Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс

Серебряков, Александр Дмитриевич

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс

Год: 2004
Автор научной работы: Серебряков, Александр Дмитриевич
Ученая cтепень: кандидата политических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 23.00.02

Диссертация по политологии на тему 'Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс"

На правах рукописи

СЕРЕБРЯКОВ Александр Дмитриевич

РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Специальность 23.00.02 - политические институты, эщнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Москва - 2004

Работа выполнена в Отделе по изучению политических институтов и процессов Института сравнительной политологии РАН

Научный руководитель:

доктор политических наук Семигин Г.Ю.

Официальные оппоненты:

доктор политических наук Михайленок О.М. кандидат политических наук Обухова О.В.

Ведущая организация:

Институт социально-политических исследований РАН

Защита состоится « » января 2005 г. в 1400 на заседании Диссертационного совета Д002.116.01 в Институте сравнительной политологии РАН (Москва, Колпачный пер., д. 9А).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института сравнительной политологии РАН.

Автореферат разослан « А? » декабря 2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета

20О7 - * /?4зг

25263*4.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертация. Одной из главных политических проблем всех постсоветских правительств было и остается наведение порядка в бюджетных отношениях между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия в этих отношениях приводит к большим экономическим и социальным потерям, что требует определения предметов ведения Центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, рационального распределения бюджетных ресурсов и налоговых поступлений. Все это относится к сфере ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти, где необходимо создание прозрачных технологий выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов. Именно здесь, в первую очередь, региональные органы управления осуществляют функции государственной власти, о чем говорил Президент РФ В.В. Путин в одном из первых своих посланий Федеральному Собранию: «это «конфликты бюджетов», в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Из этого же проистекают проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России»1.

Хотя система межбюджетных отношений в России претерпела глубокие позитивные изменения благодаря проведенным в 1990-х и последующих годах реформам, бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты все еще перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собраншо Российской Федерации. М., 2001, с. 2.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ I „БИЬПНОТЕКА

к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов2.

Структурная перестройка экономики России в направлении развития рыночных отношений помимо позитивных результатов привела и к усилению межрегиональных различий в уровне жизни населения, негативной динамике производственных и финансовых показателей и т.д.

Реформирование межбюджетных отношений существенно влияет на политическое развитие российского общества. Все это требует комплексного изучения политических проблем бюджетной реформы, освоения соответствующего зарубежного опыта.

Объектом исследования являются политические проблемы проведения реформы бюджетного федерализма в современной России, а предметом исследования - её практическая реализация в контексте взаимоотношений федерального, регионального и местного уровней власти.

Цель и задачи диссертации заключаются в комплексном исследовании политических проблем развития бюджетного федерализма в постсоветской России во взаимодействии с историческими, правовыми, экономическими аспектами этого процесса, что предполагает:

- охарактеризовать тенденции развития бюджетного федерализма в современной России, его соотношение с межбюджетной политикой в Советском Союзе;

- проанализировать бюджетные реформы в Российской Федерации, выявив их политическую составляющую;

- определить позитивные и негативные стороны бюджетного федерализма в РФ, сформулировать предложения по его совершенствованию;

- провести сравнительный анализ межбюджетных отношений в России и других федеративных государствах.

Основные положения, выносимые на защиту:

- бюджетная реформа в Российской Федерации должна соответствовать принципам федерализма как политической формы демократии, удовлетворять социальные потребности прав территориальных и этнических общностей граждан;

- политическая эффективность бюджетной реформы определяется таким соотношением интересов регионов и федерального Центра, которое способно

2 См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. М., 2001.

содействовать экономическому развитию и политической стабильности Российской Федерации;

- бюджетная политика в период с 1991 по 2004 гг. претерпевала существенные изменения. Она эволюционировала от стихийной децентрализации до региональной политики, имеющей четко выраженную центр алистскую направленность, стержнем которой стало укрепление «вертикали власти»;

- наряду с позитивными, возникли и негативные последствия жесткого применения форм и механизмов федеральной политики, институционализированной в бюджетном законодательстве;

- механизмы и процедуры предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти по вопросам бюджетной политики необходимо привести в соответствие с установлениями правового государства;

- в сравнении с другими федеративными государствами, бюджетная политика РФ обнаруживает ограничения экономических интересов регионов и излишнюю централизацию, основной причиной чего является недостаточное развитие 1ражданского общества и правового государства в современной России;

- для дальнейшего совершенствования бюджетной политики РФ весьма продуктивен сравнительный анализ с основными направлениями бюджетной политики других федеративных государств, при учете которого, однако, надо принимать во внимание российскую специфику.

Теоретическая и методологическая база исследования основывается на совокупности методов, выработанных отечественной и зарубежной политологией: историческом, сравнительном, системном. Это позволило рассмотреть политические аспекты бюджетной реформы в современной России комплексно, без чего предмет исследования был бы недоступен для объективного анализа.

Источниковедческую базу диссертации составляют федеральные и региональные законодательные акты, бюджетные послания президента, постановления правительства РФ, материалы Федерального Собрания, статистические данные3.

