автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Реформа местного самоуправления в России: содержание социально-экономического развития муниципального образования

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформа местного самоуправления в России: содержание социально-экономического развития муниципального образования"

На правахрукописи

Павлюченкова Элла Викторовна

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: СОДЕРЖАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

22.00.08 - социология управления

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Ростов-на-Дону - 2004

Работа выполнена в Южно-Российском государственном техническом университете (НПИ) на кафедре социологии и психологии

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор

Самыгин Сергей Иванович

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, доцент

Сологуб Владимир Антонович доктор социологических наук, доцент Перов Георгий Олегович

Ведущая организация: Ростовский государственный

педагогический университет

Защита состоится 8 апреля 2004 г. в 13™ на заседании диссертационного совета Д.212.208.01 по философским и социологическим наукам в Ростовском государственном университете по адресу:

344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 160, ауд. 34. С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке РГУ (ул. Пушкинская, 148)

Автореферат разослан 5 марта 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Маринов М. Б.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность темы исследования. В современном российском обществе происходят коренные преобразования во всех сферах жизни, продолжается поиск наиболее оптимальной демократической модели развития общества и государства, а на протяжение последних четырех лет планомерно готовится и осуществляется административная реформа. Соответственно усиливается внимание и к такому важнейшему институту гражданского общества, как местное самоуправление, к процессам его институционализации. Кризисный же характер развития современного российского общества стал определенным вызовом существующей системе государственного и социально-административного управления, своеобразным оселком проверки мастерства социальных технологов и менеджеров, заставил по-новому рассмотреть проблемы управления городскими социальными системами в период российской транзиции.

Успех в проведении политики переходного периода к рыночным отношениям и поддержания нормальной социально-экономической обстановки в муниципальных образованиях зависит от действия многих факторов, среди которых определяющими являются три: наличие ресурсов всех видов, непротиворечивая и последовательная государственная политика в решении экономических, социальных, национальных и других вопросов и уровень управления на различных ступенях иерархии, прежде всего, разделения полномочий на федеральной и местной отметках. Качество управления на различных уровнях всегда было ключевой проблемой любой общественно-политической организации общества.

Территориальная организация общества, базируясь на принципах федерализма и местного самоуправления, требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов, например, региональных бюджетно-налоговых систем, территориального распределения собственности, регионального регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, а также применения в новых условиях программно-целевого метода. Экономика и территориальная организация общества взаимно формируют друг для друга особые условия, ограничения и требования. К настоящему же

1РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ I БИБЛИОТЕКА }

тельных и универсальных решений по проблеме взаимоотношений федерализма и местного самоуправления не найдено ни в одном из федеральных государств. В каждом случае она решается в процессе длительных эволюционных преобразований на основе общественного исторического опыта, традиций и учета политических, экономических и других реальностей с весьма осторожным использованием опыта других стран.

Особая острота ситуаций всегда состояла в установлении взаимодействия экономических отношений, федерализма и местного самоуправления. Такая задача стоит сейчас перед Россией. Но к ней еще добавляется два обстоятельства: во-первых, в последние годы в России качественно видоизменяются сами экономические отношения и, во-вторых, кардинально меняются основы и принципы федерализма, характер и функции местного самоуправления, разрабатываются новые основополагающие документы и проводится административная реформа. В 2003 г. Государственной Думой был принят Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который открывает определенные возможности для формирования новых принципов организации местного самоуправления и условий развития муниципалитетов.

Однако вопрос становления местного самоуправления как. потенциально мощного механизма развития муниципальных образований в Российской Федерации не вполне осознан научным сообществом и властными структурами как значимый. Именно по этой причине в современной научной литературе недостаточно разработок по этой тематике, отражающих и анализирующих подготовку и проведение административной реформы. В значительной мере и поэтому отмечается запаздывание проведения реформ, различное понимание сути местного самоуправления, отставание теории, несовершенство избирательных технологий, слабое кадровое обеспечение, пассивность населения, его аполитичность, так заметно проявившаяся на выборах в Государственную Думу в декабре 2003 года, и многое другое. При этом отсутствует понимание местного самоуправления как механизма развития и саморазвития на местном уровне, что во многом и обусловило логику предпринятого нами диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы социально-экономического развития российского муниципального образования обусловлена, с одной стороны, длительными историческими перерывами, когда на протяжении десятилетий в отечественном социальном знании практически не использовались такие понятия как "муниципалитет", "муниципальное управление", "муниципальная собственность", "муниципальное право". Точки зрения некоторых советских ученых, исследовавших местные Советы как органы местного самоуправления и, следовательно, выходивших на проблему муниципального строительства в нашей стране, отвергались официальной идеологией. Такое неприятие, по-видимому, было обусловлено еще мнением В.И. Ленина, выступавшего против муниципального социализма, в котором другие политические силы и партии начала XX века видели главное средство решения назревших социальных проблем и связывали с ним основные надежды на эволюционный путь развития. В рамках муниципального социализма в самоуправлении они видели переходную форму к новому обществу: "нельзя не признать за муниципализацией промышленных предприятий, земельных площадей и доставки главнейших продуктов потребления масс населения - одну из переходных форм к будущему социалистическому строю" и вместе с тем способ удовлетворения общинных потребностей "в городских средствах передвижения, освещения, водопроводах, распределении двигательной силы, банях, купальнях, прачечных, общинных магазинах, городских булочных, доставке пищевых продуктов, обучении врачебной помощи, больницах, отоплении рабочих квартир, одежде, полиции, общинных работах и пр." (Данилов Ф.А. Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление. М., 1906. С. 5, 13). Практически все авторы, рассматривающие проблемы муниципального управления и местного самоуправления, совершенно справедливо считают необходимым ссылаться на уже ставшую классической работу Л А. Велихова "Основы городского хозяйства" М.-Л., 1928.

