автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформа местного самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических политических систем

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформа местного самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических политических систем"

На правах рукописи

Миронцева Светлана Александровна

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ ПОСТСОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ (НА ПРИМЕРЕ ВЕНГРИИ, ПОЛЬШИ И РОССИИ)

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

______АВТОРЕФЕРАТ_

диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук

Краснодар 2003

Диссертация выполнена на кафедре политологии и политического управления Кубанского государственного университета.

Научный руководитель: доктор философских наук, профессор

Морозова Елена Васильевна

Официальные оппоненты: доктор философских наук, профессор

Ирхин Юрий Васильевич

кандидат юридических наук Колесникова Валентина Ивановна

Ведущая организация: Государственный университет управления

(г. Москва).

К

Защита состоится «/_[_» декабря 2003 года в/ С/ часов на заседании Диссертационного совета Д. 212. 101.11 при Кубанском государственном университете по адресу: 350040 г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149, ауд. ^

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Кубанского государственного университета.

Автореферат диссертации разослан « / ч> ноября 2003 г.

Учёный секретарь диссертационного совета доктор исторических наук, доцент

А.В. Баранов

Т773Т

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Реформа местного самоуправления — важная часть трансформации политической системы, один из основных элементов политических перемен, а также неотъемлемое условие экономического и социального развития в странах Центральной и Восточной Европы (в дальнейшем ЦВЕ) и России. При всей специфике и особенностях этого процесса в отдельных странах существует единый комплекс задач, стоящих перед всеми переходными политическими системами. За прошедшее десятилетие процесс политических изменений в странах ЦВЕ и России включил в себя трансформацию прежней тоталитарной политической системы, создание новых политических структур, выработку демократических механизмов и процедур. Уже в период начального этапа реформирования эти страны различались по объёму изменений, масштабам, темпам и методам проведения реформ. Особенности процесса демократизации в этих государствах обусловлены целым рядом факторов - историческими особенностями развития каждого государства, экономическими, социальными, политическими предпосылками, предшествовавшими процессу трансформаций, предпринятыми в начале преобразований шагами, геополитическим фактором, а также социокультурными особенностями каждой из стран.

Политические трансформации в странах ЦВЕ заслуживают пристального внимания в свете становления российской демократии, т.к. полезным может бьггь не только опыт западных демократий, но и опыт реформ наших ближайших соседей. Выбор Венгрии, Польши и России обусловлен резными стадиями трансформаций в них, а также различиями в проведении реформ местного самоуправления в этих странах. Венгрия является успешно завершённым демократическим транзитом, страной, где реформа местного самоуправления проходит в целом успешно, хотя и с некоторыми проблемами. В польском варианте пока успешный переход не завершён на общенациональном уровне, но он представляет интерес с точки зрения этапов и определённых успехов реформы местного самоуправления.

Среди употребляемых исследователями формальных показателей степени демократичности политической системы уровень развития местного самоуправления занимает одно из основных мест. Реформа местного самоуправления в постсоциалистических странах преобразует в целом всю систему властных отношений и может послужить мощнейшим источником положительных изменений в целом. Местное самоуправление представляет собой "пограничный" институт между гражданами и государством, оно способствует формированию и развитию гражданского общества, которое является фундаментальной основой консолидированной демократии. Успешное проведение реформы местного самоуправления возможно только при системном подходе, основанном на понимании места и роли этого института в политической системе, учёте всего комплекса правовых, организационных, политических, экономических, социальных и других факторов, влияющих на процесс реформирования и взаимосвязи с государством и гражданами.

В Российской Федерации проблема реформирования системы местного самоуправления сейчас особо актуальна. Начала реализовываться новая концепция реформы с принятием пересмотренной редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", предусматривающая чёткое разграничение полномочий между уровнями публичной власти, закрепление принципов финансового обеспечения исполнения полномочий и форм ответственности каждого уровня за выполнение соответствующих полномочий.

Актуальность данного исследования связана и с тем, что эффективное развитие института местного самоуправления в трансформирующейся политической системе способствует политической социализации граждан, формированию демократических политических ценностей. Это, в свою очередь, формирует и развивает демократическую политическую культуру, которая является неотъемлемой частью консолидированной демократии.

Степень научной разработанности проблемы.

Совокупность исследований по проблемам местного самоуправления позволяет говорить о многогранности этого феномена. Местное самоуправление изучается политологами, социологами, историками, экономистами, психологами и другими учёными, что свидетельствует о междисцишпшарности предмета исследования.

Информационный поток по проблемам местного самоуправления в настоящее время достаточно велик, особенно это касается последних лет. В общем исследовательском поле могут быть выделены следующие составляющие.

Исходные теоретические концепции местного самоуправления можно найти в работах таких зарубежных исследователей, как А. де Токвиль, В. Остром, Л. Штейн и др., а также у таких отечественных авторов, как А. Васильчи-ков, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Л. Велихов. В этих работах закладываются основные подходы в понимании сущности местного самоуправления, выделяются теории и модели.

Обзор современных западных теорий представлен в работах Дж. Споар-та, Дж. Стокера, О. Оффердала и других авторов. Эти исследователи вырабатывают основные направления современного понимания местного самоуправления, изучая новые концепции местного самоуправления, а также тенденции их соединения.

После 1920 г. в отечественной науке длительное время господствовала концепция, согласно которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Такой' подход был закреплён в работах В.И. Ленина, который обосновывал концепцию "приводных ремней", необходимость существования советов для лучшего проведения политики партии в жизнь, на основе принципа демократического централизма, а также отрицал разделение властей. В дальнейшем все работы, так или иначе затрагивающие тематику самоуправления, придерживались общепринятого подхода.

С середины 1990-х гг. начинается новый этап в исследовании местного самоуправления, который отмечается появлением в отечественной науке работ, посвящённых проблемам местного самоуправления (H.A. Емельянов, C.B. Во-бленко, ДВ-. Гильченко, Т.М. Говорёнхова, Е.А. Незнамова, С. Митрохин и др.).' Среда, них выделяются труды по теоретико-методологическим основам

- 'Г

местного самоуправления A.A. Замотаева, В.И. Васильева, И.И. Овчинникова, Г.В. Барабашева, где рассматриваются основные категории, сравниваются исследовательские подходы к изучению данного явления.

Отмечается интерес к российскому историческому наследию. В работах JIT. Лаптевой, НА. Емельянова, И.Г. Савельевой и других исследователей изучаются российский исторический опыт, этапы развития и многообразие исторических форм местного самоуправления.

Правовые аспекты функционирования системы местного самоуправления рассматривают такие авторы, как В.И. Фадеев, O.E. Кутафин, АЛ. Медведев и др., финансово-экономической основой местного самоуправления занимаются Е-И. Колюшин, Т.Т. Авдеева, K)JB. Филиппов и др., социальные аспекты рассматриваются в работах А.Г. Гладышева, ЕВ. Лукьяновой, В.И. Филенко и др. Политические аспекты представлены в трудах H.A. Емельянова, Е.А. Юшиной, А.Н. Широкова, ОЗ. Будовской, Л.И. Антоновой, Л.А. Асеева и др., рассматривающих местное самоуправление как политический институт. Изучение социальных и политических аспектов местного самоуправления существенно расширило исследовательское поле, ограниченное ранее экономическими, юридическими и историческими направлениями.

В ряде работ исследуется эволюция теории и практики самоуправления в период реформ (работы Г.Г. Подовжней, EJO. Дорошевой, Т.А. Портновой), при этом IILK. Шахов, С.Н. Большаков затрагивают частные аспекты развития местного самоуправления в российских регионах. Модели местного самоуправления рассматриваются ЕР. Анимицей, А.Т. Тертышным, А.И. Черкасовым. При этом немногие отечественные исследователи обращаются К существующим в западной науке классификациям моделей местного самоуправления П. Пейджа, М. Голдсмита, Дж. Хессе, Л. Шарпа, среди них выделяется работа Г.И. Грибановой.

Е.Г. Антипьев, RH. Захаров, A.B. Шишигин, И. Мерсиянова, В. Редюхин занимаются проблемами взаимодействия местной власти и населения местных сообществ.

Поскольку местное самоуправление рассматривается как часть демократизации, то необходимо обращение к трудам зарубежных исследователей (Л. Пшеворского, Л. Даймонда, Д. Растоу, С. Хантингтона, X. Линца, А. Степана.), занимающихся теоретическими аспектами демократизации в странах ЦВЕ, проблемами демократических транзитов, исследующих общий процесс реформирования политических систем постсоциалистических стран. Из российских авторов эти проблемы исследуют А.Ю. Мельвиль, И.Н. Тарасов, О.Г. Харитонова и др. Есть целый ряд работ, посвященных западному опыту местного самоуправления, в том числе сравнительные исследования. Но на сегодняшнее время большим пробелом в отечественной науке является то, что исследователи практически не обращаются к опыту реформирования местного самоуправления в ЦВЕ. Поэтому особую ценность приобрели материалы ис-

следований зарубежных авторов, изучающих проблемы реформирования местного самоуправления в странах демократического транзита.1

Объектом исследования является местное самоуправление в условиях демократизации.

Предмет исследования — содержание и проблемы реформы местного самоуправления в контексте Демократизации постсоциалистических политических систем России, Венгрии и Полыни.

Цель — выявление основных закономерностей (общих и особенных), а также проблем, связанных с процессом реформирования местного самоуправления как политического института на примере России, Венгрии и Польши.

Для реализации этой цели ставятся следующие задачи:

1) проанализировать современные концепции местного самоуправления;

2) изучить политическую составляющую системы местного самоуправления, исследовать местное самоуправление как политический институт;

3) выявить и проанализировать взаимосвязь политических аспектов реформы местного самоуправления с процессом демократизации в посткоммунистических политических системах;

4) выявить и охарактеризовать закономерности институализации местного самоуправления, а так же роль государства в этом процессе;

5) проанализировать и оценить степень эффективности деятельности органов местного самоуправления по реализации политических функций;

6) исследовать закреплённые в законодательстве формы политического участия граждан в местном самоуправлении, практику их использования, а так же проанализировать проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами в посткоммунистических политических системах.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1989 по 2001 гг. Определение первой даты связано с тем, что в рассматриваемых странах в 1990-х гг. начался процесс трансформаций. Выбор 2001 г. в качестве окончания исследуемого периода обусловлен завершением начального этапа реформирования института местного самоуправления (формированием нормативной базы, территориальной и организационной основ) и началом нового этапа дальнейшего закрепления демократических институтов местного самоуправления в Венгрии и Польше, а также формированием вертикали исполнительной власти и совершенствованием законодательства и институциональных основ местного самоуправления в России.

Теоретико-методологическая база. В определении роли и места местного самоуправления в системе вертикального разделения властей в политической системе использовались современные теоретические и методологические концепции местного самоуправления.

За основу понимания местного самоуправления как части политической системы автором была взята дуалистическая концепция (П. Саундерс, А. Ко-

' Local Government in Eastern Europe: Establishing Democracy at the Grassroots / Ed/ by A Coulson. Brookiield, 1995. Decentralization: experiments and reforms / Ed. by T M.Horvath. Budapest 2000. Events and Changes. The First Steps of Local Transition in East-Central Europe / Ed. G. Peteri. Budapest, 1991 Local Democracy and The Processes of Transformation in East-Central Europe./ Ed. by H. Baldersheim, M. Illner, A. Of-ferdal, L.Rose. Colorado; 1996. The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia. (Historical and Post-Communist Developments)./ Ed. by O. Iepa. Keisuisha, 2000.

сон), которая определяет двойственный характер местного самоуправления: самостоятельность в местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне. Эта концепция отвергает идею отделения местного самоуправления от общегосударственного управления. Таким образом, местное самоуправление является нижним уровнем в системе вертикального разделения публичной власти.

В качестве базовых классификаций моделей местного самоуправления нами использовались модель британских исследователей Дж. Хеесе и Л. Шарпа, которые выделили три группы местного самоуправления: франко-группу, англо-группу, северо- и центрально-европейскую группу, и типология моделей, принятая в отечественной науке: англосаксонская, континентальная, смешанная и советская модели местного самоуправления (А.И. Черкасов, Е.Г. Аними-ца, А.Т. Тертышный и др. авторы).

Теоретико-методологической базой для исследования переходных процессов в рассматриваемых странах послужила теория политической модернизации, которая в отличие от общей теории модернизации учитывает национальную форму модернизации и полагает, что характер преобразований детерминируется социокультурными факторами. Трансформация может осуществляться только при условии изменения ценностных ориентации у широких слоёв населения. Концепция демократизации характеризует переход от авторитарных и тоталитарных политических режимов к демократии в русле общей теории политической модернизации. Автор разделяет мнение А.Ю. Мельвиля, X. Линца и А. Степана, что расширительное использование понятия "демократизация" для характеристики трансформаций, связанных с переходом к демократии, далеко не всегда оправданно, т.к. процесс демократизации не всегда приводит к утверждению современной консолидированной демократии. Поэтому целесообразней использовать понятие "демократический транзит", которое указывает на то, что демократизация представляет собой процесс с неопределёнными результатами. Исследователи, предложившие использование термина "демократический транзит", выделяют демократизацию как процесс появления демократических институтов и практик, "завершённый демократический транзит", предполагающий формальное закрепление всех демократических правил и процедур, а также консолидацию демократии, предполагающую укоренение демократических институтов, процедур и ценностей в трансформирующемся обществе.

Процесс становления местного самоуправления в постсоциалистических политических системах исследуется как комплексная проблема политической науки, что диктует применение широкого спектра методов исследования. Многообразие системы местного самоуправления, включающей различные аспекты:' политические, экономические, правовые, социальные и др., предполагает использование системного подхода. Местное самоуправление мы рассматриваем в качестве политического института, с определённой структурой, отношениями, существующими между отдельными элементами этой структуры, регулируемые определёнными нормами и осуществляемые через специальные процедуры (выборы, референдумы и т.д.). Главной функцией этого института является организация власти и управления на низовом уровне. В работе использовался структурно-функциональный метод, предполагающий изучение скоординированного взаимодействия элементов общей структуры и выполнение этими элементами

определённых функций в рамках общей системы. Функции каждой из структур имеют существенное значение в деятельности всего института.

Основным методом исследования является компаративный. Реформа местного самоуправления в посткоммунистических политических системах — главный объект сравнения в нашей работе. За основу компаративного анализа реформы местного самоуправления в рассматриваемых странах автор берёт следующие критерии: сравнение этапов и основных направлений процесса ин-ституализации этого института, степень успешности процесса институализа-ции, измеряемая уровнем местной автономии и степенью эффективности основных направлений деятельности органов местного самоуправления, а также сравнение местной демократии путём выявления форм участия населения в местном самоуправлении и проблем взаимодействия местной власти с гражданами местных сообществ.

В работе используется сравнительно-исторический метод, позволивший сопоставить исторические предпосылки развития местного самоуправления в рассматриваемых странах, а также сравнительно-правовой метод.

В диссертации использовались такие эмпирические методы, как анализ статистических данных (Евростата, Центральной избирательной комиссии), анализ данных социологических исследований Московского общественного научного фонда; Института социальных исследований и проектов; Фонда "Общественное мнение", экспертного опроса, проведённого в рамках исследовательского проекта "Политические лидеры местных сообществ" в 2000 г. в Краснодарском крае (в котором автор принимала участие), данные социологических опросов, полученные в Венгрии и Польше в рамках отдельных исследовательских проектов Института "Открытое общество" при Центрально-Европейском университете и другие исследования.

