автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Развитие местного самоуправления в России: вторая половина 1980-х-первая половина 1990-х годов

Полный текст автореферата диссертации по теме "Развитие местного самоуправления в России: вторая половина 1980-х-первая половина 1990-х годов"

,-То од

На правах рукописи

двг ш

ВОЛКОВА Евгения Вячеславовна

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ВТОРАЯ ПОЛОВИНА 1980-х - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 1990-х ГОДОВ. (На материалах Чувашской Республики)

Специальность 07.00.02 - отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва 1998

Работа выполнена в Московском педагогическом государственном университете на кафедре истории.

Научный руководитель:

кандидат исторических наук, профессор КОСУЛИНА Л.Г.

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор ЕРШОВА Э.Б.

кандидат исторических наук, доцент КЛОКОВ В А.

Ведущая организация: Московский государственный автомобильно-дорожный институт

Защита состоится сенюьЗря 1998 г. в часов на

заседании Диссертационного Совета Д 053.01.09 в Московском педагогическом государственном университете по адресу: 117571, Москва, проспект Вернадского, д. 88, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МПГУ по адресу: 119435, Москва, ул. М. Пироговская, д. 1.

Автореферат разослан "/ " ^/¿мЛ_ 1998 года

Ученый секретарь

Диссертационного Совета е^--«-^-—КИСЕЛЕВА Л.С.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие происходят значительные и быстрые перемены в государственном устройстве России. Развиваются демократические начала в организации всех структур власти и управления. Одной из важнейших проблем современного политического реформирования является создание эффективной системы местного самоуправления.

Местное самоуправление г это необходимый элемент лтобого государственного устройства, так как именно на местном уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения. От его нормального функционирования зависит социально-экономическая и политическая, стабильность всего государства.

Особую актуальность данной теме исследования придает тот факт, что начатая реформа местного самоуправления еще далека от завершения. Первые результаты показали, что на практике существует множество неясных, противоречивых, несогласованных вопросов, не всеми правильно понимается суть местного самоуправления и роль этого института в жизни страны. Серьезным препятствием в практическом внедрении данного политического института является недостаточная теоретическая разработка концепции местного самоуправления. Необходимо научное изучение и обобщение исторического опыта реформ.

Актуальность избранной темы обусловлена также тем, что в условиях экономической и политической децентрализации на первый план вышла проблема учета региональных интересов. Каждый регион имеет свою специфику социально-экономического и политического развития, свои традиции и особые проблемы. Выявление и обоснование региональных интересов позволит вести более продуманную региональную политику, в том числе и в осуществлении реформы местного самоуправления.

Историография проблемы. Становление и развитие современной системы местного самоуправления недостаточно разработанно в отечественной исторической науке. Гораздо полнее изучен опыт самоуправления в России, особенно земства. Дореволюционная историография большое внимание уделяла теории самоуправления и сопоставлению ее с земским опытом. В центре внимания находился вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, были сформулированы принципы общественной (А.И.Василь-чиков) и государственной (В.П.Безобразов, А.Д.Градовский) теории

самоуправления1, однако в то время понятия "местное управление" и "местное самоуправление" не имели четкого разграничения. До 1917 года историками был собран огромный фактический материал, дан детальный анализ состава и хозяйственно-культурной деятельности земств2. В целом земства оценивались как прогрессивный институт, с их развитием связывалось реформирование российского государства.

Первые десятилетия после октября 1917 года история земства в нашей стране практически не изучалась, отдельные работы были выдержаны в духе разоблачения земств3. В дальнейшем советские историки (В.В.Гармиза, Л.Г.Захарова) сосредоточили внимание на детальном исследовании земской реформы конца XIX века4. Опираясь на марксистскую методологию, авторы критично оценивали "помещичье-буржуазную" сущность земств, а их положительное влияние связывали исключительно с развитием капитализма в стране. Большое внимание советская историография уделяла политическому аспекту земской деятельности: либеральному движению, демократической интеллигенции5', правда их изучение страдало известной идеологизацией.