С другой стороны, трудности в исследовании местного самоуправления в России связаны с динамическим состоянием объекта изучения, некоторым несовершенством методов предметного анализа институтов, субъектов и функций местного самоуправления; недостаточной разрабо-

танностыо междисциплинарных интегральных подходов к исследованию муниципального управления, где, по сути, стыкуются нижний уровень системы государственного управления и общественного самоуправления; а также теоретическими противоречиями в исследовании системы социального управления современного российского общества.

Тем не менее, большое количество работ практического характера по вопросам развития социальной сферы и социальной политики городов, по теории государства и права, по экономической теории, по проблемам регионального развития, а также ряд монографий и статей, анализирующих ход административной реформы и реформы местного самоуправления, дают возможность систематизировать, по-новому проанализировать проблему социально-экономического развития российского муниципального образования.

Так, вопросы бюджетного федерализма, муниципализации социальных объектов рассмотрены в работах В. Лексина, А. Швецова и их соавторов; модели местного самоуправления - Г. Барабашевым; основные вопросы организации самоуправления - В. Васильевым; организация местного самоуправления в посттоталитарном обществе - А. Газаря-ном; история самоуправления на Руси и в России — В. Еремяном; история развития местного самоуправления - А. Ивановым; специфика сельского самоуправления и его взаимодействия с аграрной экономикой - Н. Тара-сенко; технологии социально-экономического роста в условиях самоуправления - В. Ивановой и А. Ворониным; зарубежный опыт местного самоуправления и опыт реформ местного самоуправления в России -В. Игнатовым; изменение организационных принципов социального строительства сквозь призму местного самоуправления — В. Сологубом.

Отдельный, уже довольно значимый пласт научной литературы, посвященный муниципальным проблемам, появился в последнее время в результате обобщения практического опыта реальных управленческих усилий в муниципальной сфере. Как правило, эти работы принадлежат управленцам-практикам, пытающимся освоить в теоретическом аспекте новые условия хозяйствования и демократические нормы правового государства в муниципальной сфере. Это работы Ю. Аксененко, Д. Аяцко-го, В. Демидова, А. Попова, М. Феневой, М. Чернышева, С. Шило.

Имеется ряд работ, посвященных институционализации местного самоуправления, становлению его экономических механизмов и финансовых основ, конституционно-правовому оформлению местного самоуправления в современной России. Это работы Л. Аникина, Н. Бондаря, Ю. Волкова, В. Володина, Г. Дыльнова, В. Гневко, Л. Константинова, И. Кузьмина, Л. Музыченко, В. Рохчина, Г. Селезнева, В. Сологуба, О. Стенищева, В. Таболина, О. Фадеева, А. Филиппова, А. Широкова.

Особо следует выделить работы И. Овчинникова "Местное самоуправление в системе народовластия" (М., 1999), где рассматриваются проблемы социальной организации в условиях демократических реформ; П. Ореховского "Муниципальный менеджмент" (М., 1999), где анализируются практические проблемы управления на муниципальном уровне; Е. Шугриной "Организационные основы местного самоуправления" (Новосибирск, 1997), в которой рассмотрен комплекс социальных и социо-структурных аспектов проблемы. Кроме того, необходимо отметить и ряд коллективных монографий: "Региональные особенности местного управления и самоуправления" (Р-н/Д, 1996); "Реформа местного самоуправления в региональном измерении" (М., 1999) и "Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности" (М., 1999), в которых рассмотрена территориальная специфика самоуправления; а также "Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация" (М., 1997), где содержатся теоретико-методологические основы анализа зрелых систем самоуправления.

Ход реформы местного самоуправления на протяжении последних лет отслеживается и анализируется в весьма содержательных материалах ежегодных научно-практических конференций, проводимых Московским экономико-правовым институтом.

Объект исследования: реформа местного самоуправления как способа осуществления власти в муниципальных образованиях.

Предмет исследования: социально-экономическое развитие муниципальных образований, как уровней власти в современной России.

Цель диссертационной работы: исследовать содержание социально-экономического развития муниципальных образований, трансформирующееся в ходе реформы местного самоуправления.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

1. проанализировать динамику конституционно-правового оформления местного самоуправления в России на протяжении последних десяти лет и дать прогноз на развитие местного самоуправления на ближайшие годы и после 2006 г., когда вступит в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2. рассмотреть проблемы становления экономических механизмов местного самоуправления и развития муниципального образования;

3. осветить роль и уточнить задачи местного самоуправления в социально-экономическом развитии современного российского города (муниципального образования);

4. выявить специфику новых проблем управления развитием российских городов в социально-экономических условиях переходного периода;

5. провести компаративный анализ технологий устойчивого развития экономических основ местного самоуправления в развитых странах и на примере Административного округа Москвы;

6. определить технологии стабилизации экономических и финансовых основ местного самоуправления на примере р-на Алексеевский Северо-Восточного Административного Округа г. Москвы.

Теоретико-методологической основой диссертационной работы послужили принципы системного подхода к исследованию социально-экономических процессов, основные положения теории управления социальной сферой, методология структурного анализа и моделирования, сравнительно-исторический метод и компаративный анализ, позволяющие учитывать позитивный опыт зарубежных стран по решению социальных проблем на муниципальном уровне, а также использованы, с учетом особенностей объекта и предмета диссертационного исследования, метод парных сравнений экспертных оценок, другие научные разработки в области социологии управления, социологии города, управления регионом, социальных технологий в изложении отечественных и зарубежных ученых.