Источниковая база. При написании работы использовались правовые источники: Европейская хартии местного самоуправления, конституции Венгрии, Польши и России, законы о местном самоуправлении рассматриваемых стран, был также изучен комплекс отечественных законодательных и нормативных документов, в которых определены основополагающие принципы формирования системы местного самоуправления в РФ. В работе использовались доклады Комитета по местной и региональной демократии Совета Европы и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы по мониторингу ситуации реформирования системы местного самоуправления в рассматриваемых странах. В источниковую базу диссертационного исследования вошли статистические данные (Евростата, Центральной избирательной комиссии РФ), база данных проекта Центрально-Европейского университета "Managing Multiethnic Communities", результаты социологических исследований Фонда "Общественное мнение", Московского общественного научного фонда и др. Источником первичной информации был экспертный опрос 100 лидеров местных сообществ, проведённый кафедрой политологии и политического управления КубГУ в рамках исследовательского проекта "Политические лидеры местных сообществ" в 2000 г.

Научная новизна исследования заключается в том, что в ней:

— проанализированы новейшие теоретические подходы к пониманию сущности местного самоуправления и выявлена общая тенденция к объединению отдельных положений современных концепций;

- проведён сравнительный анализ различных классификаций моделей местного самоуправления;

- обоснована важность и влияние становления института местного самоуправления на консолидацию демократии в условиях демократизации переходных политических систем стран Центральной и Восточной Европы и России;

. - выявлено общее и особенное в содержании процесса реформы местного самоуправления в постсоциалистических политических системах (Венгрии, Польше, России), выделены основные проблемы реформирования системы местного самоуправления в рассматриваемых странах;

- проведён сравнительный анализ функций местного самоуправления в рассматриваемых странах, исследованы формы участия населения в местном самоуправлении, опыт и проблемы взаимодействия местной власти и граждан, исследован уровень доверия местной власти со стороны членов местных сообществ.

- сформулирован ряд практических рекомендаций по осуществлению взаимодействия органов местного самоуправления и населения в РФ.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется новизной исследования и состоит в том, что изложенные в ней положения, идеи и выводы могут быть использованы для дальнейшего изучения реформирования института местного самоуправления на постсоциалистическом пространстве. Материалы диссертации используются автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий на факультете управления КубГУ, в разработке спецкурсов. Диссертация может представлять интерес для муниципальных служащих, депутатов местных советов, преподавателей.

Положения, выносимые на защиту:

1. Местное самоуправление — это система, включающая в себя социальную составляющую (люди), ресурсную (природные ресурсы, муниципальная собственность), нормативную, функциональную, институциональную, а также политико-правовые институты, обеспечивающие прямое волеизъявление граждан. В этой системе существуют взаимосвязанные элементы: политические, экономические, правовые, социальные, психологические.

2. Теоретическая основа понимания сущности местного самоуправления была заложена ещё в XIX - началеХХ вв. и получила своё дальнейшее развитие в современных западных теориях (локализме, неомарксизме, теории общественного выбора или социального обслуживания, теории дуализма). Местное самоуправление — одна из форм реализации социального управления.

3. Новейшие теоретические концепции синтезируют все современные подходы, соединяя сильные моменты каждого, что доказывается выработкой нового институционального подхода к сущности местного самоуправления через обоснование концепции "community government" (что означает управление от имени местного сообщества и вместе с ним).

4. Политическая составляющая местного самоуправления, включающая властные отношения, политические институты, политическое управление, механизм принятия решений, политические отношения и поведение, отношение людей с институтами власти, политическую культуру местного сообщества, определяет значительную роль местного самоуправления в политической сис-

теме. Местное самоуправление как политический институт является организованной системой с определённой структурой, функциями, отношениями между элементами структуры, а также нормами, регулирующими эти отношения.

5. Становление института местного самоуправления имеет большое значение в период демократического перехода и для дальнейшего развития консолидированной демократии. От уровня развития местного самоуправления и местной демократии зависит степень демократизации всей политической системы. Институт местного самоуправления выполняет важные политические функции: регулятивную, распределительную, коммуникативную, информационную и социализирующую.

6. В процессе реформирования и инстигуализации местного самоуправления в постсоциалистических странах приоритетное значение имеют создание нормативно-правовой базы, формирование территориальной, финансовой, организационной основ местного самоуправления, выработка основных принципов распределения полномочий и взаимодействия с государственной властью. Становление института местного самоуправления сталкивается также с общими проблемами, характерными для рассматриваемых стран (фрагментирован-ность территориальной структуры; перераспределение полномочий, часто несоответствующее принципу субсидиарное™; напряжённые отношения с государственными органами; низкий уровень автономии местного самоуправления, проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением местных сообществ).

7. Инстшуализация местного самоуправления и реформирование по основным направлениям в Венгрии и в Польше в целом успешно закончилось. В России пока реформа местного самоуправления не завершена, продолжаются формирование более совершенной нормативной базы, создание эффективных организационных форм, выработка принципов разделения полномочий и распределения ресурсов.

8. Важными и необходимыми составляющими реформирования местного самоуправления на постсоциалистическом пространстве являются развитие институтов гражданского общества, повышение инициативы со стороны местного населения, формирование демократических ценностей, т.к. члены местных сообществ - это основные субъекты местного самоуправления. Для эффективного выполнения функций местного самоуправления необходимы механизмы взаимодействия с населением, т.к. многие проблемы в процессе становления местного самоуправления связаны именно с недооценкой роли такого взаимодействия.

9. Опыт реформирования системы местного самоуправления в условиях демократизации в рассматриваемых странах показывает, что формирование этой системы происходит эффективней, если за основу берётся дуалистический подход, который отвергает идею отделения местного самоуправления от общегосударственного управления, и местное самоуправление рассматривается как нижний уровень в системе вертикального разделения публичной власти и способствует укреплению государства.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 5 научных публикациях, а также изложены в выступлениях на Всероссийских научных конференциях: "Проблемы формирования современной российской муниципальной науки: фундаментальной и прикладной" (Агой, 2001 г.), "Личность и бытие" (Краснодар, 2002).

Результаты исследования используются автором в преподавании курсов "Сравнительная политология", "Введение в теорию и историю местного самоуправления", "Муниципальное управление и местное самоуправление".

Результаты исследования также прошли апробацию в исследовательском проекте Института "Открытое общество": "Политические лидеры местных сообществ" (2001 г.), а также в проектах Центра университетской поддержки развития местных сообществ КубГУ.

Структура диссертации: Работа состоит из введения, трёх глав, заключения, библиографического списка и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, анализируется степень разработанности темы, определяются объект, предмет и формулируются цель и задачи исследования. Указываются его методологические основы, раскрываются научная новизна, теоретическое и практическое значение, приводятся положения, выносимые на защиту.

В первой главе "Местное самоуправление как проблема политической науки: теоретико-методологический аспект" изложены теоретико-методологические основы анализа местного самоуправления в политической науке; анализируются современные концепции и модели этого института.

В первом параграфе - "Местное самоуправление в системе социально-политических институтов общества" — определены место и роль местного самоуправления в системе социально-политических институтов общества.

Местное самоуправление в работе трактуется как форма публичной власти, которая в пределах и в порядке, установленных законом, предоставляет местным сообществам право решать самостоятельно и под свою ответственность определённый круг вопросов, составляющих общие интересы членов местного сообщества, с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов.

Современное местное самоуправление имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом. Местное самоуправление, как наиболее приближенная к населению власть, возникает из необходимости регулировать отношения на отдельной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Местное самоуправление отражает локальные интересы местного сообщества. В то же время оно контролируется центральными властями и участвует в реализации правительственной политики на местах.

Политические аспекты общей системы местного самоуправления включают весь механизм функционирования власти, в частности: получение, осуществление, делегирование власти, участие в ней, влияние на неё; политические институты местного самоуправления; механизмы принятия решений; политические отношения и политическую культуру внутри местных сообществ и т.д.

Местное самоуправление является низшим звеном в системе вертикального разделения публичной власти и составляет важный элемент публично-властного механизма общества наряду с публичной властью на государственном уровне. Необходимой составляющей местной власти является политическое управление, с помощью которого местные власти регулируют политические отношения. Они возникают в местном сообществе в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, порядка их формирования и деятельности, во время выборов в эти органы, в процессе деятельности органов управления по регулированию различных сфер жизни местного сообщества, а также при делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой подсистему политической системы со всеми присущими этой системе элементами: институтами, отношениями, ресурсами, ограничениями. На входе в подсистему находятся коллективные интересы членов местного сообщества, на выходе - правовые акты и политические решения органов местного самоуправления, товары и услуги, предоставляемые населению.

В диссертационном исследовании выделяются следующие элементы местного самоуправления как социально-политического института: совокупность общественных ценностей (самоорганизация, инициатива, ответственность); организационная структура (органы управления: представительные и исполнительные); функции, регулирующие определённые общественные отношения; процедуры участия граждан в управлении (референдум, выборы); переплетение ролей и статусов.

Местное самоуправление как политический институт выполняет целый ряд функций: регулятивную, коммуникативную, социализирующую, распределительную, информационную.

Местное самоуправление является инструментом формирования гражданского общества. Оно отражает политические, культурные, социально-культурные и другие особенности территориальной единицы и способствует обретению локальной идентичности самоуправляющейся единицей. Всё это обуславливает чувство принадлежности человека к определённому местному сообществу, что способствует социальной интеграции и политической мобилизации общества, развитию гражданских инициатив. Идея сообщества на местном уровне отражает отношения между людьми, живущими на определённой территории и имеющими общие интересы и чувство причастности к данной местности. Под местным сообществом в диссертации понимается население, проживающее на локальной территории, имеющей географические, политические и социальные границы, объединённое общими интересами, интенсивным взаимодействием друг с другом и сильным чувством сообщества.

Участие населения в процессе управления обеспечивает реализацию интересов граждан, способствует формированию политики с учётом мнения населения, что является гарантией демократического развития общества.

Второй параграф — "Современные концепции и модели местного самоуправления" — посвящен изучению развития современных теорий местного самоуправления и сравнительному анализу современных моделей местного самоуправления.

Многие из положений, представленных в концепциях авторов XIX — начала XX веков, заложили основу современной теоретической базы местного самоуправления. Изначально шло постоянное соперничество между двумя теориями: государственной (которая представляла местное самоуправление в качестве государственного управления на местах) и общественной (которая, напротив, противопоставляет общество и государство и доказывает негосударственный характер деятельности органов местного самоуправления). В итоге теоретики основных направлений данного периода обосновали три базовых принципа существования местного самоуправления: во-первых, местное самоуправление предоставляет возможность политического участия гражданам; во-вторых, помогает обеспечить эффективное предоставление услуг; в-третьих, является противовесом сверхцентрализованному государству.

В середине XX в. произошли изменения в роли и функциях государства, что послужило толчком к развитию децентрализации. Современные концепции в той или иной степени продолжают развивать основные положения двух теорий: "государственной" и "общественной".

Локалистская концепция (Дж. Джонс, Р. Роде, Дж. Чендпер) местного самоуправления содержит в себе идеи либеральной демократии. Согласно этому подходу, демократическое государство представляет собой результат взаимодействия множества центров принятия решений.

Представители данной концепции, прежде всего, выступают в защиту местной автономии. Локалистов интересует местное самоуправление как политическая ценность и его политическая роль в защите от чрезмерной централизации управления

Неомарксистской концепции (С. Дункан, М. Гудвин, С. Кокберн) чужды идеи либеральной демократии, в её основе лежит марксистский анализ.'СтОрон-ники неомарксистского подхода делают акцент на роли государства в современном либерально-демократическом обществе. Большое внимание уделяется организационным структурам местного самоуправления и его широкой политической роли, которую оно играет в регулировании классовых конфликтов.

Дуалистический подход (П. Саундерс и А. Косой) декларирует двойственный характер местного самоуправления (самостоятельность в местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне). Вторжение центрального правительства в местную жизнь объясняется тем, что ряд местных дел (образование, строительство дорог) приобрели общегосударственное значение.

Теория общественного выбора или теория социального обслуживания (Н. Нисканен, Дж. Таллок) основана на идеях неоконсерватизма. В центре внимания теории общественного выбора - индивид. В основе теории обществен-'

нога выбора лежат такие базовые ценности, как свобода и индивидуализм. Эта концепция вышла из недр экономической теории, отсюда - экономический подход к анализу социально-политических явлений в рыночных терминах. Авторы считают, что в управлении необходимо активно применять рыночные механизмы. Местные власти должны нанимать частные предприятия на контрактной основе для производства товаров и услуг. Правительство может вмешиваться в процесс производства и предоставления услуг, только когда это необходимо. Таким образом, основная цель деятельности органов местной власти - благосостояние местного сообщества, члены которого воспринимаются в качестве клиентов Концепция "community government" или "community governance", является основой новейших современных подходов к проблеме местного самоуправления, которые связаны с разработкой новой институциональной системы, способной реализовать потенциал эффективного управления местным сообществом. Дж. Стюарт и Дж. Стокер и другие авторы разрабатывают концепцию "community government" или "community governance" , что означает управление от имени местного сообщества и вместе с ним. Они используют некоторые положения концепции "социального обслуживания" (формирование эффективных организационных структур, применение некоторых технологий менеджмента). Важным моментом в концепции "community government" является вовлечение местного сообщества в управленческий процесс, повышение политической роли местного самоуправления и укрепление его демократической основы.

На современном этапе развития теорий местного самоуправления становится превалирующей тенденция синтеза различных подходов, которая включает: трансформацию институционной основы, расширение центрального контроля в правовой и финансовой сферах при сохранении определённой автономии в собственной компетенции местного самоуправления, повышение использования эффективных технологий менеджмента во взаимоотношениях центра и местного самоуправления и в организации сферы услуг.

Многообразие теоретических представлений о местном самоуправлении связанно с вариативностью практического опыта разных стран. Формирование моделей местного самоуправления обусловлено спецификой исторического развития этого института в различных государствах, имеющих свои особые правовые, политические и культурные традиции.

Лт»о tin тлвл^гггtv_глполлпЛтлсотпдЙ.**лттлт?лЙ налчпттчч «-»о»i/\irrwiT>ттлтт<т

г г/iiin iu fljuw нимл (uiwvviu|»(i<uu^ufi mv/^uiibfi aviww ¿«tvj* kj wuaituj ii^uuiwioui

представлена в исследованиях западных учёных И. Пейджа и М. Голдсмита. Выделение моделей местного самоуправления (северной и южной) в их исследованиях основывается на различиях базовых ценностей местного самоуправления, которые сложились исторически под воздействием различных факторов.

Критериями их классификации стали уровень децентрализации, религиозный фактор, различия в становлении социального государства, фактор значимости чувства общности.

В отечественной науке принято выделять несколько основных моделей: англосаксонскую, континентальную, смешанную, советскую. Такая классификация базируется На принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями.

При всех особенностях, присущих местному самоуправлению в разных странах, выделяются и некоторые общие признаки: подеаконность власти, действующей в порядке и пределах, указанных ей государственной суверенной властью; ограниченность круга полномочий, предоставленных местному самоуправлению; наличие самостоятельных источников финансирования; наличие выборных органов.

Современные теории находят своё отражение в нормотворческом процессе, в формировании территориальных и организационных форм местного самоуправления в различных политических системах. Для реформирования политических систем имеет значение выбор адекватной модели местного самоуправления, способной отразить всю специфику данного государства, с учётом исторического опыта, культурных, социальных, экономических и других особенностей. Для этого необходим анализ практического опыта переходных политических систем рассматриваемых стран, представленный во второй главе — "Процесс институализации местного самоуправления в постсоциалистических политических системах", посвященной анализу становления института местного самоуправления как важнейшей и необходимой составляющей процесса демократизации, а также рассмотрению предпосылок, основных направлений и проблем реформы местного самоуправления в постсоциалистических странах.

