять данную задачу непосредственно в процессе дорожного движения.

При этом привлечение всех служб милиции общественной безопасности к факультативному участию в пресечении элементарных нарушений Правил дорожного движения, составляющих наиболее распространенную группу административно-правовых деликтов, позволил бы решить важнейшую проблему - сконцентрировать усилия подразделений дорожно-патрульной службы на обеспечении бесперебойного дорожного движения, профилактике правонарушений, требующих глубокой профессиональной подготовки, применения особых тактических приемов, специальной техники и оборудования, а также на выполнении новых задач, полноценная реализация которых другими органами государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения невозможна как в настоящее время, так и в ближайшей перспективе.

В частности, в 90-е годы существовали немалые возможности по использованию потенциала дорожно-патрульной службы в профилактике дорожно-транспортной аварийности, других преступлений и правонарушений. Для рационального выбора организационных форм работы подразделений дорожно-патрульной службы, эффективной расстановки их сил и средств требовалось знать, где, когда, по каким причинам и при каких обстоятельствах происходят дорожно-транспортные происшествия. Очевидно, что каждое происшествие в отдельности носит случайный характер. Однако анализ их совокупности, как и всяких других случайных событий, позволяет с высокой степенью достоверности выявлять общие закономерности их возникновения, разрабатывать соответствующие профилактические мероприятия, подсчитывать величину потерь, а также информировать население о состоянии аварийности в целях формирования общественного мнения о высокой значимости работы по обеспечено безопасности дорожного движения. Поскольку место, время и причины дорожно-транспортных происшествий зависят от природно-климатических особенностей, психофизиологического состояния водителей транспортных средств, качества улично-дорожной сети, элементов ее обустройства и средств регулирования движения, а также от других факторов, оказывающих постоянное или эпизодическое воздействие на их характер и последствия, анализ аварийности должен был быть многосторонним и с обязательным отслеживанием многолетней динамики ее важнейших проявлений.

Например, в ходе анализа дорожно-транспортной аварийности было установлено, что на ее параметрах ощутимо отражаются такие факторы, как стоимость автомобильного топлива, величина налогов, связанных с эксплуатацией транспортных средств, семейное положение участников дорожного движения, и т.п. Однако в ходе контент-анализа служебно-аналитической документации региональных аппаратов Инспекции, в частности подразделений дорожно-патрульной службы, нам не удалось обнаружить полноценной практической реализации такого подхода.

Основной причиной этого представляется следующая. Как известно, в соответствии с утвержденными правилами оперативная (статистическая) квалификация и учет всей совокупности дорожно-транспортных происшествий осуществлялся только

317

Инспекцией. Монополизация этой функции в одном ведомстве при

317 См.: Правила учета дорожно-транспортных происшествий - Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. №647 // Собрание законодательства РФ. 1995. №28. Ст. 2681; Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. №25. Ст. 2897. П.11; Наставление по дорожно-патрульной службе Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации. наличии у него больших полномочий по формированию, коррекции и анализу информационного массива не способствала совершенствованию его аналитической и организационно-методической работы и неизбежно приводила к положению, когда у него появлялись реальные возможности для манипулирования статистическими данными и формирования «выгодных» направлений деятельности в ущерб другим, не менее важным и действенным способам обеспечения безопасности дорожного

318 движения.

Опрос руководителей и начальников штабов подразделений дорожно-патрульных служб в 64 субъектах Российской Федерации показал, что свыше 90% из них не занимались текущим анализом дорожно-транспортной аварийности как таковым, ограничиваясь сбором статистических данных в рамках установленных систем учета дорожно-транспортных происшествий и административно-правовой деятельности вверенного им личного состава. Причем это происходит не только в мелких, но и в крупных подразделениях (батальон, рота), где для данных целей имеются специализированные группы или отдельные сотрудники, а также соответствующее техническое обеспечение.319

На протяжении последних десяти лет их управленческие решения строились преимущественно на основе аналитических документов, некорректных с методологической точки зрения и изобилующих нарушениями элементарных правил сводки и группировки данных, формирования их вариационных рядов, составления комбинационных таблиц и т.п. Характерным недостатком аналитических документов, особенно итоговых справок и обзоров о результатах работы подразделений дорожно-патрульной службы за определенные

318 Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993. С.125.

319 См. приложения 2-5 к приказу МВД РФ № 146 - 1999 г. календарные периоды, является использование в них процентных соотношений без параллельной демонстрации их абсолютных значений, что, вследствие большой вероятности пропорционального снижения или увеличения сравниваемых показателей нередко приводит к грубым ошибкам в оценке тех или иных тенденций в дорожно-транспортной аварийности или административной практике. Подобные недостатки были обнаружены в 36% аналитических обзоров, подготовленных региональными подразделениями дорожно-патрульной службы и аппаратами Инспекций в течение 1995-1999 гг."