Используются в работе и общенаучные методы исследования: анализ, синтез, прогностический, статистический. С их помощью выработана исследовательская позиция, отобраны источники, выявлены характерные черты пореформенной российской социальной действительности в регионах, городах, других муниципальных образованиях. Кроме того, в диссертационном исследовании широко использованы понятия теории административного управления А. Файоля, управления организациями П. Друкера, социального менеджмента Д. Бернхэма. Интегративное концептуальное значение имеют исследованные Ю. Волковым принципы идеологии гуманизма, актуальность которых возросла на новом этапе организации местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. Определены властные, правовые и финансово-экономические факторы, осложняющие на протяжении последних лет, управленческую деятельность органов местного самоуправления;

2. Обоснована приоритетность развития некоторых видов рыночной деятельности в рамках муниципальных образований, позволяющих добиться их экономической самодостаточности;

3. Выявлены негативные и позитивные аспекты современного этапа формирования социальных технологий местного самоуправления;

4. Рассмотрены положения Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 2003 г., отчасти меняющего принципы формирования финансовой самостоятельности местного самоуправления;

5. Отмечена тенденция постепенного вытеснения общеправовых принципов построения системы местного самоуправления хозяйственно-экономическим оперативным управлением;

6. Выявлена недостаточная нормативно-правовая проработанность параметров минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и намечены пути по ее совершенствованию (в частности, о распределении доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципальных образований).

Положения, выносимые на защиту.

1. Управленческая деятельность органов местного самоуправления, включающая в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от их форм собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений, целью которой является реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления, осложняется на протяжении последних лет стремлением Федерального центра переложить основную тяжесть в проведении нуждающихся в ресурсном обеспечении мероприятий социальной политики на уровень регионов и муниципальных образований.

2. Общей тенденцией остается постепенное вытеснение общеправовых принципов построения системы местного самоуправления оперативным управлением, причем в основном хозяйственно-экономическим. Разделение полномочий уровней власти, проведенное в Конституции и конституционных законах оказывается порабощенным "хозяйственно-экономической текучкой", вал которой лишь увеличивается по мере расширения антикризисных мер. Изменения нормативной базы сами по себе, независимо от их содержания, оказываются фактором силы.

3. Состояние финансово-экономической базы развития городов в современной России характеризуется такими сложными моментами, как: общее сужение городской налоговой базы, вызванное экономическим кризисом и масштабным падением производства; специфика межбюджетных отношений, приводящая к перераспределению финансовых средств не в пользу городов и других муниципальных образований; тенденция резкого сокращения в местных бюджетах средств, направляемых на цели развития.

4. Поскольку сохраняется двойной статус городских органов власти в Москве и не все полномочия органов местного самоуправления могут осуществляться районными Управами, то необходимо изменение самого статуса районной Управы, в соответствии с особенностями местного самоуправления в г. Москве. Следовательно, необходима концептуальная разработка по перераспределению основных функций местного

самоуправления между городом и районом, не допускающая излишней централизации или децентрализации управления соответствующими территориями. Кроме того, необходимо введение бюджетов районов, которые должны дать возможность районным Управам формировать смету доходов и расходов целевого бюджетного фонда развития территории районов. А на всех уровнях власти целесообразно разрабатывать финансово-экономические бизнес-планы по конкретным проектам с обоснованием приемлемых сроков окупаемости предлагаемых мероприятий.

5. В нынешней ситуации, когда созданы условия для более самостоятельной политики районного уровня, в частности, к формированию программ устойчивого развития муниципальных районов, такие программы должны учитывать как техногенные, так и социально-экономические, социально-политические факторы муниципального риска. Поэтому представляется целесообразным, прежде всего, переход к планированию развития социоприродного комплекса административной территории, обеспечивающего и экономическую стабилизацию, и экологическую безопасность в условиях социального партнерства.

6. Сформировать модель системы управления муниципальным образованием мешают незавершенность процесса формирования муниципальной собственности и чрезвычайная концентрация специфических функций Москвы как столицы (социально-экономический узел мегаполиса обладает колоссальной информационной емкостью). Поэтому для построения эффективной системы управления необходимо оптимизировать распределение информационных потоков, что потребует развития не только систем коммуникаций, но и специфических городских информационных систем (ГИС), которые должны в себе информацию о распределении муниципальных рисков по территории.

Эмпирической базой исследования являются многочисленные статистические данные, отражающие ход реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях различных регионов России, прежде всего, использованы данные финансовой, экономической и другой статистической отчетности г. Москвы, ее Северо-Восточного Административного Округа и Управы района Алексеевский, где диссертант дважды проходил производственную практику. Использованы многочислен-

ные правовые документы федерального, регионального и местного уровней, на основании которых осуществляется реформа местного самоуправления.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования обсуждались на двух всероссийских, двух региональных и одной международной научных конференциях в 2000-2003 гг., проводимых в Ростовском государственном экономическом университете («РИНХе») и его филиалах: на региональной научно-практической конференции "Нормативные технологии диагностики в современной экономике и обществе" (Отрадная, Оградненский гуманитарный институт, май 2001 г.); на Всероссийской научно-практической конференции "Правовые и экономические проблемы региона" (Гуково, Гуковский Институт экономики и права (филиал РГЭУ), апрель 2002 г.); на региональной межвузовской научной конференции "Стратегия и тактика антикризисного управления" (РГЭУ, апрель 2002 г.); на международной научно-теоретической конференции "Проблемы устойчивого развития региона" (РГЭУ, май 2000 г., май 2002 г.); на Всероссийской научной конференции "Правовое оформление административной реформы" (Миллерово, Миллеровский филиал РГЭУ, июнь 2003 г.).