В первом параграфе — "Становление института местного самоуправления как составляющая процесса демократизации" — анализируется влияние становления института местного самоуправления на демократизацию, а также обратное влияние.

С середины 1980-х гг. акцент в исследованиях переходных режимов (А. Пшеворского, Л. Даймонда, С. Хантингтона и др.) смещается в сторону изучения процессов демократизации, связанный с "третьей волной" демократизации. В данной главе диссертации автор рассматривает переходные политические системы на основе теории демократизации.

В ходе исследования обоснована целесообразность использования концепции "демократических транзитов", так как демократизация представляет собой процесс с неопределёнными результатами. Поэтому в работе использовалась предложенная X. Линцем и А. Степаном классификация различных стадий демократизации.

За прошедшее десятилетие процесс политических изменений в странах Центральной и Восточной Европы и России включил в себя трансформацию прежней политической системы, создание новых политических структур, выработку демократических механизмов и процедур. Основным направлением политической трансформации стало формирование демократического правового государства и создание основ гражданского общества.

В рассматриваемых странах переход происходил по-разному. В Венгрии он был осуществлён в результате достигнутого соглашения правящей элиты и оппозиции, при относительной пассивности населения. В Польше также был заключён подобный пакт, но оппозиция (общественное движение "Солидарность") смогла мобилизовать население, которое затем создало ей социальную базу для Победы на выборах. В России соглашение между властью и огатози-

цией не было достигнуто, а также с самого начала отсутствовала массовая социальная поддержка проводимых реформ. Однако общая динамика реформ имела одинаковую природу — старая номенклатура разрешала свой кризис через разрушение неэффективной системы.

В настоящее время в Польше и Венгрии правительства становятся коалиционными, что способствует развитию политической культуры согласия, в этих государствах наметилась тенденция создания двухпартийной политической системы. В России коалиционный потенциал партийной системы значительно слабее.

Автор делает акцент на том, что консолидация демократии представляет собой ключевой этап в переходе к демократии. Существенными в процессе консолидации являются перемены в политической культуре, которые выражаются в поведенческих структурах. Демократия в этом случае становится ценностью, которая передаётся в процессе политической социализации и укореняется в ценностной структуре личности на правах одной из ведущих.

Формирование этих характеристик консолидированной демократии напрямую зависит от становления института местного самоуправления, наиболее понятного и доступного уровня участия для граждан. Местное самоуправление помогает осознанию гражданами того, что демократия - это не просто формальное учреждение необходимого набора процедур, но и личное участие каждого в управлении. Местное самоуправление приобщает население к демократическим ценностям, воспитывает чувство ответственности, предоставляет членам местного сообщества широкие возможности участия в политическом процессе, способствует преодолению отчуждения личности от государства, являясь "пограничным" институтом между государством и обществом. Местное самоуправление способствует постепенной демократизации политического режима, инициируя её снизу, поэтому демократизация на местном уровне имеет существенное значение для демократизации переходных обществ и дальнейшей консолидации демократии в рассматриваемых странах.

Во втором параграфе — "Реформа местного самоуправления в постсоциалистических странах: предпосылки, основные направления и проблемы" — анализируются и сравниваются содержание и процесс реформирования местного самоуправления, а также выявляются общие проблемы в рассматриваемых странах.

Венгрия, Польша и Россия имеют богатый исторический опыт развития местного самоуправления в досоветский период. В каждой из них сложились исторические формы местного самоуправления и определённые традиции.

В социалистический период во всех трёх странах система местного самоуправления строилась на основе советской модели местного самоуправления. В рамках этой модели существовала иерархическая структура управления. Формально вся власть передавалась советам народных депутатов, то есть отрицался принцип разделения властей, практическое управление осуществлялось исполнительными комитетами под строгим контролем партийных органов. Существовал принцип двойной ответственности советов: во-первых, ответственность перед вышестоящей инстанцией (например: поселкового совета перед район-

ным), во-вторых, ответственность перед партийными организациями. Централизованный контроль строился на принципе "демократического централизма":

Соискатель обращает внимание, что процесс становления системы местного самоуправления ещё не завершён и поэтому выделение сложившихся моделей, закрепившихся типичных черт носит относительно временный характер. Несмотря на различия и особенности реформирования системы местного самоуправления, в работе были выделены общие направления и проблемы процесса институализации.

Становление института местного самоуправления во всех трёх странах осуществлялось по следующим направлениям:

а) Создание нормативной базы, которое началось с принятия новых конституций, общих законов о местном самоуправлении, согласующих основные правила новой системы, определяющих структуры и процедуры, законов о местных выборах. В ходе реформ в законодательство Венгрии и Польши вносились изменения и поправки. В России же до сих пор этот этап не завершён, как раз в настоящее время осуществлён пересмотр существовавшего ранее закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", принято решение о поэтапном введении его новой редакции в действие в процессе практического реформирования местного самоуправления.

б) Совершенствование территориальной структуры местного самоуправления, которое осуществляется в основном на базовом уровне.

В настоящий момент в рассматриваемых странах сложились двухзвенные, трёхзвенные территориальные системы местного самоуправления. В Венгрии местное самоуправление существует на базовом уровне по поселенческому принципу (в городах, сёлах) и на уровне графств по территориальному принципу. В России двухзвенная система: базовый уровень — уровень районов. В Польше с 1998 г. трехзвенная система: базовый уровень - субрегиональный -региональный.

в) Формирование новой организационной структуры местного самоуправления. Мэры в Венгрии и России избираются напрямую (в Польше с 2002 г. мэры тоже стали избираться прямыми выборами). В России позиции мэров достаточно сильны, они возглавляют администрацию и имеют много полномочий. В рассматриваемых странах распространены три организационные модели (в основе моделей взаимоотношения между собранием и местным главой): "слабый мэр - совет"; "сильный мэр - совет" и "совет - управляющий". Польша - пример первой модели. В России преобладает вторая модель. В Венгрии закрепилась организационная форма - "совет — управляющий". Причиной преобладания последних двух, очевидно, является сильное антагонистическое чувство по отношению к советской модели, которая по форме относилась к первому типу.

г) Изменились принципы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти во всех рассматриваемых странах. В Польше и Венгрии складывается континентальная модель местного самоуправления. Она характеризуется принципом "негативного регулирования", когда местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещённые законом, единообразным построением системы органов власти на низовом уровне (едиными правами базового уровня наделены как города, так и

сельские общины независимо от размера численности населения), преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, разнообразные формы контроля за деятельностью органов власти местного самоуправления, осуществляемого по значительному кругу вопросов. Формируемая в России модель местного самоуправления является смешанной, т.к. она вбирает элементы разных моделей: автономия органов местного самоуправления близка к коммунальной системе местного самоуправления (Германия), самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления является элементом, присущим, прежде всего, англосаксонской модели местного самоуправления (США, Великобритания).

Становление местного самоуправления в условиях переходных политических систем сопряжено с немалыми трудностями и проблемами. Причины этого коренятся в замедленности и непоследовательности действий, связанных с разработкой новых механизмов и процедур политического властвования на муниципальном уровне, в недооценке роли и значимости местного самоуправления, в недостатке нормативно-правовой базы, информационной, материально-финансовой и кадровой обеспеченности.

Одной из основных проблем, с которой столкнулись местные власти всех стран, является недостаток финансовых ресурсов и не разработанные принципы их распределения.

В органах местного самоуправления всех трёх стран остались представители старой партийной элиты. Значительная часть лидеров местных сообществ была воспитана в условиях советской модели местного самоуправления и является носительницей соответствующей политической культуры, что, безусловно, отражается на методах управления.

Серьёзной проблемой являются напряжённые отношения, часто переходящие в конфликты между органами местного самоуправления и государственной властью.

В третьей главе — "Основные направления деятельности органов местного самоуправления и проблемы взаимоотношений с населением" —

анализируются основные направления деятельности органов местного самоуправления в трансформирующихся политических системах, а также сравниваются формы участия населения в местном самоуправлении в рассматриваемых странах, вьщеляются общие проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В первом параграфе — "Основные направления деятельности местной власти в рамках реформы местного самоуправления" - отмечается, что в целом муниципальная деятельность направлена на удовлетворение потребностей и интересов граждан. Некоторые частные интересы проистекают из факта совместного проживания на общей территории. Такие совместные интересы принято обозначать термином "публичные" или "общественные". В советской модели местного "самоуправления публичные интересы местного населения при абсолютном господстве государственной собственности сливались с общегосударственными.

Разделение полномочий в рассматриваемых странах — ещё незавершённый процесс. В Польше полномочия делятся на собственные и переданные. В Венгрии различают обязательные и необязательные полномочия. Обязательные функции должны исполняться в каждом поселении независимо от типа и размера. В России существуют собственные и делегированные полномочия. Базовый уровень во всех странах предпочитается в качестве основного уровня предоставления услуг. Более высокое звено в местном самоуправлении существует в качестве дополнительного поставщика услуг, который помогает нижнему звену, если оно не справляется с какими-то функциями.

Законодательное закрепление функций не означает, что они будут эффективно реализовываться на практике. В данной связи автор рассматривает критерии результативности и эффективности выполнения этих функций. Проводимая политика местных властей не всегда может удовлетворять интересы граждан.

В диссертации проанализирован ряд политических функций, объединённых в следующие группы.

Во-первых, это способность устанавливать цели и формулировать политику (с этой точки зрения результативность определяется как способность принимать согласованные решения). В основе оценки органов местного самоуправления как субъектов, ответственных за принятие решений, лежит согласованность между требованиями политики (например, формирование бюджета) и фактического выполнения политики (например, исполнение бюджета). В качестве основного показателя может служить оценка замедления реализации политики, когда частые промедления означают наличие существенных разногласий между политиками, плохую подготовку мероприятий и т.д.

Во-вторых, деятельность органов местного самоуправления должна иметь конкретные результаты и исходить из реальных потребностей, следовательно, её результаты должны соответствовать действительным нуждам. Местное самоуправление должно работать на благо своей территориальной общности. То есть, в этом смысле результативность означает способность удовлетворять потребности людей, измеряемая уровнем доверия граждан власти, положительной оценкой эффективности деятельности местных органов, а также степенью их удовлетворённости этой деятельностью. Проводимая политика местных властей оценивается по её соответствию социальным потребностям. Такое соответствие можно определить как политическую адекватность, означающую согласование формулировки целей политики органов власти с запросами граждан.

В-третьих, местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с демократическими принципами, следовательно, органы местного самоуправления должны придерживаться определённых демократических стандартов. Демократическая результативность означает внедрение демократических норм в деятельность местной власти. Демократическую результативность можно определить через два критерия: открытость органов местной власти и готовность органов местной власти предоставить информацию о своей деятельности; взаимодействие с гражданами, способствующее участию граждан в местном самоуправлении. С точки зрения демократического процесса принятия решений, результативность — это способность органов местного самоуправления действовать открыто и честно с участием граждан.

Процесс выработки главных целей политики местных властей (принятие бюджета) осуществляется более согласованно и эффективно в Венгрии и Польше, чем в России. В то же время в исполнении принятых решений Венгрия оказывается более успешной, чем Польша, так как в Польше ощущается недостаток финансовых ресурсов. В России ситуация ещё сложней. Здесь, помимо неполного исполнения бюджета, часто встречаются случаи злоупотреблений и нецелевого использования средств.

В процессе принятия решений каждая из стран сталкивается с определёнными трудностями. В Венгрии и Польше это связано с откладыванием принятия решений по причине некачественной подготовки, неспособности прийти к компромиссу. В России такими препятствиями являются резкое сокращение депутатских мест по сравнению с советским периодом, а также редкость проведения депутатских сессий (особенно в районах), что отражается на качестве и эффективности работы по принятию согласованных решений.

Во всех трёх странах ощущается недостаток стратегического планирования, для Польши это характерно в меньшей степени по сравнению с Венгрией. В России отсутствие стратегических планов развития является основной проблемой деятельности органов местного самоуправления.

Степень удовлетворения населения деятельностью местных органов самоуправления в Польше и Венгрии не очень высока. В России степень удовлетворённости и оценка эффективности их деятельности ещё ниже, гораздо больший процент граждан считают, что их интересы не учитываются при принятии и исполнении решений местными органами власти. Таким образом, проводимая политика местных властей во всех странах оценивается членами местных сообществ не вполне удовлетворительно. Политическая неадекватность выражается в недостаточном соответствии целей политики органов власти запросам граждан.

Общей характеристикой всех функций и направлений деятельности органов местного самоуправления является то, что качество их выполнения непосредственно сказывается на гражданах, членах местных сообществ, которые одновременно могут выступать как объектами, так и субъектами местного самоуправления. Участие граждан в местном самоуправлении, становление различных форм самоорганизации, эффективные механизмы взаимодействия местных органов управления в настоящий момент являются одним из важнейших направлений дальнейшего реформирования системы местного самоуправления и демократизации всей политической системы во всех трёх изучаемых странах. Поэтому демократическую результативность деятельности органов местной власти, определяемую через открытость органов местной власти, их готовность предоставлять информацию о своей деятельности, а также проблемы взаимодействия местных властей с гражданами, наряду со сравнением различных форм участия населения в местном самоуправлении, мы вынесли на рассмотрение в следующий параграф.

Во втором параграфе — "Формы участия населения в местном самоуправлении и проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением" — проводится сравнительный анализ форм участия населе-

ния в местном самоуправлении, и выявляются общие проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

Выработка способов привлечения населения к участию, формирование механизмов взаимоотношений органов местного самоуправления и населения местных сообществ — ещё одно важное направление настоящего этапа реформирования этого института. Граждане должны осознать себя основными субъектами местного самоуправления, понять важность политического участия, а местные власти, в свою очередь, должны понять необходимость налаживания обратной связи.

В целом в рассматриваемых странах законодательно закреплены,следующие формы участия населения в местном самоуправлении: местные выборы, местный референдум, правотворческая инициатива, сход граждан. Явка на местные выборы во всех трёх странах не высока. Особенно низкий уровень явки на выборы отмечается в России. Референдумы в России на местном уровне используется гораздо реже, чем в Польше и Венгрии. Инициатором проведения референдумов в Венгрии и России являются чаще всего местные власти, в отличие от Польши, где много референдумов инициируются населением и используются им в качестве средства контроля за местными органами власти, что способствует росту осознания населения своей роли участия в процессе принятия решений.

В процессе взаимодействия местных органов власти с местным населением в рассматриваемых странах существует целый ряд проблем. Значимость их изучения обуславливается тем, что даже самые важные рациональные мероприятия, законы, политические, экономические и социальные реформы, осуществляемые без учёта человеческого фактора, а также социокультурной составляющей, не приносят желаемого эффекта, а зачастую вызывают отрицательное отношение к проводимым реформам, способствуют социальным потрясениям. Многие неудачи местной реформы в постсоциалистических странах связаны как раз с недооценкой человеческого фактора в организации органов местного самоуправления и потенциала местного сообщества, основным признаком которого является население.

Для политических культур постсоциалистических политических систем характерны патернализм, эгалитаризм, скептицизм в отношении рыночных механизмов, клиентелизм в ценностных ориенгациях, существует кризис старых форм коллективной жизни. Эти характеристики политической культуры, формировавшейся в социалистическом обществе, являются огромным препятствием на пути стремления людей к самоорганизации, приводят к не использованию главного ресурса развития местного самоуправления - самоорганизации членов местного сообщества. Всё это обуславливает слабое участие населения в процессе принятия политических решений, недоверие местной власти, а, следовательно, ограниченные возможности взаимодействия местной власти с населением.

Существенной помехой, осложняющей возможности взаимодействия местных органов власти и жителей местных сообществ, является низкая степень открытости местных властей, усугубляемая высокой степенью их коррумпированности.