В 1990 году вышла, пожалуй, наиболее основательная работа по истории земства за последние десятилетия - монография Г.А. Герасименко. Особой заслугой автора является детальный анализ земств периода 1917-1918 годов. Высоко оценивая их деятельность, он объясняет жизнеспособность земств "подлинным самоуправлением и самофинансированием"6. Современные исследователи рассматривают земства с позиции их прогрессивности и актуальности для сегодняшней Рос-

1 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений. СПб,,1869-1871; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М.,1874; Градовский А.Л. История местного управления в России //Собр. соч. Т.2. СПб., 1899.

2 Авинов H.H. Местное самоуправление. М.,1913; Белоконский И.П. Земское движение. СПб.,1914; Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906; Он же. История земства за 40 лет. СПб., 1909-1911 ; Он же. Земство и его новое устройство.Пг., 1917.

3 Шефер А. Органы "самоуправления" царской России. Куйбышев,1939.

4 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864г. М., 1957; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968.

5 Пирумова Н.М.Земское либеральное движение Социальные корни и эволюция до нач. XX в. М., 1977.

6 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.,1990.

сии, обращая особое внимание на решение в прошлом проблем финансирования, соподчинения властей, эффективной деятельности местного самоуправления1.

Изучением земств занимаются многие ученые на местах, вводя в оборот богатый архивный материал, выявляя местные особенности создания и деятельности земств2. Однако материалы касающиеся Чувашии носят фрагментарный характер, не отражая общерегиональную картину и ее отличительные черты.

Достаточно подробно в отечественной исторической науке изучен и опыт деятельности Советов депутатов трудящихся с 1917 по 1985 г., которые сменили земства в сфере управления на местах. Историография Советов чрезвычайно обширна, но страдает тенденциозностью. Основное внимание советские ученые уделяли анализу ленинского учения о Советах, принципам советского самоуправления, пропаганде Советов как высшей формы власти народа3. Ограничивая«, провозглашением и расшифровкой громких лозунгов, эти работы практически не содержат ценных фактических данных.

Собственно исторические исследования становления и развития советской власти на местах появились в конце 1960-х годов4. Особенно выделяются своей фундаментальностью монографии А.И.Лепешки-на5, обобщившего богатый фактический материал. Примером регионального исследования по истории Советов Чувашии того периода можно считать книгу М.В.Зайцева6. Данные исследования были край-

1 Абрамов В.Ф. Земства в России: история и современность //Проблемы взаимоотношений общефедеральных и местных органов власти в отечественной истории. М., 1994; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

2 Гаврилова Л.М.Земская интеллигенция Чувашии во второй половине XIX - начале XX в. //Вопросы истории Чувашии XIX - начала XX в. Чебоксары, 1988; История Чувашской АССР. Чебоксары, 1983; Коротаева Т.В. Земства Среднего Поволжья в начале ХХв.: Дис... канд. ист. наук. Самара, 1994.

3 Банков П.И. Ленин о Советах. М., 1926; Крыленко Н.В. Советы депутатов трудящихся - политическая основа СССР. М.,1937; Трайнин И.П. Местные органы государственной власти в СССР и "самоуправление" в капиталистических странах. М., 1947.

4 Советы за 50 лет. М., 1967.

5 Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. М.,1966.

6 Зайцев М.В. Советы - органы власти, организаторы масс. Чебоксары, 1974.

не политизированы и основное внимание сосредоточивали на выявлении положительных сторон в деятельности аппарата управления. С 1970-х годов широкое распространение получают юридические исследования, основанные на изложении и комментировании текущего законодательства о Советах1. Работы отражали характерное для эпохи неопределенное положение местных Советов в политической системе, где они являлись и органами государственной власти и органами самоуправления трудящихся.