Не менее распространенной ошибкой группировки дорожно-транспортных происшествий являлось игнорирование тяжести последствий данных происшествий. Так, несмотря на то, что в ночное время интенсивность движения транспортных средств и количество дорожно-транспортных происшествий существенно снижалась, численность погибших и пострадавших в этот период была сопоставима либо даже превышала соответствующие показатели дневных происшествий. Однако данное обстоятельство далеко не всегда учитывалось при решении вопроса о внедрении ночного патрулирования улично-дорожной сети.

Одной из важнейших проблем по развитию безопасности дорожного движения в 90-е годы оставалась устаревшая программа обучения вождению, созданная в далеком 1937 году и с тех пор кардинально не менявшаяся. Причем плакаты по безопасности дорожного движения выпускались последний раз, в 1982 году, еще до введения новых Правил!322

Особой темой обсуждения в 90-е годы была проблема легитимности международных водительских удостоверений, которые можно было

320 ТА Департамента безопасности дорожного движения МВД РФ.

321 Исламкииа О. Ненаглядное пособие // За рулем. 2001. №1.

322 Там же. приобрести за три-четыре сотни долларов. В России выдача таких прав так и не была санкционирована правительством и, по сути, стала формой мошенничества полулегальных коммерческих компаний.

Одной из самых противоречивых фигур в истории России 90-х годов был В.А. Федоров, бессменный руководитель ГАИ - ГИБДД, занимавший свой пост десять лет при пяти (!) министрах внутренних дел.324 Он всегда говорил о своем либерализме, но ситуацию на дорогах нельзя было назвать либеральной. Забытые было в конце восьмидесятых, штрафные талоны возродились в начале 1993-го в виде временных разрешений. Снова водителей стали наказывать дважды за одно нарушение: штрафом и баллами. Опять в руках нечестных автоинспекторов появился мощный инструмент вымогательства взяток: за 15 баллов грозило лишение «прав» от трех месяцев до полугода и водители, чтобы избежать этого, готовы были раскошеливаться.

Кроме того, в КоАП РСФСР были внесены поправки, дающие в руки автоинспекции по сути дела неограниченные полномочия. Задержание автомобиля, изъятие удостоверений до уплаты штрафа, платные штраф-стоянки. Если водитель забыл права, его на полном основании можно было выкинуть из машины, а автомобиль забрать на коммерческую стоянку, пока не привезет документы. А услуги штраф-стоянки в Москве стоили тысячу рублей в сутки.

При этом началась мода на платные парковки. Автоинспекция, следуя распоряжениям местных властей, украсила города знаками, запрещающими остановку. В 1994 году в демократической России узаконили «блатные номера». Так называемые федеральные регистрационные знаки давали индульгенцию практически на любое нарушение Правил. А потом ввели и милицейские синие.

323 Жернов Д., Юрченко М. Шел караван в игольное ушко. // За рулем. 1998. №3. С.52.

324 Варшавская Е. Десятилетие имени Федорова // За рулем. 2003. №3. С. 16-18.

При Федорове произошел и еще один переворот. Его можно назвать коммерциализацией ГАИ. В общем-то, с наступлением рыночной экономики во всей стране деньги стали играть главную роль, когда все покупается и продается. Странно было бы ожидать иного от автоинспекции, сидящей на золотой жиле. Но такого размаха не ожидал никто. Долго перечислять общеизвестное смысла нет: в 90-е годы легко можно было купить «права» и медицинскую справку для их получения, в любом мало-мальски известном автосалоне приобрести регистрацию автомобиля, организовать «гаишное» сопровождение.

При этом в беседах с журналистами сам Федоров неоднократно высказывал мысль о необходимости коммерциализации ряда направлений деятельности Госавтоинспекции. Например, он любил повторять, что безопасность требует усилий всех слоев общества, и что к слежению за порядком на дорогах в странах Европы активно привлекают пешеходов, в частности пенсионеров. Также отмечалось, что в Германии они получают 20 % от суммы штрафа за неправильную парковку или за другие нарушения, обнаруженные по их подсказке.

При этом сам Федоров признавал нарастание проблем в работе Инспекции. Так, в начале 1998 года, он отмечал пять явных негативных тенденций в деятельности Инспекции: во-первых, на дорогах была наказана половина трудоспособного населения страны. С 1992 года количество водителей, привлеченных к ответственности за нарушение Правил дорожного движения, возросло в два раза — до почти 50 миллионов человек в год. Во-вторых, каждая четвертая дорога не обследуется ГАИ. В-третьих, инспекторы часто сами не знают Правил дорожного движения. В-четвертых, для контроля собственных работников в Инспекции пришлось создать специальную службу. И,

325 Фильченков Е. Помогать, а не наказывать // Автомобильный транспорт. 1997. С. 15. наконец, пятое - все больше аварий стало по вине работников Госавтоинспекции.

Когда в августе 1997 года в Казани прошел заключительный этап второго Всероссийского конкурса на лучшего инспектора ДПС, оказалось, что разброс результатов при этом был от 126 баллов у сотрудника из Татарстана до 36 у инспектора из Тюменской области. При этом выяснилось, что 27 победителей республиканских, краевых, областных конкурсов получили низкие оценки в соревновании по знанию

327

Правил дорожного движения.