Проблемой является то, что местные органы самоуправления заняты большей частью только решением актуальных (на их взгляд, проблем), без систематической коммуникации с местным населением и выработки форм обратной связи. В администрациях традиционно используются стандартные каналы обратной связи: реакции читателей, телезрителей, проходящие через СМИ, анализ обращений и жалоб. Представительные органы работают тоже по старой традиционной схеме: взаимодействие с населением через приём жалоб и встречи с избирателями.

В настоящее время для организации эффективного двустороннего взаимодействия местных органов власти и населения необходимо активно использовать технологии РЛ, направленные на поиск эффективных способов установления двустороннего общения, точек соприкосновения, общих интересов и путей эффективного взаимодействия.

Совершенствование взаимосвязи местной власти и населения целесообразно строить по трём основным направлениям: идеологическому (разработка концепции местного сообщества, понимание сущности местного самоуправления властью и населением); структурно-организационному (построение эффективной организационной структуры, определение функций, подготовка квалифицированных кадров); технологическому (эффективные методы, механизмы).

В заключении автором подводятся итоги исследования и делаются общие выводы.

Автор подчёркивает, что в переходных постсоциалистических системах успешной реформе местного самоуправления способствует дуалистическая концепция местного самоуправления, которая соединяет в себе необходимость проведения инсгитуализации местного самоуправления государством. При этом необходимо, чтобы становление и закрепление основных принципов местного самоуправления осуществлялось непосредственно на уровне местных сообществ с широким участием населения. Такой подход позволяет закрепить основные принципы местного самоуправления (местную автономию; принцип субсидиарное™, способствующий эффективности местного самоуправления; местную демократию, сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления). Практика функционирования органов местного самоуправления в постсосоциалистических политических системах будет неэффективной без дальнейшего становления и развития институтов местной демократии. Реформа системы местного самоуправления является особенно актуальной и неотъемлемой составляющей демократизации постсоциалистических политических систем на пути к консолидированной демократии.

Итоги исследования могут быть использованы в практическом консультировании муниципальных служащих и депутатов местных представительных органов.

Основные положения диссертации отражены в 5 публикациях автора:

1. Миронцева С. А. Местное самоуправление: политологические аспекты / Проблемы формирования современной российской муниципальной науки: фундаментальной и прикладной: Материалы Всеросс. научно-практ. конф. Краснодар: Изд-во Кубан. ун-та, 2001. —0,1 п.л.

2. Миронцева С.А. Местное самоуправление в общей теории государства Г. Еллинека // Человек. Сообщество. Управление. Краснодар, 2001. № 3. -03 пл.

3. Миронцева С.А. Местное самоуправление в условиях демократизации (на примере стран Центральной и Восточной Европы) // Человек. Сообщество. Управление. Краснодар, 2002. № 3. - 0,7 пл.

4. Миронцева С. А. Демократия и местная впасть: эмпирическое исследование на примере десяти стран. Реферат / Политические лидеры местных сообществ. Краснодар, 2002.-0,3 пл.

5. Миронцева С.А. Социально-психологические аспекты реформы местного самоуправления / Личность и бытие: личность и отдельные аспекты её бытия: Материалы Всеросс. научно-практ. конф. Краснодар: Изд-во Кубан. унта, 2002.-ОД пл.

МИРОНЦЕВА Светлана Александровна

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ ПОСТСОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ (НА ПРИМЕРЕ ВЕНГРИИ, ПОЛЬШИ И РОССИИ)

АВТОРЕФЕРАТ

Подписано в печать 06.11.2003. Формат 60х841/16.

Бумага офсетная. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 1,39. Тираж 120 экз. Заказ № 30144.

Отпечатано в типографии ООО «Просвещение-ЮГ» с оригинал-макета заказчика, г. Краснодар, ул. Селезнева, 2. Тел./факс: 35-96-79.

Q.ôo3-A Р17942

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Миронцева, Светлана Александровна

Введение.3

1. Местное самоуправление как проблема политической науки: теоретико-методологический аспект.19

1.1. Местное самоуправление в системе социально-политических институтов общества.19

1.2. Современные концепции и модели местного самоуправления.33

2. Процесс институализации местного самоуправления в постсоциалистических политических система*.55-100 ^

2.1. Становление института местного самоуправления как составляющая процесса демократизации.55

2.2. Реформа местного самоуправления в постсоциалистических странах: предпосылки,основные направления и проблемы.73-100 '

3. Основные направления деятельности органов местного самоуправления и проблемы взаимоотношений с населением.101

3.1. Основные направления деятельности местной власти в рамках реформы местного самоуправления.101

3.2. Формы участия населения в местном самоуправлении и проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением.116

Введение диссертации2003 год, автореферат по политологии, Миронцева, Светлана Александровна

Актуальность темы исследования.

Исследование проблем становления демократии в постсоциалистических государствах является одним из сложных направлений для тех, кто изучает трансформирующиеся политические системы. При всей специфике и особенностях этого процесса в отдельных постсоциалистических странах, существует единый комплекс задач и направлений, направленных на решение проблем, стоящих перед всеми переходными политическими системами. За прошедшее десятилетие процесс политических изменений в странах Центральной и Восточной Европы (в дальнейшем ЦВЕ) и России включил в себя трансформацию прежней тоталитарной политической системы, создание новых политических структур, выработку демократических механизмов и процедур. Основным направлением политической трансформации стало формирование демократического правового государства. Уже в период начального этапа реформирования эти страны различались по объёму изменений, масштабам, темпам и методам проведения реформ. Существуют определённые особенности процесса демократизации в этих государствах, обусловленные целым рядом факторов (историческими особенностями развития каждого государства, экономическими, социальными, политическими предпосылками, предшествовавшими процессу трансформаций, предпринятыми в начале преобразований шагами, геополитическим фактором, а также социокультурными особенностями каждой из стран).

Изучение различных аспектов опыта демократического транзита в странах ЦВЕ представляет интерес с точки зрения выработки новых подходов к исследованию проблем переходного периода. Опыт постсоциалистических политических систем характеризуется синхронностью политических процессов в различных странах. Это позволяет вести речь о субрегиональной специфике и взаимообусловленности внутренних политических процессов в отдельных государствах.

Политические трансформации в странах ЦВЕ заслуживают пристального внимания в свете становления российской демократии, т.к. они имеют общий с Россией тоталитарный опыт, сталкиваются с похожими проблемами переходного периода, демонстрируют различные подходы к решению этих проблем. Так, полезным может быть не только опыт западных демократий, но и опыт реформ наших ближайших соседей. Выбор Польши и Венгрии в качестве стран для сравнения с Россией обусловлен более успешным становлением институтов демократии, более выгодным экономическим положением, а, следовательно, такой опыт может представлять интерес и быть полезным для России в процессе демократизации. Венгрия является успешно завершённым демократическим транзитом, страной, где реформа местного самоуправления проходит так же в целом успешно, хотя и с некоторыми проблемами. В польском варианте пока успешный переход до конца не завершён на общенациональном уровне, но он представляет интерес с точки зрения этапов и определённых успехов реформы местного самоуправления. В России процесс трансформаций сталкивается с большими трудностями, и реформу местного самоуправления нельзя назвать 17 успешной. Тем не менее, всем трём странам приходится решать похожие проблемы. Следовательно, выбор Венгрии и Польши и России обусловлен разными стадиями трансформаций в них, а так же различиями в проведении реформ местного самоуправления в этих странах.

Один из важнейших элементов демократического транзита - установление новой демократической муниципальной системы. Реформа местного самоуправления - важная часть трансформации политической системы, один из основных элементов политических перемен, а также условие экономического и социального развития в странах ЦВЕ и России. Среди употребляемых исследователями формальных показателей степени демократичности политической системы, уровень развития местного самоуправления занимает одно из основных мест. Реформа местного самоуправления в постсоциалистических странах преобразует в целом всю систему властных отношений и может послужить мощнейшим источником положительных изменений в целом. Местное самоуправление представляет собой пограничный институт между гражданами и государством, оно способствует формированию и развитию гражданского общества, которое является фундаментальной основой консолидированной демократии. Поэтому процессы общих трансформаций закономерным образом должны сопровождаются развитием местного самоуправления. Успешное проведение реформы местного самоуправления возможно только при системном подходе, основанном на понимании места и роли этого института в политической системе, учёте всего комплекса правовых, организационных, политических, экономических, социальных и других факторов, влияющих на процесс реформирования и взаимосвязи с государством и гражданами.

В РФ проблема реформирования системы местного самоуправления сейчас особо актуальна. По словам Президента РФ В.В.Путина: ".от того насколько эффективно работает конкретная управа, поселковая или районная администрация судят о дееспособности всего государства в целом. .Провозгласив фактически лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь. Считаю, что ситуация должна быть радикально изменена к лучшему и в самые короткие сроки."1 В настоящее время начала реализовываться новая концепция реформы местного самоуправления с принятием пересмотренной редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", которая предусматривает укрепление местного самоуправления по двум направлениям: первое - это формирование и функционирование местной власти на всей территории страны; второе - чёткое определение полномочий муниципалитетов, с передачей необходимых для выполнения средств ? и их отделение от полномочий других уровней власти. Успешное реформирование и становление института местного самоуправления приобретает особое социально-политическое значение.

Актуальность данного исследования связана также с тем, что эффективное развитие института местного самоуправления в трансформирующейся политической системе, несомненно, способствует политической социализации граждан, формированию политических ценностей, т.к. на нижнем уровне власти, наиболее приближенном и понятном гражданам, легче донести людям ценности демократии. Это, в свою очередь, формирует и развивает демократическую политическую культуру, которая является неотъемлемой частью консолидированной демократии.

Большое количество исследований было посвящено трансформациям и переходам от старых режимов к новым в посткоммунистической Европе. Однако все они касались, в основном, переходных процессов на национальном уровне. В отечественной политической науке практически нет работ, посвященных сравнительному изучению опыта становления местного самоуправления в бывших странах соцлагеря. Но изменения на национальном уровне не могут быть полностью осознаны без учёта изменений на местном уровне. Значимость и актуальность поставленной в данном диссертационном исследовании темы определяется обращением к опыту реформирования местного самоуправления стран ЦВЕ.

Степень научной разработанности проблемы.

Совокупность взглядов и исследований по изучению местного самоуправления позволяет говорить о многогранности этого явления. Этот

1 Российская газета 2001. 28 февраля. феномен изучается политологами, социологами, историками, экономистами, психологами и другими учёными, что свидетельствует о междисциплинарности предмета исследования. Об этом можно судить по количеству дисциплин, по которым защищались диссертации, с тематикой, касающейся местного самоуправления: с 1995 по 1999 года были защищены диссертации с данной тематикой по 9 научным направлениям (история, экономика, юриспруденция, социология, политология, философия, информатика, вычислительная техника и управление, культурология и психология). Причём, по количеству работ (из 313) за данный период преобладают: историческое и экономическое направления и юриспруденция.1

Анализ политических аспектов местного самоуправления требует изучения не только литературы политологического характера. Необходимо знакомство с исследованиями, рассматривающими как проблему местного самоуправления в целом, так и отдельных её аспектов (социологических, исторических, правовых и

ДР-)

Информационный поток по проблемам местного самоуправления в настоящее время достаточно велик, особенно это касается последних лет. В общем исследовательском поле могут быть выделены следующие составляющие.

Исходные теоретические концепции местного самоуправления можно найти в работах таких зарубежных исследователей как А.де Токвиль, В. Остром, Л.Штейн и др.,2 а также в работах таких отечественных авторов как: А.Васильчиков, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Л.Велихов.3 В этих работах закладываются основные подходы в понимании сущности местного самоуправления, выделяются теории и модели.

Обзор современных западных теорий представлен в работах Дж.Стюарта, Дж.Стокера, О.Оффердала, Г.Штадлера и У.Гелена, Г.И.Грибановой.4 Эти

1 Ждановский A.M. Проблемы местного самоуправления в диссертационных исследованиях второй половины 1990-х гг.//Проблемы формирования современной российской муниципальной науки: фундаментальной и прикладной: Материалы научно-практической конференции. Краснодар, 2001.

2 Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1992; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии, Германии. СПб., 1874; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993; Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. 1994. № 4.

3 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб. - 1872; Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. - СПб., 1868. - Т.2; Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: сб. ст. - СПб., 1902; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1899; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общие учения о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М-Л., 1928.

4 Rethinkihg Local Democracy/Ed. by D. King, G.Stoker. L., 1996; Stewart J. Local Government Today (an Observer's View). Luton, Bedfodshire, 1995; Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Полис. 1998. №1; Гелен Фон У., Штадлер Г. Германия: местные органы власти в поисках исследователи вырабатывают основные направления современного понимания местного самоуправления, изучая новые концепции местного самоуправления, а так же тенденции их соединения. В отечественной науке эти подходы мало изучены, в связи с чем остаются не охваченными некоторые современные концепции сущности местного самоуправления.

После 1920 г. в отечественной науке длительное время господствовала концепция, согласно которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Такой подход был закреплён в работах

B.И.Ленина1, который обосновывал концепцию "приводных ремней", необходимость существования Советов для лучшего проведения политики партии в жизнь, на основе принципа демократического централизма, а также отрицал разделение властей. Теоретиком и идеологом советского строительства и самоуправления стал Л.М.Каганович2, который рассматривал Советы как составную часть государственного аппарата. В дальнейшем все работы, так или иначе затрагивающие тематику самоуправления, придерживались общепринятого подхода и занимались исследованием местного самоуправления в рамках общего государственного управления.

С середины 1990-х гг. начинается новый этап в исследовании местного самоуправления, который отмечается появлением в отечественной науке работ, посвящённых проблемам местного самоуправления (например: Н.А. Емельянов,

C.В. Вобленко, Л.В.Гильченко, Т.М. Говорёнкова, Незнамова Е.А.;Митрохин С. С. И др.)3

Весьма многочисленна литература по общим теоретико-методологическим основам местного самоуправления (А.А. Замотаев, В.И. Васильев, И.И. Овчинников, Г.В.Барабашев и др.4). В этих работах рассматриваются основные категории, теоретические и методологические подходы изучения данного явления. эффективного управления //Проблемы теории и практики управления. 1995. №5; Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных аспектов. СПб., 1998.

1 См. например: Ленин В.И. Детская болезнь "левизны" в коммунизме. М., 1983.

2 Говорбнкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.,1999 С. 20-22.

3 Вобленко С., Говорёнкова Т. Местное самоуправление в системе разделения властей // Городское управление. 1997. № 8; Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Городское управление. 1998. № 1; Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001, Гильченко Л.В. Становление местного самоуправления в России// Городское управление. 1996. № 1. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.-Тула, 1997.

4 Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № П.

Отмечается интерес к российскому историческому наследию, например^ в работах Лаптевой Л.Е., Емельянова Н.А. Савельевой И.Г. и др.1 Эти исследователи занимаются изучением российского исторического опыта, этапов развития системы местного самоуправления, многообразия исторических форм местного самоуправления.

Правовые аспекты рассматривают такие авторы как В.И. Фадеев, А.Г. Гладышев, О.Е.Кутафин, А.И. Медведев и др.,2 финансово - экономической основой местного самоуправления занимаются Е.И.Колюшин, Т.Т.Авдеева, Ю.В.Филиппов и др.3, социальные аспекты рассматриваются в работах А.Г.Гладышева, Е.В.Лукьяновой, В.И.Филенко и др4. Политические аспекты представлены в трудах Н.А.Емельянова, Е.А.Юшиной, А.Н.Широкова, О.В. Будовской, Л.И.Антоновой, Л.А.Асеева и др.5, рассматривающих местное самоуправление как политический институт. Изучение социальных и политических аспектов местного самоуправления существенно расширило исследовательское поле, ограниченное ранее экономическими, юридическими и историческими направлениями.