Пропагандистский характер работ по истории Советов сохранялся до начавшегося в 1990-х годах общего пересмотра истории советского периода, когда возобладал критический взгляд на самоуправленческие возможности Советов в строго централизованном государстве2. В целом, в современных исследованиях российский исторический опыт местного самоуправления получает более глубокую и разностороннюю оценку.

Сложнее обстоит дело с изучением периода с середины 1980-х годов. С 1985 года, в связи с новым политическим курсом, наблюдается массовое обращение исследователей к понятию "социалистическое самоуправление", которое характеризовалось как высшая форма демократии3. Наиболее развернутое определение этому термину дали в своих работах Б.М.Лазарев и Ю.И.Скуратов4. В литературе активно разрабатывались вопросы, связанные с обоснованием и пропагандой идей "перестройки": критика командно-административной системы управления, суть реформы Советов и т.д. Например, A.B. Москалев5, характеризуя Советы как ядро представительной системы, обосновы-

1 Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.,1968.

2 Прасад Л. Из истории советской государственно-политической системы: 1917-1928 гг.: Дис... канд. ист. наук. М., 1992.

3 Бутенко А.П.Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. М., 1988; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987.

4 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Свердловск, 1987.

5 Москалев A.B. Проблемы перестройки местных Советов на современном этапе. Пермь, 1989; Он же. Теоретические проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов (организационно-правовые аспекты): Дис... доктора юрид. наук. М., 1990.

вает необходимость повышения их роли, определяет основные принципы их организации и деятельности.

Отдавая предпочтение теории, исследователи обычно останавливались на показателях демократизации Советов: сокращение аппарата, расширение альтернативности, гласности в работе1, то есть глубокого исторического исследования проблемы не было. Значительную часть исследований по-прежнему составляли работы юридического и политологического характера. Их авторы (Н.С.Бондарь, И.Л.Бочило, О.Е.Кутафин, К.Ф.Шеремет)2, не ограничиваясь констатацией существующих норм, высказывали конкретные предложения по улучшению деятельности местных Советов, особенно в плане изменения их структуры, расширения прав и полномочий. В целом, исследования 19851991 гг., поднимая множество новых вопросов, сохраняли теоретический и социально-классовый подход к проблеме.

Разработки, касающиеся собственно местного самоуправления как особого, сложного и многообразного явления, появились после 1991 года, в связи с развитием законодательства о самоуправлении. В качестве наиболее основательного исторического исследования проблемы следует отметить монографию Н.В.Постового5, в которой авг тор анализирует институт местного самоуправления от его истоков до наших дней с позиции актуальности исторических традиций. Новой отрасли законодательства - муниципальному праву - посвящены работы В.И.Фадеева4, разъясняющие современные законы о местном самоуправлении и процесс их реализации на практике.

В последние годы основной блок исследований по проблеме составляют сборники аналитических фактосодержащих статей, затраги-

1 Самоуправление: От теории к практике /Под. ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1988; Авакьян С.А. Принципиальный шаг вперед //Советы народных депутатов. 1989. №2. С.22-28.

2 Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986; Местные Советы в условиях политических и экономических реформ. М., 1991.

3 Постовой Н.В. Местное самоуправление :История, теория, практика. М., 1995.

4 Фадеев В.И.Гарантии прав местного самоуправления в Российской Фе-

дерации. М., 1994; Он же. Муниципальное право России. М., 1994; Он же. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления РФ. М., 1994.

вающих самые разные аспекты самоуправления1. Среди авторов преобладает критический подход к осуществляемым реформам (В.А. Кирпичников, М.И.Пискотин), большинство их них высказывают свои предложения по совершенствованию существующей практики путем ориентации на европейский опыт (Ф.М.Бородкин), опоры на традиции государственности (С.А.Авакьян) или общинности (Е.И.Колюшин). Современных исследователей занимают вопросы теории самоуправления, опыт его деятельности, законодательное и материальное обеспечение, вопросы политических традиций и политической культуры населения. Несмотря на различие подходов, авторов объединяет идея значимости скорейшего создания современной концепции местного самоуправления.