Инспекторский состав оказался плохо обучен работе с материалами по административным правонарушениям. Например, из поступивших в Инспекцию каждая третья жалоба на действия сотрудников ГАИ Москвы признана обоснованной.328

Федоров открыто говорил: «К сожалению, редкое учебное заведение (системы МВД России) дает нужные знания и навыки. Забыты организация дорожного движения, техника, право, психология, физическая подготовка. Все больше ДТП совершается с участием сотрудников ГАИ. Количество аварий по их вине увеличилось на 9%!»329

Неудивительно, что в такой ситуации руководству Инспекции пришлось создать специальную службу для контроля за соблюдением дисциплины и законности в ГАИ. В 1997 году ее подразделениями было проведено 9,8 тыс. проверок, к ответственности привлечены 4,2 тыс. сотрудников, из них уволено - 665. Однако, несмотря на важность, необходимость и эффективность этих подразделений, они не были

326 Жернов Д. К взаимопониманию путь неблизкий // За рулем. 1998. №5. С. 19.

327 Там же, с.21.

328 Там же.

329 Там же. с.22. созданы в Республике Алтай, Курской, Ульяновской, Камчатской

ЛЛГЛ областях, Ханты-Мансийском автономном округе.

В статье с характерным названием «Нам нужна не конфронтация, а сотрудничество» Владимир Федоров писал: «конфронтация между водителем и сотрудником автоинспекции могла возникнуть во все времена. И еще одно: тогда восстановить справедливость было все-таки проще, чем теперь. То, что происходит сегодня, не удовлетворяет никого. Ни автомобилистов, которые по большому счету бесправны и при том, что в любой момент могут быть оштрафованы, ездят по дорогам, где нет должного порядка. Ни государство (а именно его представляет Госавтоинспекция), которое ежегодно теряет десятки тысяч граждан, погибших в ДТП, и лечит сотни тысяч человек, пострадавших в дорожных авариях. Пожалуй, положение дел устраивает только преступников (а как иначе назовешь взяточников в системе ГАИ и, как теперь говорят, «крутых» нарушителей Правил)».

При этом он отмечал, что «от частого и не всегда уместного применения методов принуждения нет ничего, кроме вреда. Возникает противостояние автоинспектору со стороны водителей, рождается непонимание предназначения ГАИ, необходимости соблюдать Правила дорожного движения. Словом, вместо того, чтобы устанавливать порядок на дороге, мы создаем предпосылки к его нарушению. Конечно, руководство ГАИ никогда не мирилось с таким положением. Были попытки перейти к новым, отвечающим времени, формам работы. Но. Перечисление причин, почему они не удавались, займет слишком много места. И вот возникла необходимость более решительных действий, 332 потому что ситуация стала просто критическои».

330 Там же.

331 Нам нужна не конфронтация, а сотрудничество // За рулем. 1997. №11. С.4-5.

332 Там же. С.5.

В.А. Федоров считал основными причинами недостаточно эффективной работы Госавтоинспекции следующие: во-первых, ежегодный прирост транспортных средств в России - 1,3 миллиона. Во-вторых, перегруженность основных магистралей была в два-три раза больше, а плотность дорожной сети в крупных городах - в два раза меньше, чем нужно. В-третьих, развалились государственные транспортные предприятия с налаженной системой контроля безопасности.333

Результатом, по его мнению, стало то, что «сейчас чуть не 90% грузов перевозят частники на автомобилях в жутком техническом состоянии. Добавьте сюда независимость субъектов Федерации, расформирование министерств и ведомств - в результате никто ни за что не отвечает.»334.

К сожалению, эти проблемы и методы их решения никуда не ушли. Так, на недавнем международном Форуме по проблемам безопасности дорожного движения новый Главный государственный автоинспектор России Виктор Кирьянов в своем докладе «О состоянии и проблемах обеспечения безопасности движения в Российской Федерации» вновь тт с назвал ситуацию критической. ' Участники Форума в своей декларации поддержали законодательные и административные инициативы по ужесточению наказания за нарушения Правил дорожного движения и высказались за усовершенствование Федерального закона «О безопасности дорожного движения», с тем, чтобы он стал Кодексом дорожного движения.

333 Там же.

334 Там же.

335 Форум в Кремле // За рулем. 2005. №2. С. 12.

336 Там же.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги проведенного исследования, нужно признать, что развитие государственной системы безопасности дорожного движения в Российской Федерации в 1992-1999 годы проходило в трудных условиях и отличалось крайней противоречивостью. Оценивая состояние системы обеспечения безопасности дорожного движения, следует признать, что основное воздействие на положение дел в данной отрасли государственной деятельности оказывала ситуация, сложившаяся в сферах защиты от дорожно-транспортных происшествий (ДТП), преступных посягательств в отношении транспортных средств и участников дорожного движения, обеспечения экологической безопасности.