Основные положения диссертации нашли отражение в 5 работах общим объемом 8,6 п.л.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы органами местного самоуправления при разработке планов социально-экономического развития муниципальных образований, для совершенствования правового обеспечения реформы местного самоуправления, прежде всего, на региональном и местном уровне. Основные положения и выводы проведенного исследования могут найти применение в преподавании спецкурсов по социологии управления, по экономической социологии и демографии, социологии организаций, теории социальной работы.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, в каждой из которых содержится по три параграфа (одного рисунка и трех таблиц), заключения и списка литературы, включающего 221 источник.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во "Введении" обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее разработанности, ставятся исследовательские задачи, излагаются методы исследования, формулируются новизна и основные положения, выносимые на защиту, определяется практическая значимость и освещаются формы апробации работы.

В главе 1 "Социально-организующие и культурные факторы становления местного самоуправления в России" рассмотрены проявляющиеся во взаимосвязи экономические, политические и социальные функции института местного самоуправления, реальное содержание которых отчасти уже меняется и в еще большей мере должно измениться в результате проведения административной реформы в России, эффективность же их осуществления обусловлена соответствующей динамикой также исследованного в первой главе комплекса социально-организующих и культурных факторов.

В первом параграфе "Динамика конституционно-правового оформления местного самоуправления в России 1993-2003 годов" проанализированы принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, закрепленные в Конституции России и получившие развитие в федеральном законодательстве; в данном параграфе отмечены неопределенность границ компетенции органов власти субъектов РФ и многочисленные несоответствия и противоречия регионального законодательства Конституции РФ как причины того, что система органов государственной власти на региональном уровне не создана.

В первом параграфе на основе многочисленных источников по истории становления и развития местного самоуправления в России (дореволюционные издания работ Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, К.А. Пажитнова, а также монографии В.А. Сологуба "Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение принципов социального строительства", Ростов н/Д, 2000 и коллективной монографии "Местное самоуправление: российский путь" (Ю.Г. Волков, Г.В. Дыпьнов, И.Г. Кузьмин, Л.С. Аникин). Саратов, 1999) определены его ключевые этапы: - общественная самостоятельность периода Киевской и Москов-

ской Руси; - первая земская реформа XVI в.; - реформы в области местного самоуправления Петра I и Екатерины II; - "Великие реформы" (вторая земская и городская реформы); — советский опыт местного самоуправления (1917-1993 гг.). И подчеркнуто, что в разные исторические периоды, как, например, и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Далее в параграфе отмечается, что первые годы становления новых современных форм власти в Российской Федерации (1993-2003 гг.), сопровождавшиеся системным кризисом реформируемого постсоветского общества определили противоречивый характер накопленного за этот период опыта деятельности муниципальных образований. Принятая в 1993 году Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности и предоставила местным сообществам право самостоятельного определения путей и методов решения вопрос местного значения, в частности, структуры и функционирования местной власти. Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные.

Основная задача, которая должна была решаться принятым в августе 1995 года Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", — обеспечение самостоятельности (главное для закона слово!) местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Из текста закона следовали три направления реализации его положений:

1. создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;

2. создание организационных структур местного самоуправления;

3. проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В данном параграфе отмечено, что в ходе реформы местной власти в 90-е годы программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, являлась скорее предварительными обязательствами федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. А в виду отсутствия концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была недостаточно скоординирована и нередко противоречива. Как одно из наиболее болезненных следствий такой противоречивости рассматривается углубляющийся кризис в ЖКХ.

Затем в первом параграфе подробно рассматриваются основополагающие конституционные принципы местного самоуправления в РФ, их соответствие Европейской Хартии о местном самоуправлении, а также их развитие в Законе 1995 года. Автор приходит к выводу, что на практике в нашей стране утвердился взгляд, согласно которому: а) местной самоуправление должно быть особым, самостоятельным звеном в системе управления обществом, отличной от государства формой осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти; б) демократическое устройство общества возможно лишь при отделении государственной власти от власти местного самоуправления. Однако, в настоящее время отсутствует четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В законодательстве многие важные аспекты взаимоотношений властей сформулированы расплывчато, а то и вовсе не прописаны. В последнее время заметно обострилась проблема взаимоотношений губернаторов и мэров "губернских" городов. В ряде субъектов РФ ведется атака на местное самоуправление вплоть до его полной ликвидации. Все это самым негативным образом сказывается на обеспечении прав граждан на непосредственное участие в делах государства, на процесс гражданской самоорганизации российского общества в целом.

Во втором параграфе "О становлении экономических механизмов местного самоуправления и развития муниципального образования", анализируя ситуацию в экономических механизмах местного самоуправления, автор утверждает, что на протяжении 1990-х годов, несмотря на широкие расходные полномочия, муниципалитеты продолжали оставаться почти в полной финансовой зависимости от решений федерального центра и региональных правительств, причем уже в первые годы двадцать первого века эта зависимость возрастает, т.е. фиксируется реальная "пробуксовка" административной реформы при формальном провозглашении курса на развитие местного самоуправления. Затем в параграфе рассматривается предложенная учеными "Института экономики города" А. Чернявским и К. Вартапетовым, исследовавших реформу муниципальных финансов в современной России, ее любопытная периодизация (Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ // Вопросы экономики. 2003. № 10).