В ряде работ исследуют эволюцию теории и практики самоуправления в период реформ (см. работы Г.Г.Подовжней, Е.Ю.Дорошевой, Т.А.Портновой и

1 Лаптева Л.Е. Земские учереждения в России. М., 1993; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Москва-Тула, 1997; Савельева И.Г. Современный этап развития местного самоуправления в России с учетом мирового и отечественного опыта: Автореф. дис. . .канд. историч. наук. СПб., 2001.

2 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской Федерации. М., 1997; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Медведев А.И. Местное самоуправление в условиях формирования гражданского общества и правового государства: Автореф. .дис. канд. юрид. наук. Волгоград, 2000; Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России: историко-правовое исследование: Автореф. . дис. канд. юрид. наук. Самара, 2000.

3 Колюшин Е.И.О праве муниципальной собственности // Журнал российского права, 1997. № 9; Кулагин А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Проблемы теории и практики управления. 1994 № 3; Авдеева T.T. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология. Краснодар, 2001; Авдеева T.T., Филиппов Ю.В. Основы развития местного хозяйства: Учеб. - М., 2000 и др.

4 Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999; Филенко В.И. Социальное партнёрство как взаимодействие органов муниципальной власти и местного самоуправления: Автореф. . дис. канд. социол. наук. М., 2000; Лукьянова Е.В. Становление муниципальной демократии в России (социологический аспект): Дис. .канд. социол. наук. Саратов, 1999 и др.

5 Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Дис. . канд. полит, наук. Саратов, 1994. Емельянов Н.А. Самоуправление как форма демократического обустройства общества: политические аспекты и особенности его становления в России: Дис. . канд.полит.наук. М., 1996; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Дис. . канд. полит, наук. М., 1998; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе в современной России: Автореф. . дис. канд. полит.наук М., 1998; Михайлов М.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации ( политологический анализ формирования и оптимизации деятельности): Автореф. дис. .канд. полит, наук. Орёл, 1999; Будовская О.В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества ( политологический анализ): Автореф. .канд. полит, наук. Орёл, 2001; Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления : Автореф. . канд полит наук. СПб., 2001; Асеев Л.А. Политические аспекты местного самоуправления // Политическое управление. М. 1998. др.)1, при этом многие работы затрагивают частные аспекты развития местного самоуправления в российских регионах (Ш.К.Шахов,С.Н.Большаков и др.).2 Модели местного самоуправления рассматриваются многими авторами: Е.Г.Анимицей, А.Т.Тертышным, А.И.Черкасовым и др.3 При этом немногие отечественные исследователи обращаются к существующим в западной науке классификациям моделей П.Пейджа, М. Голдсмита, Дж. Хессе, Л.Шарпа4, среди них выделяется работа Г.И. Грибановой5.

Е.Г.Антипьев, Н.И. Захаров, А.В. Шишигин, И. Мерсиянова, В. Редюхин, занимаются проблемами взаимодействия местной'власти и населения местных сообществ6.

Поскольку местное самоуправление рассматривается как часть демократизации, то необходимо обращение к трудам зарубежных исследователей (А.Пшеворского, Л.Даймонда, Д.Растоу, С.Хантингтона, Х.Линца, А.Степана),7 занимающихся теоретическими аспектами демократизации в странах ЦВЕ, проблемами демократических транзитов, исследующих общий процесс реформирования политических систем постсоциалистических стран. Из российских авторов эти проблемы исследуют А.Ю. Мельвиль, И.Н.Тарасов, о

О.Г.Харитонова, и др. Есть целый ряд работ посвященных западному опыту

1 Подовжняя Г.Г. Реформа местной власти в России: проблемы самоуправления и демократии. Автореф. . дис. канд. политич. Наук. Уфа, 1998. Дорошева Е.Ю. Развитие местного самоуправления и российская реформа (полит.аспекты): Автореф. .дис. канд. полит, наук. М., 1999 и др; Портнова Т.А. Местное самоуправление в условиях реформирования современной России: Автореф. .дис. канд. полит, наук. М.,2001.

Шахов Ш.К. Местное самоуправление в Дагестане: исторические традиции и современность: Автореф. .дис. канд полит, наук. М., 1998; Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте РФ: функционирование и оптимизация деятельности (политологический анализ): Автореф. .дис. канд полит, наук. СПб, 2001 и др.

3 Анимица Е.Г., ТертышныЙ А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных аспектов. СПб., 1998.

4 Central and Local Relations(a Comparative Analysis of West European Unitary Staes / Ed. by E.C. Page, M.J. Goldsmith. London, Newbury Park, Beverly Hills, New Delhi, 1987. Localism and Centralism ( The Political and Legal Basis of Local Self-Government) / Ed. by E. C. Page. Oxford, 1988.

5 Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных аспектов. СПб., 1998.

6 Антипьев А.Г., Захаров Н.И., Шишигин А.В. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999. Мерсиянова И. Реструктуризация общественных отношений в системе местного самоуправления // Городское управление 2000 № 9; Лапина Г., Леонова И., Редюхин В. Местные сообщества и органы муниципального управления - понять, чтобы взаимодействовать // Городское управление, 2000. № 8; Павлов С. Организация деятельности органов местного самоуправления в сфере общественных связей. // Городское управление. 2001. № 9;

7 Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 1999; Растоу Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели// Полис. 1996. № 5. МеркельВ., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях// Полис. 2002. № 1-2; Даймонд Л. Прошла ли "третья волна" демократизации // Полис 1999. № 1; Хантингтон С. Столкновение цивилизаций // Полис, 1995 № 1; Пойсс У. Модели конституционального развития и перемены в Восточной Европе. // Полис. 1996. № 4. Linz J.J., Stepan A. Problems of Democratic ransition and Consolidation: Southern Europe, South America, a Post-communist Europe. Baltimore, 1996.

8 Славина-Шкретова Н.Б. Политическая модернизация: теоретико-методологический аспект: Автореф. .дис.кан.полит.наук. М., 2001; Тарасов И.Н. Институциональный процесс посткоммунистической местного самоуправления, в том числе сравнительные исследования1. Но на сегодняшнее время большим пробелом в отечественной науке является то, что исследователи практически не обращаются к опыту реформирования местного самоуправления в ЦВЕ. Поэтому особую ценность приобрели материалы исследований зарубежных авторов, изучающих проблемы реформирования местного самоуправления в странах демократического транзита2. Таким образом, это исследование может способствовать развитию нового направления как в изучении проблем местного самоуправления в ранее не изучавшихся странах, так и перенесению фокуса исследования с общенационального уровня на уровень местного самоуправления и установления их взаимосвязи в процессе демократизации политических систем.

Объектом исследования является местное самоуправление в условиях демократизации.

Предметом исследования-содержание и проблемы реформы местного ' самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических политических систем России, Венгрии и Польши.

Цель - выявление основных закономерностей (общих и особенных), а также проблем, связанных с процессом реформирования местного самоуправления как политического института на примере России, Венгрии и Польши. Для реализации этой цели ставятся следующие задачи:

- проанализировать современные концепции местного самоуправления; демократизации в странах Восточной Европы: Автореф. дис. . канд. полит, наук. Саратов, 2001. Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). М., 1999; Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам. // Полис. 1998 № 2; Харитонова О.Г. Генезис демократии (Попытка реконструкции логики транзитологических моделей). // Полис. 1996. №5. Ванштейн Г.И. Посткоммунистичекое развитие глазами западной политологии // МэиМО, 1997, № 8-9; Десять лет системной трансформации в странах ЦВЕ и в России // Власть. 2000 № 2.

1 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных аспектов. СПб., 1998. Песков Ю.А. Сравнительный анализ опыта местного самоуправления в странах Запада и России: Автореф. .канд. полит, наук. М., 2001.

2 Local Government in Eastern Europe: Establishing Democracy at the Grassroots / Ed/ by A Coulson. Brookfield,

1995. Decentralization: Experiments and Reforms / Ed. by T.M.Horvath. Budapest; 2000. Events and Changes. The First Steps of Local Transition in East-Central Europe / Ed. G. Peteri. Budapest, 1991 Local Democracy and The Processes of Transformation in East-Central Europe./ Ed. by H. Baldersheim, M. Illner, A. Offerdal, L.Rose. Colorado;

1996. The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia. (Historical and Post-communist Developments)./ Ed. by O. Iepa. Keisuisha, 2000; The Re-emergence of Leal self-government in Central Europe: The First Experience./Ed. by I. Elander, M. Gustafsson.//Report From the Conference: Local Self-government in a Comparative Perspective 1991; Local Government in the CEE and CIS, 1994: an Anthology of Descriptive Papers. Budapest, 1994; Smith B.C. Local Government and the Transition to Democracy: a Review Article // Public Administration and Development. 1998. Dev. 18.

- изучить политическую составляющую системы местного самоуправления, исследовать местное самоуправление как политический институт;

- выявить и проанализировать взаимосвязь политических аспектов реформы местного самоуправления с процессом демократизации в посткоммунистических политических системах;

- выявить и охарактеризовать закономерности институализации местного самоуправления, а также роль государства в этом процессе;

- проанализировать и оценить степень эффективности деятельности органов местного самоуправления по реализации политических функций; исследовать закреплённые в законодательстве формы политического участия граждан в местном самоуправлении, практику их использования, а так же проанализировать проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами в посткоммунистических политических системах.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1989 по 2001 гт. Определение первой даты связано с тем, что в рассматриваемых странах в 1989-1990ых гт. начался процесс трансформаций. Выбор 2001 г. в качестве окончания исследуемого периода обусловлен завершением начального этапа реформирования института местного самоуправления (формированием нормативной базы, территориальной и организационной основ) и началом нового этапа дальнейшего закрепления демократических институтов местного самоуправления в Венгрии и Польше, а также формированием вертикали исполнительной власти и совершенствованием законодательства и институциональных основ местного самоуправления в России.

Теоретико-методологическая база. В определении роли и места местного самоуправления в системе вертикального разделения властей в политической системе использовались современные теоретические и методологические концепции местного самоуправления.

За основу понимания местного самоуправления как части политической системы автором была взята дуалистическая концепция (П.Саундерс, А.Косон), которая определяет двойственный характер местного самоуправления: самостоятельность в местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне. В этой концепции мы можем наблюдать специфическое разделении государственных и политических функций управления между общенациональными и местными органами власти. Она отвергает идею отделения местного самоуправления от общегосударственного управления. Таким образом, местное самоуправление является нижним уровнем в системе вертикального разделения публичной власти. Но в целом, автор придерживается мнения, что на современном этапе развития местного самоуправления, следует использовать подход, синтезирующий сильные моменты различных современных концепций.

В качестве базовых классификаций моделей местного самоуправления нами использовались модель британских исследователей Дж. Хессе и JL Шарпа, которые выделили три группы местного самоуправления: франко-группу, англо-группу, северо и центрально-европейскую группу. Так же нами использовалась типология моделей, принятая в отечественной науке: англосаксонская, континентальная, смешанная и советская модели местного самоуправления (А.И.Черкасов, Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный и др. авторы).

В работе используется модель "полиархической демократии", предложенная Р. Далем. Следуя в общем русле плюралистической модели демократии она более подробно рассматривает вопросы, связанные с набором условий, определяющих реальную демократию, в противоположность формальной. Демократия, согласно Р.Далю, является идеальным типом политической системы, а полиархия характеризует реальный тип, представляя собой отображение некоторого уровня реализации идеального типа. Полиархия ограничивается наиболее общими институциональными требованиямидемократии.

Теоретико-методологической базой для исследования переходных процессов в рассматриваемых странах послужила теория политической модернизации, которая > в отличие от общей теории модернизации, учитывает национальную форму модернизации и полагает, что характер преобразований детерминируется социокультурными факторами. Трансформация может осуществляться только при условии изменения ценностных ориентаций у широких слоёв населения. В целом, научные подходы к пониманию переходных обществ стали более разносторонними и исключающими односторонний подход стремления к идеалу западного общества. Концепция демократизации характеризует переход от авторитарных и тоталитарных политических режимов к демократии в русле общей теории политической модернизации. Автор разделяет мнение А.Ю. Мельвиля, Х.Линца и А.Степана1, что расширительное

1 Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты ). М., 1999; Linz J. J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-communist Europe. Baltimor, 1996. использование понятия "демократизация" для характеристики трансформаций, связанных с переходом к демократии, далеко не всегда оправданно, т.к. процесс демократизации не всегда приводит к утверждению современной консолидированной демократии. Поэтому целесообразней использовать понятие "демократический транзит", которое указывает на то, что демократизация представляет собой процесс с неопределёнными результатами, т.е. не предполагает обязательный переход к демократии. Исследователи, предложившие использование термина "демократический транзит", выделяют демократизацию (демократический переход) как процесс появления демократических институтов и практик, "завершённый демократический транзит", предполагающий формальное закрепление всех демократических правил и процедур, а так же консолидацию демократии, предполагающую укоренение демократических институтов, процедур и ценностей в трансформирующемся обществе. Такой подход используется нами в работе для обоснования выбора трёх стран (Венгрии, Польши и России), так как все они находятся на разных уровнях развития демократизации, и именно поэтому представляют интерес для сравнения.

В работе используются классификации переходных режимов: л классификация JI. Даймонда : либеральные демократии, электоральные демократии и псевдодемократии, а также классификация "дефектных демократий" В.Меркеля и А.Круассана.3

Процесс становления местного самоуправления в постсоциалистических политических системах исследуется как комплексная проблема политической науки. При таком подходе необходимо применение широкого спектра методов исследования. Многообразие системы местного самоуправления, включающей различные аспекты: политические, экономические, правовые, социальные и др., предполагает использование системного подхода. Местное самоуправление мы рассматриваем в качестве политического института, с определённой структурой, отношениями, существующими между отдельными элементами этой структуры, регулируемые определёнными нормами и осуществляемые через специальные процедуры (выборы, референдумы и т.д.). Главной функцией этого института является организация власти и управления на низовом уровне. В работе использовался структурно-функциональный метод, предполагающий изучение скоординированного взаимодействия элементов общей структуры и выполнение

2 Даймонд Л. Прошла ли "третья волна" демократизации // Полис 1999. № I;

3 МеркельВ., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях// Полис. 2002. № 1-2; этими элементами определённых функций в рамках общей системы. Функции каждой из структур имеют существенное значение в деятельности всего института.

Основным методом исследования является компаративный. Реформа местного самоуправления в посткоммунистических политических системах -главный объект сравнения в нашей работе. За основу компаративного анализа реформы местного самоуправления в рассматриваемых странах автор берёт следующие критерии: сравнение этапов и основных направлений процесса институализации этого института, степень успешности процесса институализации, измеряемая уровнем местной автономии, степенью эффективности основных направлений деятельности органов местного самоуправления, а так же сравнение местной демократии путём выявления форм участия населения в местном самоуправлении и проблем взаимодействия местной власти с гражданами местных сообществ.

Кроме этого, нами используется сравнительно-исторический метод. Он позволил сравнить исторические предпосылки развития местного самоуправления в рассматриваемых странах, а также сравнительно-правовой метод.

В диссертации использовались такие эмпирические методы как анализ статистических данных (Евростата, Центральной избирательной комиссии), данных социологических исследований Московского общественного научного фонда; Института социальных исследований и проектов; Фонда "Общественное мнение", экспертный опрос, проведённый в рамках исследовательского проекта "Политические лидеры местных сообществ" в 2000 г. в Краснодарском крае (в котором автор принимала участие), данные социологических опросов, проведённых в Венгрии и Польше в рамках отдельных исследовательских проектов Институтом "Открытое общество" при Центрально-Европейском университете и другие исследования.