Прежде всего, рассматриваемый период характеризуется закреплением целого ряда противоречивых тенденций, обусловивших высокую аварийность на российских дорогах. Особое значение при этом имели серьезные изменения в численности и структуре автопарка. Только за 1992-1996 годы он вырос на 5 млн. единиц по легковым автомобилям и на 4 млн. единиц - по большегрузным. В то же время, к примеру, если в 1993 году более 70% автобусов и грузовиков принадлежало государственным предприятиям, то к 1997 году этот показатель снизился соответственно до 54,9% и 44,2%. При этом состояние и структура улично-дорожной сети явно не соответствовали росту количества транспортных средств. В ряде регионов это обуславливало до половины происшествий на дорогах. В итоге, уровень потерь от ДТП в России в 5-8 раз превысил соответствующие показатели развитых стран.

Развитие частного автовладения и деградация государственных транспортных предприятий привели в 90-е годы к негативным последствиям, прежде всего, к распаду прежней системы государственного регулирования деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. В это время были фактически упразднены специально созданные для этой работы соответствующие структуры - ведомственные службы безопасности дорожного движения, пункты медицинского осмотра водителей, комиссии общественного контроля и т.д. В фикцию превратились пропаганда норм безопасности дорожного движения, процедура проведения техосмотра.

Возросший уровень автомобилизации сопровождался неизбежными следствиями - ростом дорожно-транспортной аварийности, преступных проявлений, интенсивным загрязнением окружающей среды. На данном фоне в 90-х годах резко снизилась культура вождения, дисциплина водителей на дорогах, возросло количество нарушений Правил дорожного движения. Особенно примечателен рост числа дорожно-транспортных происшествий по вине водителей частных автомобилей. Уже в 1992-1996 гг. он вырос на 2,5 тысячи. В то время количество ДТП по вине водителей служебного транспорта сократилось вдвое - с 38 до 19 тысяч. В целом, ситуацию того времени можно определить как аномальную и требовавшую корректировки.

Анализа обширных материалов позволяет утверждать, что уже в начале 90-х годов крайне тяжелое положение сложилось и в сфере защиты транспортных средств, участников дорожного движения от преступных посягательств. В частности, угоны транспортных средств, занимавшие в СССР незначительную часть в общей структуре преступности, после 1991 года прочно вошли в число лидеров по абсолютному количеству, уступая только квартирным кражам. В среднем ежегодно в России в 90-е годы похищалось и угонялось более 90 тысяч транспортных средств. Широкое распространение получили хищения, грабежи, разбои, совершавшиеся профессиональными преступными группами. При этом по некоторым экспертным оценкам информация о таких преступлениях фиксировалась милицией не более чем в 1-3% таких случаев. Характерной особенностью преступлений на автотранспорте являлась также их чрезвычайно низкая раскрываемость. Например, раскрываемость краж в Москве составляла в среднем 3%, в Санкт-Петербурге - 4,6%, в Дагестане - 6,5%. Раскрываемость грабежей на дорогах России составляла 26,5%, разбоев- 44%, неправомерных завладений транспортом - 38%. Это порождало у населения представления о неспособности органов правопорядка противостоять криминалу.

Предпринятыми усилиями к середине 90-х годов удалось сократить аварийность на автотранспорте, снизить число жертв ДТП, сбить волну преступности. В частности, в 1992-1997 гг. число угонов и краж уменьшилось со 187 до 82 тысяч (на 13,4%). Однако данный успех был довольно относителен на фоне устойчивого сокращения объемов грузо- и пассажирооборота на автотранспорте, упавшего в 1993-2000гг., на 63% и 27%, соответственно, и лишь немного превысившего уровень 1960 года. В итоге, в условиях кризиса 1998г. наметившиеся успехи были вновь утрачены.

Исследование показало, что обеспечение безопасности на дорогах в немалой степени было связано и с проблемами в работе специализированных служб. В частности, в 1995-2000 годах на 92% увеличилось количество работников ДПС, привлеченных за совершение преступлений к уголовной ответственности. До 14% личного состава привлекалось к дисциплинарной ответственности.

Все это потребовало дополнительных усилий государства по нормативно-правовому и организационному обеспечению безопасности дорожного движения, прежде всего, модернизации института Госавтоинспекции.

В условиях перехода к рынку изменения в данной сфере происходили стремительно. В частности, уже в феврале 1992 года было упразднено МВД СССР, а Управление ГАИ преобразовано в Главное Управление ГАИ МВД РФ. Постановлением Правительства РФ от 23 мая 1992 г. № 354 было утверждено «Положение о Государственной автомобильной инспекции МВД РФ».

Наряду с этим, в условиях ухудшения ситуации на дорогах, к решению задач обеспечения безопасности движения были привлечены и другие ведомства, работа которых координировалась в рамках Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, созданной в 1994 году. Позитивное значение имело и создание в 1997 г. Федеральной дорожной службы.