Внимание ученых все более привлекает проблема региональных интересов и региональной политики. Однако в Чувашской Республике, история которой со второй половины 1980-х гг. изучается в основном в социально-экономическом плане, вопросы управления только начинают разрабатываться. Из подобных исследований можно выделить работу М.В.Демидова2, посвященную анализу состава и деятельности депутатского корпуса местных Советов, конкретным рекомендациям по их совершенствованию. Вопросы самоуправления в республике начала 1990-х годов пока не стали предметом изучения.

Необходимо отметить, что хотя в научной литературе накоплен значительный материал, до сих пор не предпринималось попыток обобщить опыт местного самоуправления в России как целостного явления, проанализировать историю реформ последнего десятилетия в данной сфере.

В связи с этим цель настоящей диссертации - исследовать процесс складывания, развития и функционирования института местного самоуправления России в период осуществления политических реформ с середины 1980-х до середины 1990-х годов.

Поставленная цель обусловила конкретные задачи исследования:

1. Обобщить исторический опыт самоуправления в России, и на

1 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Местное самоуправление. Политологический подход. Саратов, 1994; Местное самоуправление: проблемы и решения. М.,1996.

2 Демидов М.В.Роль депутатов местных Советов в осуществлении местного самоуправления. (На материалах Чувашской Республики): Дис... канд. юрид. наук. М., 1992.

примере регионального материала выявить его характерные черты.

2. Проследить динамику процесса реформирования органов местного самоуправления в исследуемый период, проанализировав его основные этапы. Выявить главные особенности осуществляемых реформ.

3. Рассмотреть конкретные шаги реализации реформ на примере деятельности органов местного самоуправления Чувашской Республики. Показать региональный характер новейших реформ в области самоуправления.

Предметом исследования выступают фактические процессы складывания концепции реформы местного самоуправления в России и реализации ее на практике.

Хронологические и территориальные рамки определяются спецификой развития политических реформ в стране. Начало демократизации общественно-политической жизни, обращение к местному самоуправлению приходится на середину 3980-х годов. К середине 1990-х годов основные идеи новой концепции самоуправления были внедрены в политическую практику, что дает возможность подвести определенные итоги проводимых реформ. Выбор региона обусловлен тем, что Чувашия - типичная для России многонациональная, аграрно-промышленная республика, на примере которой можно проанализировать сущностные черты реформирования, общие для страны в целом, и выявить местные, региональные особенности реформ. Кроме того, Чувашская Республика всегда шла в авангарде преобразований, касающихся организации местного самоуправления.

Источниковая база исследования включает широкий круг различных материалов, прежде всего имеющиеся в ГАРФ, ЦХСД, государственных архивах Чувашской Республики документы фондов: Верховного Совета РСФСР1, коллекции рассекреченных документов2, Чебоксарской уездной земской управы и городской думы3, ЦИК Советов ЧАССР, Совета Министров ЧАССР, Президиума Верховного Совета ЧАССР4, Чувашского обкома КПСС5, Государст-

1 ГАРФ, ф.385.

2 ЦХСД, ф.89.

3 ЦГАЧР, ф.15, ф.81.

4 ЦГАЧР, ф.202, ф.203, ф.1041.

5ЦГАООЧР, ф.1.

венного Совета Чувашской Республики. Всего просмотрено около 300 дел. Многочисленные и разнообразные архивные источники отражают решения центральных и местных органов государственной власти по вопросам самоуправления, а также разнообразные аспекты деятельности самих местных органов самоуправления. Вместе с тем большинство документов не отличаются оригинальностью, идеологизированы, содержат лишь статистику достижений либо общедопустимую критику.