Далее, рассматривая сквозь призму указанной периодизации формирование экономических механизмов местного самоуправления, диссертант особо подчеркивает, что вступившие в период с 1999 по 2002 гг. Бюджетный и Налоговый кодексы РФ не имели концепции независимой финансовой системы на местном уровне. Для этого периода реформы муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. Далее подробно рассматриваются последствия налоговой реформы, приведшей к снижению уровня фискальной автономии муниципалитетов и вертикальной несбалансированности бюджетов на региональном уровне.

В параграфе сделан вывод о том, что дотационный путь развития местной экономики за счет перераспределения в его пользу бюджетных доходов неприемлем, и в пользу такого заключения в полной мере свидетельствуют крайне неблагоприятные последствия "региональной" суверенизации, связанные с постоянным перераспределением доходов различных субъектов Федерации. А главным же источником для развития местной экономики, по мнению автора, призваны стать накопления, образуемые непосредственно в рыночной сфере. Эти накопления могут

формироваться в результате, как функционирования самой местной экономики, так и привлечения в нее капитала из вне. А при долговременных устойчивых темпах роста местной экономики достижимы ее долгосрочные цели развития на основе их ресурсного и институционального обеспечения. Поэтому первоочередной задачей разработки долгосрочной стратегам развития местной экономики должно стать выявление основных источников ее роста. Основными, притом постоянно действующими источниками экономического развития, выступают предпринимательские нововведения, базирующиеся на технологических инновациях, и вложения в "человеческий капитал". Но данная теоретическая парадигма в основном относится к рыночной экономике, не имеющей узких пространственных границ. Применительно к местному хозяйству, особенно на стадии его становления, главным источником экономического роста, прежде всего, является формирование активной предпршшмательской среды, восприимчивой к рыночным новациям.

Во втором параграфе подчеркивается, что ключевое значение приобретает неотложная широкомасштабная инвестиционная "подпитка" малого производственного предпринимательства на местном уровне. В первую очередь это предполагает оказание со стороны органов местного самоуправления режима наибольшего благоприятствования создаваемым небольшим предприятиям (предоставление производственных площадей, аренда муниципального жилья, информационное обеспечение и др.). Кроме того, весьма вероятно, что в большинстве регионов проживающее население, точнее его обеспеченные слои располагают весомыми свободными денежными ресурсами. Они могут быть привлечены для кредитования инвестиций в местный производственный бизнес через специальные займы, используя местные банковские сети (в большинстве случаев относящиеся к системе Сбербанка РФ). Этот вывод сделан на изучении и отечественного, и зарубежного опыта по формированию организационной структуры, поддерживающей малый бизнес.

Во второй части данного параграфа рассмотрены права муниципальных образований по использованию и распоряжению муниципальной собственностью и вопрос о повышении доли налоговых поступлений, остающихся в распоряжении местных органов, как важнейшие эко-

комические механизмы, предотвращающие полную зависимость местного самоуправления от органов государственной власти.

Третий параграф первой главы "Роль местного самоуправления в социально-экономическом развитии современного российского города" посвящен анализу того, как уже рассмотренные ранее противоречивые процессы, связанные с упорядочением правовых и экономических основ местного самоуправления, преломляются в задачах социально-экономического развития современных российских городов. А под социальной технологией регионального и муниципального управления понимается комплекс методов и процедур, направленных на реализацию программы социально-экономического развития территориального либо муниципального образования с учетом всех участвующих сторон (уровней власти).

Далее отмечается, что управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от их формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. Исходя из этого в основу управления должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, связанная с реализацией общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления, осложняемая на протяжении последних лет справедливо отмечаемой в научных исследованиях преждевременностью "стремления Федерального Центра переложить основную тяжесть в проведении нуждающихся в ресурсном обеспечении мероприятий социальной политики на уровень регионов и поселений". А затем рассмотрены основные функции самоуправления, реализация которых составляет основу управленческой деятельности любого муниципалитета, в этом числе города, и возможна только на основе программно-целевого метода.

При завершении проведенного в первой главе анализа социально-организующих и культурных факторов становления местного самоуправления, в третьем параграфе выделяются четыре стадии, через которые прошло за последние годы в России развитие местного самоуправ-

ления. Первая стадия: создание выборных органов муниципального образования, проведение выборов как реализация прав граждан на осуществление местного самоуправления и формирование органов местного самоуправления, самостоятельное формирование бюджета и подготовка к принятию устава муниципального образования, первичная "инвентаризация" территории местного самоуправления и потенциальной муниципальной собственности.

Ключевым критерием второй стадии можно считать обязательную разработку и принятие Устава - своего рода местной конституции, на которой зиждется правовая основа муниципального образования (границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; виды, порядок и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др.).

На третьей стадии органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия путем заключения соглашений и договоров между муниципальным образованием и государственными структурами федерального, регионального и местного уровня. Осуществляется также управление муниципальной собственностью, включаются местные финансовые механизмы. Формируется бюджетный процесс при разграничении ответственности за разработку, утверждение и исполнение бюджета.

К ключевым критериям четвертой стадии можно отнести наличие в администрации органа, отвечающего за вопросы развития, наличие бюджета развития и наличие программ развития муниципального образования. Среди других значимых критериев укажем на наличие территориального общественного самоуправления. Только на этой стадии местное самоуправление становится реальным механизмом, работающим на развитие муниципального образования. При отнесении муниципальных

образований к четвертой стадии становления местного самоуправления одним из значимых моментов является наличие стратегических аспектов деятельности органов местного самоуправления. В частности, разработка и реализация программ развития муниципальных образований.