Тем не менее, осуществленный анализ функций и реального участия различных учреждений в обеспечении безопасности дорожного движения, показал, что ведущим и связующим звеном среди них являлась служба Госавтоинспекции, наделенная широкими надведомственными полномочиями и не имевшая аналогов в мире по широте, сложности и разноплановости решаемых задач. Для их реализации в составе

§

Инспекции были созданы специализированные службы, такие, как автотехническая инспекция, дорожная инспекция, подразделения организации дорожного движения, регистрационно-экзаменационной работы, пропаганды, информационного обеспечения и другие.

Крупнейшей из них являлась дорожно-патрульная служба, которая представляла собой силовой элемент системы обеспечения безопасности дорожного движения и объединяла свыше 70% численности сотрудников и материально-технических средств Инспекции. В 1994-2001 гг. численность личного состава ДПС увеличилась в 1,8 раза и составила примерно 70 тыс. Ни в одной из стран мира эта служба не имела таких высоких показателей числа сотрудников по отношению к количеству транспортных средств.

Существенный прорыв в деле создания адекватной новым условиям нормативно-правовой базы был осуществлен в середине 1990-х годов, когда удалось принять целый ряд принципиальных документов, в том числе и новые Правила дорожного движения. Наиболее существенным достижением этого времени стал закон «О безопасности дорожного движения». В целях его реализации Госкомстатом, Минтрансом, МВД и Минюстом России были пересмотрены показатели и порядок ведения государственного учета состояния безопасности дорожного движения. На базе закона федеральные ведомства развернули работу по подготовке комплексных программ.

Однако исследование показало, что принятые во второй половине 90-х годов «Федеральная целевая программа повышения безопасности дорожного движения в России на 1996-1998 годы» и «Концепция развития и совершенствования Госавтоинспекции на период с 1997 по 2005 год» оказались мало востребованными и фактически не реализованными.

В данной связи летом 1998 г. руководство буквально в пожарном порядке изменило правовые основы существования ГАИ. В течение полумесяца были подписаны два документа. В частности, МВД РФ было установлено, что контроль за соблюдением ПДД в системе МВД «является исключительной компетенцией сотрудников Госавтоинспекции

337

МВД России и участковых инспекторов милиции».

Вслед за этим, Указом Президента РФ ГАИ было трансформировано в ГИБДД. При этом предписывалось принять меры по установлению единой системы правил, стандартов и технических норм в области безопасности дорожного движения». После опубликования указа на него откликнулись практически все ведомства. Однако основная

337 Приказ МВД РФ от 1 июня 1998 г. №329 «О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России». нормотворческая работа развернулась в МВД РФ. Особенно важную роль в развитии ГИБДД сыграли приказы от 25 февраля 1999 г. №146 и от 8 июня 1999 г. №410 о совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности дорожно-патрульной службы и службы дорожной инспекции. Они утвердили соответствующие положения и наставления о подразделениях ГИБДД, нормативы штатной численности их сотрудников, типовые штатные расписания и т.д. В итоге структура государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения приняла законченную форму.

Благодаря предпринятым мерам, в новых условиях Инспекция не только не утратила опыта, методов и традиций работы Госавтоинспекции СССР, но преумножила их. Как и прежде она активно пользовалась правом участия в подготовке законодательных и других нормативных актов. После некоторого спада в начале 90-х годов, усилилась работа по пропаганде безопасности дорожного движения, значительно расширилось взаимодействие со СМИ. Формировавшаяся на протяжении ряда лет система пропаганды безопасности дорожного движения, в частности, включала специальные программы на телевидении («На дорогах России», «Веселый экипаж»), и радио («Авторадио», «Красный, желтый, зеленый»). Соответствующие рубрики создавались также в регионах.

В условиях роста автопарка страны, а также преступных посягательств, все более важное место в работе ГАИ приобретало совершенствование системы регистрации транспортных средств. К середине 90-х гг. Инспекция ежедневно производила уже более 10 млн. операций, связанных с регистрацией, перерегистрацией и снятием с учета автотранспортных средств.

Учитывая тот факт, что в 1991 г. был зафиксирован максимальный уровень аварийности, особое внимание Инспекцией уделялось обеспечению контроля за дорожной сетью страны, отдельными видами транспортных средств, борьбе с нарушениями ПДД. В частности, на ее долю приходилось более 70% всей административной практики органов внутренних дел. В 1994-1999 гг. сотрудниками ежегодно выявлялось около 50 млн. правонарушений, что составляло более 70% объема административной практики всех служб ОВД. Иными словами, ежегодно каждый третий житель России подвергался административному воздействию ДПС, в том числе, около 1 млн. человек лишались прав,

338 около 28 млн. были оштрафованы. ' Заметим, что ни в одной другой сфере не совершалось такого огромного количества правонарушений.

Установлено, что на основе новых Правил дорожного движения руководство ГАИ сделало ставку на повышение штрафных санкций за нарушения. Однако, как показала практика, эта тактика оказалась не вполне эффективной - штрафы выросли, а аварийность по-прежнему увеличивалась. В то же время Инспекция активно проводила комплексные операции «Автобус», «Внимание - дети!», «Урожай», «Ремень безопасности», «Маршрут» и др., соревнования «Безопасное колесо», школы-семинары по профилактике детского дорожно-транспортного травматизма и пр.