Источниковая база. При написании работы использовались правовые источники: Европейская хартия местного самоуправления, конституции Венгрии;

Польши и России, законы о местном самоуправлении рассматриваемых стран, был также изучен ряд отечественных законодательных и нормативных документов, в которых определены основополагающие принципы формирования системы местного самоуправления в РФ. В работе использовались доклады Комитета по местной и региональной демократии Совета Европы и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы по мониторингу ситуации реформирования системы местного самоуправления в рассматриваемых странах. В источниковую базу диссертационного исследования вошли статистические данные (Евростата, Центральной избирательной комиссии РФ), база данных проекта Центрально-Европейского Университета "Managing Multiethnic Communities", результаты социологических исследований Фонда "Общественное мнение", Всероссийского центра изучения общественного мнения, Московского общественного научного фонда и др. Источником первичной информации был экспертный опрос 100 лидеров местных сообществ, проведённый кафедрой политологии и политического управления КубГу, в рамках исследовательского проекта "Политические лидеры местных сообществ" в 2000 г.

Научная новизна исследования заключается в том, что в ней:

- проанализированы новейшие теоретические подходы к пониманию сущности местного самоуправления и выявлена общая тенденция к объединению отдельных положений современных концепций;

- проведён сравнительный анализ различных классификаций моделей местного самоуправления;

- обоснована важность и влияние становления института местного самоуправления на консолидацию демократии в условиях демократизации переходных политических систем стран Центральной и Восточной Европы и России;

- выявлено общее и особенное в содержании процесса реформы местного самоуправления в постсоциалистических политических системах (Венгрии, Польше, России), выделены основные проблемы реформирования системы местного самоуправления в рассматриваемых странах;

- проведён сравнительный анализ функций местного самоуправления в рассматриваемых странах, исследованы формы участия населения в местном самоуправлении, опыт и проблемы взаимодействия местной власти и граждан, исследован уровень доверия местной власти со стороны членов местных сообществ;

- сформулирован ряд практических рекомендаций по осуществлению взаимодействия органов местного самоуправления и населения в РФ.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется новизной исследования, состоит в том, что все изложенные в ней положения, идеи и выводы могут быть использованы для дальнейшего изучения реформирования института местного самоуправления на постсоциалистическом пространстве. Материалы диссертации могут быть также использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий на факультете управления КубГУ по курсам "Политология", "Сравнительная политология", "Введение в теорию и историю местного самоуправления", "Муниципальное управление и местное самоуправление", в разработке спецкурсов. Диссертация может представлять интерес для муниципальных служащих, депутатов местных советов, преподавателей.

Положения, выносимые на защиту:

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформа местного самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических политических систем"

Заключение

В настоящее время в России идёт становление демократической политической системы и правового государства. На нынешнем этапе реформы важным условием преодоления отчуждения между государством и обществом может стать широкое развитие институтов местного и общественного самоуправления. Местное самоуправление уже закрепилось как конституционная норма нового государственного устройства страны. Благодаря дальнейшему становлению этого института возможно развитие подлинного народовластия, устойчивого государственного управления и стабильной демократической политической системы.

Изучение опыта демократического перехода в странах Центральной и Восточной Европы представляется важным и актуальным в свете становления российской демократии, т.к. эти страны также сталкиваются со многими сходными проблемами переходного периода. Проведение демократизации в Польше и Венгрии на общенациональном уровне осуществляется наряду с формированием местного самоуправления. Реформа местного самоуправления может стать фундаментальной основой для консолидации демократии и развития гражданского общества в России.

Местное самоуправление - это сложная система, в которой взаимодействуют многие взаимосвязанные элементы: экономические, политические, социокультурные, правовые, управленческие.

Политическая составляющая местного самоуправления, связана с осуществлением власти, являющейся центральным объектом изучения в политической науке. Особенностью местного самоуправления как элемента политической системы является его государственно-общественный характер. Государственная природа заключается в том, что центральная власть наделяет органы местного самоуправления частью государственных полномочий, а общественная природа местного самоуправления состоит в тесной связи органов местной власти с населением и возможности активного участия населения в процессе принятия решений.

Местное самоуправление - политический институт, выражающий значимые для общества ценности, представляющий собой организованную систему, выполняющий свои функции через определённые процедуры. Деятельность этого института регулируется специальными нормами. В рамках местного самоуправления, как политического института, население непосредственно или через избираемые органы власти участвует в решении повседневных местных проблем, то есть местное самоуправление - есть форма публичной власти.

Местное самоуправление является низшим звеном в системе вертикального разделения публичной власти и составляет важный элемент публично-властного механизма общества наряду с публичной властью на государственном уровне. Необходимой составляющей местной власти является политическое управление, с помощью которого местные власти регулируют политические отношения. Они возникают в местном сообществе в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, порядка их формирования и деятельности, во время выборов в эти органы, в процессе деятельности органов управления по регулированию, различных сфер жизни местного сообщества, а также при делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой важный инструмент формирования гражданского общества и является посредником между государством и гражданским обществом. Близость местного самоуправления к населению позволяет последнему активно участвовать в управлении и в процессе принятия политических решений по средствам различных форм политического участия. На уровне местного самоуправления осуществляется формирование политических элит и структур политической власти. Местное самоуправление способно играть роль интегрирующего фактора в общественно-политической жизни страны, служить противовесом излишней централизации государственного управления.

Историко-политологический анализ исследуемого явления позволил сделать следующие выводы. Многие из положений, представленные в концепциях авторов XIX - начала XX веков, заложили основу современной теоретической базы местного самоуправления. Изначально шло постоянное соперничество между двумя теориями: государственной (которая представляла местное самоуправление в качестве государственного управления на местах) и общественной (которая, напротив, противопоставляет общество и государство и доказывает негосударственный характер деятельности органов местного самоуправления). В итоге теоретики основных направлений данного периода обосновали три базовых принципа существования местного самоуправления: во-первых, местное самоуправление предоставляет возможность политического участия гражданам; во-вторых, помогает обеспечить эффективное предоставление услуг; в-третьих, является противовесом сверх централизованному государству.

В середине XX в. произошли изменения в роли и функциях государства, что послужило толчком к развитию децентрализации. Современные теории в той или иной степени продолжают традицию разделения на два подхода: "государственный" и "общественный". К первому можно отнести неомарксистский подход, ко второму - теорию общественного выбора. Локалистская концепция интегрирует положения обоих подходов, но с преобладанием второго. Дуалистическая теория смогла объяснить двойственную природу местного самоуправления. Этот подход определяет двойственную природу местного самоуправления и полагает, что оно является одновременно частью государства и элементом гражданского общества.

На современном этапе развития теорий местного самоуправления существует тенденцию синтеза различных подходов, соединения отдельных сильных моментов, которая включает: трансформацию институционной основы, расширение центрального контроля в правовой и финансовой сферах, при сохранении определённой автономии в собственной компетенции местного самоуправления, повышение использования эффективных технологий менеджмента во взаимоотношениях центра и местного самоуправления и в организации сферы услуг.

Современные модели местного управления сформировались на основе различного происхождения местного самоуправления и особенностей практического опыта отдельных стран в этой области.

В настоящее время можно говорить об определённом сближении на практике указанных моделей (кроме "советской") в рамках происходящих процессов децентрализации государства. При всех особенностях, присущих местному самоуправлению в разных странах, выделяются и некоторые общие признаки: местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей государственной суверенной властью; ограниченность круга полномочий, предоставленных местному самоуправлению; наличие самостоятельных источников финансирования; наличие выборных органов. Существуют также условия необходимые для успешного становления этого института, независимо от особенностей конкретной страны: экономические; политические; правовые; организационные; пространственно-географический фактор и идеологические предпосылки.

В ходе исследования обоснована целесообразность использования концепции "демократических транзитов", так как понятие демократизация представляет собой процесс с неопределёнными результатами. Поэтому в работе использовалась классификация различных стадий демократизации: демократический переход, как процесс появления демократических институтов и практик, завершённый демократический переход, консолидация демократии, предполагающая укоренение демократических институтов, процедур и ценностей.

За прошедшее десятилетие процесс политических изменений в странах Центральной и Восточной Европы и России включил в себя: экономические и социальные преобразования, трансформацию прежней тоталитарной политической системы, создание новых политических структур, выработку демократических механизмов и процедур. Основным направлением политической трансформации стало формирование демократического правового государства.

В рассматриваемых странах переход происходил по-разному. В Венгрии он был осуществлён в результате "круглого стола" представителей политической элиты власти и оппозиции, при относительной пассивности населения. В Польше был заключён пакт, но оппозиция в лице общественного движения "Солидарность" смогла мобилизовать население, которое затем создало ему социальную базу для победы на выборах. В России "круглого стола" между властью и оппозицией не было. Однако общая динамика реформ имела одинаковую природу - старая номенклатура разрешала свой кризис через разрушение неэффективной системы.

Парламентская система Венгрии и смешанная система в Польше (которая фактически приближается по основным характеристикам к парламентской после принятия конституции 1997 года), способствуют ускорению процесса демократизации. Но при этом полупрезидентская система в Польше ослабляет позицию парламента в отношении правительства, что может приводить к временным кризисам или затягиванию принятия важных политических решений. Длительный процесс принятия конституции Польши и полупрезидентская система в определённой степени затормозили процесс завершения демократического перехода в Польше. В России осуществляется ещё более замедленный процесс демократизации. Это обусловлено отсутствием "круглого стола" между противоборствующими сторонами и первых учредительных выборов, легитимизирующих новый баланс сил. Радикальный характер социально-экономических реформ тоже отрицательно отразился на преобразованиях политической системы.

В настоящее время в Польше и Венгрии правительства становятся коалиционными, что способствует развитию политической культуры согласия, а так же в этих государствах наметилась тенденция создания двухпартийной политической системы при наличии ещё нескольких партий. Для России подобные тенденции пока не характерны.

Местное самоуправление тесно связано с демократией и является одной составляющих успешной демократизации. Реформа местного самоуправления -важная часть трансформации политической системы, а также условие экономического развития в странах Центральной Европы и России.

На основе анализа процесса демократизации в постсоциалистических политических системах, сформулирован вывод о том, что развитие местного самоуправления способствует постепенной демократизации политического режима, инициируя её снизу. Местное самоуправление помогает осознанию гражданами того, что демократия - это непросто формальное учреждение необходимого набора процедур, но и личное участие каждого в управлении. Местное самоуправление - это такой уровень управления, где учитываются не только общие интересы, но и личные нужды граждан, именно поэтому здесь легче защитить права меньшинства. Местное самоуправление приобщает население к демократическим ценностям, воспитывает чувство ответственности, предоставляет членам местного сообщества широкие возможности участия в политическом процессе, способствует преодолению отчуждения личности от государства, являясь пограничным институтом между государством и обществом. Всё это имеет существенное значение для демократизации переходных обществ и дальнейшей консолидации демократии в рассматриваемых странах.

Институционализация местного самоуправления в странах Центральной Европы и России происходила как в силу необходимости скорей найти замену оказавшейся несостоятельной старой системе советов, так и в результате появления новых рыночных структур, требующих соответствующей децентрализации политико-управленческой системы.

Проведённый анализ реформы местного самоуправления в постсоциалистических политических системах позволил прийти к выводу, что процесс становления системы местного самоуправления ещё не завершён и, поэтому выделение сложившихся моделей, закрепившихся типичных черт носит относительно временный характер. Тем не менее, несмотря на различия и особенности реформирования системы местного самоуправления, в работе были выделены общие тенденции и проблемы процесса институализации.

Становление института местного самоуправления во всех трёх странах осуществлялся по следующим направлениям: формирование правовой и экономической основы местного самоуправления, выработка территориальных принципов, формирование эффективной организационной структуры, определение сферы полномочий, разработка механизмов взаимодействия с государством.

Начальную стадию - стадию формирования правовой основы местного самоуправления в целом прошли все страны. В России этот процесс оказался более продолжительным. Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления" был принят значительно позже - в 1995 году. Следует отметить, что в ходе реформ в законодательство Венгрии и Польши вносились изменения и поправки. В России же до сих пор этот этап не завершен, как раз в настоящее время завершён пересмотр существовавшего закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", принято решение о поэтапном введении его новой редакции в действие в процессе практического реформирования местного самоуправления.

В ходе формирования территориальной структуры местного самоуправления можно выделить такую общую тенденцию для всех стран как формирование местного самоуправления в основном на базовом уровне. При этом уменьшилась роль среднего территориального уровня в Венгрии (графства). В России в некоторых регионах роль районов также уменьшилась. Для Польши характерна тенденция слияния территориальных единиц.

В настоящий момент в рассматриваемых странах сложились двухзвенные, трёхзвенные территориальные системы местного самоуправления. В Венгрии местное самоуправление существует на базовом уровне по поселенческому принципу (в городах, сёлах) и на уровне графств по территориальному принципу. В России двухзвенная система: базовый уровень - уровень районов. В Польше с 1998г. трехзвенная система: базовый уровень - субрегиональный - региональный.

Организационное строительство прошло довольно легко, основные организационные формы были установлены за сравнительно короткий период. Выборный совет является высшим органом в принятии решений на местном уровне во всех странах, члены совета выбираются на всеобщих прямых выборах.

Мэры в Венгрии и России избираются напрямую ( в Польше с 2002 г. мэры тоже стали избираться прямыми выборами). В России позиции мэров очень сильны, они возглавляют администрацию и имеют много полномочий. В рассматриваемых странах распространены три организационные модели (в основе моделей взаимоотношения между собранием и местным главой): "слабый мэр -совет"; "сильный мэр - совет" и "совет - управляющий". Польша - пример первой модели. В России преобладает вторая модель. В Венгрии закрепилась организационная форма - "совет-управляющий". Причиной преобладания последних двух, очевидно, является сильное антагонистическое чувство по отношению к советской модели, которая по форме относилась к первому типу.

В Польше и Венгрии складывается континентальная модель местного самоуправления. Она характеризуется принципом "негативного регулирования", когда местные органы вправе осуществлять все действия прямо не запрещённые законом, единообразным построением системы органов власти на низовом уровне (едиными правами базового уровня наделены как горда, так и сельские общины независимо от размера численности населения), преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, разнообразные формы контроля за деятельностью органов власти местного самоуправления, осуществляемого по значительному кругу вопросов. Формируемая в России модель местного самоуправления является смешанной, т.к. она вбирает элементы разных моделей: автономия органов местного самоуправления близка к коммунальной системе местного самоуправления (Германия), самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления является элементом, присущим, прежде всего, англосаксонской модели местного самоуправления (США, Великобритания).

Становление местного самоуправления в условиях переходных политических систем сопряжено с немалыми трудностями и проблемами. Причины этого коренятся в замедленности и непоследовательности действий, связанных с разработкой новых механизмов и процедур политического властвования на муниципальном уровне, в недооценке роли и значимости местного самоуправления, в недостатке нормативно-правовой базы, информационной, материально-финансовой и кадровой обеспеченности. В условиях демократизации проблемы часто возникают из-за сочетания авторитарных традиций и либеральных институтов.

Все три страны столкнулись с проблемой необходимости формирования правовой базы, хотя решали её по-разному. Перед рассматриваемыми странами встали также проблемы определения территориальной основы местного самоуправления, выработки основных принципов формирования структуры органов местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями управления; выработки принципов взаимодействия местного самоуправления с государственной властью и населением. Одной из основных проблем, с которой столкнулись местные власти всех стран, был недостаток финансовых ресурсов, и не разработанные принципы их распределения.

В органах местного самоуправления всех трёх стран остались представители старой партийной элиты. Значительная часть лидеров местных сообществ была воспитана в условиях советской модели местного самоуправления, и является носительницей соответствующей политической культуры. Это, безусловно, отражается на методах управления. Таким образом, одна из проблем - это низкий кадровый потенциал. Существует недостаток квалифицированных специалистов.