Вторая глава. "Социально-экономическое развитие муниципального образования: поиск новых социальных технологий", в значительной мере на основе компаративного анализа, а также сочетания теоретического и статистического (эмпирического) уровней изучения проблемы, посвящена обобщению передового зарубежного опыта по социально-экономическому развитию муниципального образования, изучению новых проблем управления развитием российских городов, связанных с необходимостью стабилизации экономических и финансовых основ местного самоуправления.

В первом параграфе "О некоторых проблемах управления развитием российских городов в новых социально-экономических условиях" особо подчеркнуто, что развитие городов России, как и других муниципальных образований, происходит ныне в сложных условиях переходного периода. Обострились неизжитые пороки наследия предшествующего периода, обозначились новые проблемы слишком быстрой смены общественно-политической формации. Сохраняются перекосы в экономической и социальной структуре муниципальных образований, сложившиеся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики, когда поселения развивались, выполняя заданную "сверху" функцию в рамках "политики размещения производительных сил", ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь. Конечно же, каждый город представляет собой уникальное образование со своими экономическими и социальными проблемами, спецификой населения и перспективами развития. Однако в последние годы российские города развиваются в новом общем правовом пространстве, анализу которого уделено особое место в первой главе. А в соответствие с новым законом (2003 г.) предлагается внедрить по всей властной вертикали, начиная с федерального уровня и заканчивая уровнем муниципальным, принцип, согласно которому заранее устанавливается перечень вопросов, решаемых региональной и муниципальной властью,

но их решение должно иметь заранее определенный источник финансирования. Несомненно, реформа власти с четкой "увязкой" обязанностей и ответственности на всех уровнях необходима. Но она должна быть не структурной, как предлагается в указанном проекте, а бюджетно-финансовой. Она, как нам представляется, должна дать "низам" право на неотчуждаемую финансовую базу, на гарантированные налоговые доходы, позволяющие решать проблемы населения.

В параграфе констатируется, что общей тенденцией остается постепенное вытеснение общеправовых принципов построения системы местного самоуправления оперативным управлением, причем в основном хозяйственно-экономическим. И оперативное управление, основанное на инструкциях, письмах и распоряжениях федеральных и субфедеральных ведомств, в силу своей насущности явно преобладает. Разделение полномочий уровней власти, проведенное в Конституции и законах оказывается порабощенным "хозяйственно-экономической текучкой", вал которой лишь увеличивается по мере расширения антикризисных мер. Инструкции, нормативы и распоряжения в силу своей конкретности обладают большим авторитетом у представителей местной власти, нежели законы. А их постоянные изменения становятся мощнейшим инструментом организации и контроля, а, в конечном итоге, инструментом государственной централизации. Изменения нормативной базы сами по себе, независимо от их содержания, оказываются фактором силы.

Что касается состояния финансово-экономической базы развития городов в современной России, то она характеризуется несколькими сложными моментами. Прежде всего, это общее сужение городской налоговой базы, вызванное экономическим кризисом и масштабным падением производства. Специфика межбюджетных отношений приводят к перераспределению финансовых средств не в пользу городов и других муниципальных образований. Особенно опасной становится тенденция резкого сокращения в местных бюджетах средств, направляемых на цели развития. На сегодняшний день местные бюджеты практически полностью состоят из текущих расходов. Поэтому вновь подчеркнут вывод, подтверждающий результаты анализа в первой главе, что многие условия успешного развития городов определяются внешними факторами, а

именно федеральными органами и органами субъекта федерации. И тем не менее, многое в решении местных социально-экономических проблем зависит непосредственно от самих городов, которые при условии отказа от иждивенческих настроений, развитии собственной инициативы и предпринимательства в состоянии добиться улучшения ситуации.

В представлении автора регулирование отношений в социально-экономической структуре города — это совокупность концепций, фундаментальных исследований, прикладных разработок и управленческих решений, основанные на фундаментальных положениях, рассматривающих (независимо от времени их появления) город как слоиагую систему; пригодных для анализа ситуации и конструктивных изменений; учитывающих специфику перемен в субъектно-объектных отношениях, в том числе в самом субъекте управления. Однако, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, государственные социальные стандарты, которые сразу бы поставили местные бюджеты на прочную основу, до сих пор не разработаны и не введены. Правда, в некоторых субъектах Федерации эти нормативы и стандарты установлены.

Основная часть муниципальных образований не в состоянии обеспечить финансирование даже минимальных расходов реально существующей социальной сферы, систем жизнеобеспечения городов, около 30% которых являются фактически банкротами. А бюджетная ситуация любого муниципального образования - вещь совершенно искусственная, не зависящая ни от каких объективных причин. Поэтому говорить о том, что в рамках сегодняшнего положения мы имеем какую-то финансовую основу местного самоуправления, определяющую его самостоятельность, довольно сложно. Решение данного вопроса - важнейшая проблема в становлении местного самоуправления в России в начале XXI века. Далее в первом параграфе второй главы приведены возможные варианты развития событий после принятия в 2003 г. Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Во втором параграфе "Технологии устойчивого развития экономических основ местного самоуправления (зарубежный передовой опыт и реалии реформирования в Северо-Восточном Административном Округе г. Москвы)" на основе анализа передового опыта эко-