В условиях взрывного роста преступлений на дорогах страны особое значение в работе Инспекции приобрела борьба с уголовной преступностью. Для повышения ее эффективности уже в начале периода была создана заградительная система, включавшая головное подразделение для управления контрольными постами милиции (КПМ), пять межрегиональных центров информационного обеспечения в субъектах Федерации и 41 КПМ на трассах. В ноябре 1992 г. был также введен в действие комплекс автоматизированной информационно-поисковой системы розыска транспортных средств (АИПС «Розыск»). На протяжении всего периода велась работа по созданию региональных систем учета. Параллельно с этим совершенствовалась работа по предупреждению и пресечению нападений на водителей и грузы, постоянно проводилась передислокация постов и маршрутов патрулирования, увеличивалась плотность нарядов на наиболее криминогенных участках. Госавтоинспекция способствовала решению вопросов строительства охраняемых площадок для отдыха водителей, организации сопровождения автоколонн. Это в целом позволило остановить нарастание преступности.

На данной основе в условиях реформы 1998 года наметилась частичная переориентация Инспекции на более эффективное решение задач профилактики и предупреждения ДТП, в связи с чем в 1998-1999 гг. в прессе стали появляться материалы, утверждавшие, что инспекторы стали больше помогать водителям при вынужденных остановках, добиваться безопасного и бесперебойного движения, и что «война ГАИ со своим народом» в близком будущем может уйти в историю.339 Однако, как показало дальнейшее развитие событий, решить накопившиеся проблемы в одночасье, в целом, оказалось невозможным.

Список научной литературыСмусенко, Сергей Владимирович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Водитель, автомобиль и право: Сб. нормат. актов и документов / Сост. Панев А.Н. Сыктывкар, 1995.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301; 29.01.1996. № 5. Ст. 410.

3. Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 15. Ст. 769.

4. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.503

5. Инструкция о порядке перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации. М. 1996.

6. Конвенция о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней // Собрание законодательства РФ. 2000. №2. Ст. 163. Конституция Российской Федерации. М., 2002

7. Концепция дальнейшего развития и совершенствования деятельности Госавтоинспекции на период 1997-2005 гг. // Российская газета. 1997. 11 ноября.

8. Положение о Государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации.

9. Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 1993 г. № 1291 // Собрание законодательства РФ. 1993. №51. Ст. 4943.

10. Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2000. №3. Ст. 235.

11. Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1079 «О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах» // Российская газета. 1999. 30 сентября.

12. Постановление Правительства РФ от 24 июня 1998 г. №640 «Об утверждении Положения о Межведомственном совете по координации деятельности в области дорожного хозяйства и его составе» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3091.

13. Постановление Правительства РФ от 31 октября 1998 г. №1272 «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок» // Собрание законодательства РФ. 1998. №45. Ст. 5521.

14. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» //Собрание законодательства РФ. 2000. №21. Ст. 2168.

15. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

16. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и обответственности за нарушения порядка их выполнения» // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3805.1. Архивы

17. ТА Министерства транспорта РФ. ТА Секретариата МВД РФ.

18. ТА Департамента безопасности дорожного движения МВД РФ. ТА Управления ГИБДД ГУВД г. Москвы. ТА Федеральной таможенной службы РФ.

19. Периодическая печать Автомобильный транспорт.

20. Стоп-газета». Всероссийский ежемесячник. 1993-2001.1. За безопасность движения.1. За рулем. 1998-2005.1. Петровка, 38. 1994.

21. Правда пять. 1998. 20-27 марта.

22. Российская газета. 1992-2005.1. Труд-7.1999.1. Щит и меч.

23. Известия. Красная звезда. Парламентская газета.

24. Исследовательская литература Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М, 1996

25. Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. М., 2003 Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. М., 2003.

26. Амбарцумян В.В. и др. Безопасность дорожного движения. М., 1997

27. Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: Концептуальные обоснования и инновации. М., 1998. Афанасьев М.Б и др. История ГАИ. М., 1996.

28. Берлинтейгер Б., Кладчихин В., Ляхов И. Такая у нас работа: ГАИ Кузбасса. Кемерово, 1996.

29. В России на 1000 жителей приходится 120 автомобилей и 310 претензий за невыполнение ПДД // За рулем. 1997. №12

30. Вадило Д.В. История развития Российского (Советского) законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Курск, 2004.

31. Варшавская Е. Десятилетие имени Федорова // За рулем. 2003. №3. ГАИ 60 лет: История. Воспоминания. Очерки / Авт.-сост. H.A. Искрина, И.С. Храпов. М., 1996. ГАИ Чувашии. Чебоксары, 1996.

32. ГАИ-ГИБДД УВД Ивановской области 65 лет: Очерки истории / Авт.-сост. С.А. Моисеев, A.A. Данилов. Иванов, 2001.