В качестве базовых источников использованы:

- нормативные акты центральных органов власти и управления СССР, РСФСР и Чувашской Республики в области местного самоуправления;

- материалы конференций, произведения и речи политических деятелей,

- газетно-журнальные публикации.

Методологическая основа исследования. Поскольку диссертация основана на разнообразных по происхождению и содержанию источниках, их анализ был осуществлен с использованием общих для всех социальных наук методологических принципов: историзма, научности, объективности, системного подхода. Основные методы исследования, используемые в работе: сравнительно-исторический метод, метод системного анализа, проблемно-хронологический метод.

Научная новизна исследования заключается: в соединении исторического, политологического, правового, социологического подходов к проблеме местного самоуправления; в попытке сочетания анализа исторического опыта России и современной концепции самоуправления; в обобщении опыта реформы местного самоуправления периода "перестройки"; в систематизации данных региональной истории Чувашской Республики.

Практическая значимость. Материалы и выводы диссертации могут оказать помощь в дальнейшей работе по теоретическому и практическому совершенствованию системы местного самоуправления, при выработке конкретных рекомендаций по улучшению работы региональных структур управления. Собранные фактические данные могут быть использованы при написании очерков по истории Чувашской Республики, в преподавании специальных курсов отечественной истории и краеведения.

Апробация результатов исследования проходила при обсуждении материалов диссертации на кафедре истории МПГУ. Основные положения и выводы диссертации изложены в трех научных публикациях, докладывались на сессии по итогам научно-исследовательской работы МПГУ и на республиканской научно-практической конференции в Иваново.

СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и источников.

Во введении обосновывается предмет исследования, хронологические и территориальные рамки, дается историографический обзор, формулируются цель и задачи, анализируется источниковая база.

В первой главе "Исторический опыт местного самоуправления в России" анализируются наиболее известные формы организации местной власти в России - земства и Советы депутатов трудящихся периода 1917-1985 гг. Эти институты показываются как модели управления. На основе регионального материала рассматриваются: механизм создания, структура, организация, основные сферы деятельности этих органов, их правовое и материальное обеспечение, взаимоотношения с центральными органами государственной власти, место этих институтов в общей политической системе страны.

Предпринята попытка путем сравнения основных характеристик земств и Советов выявить общие черты в их организации и деятельности. Главная из таких черт - преобладающая роль государства в организации местного самоуправления^ Опыт показывает, что все инициативы по созданию и изменению системы управления на местах шли "сверху" и под контролем правительства. Государственные интересы проявлялись при формировании местных органов, выборы в которые сопровождались определенными ограничениями - имущественно-куриальными или классовыми. Организационные структуры местной власти значительно менялись на протяжении российской истории. Тем не менее, общей тенденцией всех создаваемых систем было стремление к усилению исполнительной власти по сравнению с представительной. Местная администрация всегда играла большую роль, направляя деятельность других органов. Законодательное обеспечение местного самоуправления не ставило целью четко опре-

делить компетенцию местных органов. Пределы их полномочий были довольно расплывчатыми, а перечень обязанностей - намного шире списка прав. Деятельность местных органов обычно не выходила за рамки решения насущных социально-экономических вопросов развития подчиненных им территорий, но результаты их работы оценивались по степени выполнения государственных повинностей и государственных планов.

Учитывая перечисленные выше характеристики, ни земства ни Советы нельзя назвать "самоуправляющимися" в современном понимании этого слова, однако их можно рассматривать как специфические, традиционно российские формы организации местного самоуправления.

Во второй главе "Местные Советы в условиях "перестройки" (1985-1991гг.)" исследуется процесс реформирования Советов, от теоретического обоснования реформы до конкретных шагов ее реализации.

В качестве теоретического обоснования была создана концепция "социалистического самоуправления советского народа", основные положения которой гласили: социалистическое самоуправление образует единую для всей страны многоуровневую систему, должно развиваться в рамках государственной организации; со временем должно перерасти в неполитическое коммунистическое общественное самоуправление. Местное самоуправление воспринималось как первичный уровень этой системы.