номического развития муниципальных образований США, Германии, Японии сделан вывод, что ключевыми факторами успеха являются - оптимальное использование ресурсов, сотрудничество и кооперация. Их органы местного самоуправления, в первую очередь, вкладывали инвестиции в "интеллектуальную инфраструктуру" инновационных предприятий и концентрацию всех видов ресурсов на оказание содействия и услуг для нужд различных отраслей. Это позволило местными инновационными кампаниями создать более 90% всех рабочих мест, которые иногда называются "газелями" из-за своего быстрого роста. Особо отмечено, что внедрение новых стратегических подходов к экономическому развитию муниципальных образований инициируется в то время, когда их экономические условия являются достаточно стабильными. В это время их усилия направлены на разработку методологии, ориентированной, в основном, на оказание содействия местным компаниям по вопросам диверсификации в свете изменяющихся национальных приоритетов, а также стратегии по оказанию помощи местным предприятиям в контексте проведения комплексных мероприятий по улучшению экономической ситуации. Как правило, планирование экономического развития осуществлялось с учетом сильных сторон муниципальных образований. Управление "новой экономикой" этих муниципальных образований осуществляют небольшие инновационные предприятия, способные конкурировать на международном уровне. Происходит процесс найма различной рабочей силы с обслуживанием изменяющихся рыночных ниш.

"Местноориентированное экономическое развитие" - это процесс, с помощью которого местные правительства управляют имеющимися ресурсами и заключают новые партнерские соглашения с частными секторами или друг с другом для создания новых рабочих мест и стимулирования активности в четко определенной экономической зоне. Главная черта "местноориентированного экономического развития" - акцент на политике эндогенного развития с использованием (местного) потенциала человеческих, институциональных и природных ресурсов. Именно местные инициативы должны обеспечить создание новых рабочих мест и стимулировать рост экономической активности. Местное экономическое развитие предусматривает формирование новых институтов, создание

альтернативных производств, повышение квалификации рабочей силы, расширение имеющихся и поиск новых рынков, передачу знаний, создание новых фирм и предприятий. Главная цель экономического развития -увеличение возможностей занятости для местного населения, в которых местные правительства играют активную стержневую роль. Новая модель местного экономического развития исходит из того, что не только географическое положение, а благоприятные социальная и институциональная инфраструктуры являются действенным фактором его развития.

Далее в параграфе подробно рассмотрено на примере СевероВосточного Административного Округа г. Москвы формирование доходной части местного бюджета и реальные права органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов; рассмотрены средства бюджетного регулирования местных бюджетов; вопросы об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органами государственной власти субъекта РФ; расходная часть местных бюджетов; динамика расходования финансовых ресурсов (при этом использованы обширные данные финансовой и статистической отчетности СВ АО за 1999-2001 гг.).

Во втором параграфе второй главы особо отмечено, что при условии сохранения двойного статуса городских органов власти в Москве, не все полномочия органов местного самоуправления могут осуществляться районными Управами и это обусловливает необходимость взаимосвязи изменения статуса районной Управы с изменением федерального законодательства в отношении особенностей местного самоуправления в г. Москве. Поэтому необходима концептуальная разработка по распределению основных функций местного самоуправления между городом и районом. Это обусловлено тем, что не все полномочия местного самоуправления могут осуществляться районными Управами и должны оставаться на уровне города. Это организация транспортного обслуживания, обеспечение населения услугами связи, организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация пожарной службы, регулирование использования водных объектов и др. Осуществление отдельных полномочий территориальными органами городской администрации не должно приводить к из-

лишней централизации или децентрализации управления соответствующими территориями.

Введению бюджетов районов должно способствовать предоставление районным Управам права самостоятельно формировать смету доходов и расходов целевого бюджетного фонда развития территории районов с ее представлением на рассмотрение Департаменту финансов и последующим утверждением Московской городской Думой в порядке, установленном законом г. Москвы о бюджетном процессе. Достижение указанной цели возможно закреплением в законе города о бюджете на очередной финансовый год нормы, согласно которой доходы, полученные по источникам формирования целевых бюджетных фондов сверх сумм, предусмотренных законом о бюджете города зачисляются в целевой бюджетный фонд развития территории районов. Для формирования бюджетов районов необходимо создать правовую базу как на уровне города, так и в районах. Следует принять закон города о бюджетах районов, где должны быть определены бюджетные полномочия районного Собрания, главы Управы, примерный порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, определение порядка и условий предоставления финансовой помощи из бюджета города бюджетам районов и иные вопросы.

В завершающем параграфе "Технологии стабилизации экономических и финансовых основ местного самоуправления (на примере района Алексеевский Северо-Восточного Округа г. Москвы)" подчеркивается, что трансформация системы местного самоуправления в Москве, произошедшая в связи с принятием в ноябре 2002 г. закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве», привела ее (систему) в формальное соответствие с федеральным законодательством. Однако фактически на уровне районов (муниципальных образований) были созданы параллельные структуры власти (государственную власть представляют управы районов, органами местного самоуправления являются муниципалитеты и муниципальные собрания), круг полномочий которых во многом пересекается. Таким образом, возникает проблема существования местного самоуправления в городе с реальными функциями.

Совместная деятельность городских властей и органов местного самоуправления предназначена служить социально-экономическому развитию территории, что отражается в соответствующих программах, составляемых по муниципальным районам Москвы. В них намечаются стратегии управленческих действий по четырем основным направлениям:

- управление экономикой территории, реализуемое через формирование доходов в бюджетные и внебюджетные фонды и расходов этих средств;

- управление градостроительным развитием района;

- управление функционированием систем жизнеобеспечения населения (включая все системы инженерного обеспечения);

- социальное управление, включающее все виды отношений власти с населением и действующими на территории общественными организациями.