33. Головачев В. Проверки на дорогах будут редкими // ТРУД-7. 1998. 7 июля.

34. Горшенев В.М., Шахов И.Г. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987

35. Государственный доклад по безопасности дорожного движения. М., 2001. Губанов A.B., Зубов И.Н. Полиция государств дальнего зарубежья. М., 1999.

36. Давыдов В. Гиблое дело // Эксперт. 1998. №23.

37. Дажин В., Овцин Н. Транспорт и инспекция // Автомобильный транспорт. 2000. №9. С.12.

38. Дальше хуже? // За рулем. 1999. №5

39. Денисов Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1982

40. Дирижеры Московских магистралей: Воспоминания, очерки, рассказы. / Сост. A.C. Кузнецов. М., 1996

41. Дмитриев С.Н. Поди туда не знаю куда, или прорехи правовой базы, обеспечивающей безопасное дорожное движение в России // Современное право. 2002. № 10. С.28-37.

42. Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы. М., 2002.

43. Евсюков М. О проекте концепции и программы повышения безопасности дорожного движения // Автомобильный транспорт 1998. № 3. С.17-20

44. Жернов Д. ГАИ больше нет. Да здравствует ГИБДД // За рулем. 1998. №8. Жернов Д. К взаимопониманию путь неблизкий // За рулем. 1998. №5 Жернов Д., Юрченко М. Шел караван в игольное ушко. // За рулем. 1998. №3. С.52-55.

45. Жерондо К. Безопасность движения. М., 1979.

46. Жулев В.И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. М., 1989.

47. Зубов И.Н. Система МВД России: современные проблемы функционирования и развития. СПб., 1998. И снова цифры от ГАИ // За рулем. 1998. №2.

48. Игнатов Л.И. Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения. М. 1991 Исламкина О. Ненаглядное пособие // За рулем. 2001. №1.

49. История ГАИ: К 60-летию Госавтоинспекции МВД России / М.Б. Афанасьев, JI.A. Кочетов, Б.В. Россинский, Г.П. Рифицкий и др. / Под ред. В.А. Федорова. М., 1996 История ГИБДД (ГАИ) России. Спб., 2001

50. Кноринг В.И. Искусство управления. М, 1997. Коротич А. Кому в столице жить плохо // За рулем. 1997. №11. Ловинюков A.C. Административно-правовая охрана безопасности дорожного движения. М., 1992.

51. Луконин Ю.П. Правовые основы контрольной деятельности органов внутренних дел в сфере дорожного движения. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

52. Лукьянов В.В. Безопасность дорожного движения. М, 1983. Лукьянов В.В. Обеспечение безопасности дорожного движения. М, 1979. Лукьянов В.В. Транспортные и другие техногенные преступления и проступки. М, 1997.

53. Маматов В. Чтобы улицы стали шире // Белгородская правда. 1998. 20 октября.

54. Матвеев М.Е. Правоохранительные органы и обеспечение правопорядка. М., 1999.

55. Махов В.М., Пешков М.А. Уголовный процесс в США (досудебные стадии). М., 1998.

56. Нам нужна не конфронтация, а сотрудничество // За рулем. 1997. №11. С.4-5.

57. Насонов А.П. Автомобильный транспорт и безопасность дорожного движения. Вопросы государственного управления // Всероссийский ежемесячник «Стоп-газета». 2000. № 12. С.3-4.

58. Наумов И. С праздником, товарищ инспектор! // Парламентская газета. 2001. 3 июля.

59. Об основных направлениях развития ГАИ // Щит и Меч. 1997. 7 октября. Обзор о состоянии дисциплины и законности среди личного состава ГИБДД в 2000 году. М., 2001. С.2.

60. Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. М., 2000

61. Организация деятельности правоохранительных органов зарубежных стран. М., 1999.

62. Пикина И., Рифицкий Г. Об ОРУДе и ГАИ: документированная история /

63. Еженедельник Авто, 1996. №20

64. Под знаком ГАИ / Отв. за вып. A.C. Пешков. М., 1996

65. Под знаком ГАИ: Государственной автомобильной инспекции 60 лет /

66. Текст Блохнина A.B. М., 1996.

67. Проблемы теоретической социологии. СПб., 1994.

68. Профилактика дорожно-транспортных происшествий и борьба с ними. Копенгаген: Европейское региональное бюро Всемирной организации здравоохранения, 1979

69. Рифицкий Г. ГАИ — 60: Страницы истории // За безопасность движения. 1996. №4

70. Рифицкий Г.П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность. М., 2005.

71. Роль общественных формирований в обеспечении безопасности дорожного движения. М., 1999

72. Российская милиция: Ежегод. информ.-аналит. сб. / Сост. Афанасьев М.Б. и др. Под общ. ред. В.А. Федорова. М., 2001.

73. Россинский Б.В. Проблемы государственного надзора в сфере дорожногодвижения // Государство и право. 1995. №6. С.68-74.