■ Основные этапы реформы прослеживаются на примерах различных изменений, вносимых в практику осуществления местной власти. Первым шагом реформы была демократизация избирательной системы, основными принципами которой стали альтернативность, состязательность, гласность избирательных кампаний. За счет этого был обновлен состав Советов, качественно изменен принцип их формирования, но главное - в обществе появилась возможность свободного изъявления различных мнений.

Перестройке подверглась и внутренняя организация местных Советов, стиль и методы их работы. Произошло сокращение аппарата, рационализация работы сессий и комиссий, расширение полномочий представительных органов, усиление гласности в их деятельности. Особенно прогрессивным было законодательное обновление экономических основ деятельности Советов, расширение их материально-финансовой базы. Местное самоуправление было официально

декларировано и гарантировано в 1990 году.

О масштабах и глубине идущих преобразований позволяют судить конкретные примеры реализации реформ на уровне исследуемого региона. Наряду с достижениями отмечаются трудности, просчеты, препятствия, обусловившие сложный и противоречивый характер преобразований. Это общая правовая и экономическая нестабильность в стране, усугубляемая наследием прежней эпохи и остатками командно-административной системы управления. Сказывались также сопротивление со стороны консервативных сил, неизживаемый бюрократизм, инерция мышления, привычка к старым методам управления, низкий общий уровень политической культуры масс при отсутствии демократических традиций.

В третьей главе "Реформа местного самоуправления в Российской Федерации" рассматривается становление новой концепции самоуправления в 1991-1995 годах на фоне общеполитических изменений в стране и эволюции российского законодательства.

Отношение правительства Российской Федерации к данному институту выразилось в Законе "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 года. Радикальность и демократичность закона сочеталась со стремлением к усилению исполнительной ветви власти для обеспечения дисциплины и порядка. В результате был дан толчок к обострению взаимоотношений местных представительных органов и местных администраций. Решение о назначении глав последних вышестоящими органами нарушило видимое равновесие властей.

Эффективность работы Советов неуклонно снижалась, что ставило под сомнение саму целесообразность их существования. Мнения об упразднении Советов вызвали крайне негативную реакцию представительной власти в центре и на местах. Обострившееся противостояние затрудняло реализацию правительственных решений и вскоре переросло в открытый конфликт. Центральная власть оказалась под угрозой полной потери управленческих функций, поэтому были предприняты решительные действия, выразившиеся в роспуске Советов народных депутатов по всей стране и в образовании новых органов местного самоуправления. Конституция РФ 1993 года и новый блок законодательства, гарантировав местное самоуправление и определив основы его деятельности, передавали право конкретной реализации реформы субъектам федерации, с учетом их исторических, национальных и иных местных традиций.

Резко возросшая активность регионов в осуществлении рефор-

мы показана на конкретных примерах деятельности органов государственной власти Чувашской Республики. Наиболее трудными для регионов оказались вопросы разделения полномочий, взаимоотношений представительной и исполнительной власти, финансирования и материального обеспечения. Потребность в оперативной деятельности приводила к еще большему усилению исполнительной власти на местах, что, в свою очередь, вело к конфликтам и массовому нарушению федерального законодательства.

Все это вызвало необходимость принятия нового федерального закона о местном самоуправлении для приведения нормативной базы в соответствие со сложившимися условиями. Проекты нового закона широко обсуждались на всех уровнях власти в центре и на местах. Принятый в 1995 году закон сохранял определенную преемственность в развитии законодательства о местном самоуправлении. В целом он носил рамочный характер, определяя лишь контуры системы самоуправления. Право самостоятельной разработки и конкретизации многих вопросов передавалось законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований.