Во время формирования территориальной основы местного самоуправления в Венгрии и России, появилось серьёзное препятствие, когда территориальные самоуправляющиеся единицы (в том числе небольшие по размеру и с низкой численностью населения), имея право на местное самоуправление, предоставленное им законом, не имели достаточных средств и ресурсов для выполнения своих полномочий. Многие политики полагали, что возможно за короткий срок расширить автономию вновь образованных территориальных единиц и это будет способствовать процветанию муниципалитетов. Но путь к процветанию лежит не только в получении права на самостоятельность, для этого ещё необходим целый ряд условий (финансовая основа, чёткое разграничение полномочий, эффективная структура управления и т.д).

Серьёзной проблемой являются напряжённые отношения, часто переходящие в конфликты между органами местного самоуправления и государственной властью, т.к. раньше существовала иерархическая структура отношений, когда государственная власть осуществляла строгий контроль за местным самоуправлением.

Основные направления деятельности органов местного самоуправления, улучшение качества местной жизни, повышение активности и инициативы со стороны населения, решение проблем взаимоотношений органов местного самоуправления с населением — являются важными составляющими реформирования местного самоуправления в условиях демократизации. В этой связи необходимо переосмысление принципов функционирования местных органов, определение основные направления деятельности с учётом сложившейся переходной ситуации.

Разделение полномочий в рассматриваемых странах - ещё незавершённый процесс. В Польше полномочия делятся на собственные и переданные. В Венгрии различают: обязательные и необязательные полномочия. Обязательные функции должны исполняться в каждом поселении независимо от типа, размера. В России существуют собственные и делегированные полномочия. Базовый уровень во всех странах предпочитается в качестве основного уровня предоставления услуг. Более высокое звено в местном самоуправлении существует в качестве дополнительного поставщика услуг, который помогает нижнему звену, если оно не справляется с какими-то функциями.

Законодательное закрепление функций не означает, что они будут эффективно реализовываться на практике. Проводимая политика местных властей не всегда может удовлетворять интересы граждан. Сравнительный анализ результативности функций и способности удовлетворять интересы жителей местных сообществ позволил сделать следующие выводы.

Процесс выработки главных целей политики местных властей (принятие бюджета), осуществляется более согласованно и эффективно в Венгрии и Польше, чем в России. В то же время в исполнении принятых решений Венгрия оказывается более успешной, чем Польша, так как в Польше ощущается недостаток финансовых ресурсов. В России ситуация ещё сложней. Здесь помимо неполного исполнения бюджета, часто встречаются случаи злоупотреблений и не целевого использования средств.

В процессе принятия решений каждая из стран сталкивается с определёнными трудностями. В Венгрии и Польше это связанно с откладыванием принятия решений по причине некачественной подготовки, неспособности прийти к компромиссу. В России такими препятствиями являются резкое сокращение депутатских мест по сравнению с советским периодом, а так же редкость проведения депутатских сессий (особенно в районах), что отражается на качестве и эффективности работы по принятию согласованных решений.

Во всех трёх странах ощущается недостаток стратегического планирования, при этом для Польши это характерно в меньшей степени по сравнению с Венгрией. В России отсутствие стратегических планов развития является основной проблемой деятельности органов местного самоуправления.

Степень удовлетворения населения деятельностью местных органов самоуправления в Польше и Венгрии не очень высока. В России степень удовлетворённости и оценка эффективности их деятельности ещё ниже, гораздо больший процент граждан считают, что их интересы не учитываются при принятии и исполнении решений местными органами власти. Таким образом, проводимая политика местных властей во всех странах оценивается членами местных сообществ не вполне удовлетворительно. Политическая адекватность выражается в не достаточном соответствии целей политики органов власти запросам граждан.

Выработка способов привлечения населения к участию и понимание важности этого участия, формирование механизмов взаимоотношений органов местного самоуправления и населения местных сообществ - ещё одно важное направление настоящего этапа реформирования этого института. Граждане должны осознать себя основными субъектами местного самоуправления, понять важность политического участия, а местные власти в свою очередь должны понять необходимость налаживания обратной связи с населением местных сообществ. Население, как главный субъект местного самоуправления, вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Таким образом, муниципальная деятельность должна осуществляться исходя из интересов населения. А для эффективного выполнения функций органами местного самоуправления необходимо выработать формы и механизмы взаимодействия с населением.

В целом в рассматриваемых странах законодательно закреплены следующие формы участия населения в местном самоуправлении: местные выборы, местный референдум, правотворческая инициатива, сход граждан. Явка на местные выборы во всех трёх странах не высока. Особенно низкий уровень явки на выборы отмечается в России. Референдумы в России на местном уровне используются гораздо реже, чем в Польше и Венгрии. Инициатором проведения референдумов в Венгрии и России являются чаще всего местные власти, в отличие от Польши, где много референдумов инициируются населением и используются им в качестве средства контроля за местными органами власти, что способствует росту осознания населения своей роли участия в процессе принятия решений.

Многие неудачи местной реформы в рассматриваемых странах связаны с недооценкой человеческих ресурсов в организации органов местного самоуправления и потенциала местного сообщества, основным признаком которого является население. Основными проблемами во взаимодействии местной власти с населением в первую очередь являются: не понимание сущности и роли местного самоуправления, как населением, так и представителями местной власти, низкий уровень участия населения (главного субъекта местного самоуправления) в осуществлении местного самоуправления; недоверие населения местным органам власти; недооценка потенциала общественной самоорганизации (особенно в России) со стороны местных властей.

Проведение реформы местного самоуправления также осложняется высоким уровнем представительства в местных властных структурах политических лидеров старой советской системы; низкой степенью открытости местной власти, усугубляемой её коррумпированностью; сосредоточенностью местных органов власти только на самых актуальных проблемах, без обращения их внимания на выработку коммуникационной стратегии, и форм обратной связи; низкий уровень информированности субъектов коммуникации; недостаточное использование такого ресурса как "третий сектор".

В настоящее время для организации эффективного двустороннего взаимодействия местных органов власти и населения необходимо активно использовать паблик рилейшинз (PR), суть которого состоит в поиске эффективных способов установления двустороннего общения, точек соприкосновения, общих интересов и путей эффективного взаимодействия.

Совершенствование взаимосвязи местной власти и населения целесообразно строить по трём основным направлениям: идеологическому (разработка концепции местного сообщества, понимание сущности местного самоуправления властью и населением); структурно-организационному (построение эффективной организационной структуры, определение функций, подготовка квалифицированных кадров); технологическому (эффективные методы, механизмы).

В заключении следует отметить, что в переходных постсоциалистических системах успешной реформе местного самоуправления способствует дуалистическая концепция местного самоуправления, которая соединяет в себе необходимость проведения институализации местного самоуправления государством, но при этом становление и закрепление основных принципов местного самоуправления должно осуществляться непосредственно на уровне местных сообществ с широким участием населения. Такая концепция позволяет закрепить основные принципы местного самоуправления (местная автономия, принцип субсидиарности, способствующий эффективности местного самоуправления, местная демократия), сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления. Практика функционирования органов местного самоуправления в постсосоциалистических политических системах будет не эффективной без дальнейшего становления институтов местной демократии. Реформа системы местного самоуправления является неотъемлемой составляющей дальнейшей демократизации постсоциалистических политических систем на пути к консолидированной демократии.

Список научной литературыМиронцева, Светлана Александровна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Европейская хартия о местном самоуправлении.// Местное самоуправление. М.: Изд-во "Деловой альянс", 1998.

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Конституции государств Европы: В 3 Т./ Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Изд-во "НОРМА", 2001.

4. Конституции зарубежных стран. Сборник. М.: ООО Изд-во "Юрлитинформ", 2000.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35, ст. 3506.

6. Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Федеральный закон. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49, ст.5497.

7. Об основных направлениях реформы самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 11.06. 97г. № 568// Местное самоуправление. М.: Изд-во "Деловой Альянс", 1998.

8. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 25.09.97г. № 126-ФЗ.// Местное самоуправление. М.: Изд-во "Деловой Альянс", 1998.

9. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 08.01.98г. № 8-ФЗ.// Местное самоуправление. М.: Изд-во "Деловой Альянс", 1998.

10. Ю.Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология. Краснодар: «Экоинфест», 2001.

11. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991 — 2001 / В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова. СПб; М.: Евпропейский университет в Санкт-Петербурге: Летний сад, 2002.

12. Агапонов А. Ответственность региональной власти // Власть. 2000. № 4.

13. Алексеев О. Стратегическое управление в государственном и муниципальном секторе // Городское управление. Обнинск, 2000. № 5.

14. Алёхин Э. В. Формирование социально-территориальной организации местного самоуправления. Автореф. .канд. социол. наук. Пенза, 2001.

15. Анимица Е.Г., Заборова Е.Н. Гражданская активность населения: ТОСы в системе МСУ. Екатеринбург: Из-во. Урал. гос. экон. ун-та, 2000.

16. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург: Из-во Урал. гос. экон. ун-та, 1998.

17. Антипьев А.Г., Захаров Н.И., Шишигин А.В. Местное самоуправление -социально-политический институт гражданского общества. Пермь: Изд-во Пермского ун-та, 1999.

18. Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления: Автореф. . канд. полит, наук., СПб., 2001.

19. Асеев JI.A. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Авторед. дис. . канд. филос. наук: М., 1999.

20. Бокова С.В. Программы развития городов в системе государственного управления // США: экономика, политика, идеология. 1993. № 8.

21. Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте РФ: функционирование и оптимизация деятельности (политологический анализ): Автореф. . дис. канд. полит, наук. СПб, 2001.

22. Бородин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления//Социологические исследования. 1997. № 1.

23. Будовская О.В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества (политологический анализ): Автореф. .канд. полит, наук. Орёл, 2001.

24. Ванштейн Г.И. Посткоммунистичекое развитие глазами западной политологии // МэиМО, 1997, № 8-9;

25. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. №11.

26. Васильев В.Н. Анализ результатов социологического опроса населения и представителей исполнительной власти Ленинградской области о местной самоуправлении // Проблемы социального управления. М., 1999.

27. Васильев М. Местное самоуправление в России: ограничения и опасности // Городское управление. 1998. № 6.

28. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб. 1972.

29. Васович В. Переход к демократии в посткоммунистических странах// Вестник МГУ. Сер. 18. 1998. № 2.

30. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общие учения о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М-Л.: Госизд., 1928, XII.

31. Веселовский Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., Новый мир, 1996.

32. Вобленко С., Говоренкова Т. Местное самоуправление в системе разделения властей // Городское управление. 1997. № 8.

33. Возжова Н., Островская Т., Туманова С. Мэра делает команда: реформа местного самоуправления и система местной власти: представления муниципальных служащих.//Муниципальная власть. 2000. № 1-2.

34. Гелен Фон У., Штадлер Г. Германия: местные органы власти в поисках эффективного управления // Проблемы теории и практики управления. 1995. №5.

35. Генисаретский О., Глазычев В. Становление местного самоуправления и гражданского общества в России // Городское управление. 1997. № 5.

36. Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления // Социологические исследования. 1998. №11.

37. Гильченко JI. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. №3.

38. Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999

39. Глоба Н. Местное самоуправление это панацея или образ жизни // Городское управление. 1998. № 1

40. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999.

41. Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. СПб., 1868. Т.2.

42. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных аспектов. СПб., 1998.

43. Даймонд JI. Прошла ли "третья волна" демократизации // Полис 1999. № 1

44. Диалог. Скажи как? «Из опыта коллектива Программы «Диалог». Сер. «Библиотека муниципального служащего», Вып. 24. М.: МОНФ, 2000.

45. Демократические переходы: варианты путей и неопределённость результатов. (Круглый стол). //Полис. 1999. № 3.

46. Демократия и местное самоуправление: Реферат на книгу: Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. L.: ALLENA A. UNWIN, 1974. / Загоруйко К.Ф. РАН ИНИОН. M., 1994.

47. Десять лет системной трансформации в странах ЦВЕ и в России // Власть. 2000 № 2.

48. Дарендорф Р. После 1989. Размышления о революции в Европе. М.: Изд-во "Ad Marginem", 1998.

49. Дорошева Е.Ю. Развитие местного самоуправления и российская реформа (полит.аспекты): Автореф. . дис. канд. полит, наук. М., 1999 .

50. Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах Западной Европы / Виноградов В.А. РАН ИНИОН. -М., 1994.

51. Егорова Е.С., Щербакова Н.В. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996.

52. Елинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

53. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997.

54. Емельянов Н.А. Самоуправление как форма демократического обустройства общества: политические аспекты и особенности его становления в России: Дис. . канд. полит, наук. М., 1996

55. Ершов А.Н. Возможна ли собственная модель самоуправления? // Социологические исследования. 1998. № 11.

56. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.: Редакционно-издательский центр " Муниципальная власть", 1999.

57. Зачем понадобилось отделять местное самоуправление от государства // Муниципальная власть. 2000. № 1/2.

58. Ибрагимов X. Критика становления и условия спонтанного развития субъекта местного самоуправления // Городское управление. 1995. № 5.

59. Ибрагимов X. Анатомия субъекта местного самоуправления // Муниципальная власть. 2000. № 4.

60. Кирилов Ю. Четырёхлетний план для местного самоуправления в России // Городское управление. 1997. № 3.

61. Климов В., Кошелов М., Величко А. Нетрадиционный взгляд на современное местное самоуправление в России // Федерализм. 1999. № 2.

62. Колюшин Е.И.О праве муниципальной собственности // Журнал российского права, 1997. № 9.

63. Кротов П. Добровольные объединения (ассоциации) органов местного самоуправления // Городское управление. Обнинск, 2000. № 4.

64. Кулагин А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Проблемы теории и практики управления. 1994. №3.

65. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №11.

66. Кынев А.В. Институт президентства в странах Центральной и Восточной Европы как индикатор процесса политической трансформации.// Полис. 2002. № 2.

67. Лагутин О.А. Адекватность конституционной модели местного самоуправления политико-правовой системе РФ. Автореф. .канд. полит, наук. М., 2001.

68. Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1995.

69. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: сб. ст. СПб., 1902.

70. Ланцов С. А. Российский исторический опыт в свете концепций политической модернизации.// Полис. 2001. № 3.

71. Лапин В.А. Природа муниципальной власти и местного самоуправления в России // Личность, культура, общество: научно-практический журнал / РАН. Институт социально-политических исследований. 1999-2000, Т.2. Вып. 1 (2). 2000.

72. Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 1999. №2.

73. Лапина Г., Леонова И., Редюхин В. Местные сообщества и органы муниципального управления понять, чтобы взаимодействовать // Городское управление. 2000. № 8.

74. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

75. Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России: историко-правовое исследование: Автореф. . дис. канд. юрид. наук. Самара, 2000.

76. Лукин А.В. Переходный период в России: демократизация и либеральные реформы.//Полис. 1999. № 1.

77. Лукьянова Е.В. Становление муниципальной демократии в России (социологический аспект): Дис. .канд. социол. наук. Саратов, 1999.

78. Матвеев В.П. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. СПб., 1905. №1.

79. Мачкуев Е. Преобразование коммунистического тоталитаризма и посткоммунистическая системная трансформация: проблемы, концепции, периодизация.// Полис. 2000. № 4.

80. Медведев А.И. Местное самоуправление в условиях формирования гражданского общества и правового государства: Автореф. . дис. канд. юрид. наук. Волгоград, 2000.

81. Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). М., 1999.

82. Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам. // Полис. 1998 № 2.

83. МеркельВ., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях// Полис. 2002. № 1-2.

84. Мерсиянова И. Реструктуризация общественных отношений в системе местного самоуправления // Городское управление 2000 № 9.

85. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности / ред. Виноградова В.А. РАН ИНИОН. М., 1993 (Сер: Региональное управление и местное самоуправление).

86. Местное самоуправление в зарубежных странах / ред. Медведева Н.П. М.: Юрид. лит., 1994.

87. Местное самоуправление в России. (Аналитический доклад)/ Воронин А.Г., Гильченко Л.В. М.: "Транспечать"., 1998.

88. Местное самоуправление. (Нормативная база). М.: Изд-во "Деловой альянс", 1998.

89. Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих. Материалы социологического исследования. / Под ред. Алексеева О.Б., Балабанова А.Е. Сер. «Библиотека муниципального служащего». Вып. 21. М.: МОНФ, 2000.

90. Местное самоуправление: проблемы и решения. ( Материалы международного симпозиума) / Виноградов В.А., М.: РАН ИНИОН, 1996.

91. Местное самоуправление: российский вариант (научно-аналитические обзоры) / Алфёрова Е.В. М.: РАН ИНИОН, 1993. (Сер: Региональное управление и местное самоуправление).

92. Местное самоуправление российский путь / Общ. Ред. Дыльнова Г.В. Саратов: Дет. Кн., 1999.

93. Местное самоуправление: стратегические направления развития. Материалы научно-практической конференции. / Под ред. С.И. Рыженкова. Сер. «Библиотека местного самоуправления», Вып. 32. М.: МОНФ, 2000.

94. Местное самоуправление: теория и практика / Сост. и ред. Г. Люхтерхандт. М.: Фонд Фридриха Науманна, 1997.

95. Местные сообщества в местном самоуправлении. Учеб. пособие для муниципальных управляющих. / Под ред. Балабанова А.Е. Сер. «Библиотека муниципального служащего», Вып. 22. М.: МОНФ, 2002.

96. Милль Д.С. Основания политической экономии с некоторыми из применений к общественной философии. Собр. сочин. Киев-Харьков, 1869. Т.2.

97. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Городское управление. 1998. № 1.

98. Михайлов М.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации (политологический анализ формирования и оптимизации деятельности): Автореф. дис. .канд. полит, наук. Орёл, 1999

99. Морозова Е.В. Региональная политическая культура. Краснодар, Изд-во КГУ, 1998

100. Мостовой В.Г. Политическая культура и становление институтов местного самоуправления. РУДН. М., 2000.

101. Муниципальный менеджмент в Российской Федерации. Выводы и рекомендации. Проект TACIS. М., Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 2001.

102. Мухаев Р.Т. Модернизация посткомунистических режимов: её специфика и возможности в России (опыт сравнительного анализа)// Вестник МГУ. Сер. 12. 1993. № 3.

103. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М.: Изд-во "ПРИОР", 2001.

104. Нечаев В. Д. Инновации и традиции в реформе местного самоуправления постсоветской России // Политая. 2001. №3.

105. Нудненко JI.A. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики. Автореф. . канд. юрид. наук. М., 2001.

106. Нудненко JI.A. Теория демократии. М.: Юрист, 2001.

107. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1999.

108. Органы власти штатов и органы управления в США / ред. Шамберг В.М.-М., 1990.

109. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления. Сб. статей. Калуга: Из-во "Облиздат", 1998.

110. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие: Сб. обзоров. М.: РАНИНИОН, 1996.

111. Островская Т., Возжова Н., Туманова С. Реформа местного самоуправления и система местной власти: представления муниципальных служащих // Городское управление, 1999. № 12.

112. Островская Т.В., Задорин И.В. Общественное мнение о местном самоуправлении (по материалам опросов общественного мнения) // Политая. 1998. №4.

113. ИЗ. Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. 1994. №4.

114. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993

115. Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Полис. 1998. № 1.

116. Павлов С. Организация деятельности органов местного самоуправления в сфере общественных связей. // Городское управление.2001. №9;

117. Парадиз A.JI. Местное самоуправление в политической системе общества. Дис. канд. полит, наук. Саратов, 1994.

118. Песков Ю.А. Сравнительный анализ опыта местного самоуправления в странах Запада и России: Автореф. . канд. полит, наук. М., 2001.

119. Плоккер К., Холлис Г. На пути к демократической децентрализации: Перестройка региональных и местных органов власти в Новой Европе. TACIS SERVICES DG.IA, European Commission, 1995.

120. Побережная И., Титова Т., Умнова И. Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов федерации РФ и органов местного самоуправления //Городское управление. 1997. № 3.

121. Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917.

122. Подовжняя Г.Г. Реформа местной власти в России: проблемы самоуправления и демократии. Автореф. . дис. канд. полит, наук. Уфа, 1998.

123. Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна: ООО "Феникс+", 2001.

124. Политические лидеры местных сообществ. Краснодар: Кубан.гос.ун-т,2002.

125. Поляков JI.В. Методология исследования российской модернизации.// Полис. 1997. № 3.

126. Портнова Т.А. Местное самоуправление в условиях реформирования современной России: Автореф. . дис. канд. полит, наук. М., 2001.

127. Пройсс У. Модели конституционального развития и перемены в Восточной Европе // Полис. 1996. № 4.

128. Проблемы формирования современной муниципальной науки: фундаментальной и прикладной: Материалы научно-практической конференции. Краснодар: КубГУ, 2001

129. Процессы демократизации в Восточной Европе: Матер, междунар. науч. конф. / Отв. ред. Г.В. Осипов. М., 2000.

130. Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 1999.

131. Пылин В.В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. № 7/8.

132. Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становлнения местного самоуправления России: Автореф. . .дис. д-ра, юрид. наук. М., 1999.

133. Разработка новых правил игры в старых условиях./ Под ред. Попы В., Мунтяну И. Будапешт: OSI/LGI. 2001.

134. Растоу Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. № 5.

135. Ребышева Л.В. Местное самоуправление в системе политической власти, Тюмень, 1998.

136. Реформы местного управления в странах Западной Европы / Андреева И.А., Баранчикова В.А. Сб. статей и обзоров, РАН ИНИОН. М., 1993. (Сер: Региональное управление и местное самоуправление).

137. Савельева И.Г. Современный этап развития местного самоуправления в России с учётом мирового и отечественного опыта: Автореф. дис. .канд. историч. наук. СПб., 2001.

138. Серебренников В.П. Местое управление и самоуправление Франции. -Минск: Высшая школа, 1981.

139. Славина-Шкретова Н.Б. Политическая модернизация: теоретико-методологический аспект: Автореф. .дис. канд. полит, наук. М., 2001.

140. Страны Ценрально-Восточной Европы и Европейской части постсоветского пространства в 1999 году. М.: МОНФ, 2000.

141. Тарасов И.Н. Институциональный процесс посткоммунистической демократизации в странах Восточной Европы: Автореф. дис. . канд. полит, наук. Саратов, 2001.

142. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. / Под ред. Савранской O.JI. Сер. «Библиотека муниципального служащего», Вып. 11, М.: МОНФ, 1999.

143. Теннис Ф. Общность и общество: основные понятия чистой социологии. СПб.: Изд-во "Владимир Даль", 2002.

144. Титаренко В.А. Эволюция концепции местного самоуправления в России во второй половине XIX нач. XX вв. Автореф. .дис. канд. полит, наук. Саратов. 2001.

145. Тихонов Д.А. Местное самоуправление из истории концепции // Вестник местного самоуправления. Сер. 18. Социология и политология. М., 2000. №2.

146. Ткачев В. Местное самоуправление основа народовластия // Местная власть. Ростов-на-Дону, 2000. Вып. 1.

147. Токвиль А. Демократии в Америке. М.: Изд. Группа "Прогресс -Литера", 1994.

148. Филенко В.И. Социальное партнёрство как взаимодействие органов муниципальной власти и местного самоуправления: Автореф. . дис. канд. социол. наук. М., 2000.

149. Хантингтон С. Неуправляемость демократии?/ Демократия 1990-х// Глобальные проблемы переходного периода. 1993. № 6.

150. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций // Полис. 1995 № 1

151. Харитонова О.Г. Генезис демократии (Попытка реконструкции логики транзитологических моделей). // Полис. 1996. № 5.

152. Цапф В. Теория модернизации и различие путей общественного развития // Социс. 1998. № 8.

153. Центрально-Восточная Европа во второй пол. ХХв.Т.З Трансформации 1990-х гг., 4.1. М.Наука, 2002.

154. Чередниченко В.А. Федерализм в общественном мнении. М: ФНУ "РНЦГМУ" 2002.

155. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа "Форум - ИНФРА. М.", 1998.

156. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.

157. Шабров О. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М.: ИНТЕЛЛЕКТ, 1997.

158. Шапиро Л. Отношение населения к институту местного самоуправления и его органам в российском городе: итоги 98 и задачи -99// Городское управление 1999 № 4

159. Шахов Ш.К. Местное самоуправление в Дагестане: исторические традиции и современность: Автореф. .дис. канд полит, наук. М., 1998.

160. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе в современной России: Автореф. дис. канд. полит, наук М., 1998.

161. Широков А., Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб.: Из-во СпбГУ, 1997.

162. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПБ., 1997.

163. Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидация демократии.//Полис, 1996, № 5.

164. Шнапп Л. Аппарат окружной администрации в землях ФРГ // Государство и право. 1994. № 4.

165. Шоос Г. Показатели работы органов местного самоуправления.// Государственное управление в переходных экономиках. 2001. январь.

166. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии, Германии. СПб., 1874.

167. Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Дис. . канд. полит, наук. М., 1998.

168. Воупе G. A. Competitive Tendering in Local Government: a Review of Theory and Evidence // Public Administration. 1998. Vol. 76 № 4.

169. Brooks S. Labour's Modernization of Local Government // Public Administration. 2000. Vol. 78. № 3.

170. Central and Local Relations (a Comparative Analysis of West European Unitary States / Ed. by E.C. Page, MJ. Goldsmith. London, Newbury Park, Beverly Hills, New Delhi: SAGE Publications, 1987.

171. Community Politics: a Behavioral Approach / Ed. by Ch.M.Bonjean, T.N.Clark, R.L. Lineberry. New-York: The Free Press, London: Collier-Macmillan Limited, 1971.

172. Decentralization: Experiments and Reforms / Ed. by T.M.Horvath. Budapest: OSI/LGI. 2000.

173. Democracy and Local Government: Ten Empirical Studies. Honolulu, 1993.

174. Events and Changes. The First Steps of Local Transition in East-Central Europe / Ed. G. Peteri. Budapest, 1991.

175. Linz J. J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, a Post-communist Europe. Baltimore, 1996.

176. Local Government and Urban Affairs in International Perspective/ Ed. by Hesse J.J. Bardern-Barden. 1991.

177. Local Government in Eastern Europe: Establishihg Democray at the Grassroots / Ed. by A.Coulson. Brookfield, 1995.

178. Local Government in Liberal Democracies / Ed. by J.A. Chandler. London and New-York: Routledge. 1993.

179. Local Government in the CEE and CIS, 1994: an Anthology of Descriptive Papers. Budapest: OSI/LGI, 1994.

180. Local Democracy and The Processes of Transformation in East-Central Europe./ Ed. by H. Baldersheim, M. Illner, A. Offerdal, L.Rose. Colorado, 1996.

181. Page E. C. Localism and Centralism (The Political and Legal Basis of Local Self-Government). Oxford: Oxford University Press, 1988.

182. Participation of Citizens in Local Life/ Report by Steering Committee on Local and Regional Democracy Adopted in 7-9 June 2000//Local and Regional Authorities in Europe, No. 72. Council of Europe Publishing.

183. Public Perception of Local Government / Ed. by P. Swianiewicz. Budupest. OSI/LGI. 2001.

184. Public Sector Management in Europe / Flynn N., Strehl F., London, New-York: Pretence Hall Harverster Wheatsheaf, 1996.

185. Rethinking Local Democracy / Ed. by D.King, G.Stoker. London, Macmillan Press LTD, 1996.

186. Saward M. The Terms of Democracy. Cambridge: Polity Press, 1998. VII.

187. Smith B.C. Local Government and the Transition to Democracy: a Review Article // Public Administration and Development. 1998. Dev. 18

188. Stewart J. Local Government Today (an Observer's View). Luton, Bedfordshire, 1995.

189. The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia. (Historical and Post-communist Developments)./ Ed. by O. Iepa. Keisuisha, 2000.

190. The Politics of Local Government / G.Stoker. London: Macmillan, 1991.

191. The Re-emergence of Local Self-government in Central Europe: The First Experience./Ed. by I. Elander, M. Gustafsson.//Report from The Conference: Local Self-government in a Comparative Perspective 12-17 May 1991.

192. The State of Local Democracy in Central Europe / Ed. by G. Soos, G. Тока, G. Wright. Budapest, OSI / LGI, 2002.

193. База данных кейсов проекта "Managing Multiethnic Communities" (http://www.lgi.osi.hu/ethnic).

194. Данные Министерства России, представленные на заседании Правительства России 6 сентября 2001 года (http://www.government .gov.ru/government/zas090620012.html)

195. Данные опросов "Фонда общественное мнение" (http ://www. fom.ru/reports/frames)

196. Данные Центральной избирательной комиссии РФ (http//: www.cikrf.ru).

197. Applicant Countries/ Eurobarometer. 2001 (http:// europa.eu.int/comm./publicopinion).

198. Candidate Countries/ Eurobarometer. Report № 2002.2 (http:// europa.eu.int/comm./publicopinion)

199. Candidate Countries/ Eurobarometer 2001. March 2002 (http:// europa.eu.int/comm./publicopinion).

200. Hungary Local Government Law "Act LXV of 1990 on Local Governments" (http:www.logincee.org/librarybrowse.asp).

201. Report of the Visit by CLARAE delegation to the Russian Federation / Monitoring report 1999 CG/BUR (5) 145 (http://www.coe.int/RepRussia1999mission.mnt).

202. Report on Regional Democracy in Hungary/ Monitoring report 2002 CPR (9) 2 Part II (http://www.coe.int/RapHungary 2002.mnt)

203. Report on Local and Regional Democracy in Poland/ Monitoring report 2002 CG (9) 21 Part II (http://www.coe.int/RepPoland2002.mnt).

204. Система местного самоуправления как подсистема политической системыстановления. СПб., 1997. с.68.1. Местное сообщество1. Население/общность людей

205. Источник: Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология. Краснодар, 2001. с. 63.

206. ВВП на душу населения (% к среднему уровню по ЕС)1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

207. Венгрия 49 45 46 46 47 47 49 52

208. Польша 33 31 33 34 35 37 39 41

209. Россия 59 47 44 38 35 34 34 291. Источник:

210. Страны Центрально-Восточной Европы и Европейской части постсоветского пространства в 1999 году. М., 2000 с. 13.

211. Темпы прироста валового внутреннего продукта (% к предыдущему году)1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

212. Венгрия -3.5 -11.5 -3.1 -0.6 2.9 1.5 1.3 4.6 5.2 4.0

213. Польша 11.6 -7.0 2.6 3.8 5.2 7.0 6.0 6.8 4.8 3.8

214. Россия -3.0 -5.0 -14.5 -8.7 -12.7 -4.1 -3.5 0.8 -4.6 0.1.01. Источник:

215. Страны Центрально-Восточной Европы и Европейской части постсоветского пространства в 1999 году. М., 2000. с. 14.

216. Доля безработных в экономически активном населении (%)1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

217. Венгрия 1.9 7.5 12.3 12.1 10.4 11.1 10.7 10.4 9.1 9

218. Польша 6.5 12.2 14.3 16.4 16.0 14.9 13.2 10.3 10.4 10

219. Россия - - - - 8.8 9.9 11.3 11.8 121. Источник:

220. Страны Центрально-Восточной Европы и Европейской части постсоветского пространства в 1999 году. М., 2000. с. 14.* « * *