74. Россинский Б.В. Проблемы развития законодательства в областибезопасности дорожного движения // Проблемы правового итехнического обеспечения деятельности Госавтоинспекции. М., 1996.1. С.22-35.

75. Россинский Б.В. Формирование и развитие государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1992 Рост штрафов ГАИ не снизил аварийность на дорогах // Известия. 1994. 11 февраля.

76. Савюк Л.К. Правоохранительные органы. М. 2001. Самоубийство! // За рулем. 1997. №12.

77. Сафонов Э., Сафонов К. О реализации региональных программ безопасности дорожного движения // Автомобильный транспорт. 2000. № 11. С.24-26.

78. Сейфуллин P.A. Управление в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Ташкент, 1989.

79. Социальные, правовые, технические и экологические проблемы безопасности дорожного движения: Материалы Международной научно-практической конференции. Орел, 1996

80. Справочник по безопасности дорожного движения. Осло/Копенгаген,1996.

81. Страна 59: Книга об истории ГИБДД ГУВД Пермской области / Авт. текста Н. Гашева, В. Михайлюк. Пермь, 2000.

82. Студеникина М.Ю. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. Суровые перекрестки: Воспоминания ветеранов столичной автоинспекции / Сост. Кузнецов A.C. Ред. Коркин C.B. М., 1995. Фатигаров В. Реформа ГАИ первые шаги // Красная звезда. 1998. 28 июля.

83. Фильченков Е. Помогать, а не наказывать // Автомобильный транспорт.1997. С.15.

84. Форум в Кремле // За рулем. 2005. №2. С. 12.

85. Чамовских С. Проблемы методологии статистической оценки и анализа безопасности дорожного движения в мегаполисе Москва // Вопросы статистики. 1998. №9. С.26-30.

86. Эффективность государственного управления. М., 1998.

87. Яков В. ГАИ хочет стать другом человека // Новые Известия. 1998. 3июня.

88. Иностранная литература Annual Report. Police Department. Fitchburg: Massachusetts, 1996. Aufgaben der Polizei bei Strassenverkehrunfalien: Regierungs-prasidenten Kreispolizeibehorden Zentrale. Dusseldorf, 1990.

89. Bratby L. Intelligence leg strategy needed for road policing // Police Review. 1999. №1.

90. Charles M., Connor G. Integrated Force Management: Changing the Police Paradigm. Chicago, Illinois. 1996

91. Connor G. Emergency Vehicle Operation // Law and Order. 2000. №5.

92. Conrad K. Verkehrsrecht fur Polizeibeamte. Dusseldorf, 1990

93. Crime Unit Training Manual. New York City Police Department. New York,1991

94. Curkovic M. Promjene u talijanskom zakonodavstvu о obveznom osiguranju autoodgovornosti // Osiguranje i privreda. 1993. №3. S. 38-43. Die Beeinflussung des Strassenfekehrs in Europa durch Telematik und andere Zukunfstechniken. Munster, 1995.

95. Die Verkehrssicherheitsarbeit in der Bundesrepublik Deutschland. Höhere Landspolizeischule «Carl Severing». Munster, 1992. Donziger S. The real War on Crime: The Report of National Criminal Justice Commission. Washington, DC, 1996.

96. Driving License Ordinance (SFS 1977:722). Swedish Road Traffic Acts and

97. Regulations. Swedish National Police College, 1995

98. Drogen eine permanente Gefahr // Deutsches Polizeiblatt. 2000. №5.

99. Garner G.W. Smart Moves for the Street Detective // Police. 1996. №5. P. 30-73

100. Glamser D. How to keep Suspended Drivers off the Road // Traffic Safety. 1996. №5-6. Vol. 96. №3.

101. Kallberg P. Reflector Posts Sign of Danger? // Transportation Research Record. 1993. № 1403

102. Kidholm K. Vaerdisaetning af trafiksikkerhed // Nationalokon. tidsskr. Bd 130. 1992. №4. S. 630-641.

103. King G.F., Mast T.M. Excess Travel: Causes, Extent, and Consequences // Transportation Research Record. 1992. № 111

104. Meyer A. None for the Road! // Traffic Safety. 1998. №9-10.

105. Mohan D. Road traffic crashes, injuries and public health // Economic andpolitical weekly. 2001. № 50. P. 4656-4662.

106. Spenst C. Polizei und Strassenverkehr-Effizienz und Effektivität versus Liberalitat in Verkehrssicherheitsarbeit // Herausforderung und Chancen fur Verkehrssicherheitsarbeit. Munster, 1998

107. Waddon A., Roberts E. Driving out the drinkers // Police Review. 1998. №8. Working party on the construction of vehicles: Its role in the international perspective / Econjmic commission for Europe. Geneva, 1994.1. Диссертации

108. Россинский Б.В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения: Тенденции, проблемы и перспективы развития. Дисс. д-ра юрид. наук. М., 1993.

109. Чмырев С.Н. Государственная инспекция безопасности дорожного движения как орган управления в сфере безопасности дорожного движения. Дис. канд. юрид. наук. М., 2000.