В диссертации большое внимание уделяется проблемам и трудностям политического, экономического, правового, идеологического характера, препятствующим эффективной деятельности самоуправления на местах. Анализируются перспективы реформы и предложения по совершенствованию существующей практики, условия, необходимые для успешного развития местного самоуправления в России.

Заключение. В нашей стране накоплен богатый опыт деятельности органов местного управления, особенно таких известных его форм как земства и Советы депутатов трудящихся. За долгие годы их существования выработались определенные;.традиции в организации местной власти, которые глубоко укоренились, в сознании российского общества. I ; ,

Опыт существования местных органов свидетельствует о том, что вплоть до 1985 года сложившаяся в нашей*, стране политическая система не могла обеспечить условия для развития народовластия и тем более местного самоуправления. С середины 1980-х годов в стране наметились перемены к демократизации жизни советского общества. На первом этапе "перестройки" речь шла лишь об "ускорении" социалистического развития, об укреплении государства, не затрагивая основ советского строя. Но постепенно выработалась новая стратегия реформ, в центре которой находилась политическая демо-

кратизация общества. Несомненной заслугой инициаторов реформ был объективный анализ сложившейся политической ситуации. Усиление критики командно-административной системы требовало выдвижения альтернативной модели развития.

Главным направлением реформы политической системы было создание новой концепции социалистического самоуправления народа, которая стала предметом активного обсуждения в политических и научных кругах.

Основная роль в созданной концепции отводилась Советам народных депутатов, как главному звену социалистического самоуправления. Ставилась задача обеспечения их полновластия и возрождения их сущности. Исходя из этого была создана обширная законодательная база, способствующая демократизации Советов, совершенствованию их организации и деятельности.

Первые результаты реформы обнадеживали, но, в то же время, ее реализация сопровождалась множеством трудностей и негативных явлении, которые нельзя было устранить лишь принятием соответствующих законодательных актов. Кроме того, в ходе самой перестройки Советов было допущено множество определенных просчетов, ошибок, неудачных экспериментов. В итоге фактически нерешенными остались проблемы подмены советских органов партийными, зависимости представительных учреждений от аппарата управления, замены отраслевой системы управления на территориальную, оптимизации количественного и качественного состава депутатов и т.д.

Таковы были результаты отсутствия единой, теоретически обоснованной концепции реформы, которая в основном базировалась на желании создать модель, альтернативную прежнему состоянию нашего общества. Это обусловило сложный и противоречивый характер преобразований и мало способствовало эффективной деятельности власти на местах.

Изменение политической ситуации в 1991 году вызвало кризис центральной власти. Инициатива реформирования местного самоуправления перешла к союзным республикам, начался новый этап в его развитии.

В сложных условиях политической и экономической нестабильности, местные Советы, загруженные работой по проведению реформ, но не имеющие финансовых и материальных ресурсов, все чаще вступали в конфликт с исполнительной властью, становясь аре-

ной политической борьбы и теряя авторитет у избирателей.

Нарастающее противостояние вынуждало правительство принимать меры по усилению исполнительной власти для обеспечения стабильности в стране. В итоге, когда существование Советов народных депутатов утратило целесообразность, они были законодательным путем распущены и заменены новыми органами самоуправления.

В связи с этим в регионах сложилась довольно пестрая картина. Изменилась структура власти на местах, всплыл целый комплекс экономических, финансовых, социальных, политических вопросов. Новые органы местного самоуправления должны были самостоятельно решать проблемы, которые раньше решались в централизованном порядке. В итоге многие из них оказались просто беспомощными из-за недостатка необходимых ресурсов или безынициативности руководителей.

Решая возникшие проблемы, правительство Российской Федерации в 1995 году в очередной раз скорректировало, федеральное законодательство^ и передало инициативу реформирования местного самоуправления на уровень муниципальных образований.