В параграфе подчеркивается, что на практике все указанные направления деятельности по управлению территорией неразделимы и только их сочетание приносит положительный результат. В процессе управления реализуются следующие принципиальные подходы:

- целевой подход, при котором главные цели управления представляются в виде программно-целевого управления;

- функциональный подход, при котором выделяется совокупность конкретных функций территориальных органов власти, обособляющихся в отдельные направления деятельности;

- линейный подход, в свою очередь, реализуется в построении рациональной структуры управления, кадровой политике, распределении полномочий и ответственности исполнителей.

Для обеспечения комплексности управления необходимо сочетание всех трех — целевого, функционального и линейного - подходов. Согласно фундаментальным принципам оптимального управления, анализ принимаемых управленческих решений необходимо осуществлять с точки зрения компромисса интересов как отдельных хозяйствующих субъектов, так и административной территории в целом. При этом важно учитывать, что территориальным интересам присущи воспроизводственный

характер и стабилизационная основа. Индикаторами территориальных интересов являются:

- соответствие уровня жизни населения неким сложившимся стандартам;

- наличие районных бюджетно-финансовых и других экономических источников регулирования ситуации.

Указанные стратегические направления действий по управлению административными территориями в совокупности формируют основу района. Далее особо отмечено, что составление территориальных программ развития осуществлялось и ранее, однако сейчас созданы условия для более самостоятельной политики районного уровня с учетом мнения общественности. На нынешнем этапе создания условий для перехода к устойчивому развитию Москвы планируется перейти к формированию программ устойчивого развития муниципальных районов. Такие программы должны учитывать как техногенные, так и социально-экономические, социально-политические и другие факторы муниципального риска. До настоящего времени эти факторы оценивались в рамках Комплексной программы "Безопасность Москвы". В этом отношении показательным представляется переход к планированию развития социо-природного комплекса административной территории, что обеспечивает эволюцию экономического прогресса и экологической безопасности в условиях социального партнерства.

Ситуационный анализ позволяет моделировать работу системы управления муниципальными образованиями с оценкой альтернативных вариантов достижения поставленных целей. Принимаемые управленческие решения предусматривают применение совокупности экономических, административных и социальных методов управления территорией. Мешающими факторами при этом являются:

- незавершенность процесса формирования муниципальной собственности;

- чрезвычайная концентрация разнообразных функций, осложненная выполнением Москвой специфических функций столицы (социально-экономический узел мегаполиса обладает колоссальной информационной емкостью).

Для построения эффективной системы управления необходимо оптимизировать распределение информационных потоков. Технологически это требует решительного развития не только систем коммуникаций, но и специфических городских информационных систем (ГИС). Управленческие ГИСы должны нести в себе информацию о распределении муниципальных рисков по территории.

В завершение параграфе подчеркивается, что следует продолжить на федеральном уровне совершенствование законодательства о местном самоуправлении и его экономических основах, к примеру, решить на уровне Федерации вопрос о поступлении доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, в местный бюджет. Учитывая большую заинтересованность местных органов власти в рациональном использовании природных ресурсов, а также в частичном финансировании местных расходов на содержание инфраструктуры, следует на уровне Федерации внести изменения в законодательство, в частности в законы, касающиеся участия местных органов власти в проведении аукционов и механизма распределения средств от проведения аукциона между местным бюджетом и бюджетами вышестоящего уровня.

На всех уровнях власти г. Москвы целесообразно разрабатывать финансово-экономические бизнес-планы по конкретным проектам с обоснованием приемлемых сроков окупаемости предлагаемых мероприятий.

Также следует проводить последовательную политику по отказу от доказавших свою неэффективность привлечения под городские гарантии иностранных связанных кредитов.

Необходимо принять закон «О городском заказе», значимость которого -две трети бюджета г. Москвы. Проект закона был разработан еще в 1998 г., однако не был принят Городской Думой. Осуществление городских заказов должно происходить прозрачно, на конкретной основе.

В "Заключении" диссертации сформулированы основные результаты проведенного исследования и намечены перспективы дальнейшей разработки темы.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Павлюченкова Э.В. Пути стабилизации экономических и правовых основ местного самоуправления (на примере крупных городов). Ростов н/Д: Изд-во "Пегас", 2001. (1,4 п.л.)

2. Павлюченкова Э.В. Проблемы устойчивого развития экономических основ местного самоуправления. Ростов н/Д: Изд-во "Пегас", 2002. (1,8 п.л.)

3. Павлюченкова Э.В. Зарубежный передовой опыт местного самоуправления и проблемы его становления в современной России (Северо-Восточный Административный Округ города Москвы). Ростов н/Д: Изд-во "Логос", 2002. (1,8 пл.)

4. Павлюченкова Э.В. О конституционно-правовом оформлении местного самоуправления в России 1993-2003 гг. Ростов н/Д: Изд-во "Логос", 2003. (1,8 пл.)

5. Павлюченкова Э.В. Современные проблемы развития муниципального образования в России. Ростов н/Д: Изд-во "Логос", 2004. (1,8 пл.)

Подписано в печать 1.03.2004 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Ризография. Объем 1 печ. л. Тираж 120. Заказ № 07/03.

Отпечатано в типографии ООО «Диапазон». 344010, г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 206. Лиц. ПЛД № 65-116 от 29.09.1997 г.

* - 5358