., К 1996 году в регионах Российской Федерации действуют вновь избранные органы местного самоуправления, идет активный процесс совершенствования законодательно-правовой базы и реализации ее на практике. Как и в каждом регионе, в Чувашской Республике есть свои особенности организации местного самоуправления, обусловленные сельскохозяйственным характером экономики республики, преобладанием сельского населения над городским, национальными традициями. Характерно, что республика всегда была в числе тех субъектов Российской Федерации, которые первыми откликались на инициативы правительства в данном вопросе.

В период "перестройки" развитие самоуправления в Чувашии представляло картину, типичную для всех регионов. По привычке выполняя решения центра, местные власти не проявляли особой инициативы, дублируя законы и постановления правительства и добиваясь их реализации.

Позже возросла активность в изучении опыта соседних регионов и разработке собственного законодательства. Чувашия одна из первых среди субъектов федерации приняла закон о новых органах местного самоуправления в 1993 году. Законодательство республики по данному вопросу представляет собой характерный для большинства регионов вариант. Придерживаясь общего правительственного

курса, местные власти не прибегали к радикальным, чрезвычайным решениям,

В последнее время главными для республики остаются вопросы соотношения представительной и исполнительной ветвей местной власти, структуры органов местного самоуправления, проблемы бюджетного обеспечения. На повестку дня поставлено создание законов о муниципальной службе, административно-территориальной единице местного самоуправления, об органах территориального общественного самоуправления. Активная разработка и введение новых форм управления на местах свидетельствуют о заинтересованности Чувашской Республики в скорейшем создании эффективной системы местного самоуправления.

Институт местного самоуправления в современный период занимает одно из ключевых значений в обществе. Наряду с совершенствованием деятельности представительных органов, в практику активно внедряются такие формы непосредственной демократии, как территориальное общественное самоуправление, референдум, собрания и конференции граждан по месту жительства и т.д.

Однако существует ряд факторов, препятствующих эффективной деятельности органов самоуправления на местах. Прежде всего это нестабильность общей политической и экономической обстановки в стране, когда структурная несбалансированность экономики сочетается с постоянным противостоянием различных структур власти в центре и тенденциями к местничеству в регионах. Несовершенство законодательной базы во многих хозяйственных и социальных вопросах либо тормозит разработку региональных законов о местном самоуправлении, либо косвенно способствует многочисленным противоречиям и нарушениям в сфере законодательства. И, наконец, отсутствуют идеологические предпосылки - желание и умение граждан принимать участие в управлении, что связано с низким общим уровнем политической культуры населения.

Данные причины усугубляются еще и тем, что само местное самоуправление как общественно-политический институт несет в себе противоречия. Их источником является обыденное понимание самоуправления как стихийного самоуправства большинства населения, тогда как на деле этот институт требует создания четкой упорядоченной системы со слоем компетентных управленцев.

Определяющей характеристикой современного реформирования местного самоуправления можно считать то, что оно проводится

"сверху", по инициативе центрального и местного правительства, при отсутствии целостной долгосрочной программы реформ.

Опыт истории показывает, что движение общества к самоуправлению граждан - длительный и сложный процесс. Создание действительно эффективного местного самоуправления возможно только при условии его реформирования в комплексе с совершенствованием как всей системы политической власти в стране, так и сфер хозяйственной и социальной деятельности.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Земства как опыт местного самоуправления в России //Научная конференция молодых ученых. Тезисы. М., 1996. 0,1 п.л. (С.15-16).

2. Местные Советы сквозь призму инструкторских отчетов (на материалах Чувашской Республики, 1920-30-е хг.) //Научные труды Московского педагогического государственного университета им. В.И.Ленина, С^ерия: Социально-исторические науки, М., 1997. 0,2 п.л. (С.78-80). - :См> , ■

3. 1917 год и современная теория и практика преобразований российского общества //1917 год в судьбах российских граждан. Тезисы докладов Республиканской научно-практической конференции. Иваново, 1997. 0,2 пл. (С.176-178).