3 Конституция РФ, 12 декабря 1993 г.; Федеративный договор 1992 г.; ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» с изменениями и дополнениями от 4 июля 2003 г.; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.; ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и

Научная новизна диссертационной работы заключается в выявлении сути реформы межбюджетных отношений как политического процесса, определении его тенденций, раскрытии особенностей, характерных для бюджетной политики Российской Федерации в сравнении с системами бюджетного федерализма в зарубежных федерациях. Охарактеризованы противоречия, возникающие в ходе проведения этой политики на федеральном и региональном уровнях. Научная новизна выражается также в анализе проблем и перспектив реформаторских политических инициатив федерального Центра в 2002-2004 гг., связанных с усилением его роли в межбюджетных отношениях в соответствии с укреплением «вертикали власти».

Степень разработанности темы. Политические проблемы бюджетного федерализма разработаны относительно слабо в научной литературе и, как правило, представляют собой лишь попутный предмет изучения в юридических и экономических исследованиях. Диссертация представляет собой попытку углубить и расширить политологическое направление в данной области научного знания.

Прежде всего автор опирается на научные труды, непосредственно относящиеся к исследуемым проблемам4. Но не только на них.

органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г.; ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ев составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г.; Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в РФ» от 3 июня 1996 г.; Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994-2004 гг.; Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2000; Договоры с субъектами Российской федерации. Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1999; Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995; Конституция Российской Федерации. Комметирий / Под общей ред. Б.Н. Топоршша, Ю.М. Батурина, В.Г. Орехова. М., 1994; Регионы Российской Федерации. М., 2001.

4 Межбюджетные отношения и экономический рост в муниципальных образованиях / Под ред. В.В.

Климаиова. М.; Московский общественный научный фонд; Институт реформирования общественных финансов. 2004; Туровский Р.Ф. Политическая гешрафия: Учебное пособие, Москва-Смоленск: Изд-во СГУ, 2000; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Макс-пресс, 2001; Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. Опыт проблемы, перспективы, М.: Дело, 2002; Бентин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999; Беотии О. Бюджетный федерализм и казначейская система. Федерализм. М., 1998; Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации // Регион: экономика и социология, 1999, № I; Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджстных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998, № 8; Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Крохнна Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001, Кузнецова О. Бюджетный федерализм // Регионы России в 1998 г. М,, 1999; Лавров А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М., 1997; Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы, 1997, 3 4; Рыночная грансформчция в России: политический и экономический потенциал регионов: Исследовательский проект. М., 1997; Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков / Макушин Д., Лавров Л., Богданов Л. и др. М., 1999.

Развернувшиеся в последние годы процессы регионализации, развития федерализма и местного самоуправления, формирование местных политических режимов стимулировали интерес ученых различных отраслей обществоведения к изучению этой проблематики. Общество и власть нуждались в подготовке законопроектов, разработке федеральных и региональных программ, организации механизмов воздействия бюджетной политики на социально-экономическую ситуацию в стране. В отечественной научной литературе проблематика бюджетного федерализма наиболее основательно изучалась экономистами и правоведами, что обусловило повышенное внимание к экономическим и конституционно-правовым аспектам изучаемых вопросов. В условиях демократических преобразований 1990-х годов интерес представителей политической науки был, в основном, обращен на такие вопросы федерализма, как разграничение полномочий, а также экономические и этнополитические аспекты взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ. Вместе с тем остается немало теоретических и прикладных проблем политологии, требующих дальнейших исследований, чему могут служить труды таких исследователей, как Р. Абдулатипов, А. Аринин, И.Бусыгина, С. Валентен, О. Гаман-Голутвина, В. Гельман, Н. Зубаревич, Г.Каменская, В. Лысенко, Л. Смирнягин, Р. Туровский, И. Умнова, В. Чиркин5 и др.

После распада Советского Союза возникла проблема сохранения целостности Российской Федерации. Национальные республики добивались самостоятельности, края и области пытались построить собственные государственные образования. Центр вступал в переговоры с целью прийти к согласию с каждым из субъектов Федерации одновременно, в увязке с принятием решений, существенных для политики в важнейших областях (налоги, статус региона). Этот переговорно-согласительный процесс ослаблял позицию Центра, стимулировал тенденции к регионализации, породив тем

1 Абдулатнпоп Р.Г. Перспективы федерализма в России. М„ 1999; Аринин А.Н. К новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. М., 2000; Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского Союза и возможности использования его опыта для России. М.: Ин-т Европы РАН, 1995; Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность И РАН, Ин-т экономики. Центр социально-экономических проблем федерализма. М., 1998; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 1998; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практика // Полис, 1998, № 1; Зубаревнч Н.В. Социальное развитие регионов России. Проблемы и тенденции переходного периода. М., 2003; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика // РАН, Ин-т мировой экономики и международных отношений. М„ 1998; Лысенко В.Н. Федерализм от Татарстана до Чечни. М., 1998; Смирнягин JI.B. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: МОНФ, 1998; Туровский Р.Ф. Политическая география: Учебное пособие. Москва-Смоленск: Изд-во СГУ, 2000; Умнова И.А. Конституционные основы современного

самым обширную литературу, в значительной своей части посвященную межбюджетным отношениям6.

В последние годы Центр в значительной мере восстановил свои позиции в регионах, используя не только и даже не столько административный ресурс, сколько свои финансовые возможности, которые раньше ограничивались сросшимися бюрократическими и олигархическими структурами, что нашло свое отражение в научной литературе7.

Исследования обнаруживают, что одна из основных причин деформации системных оснований рыночного механизма в России состоит в нерациональности отношений собственности, возникших в результате приватизации и практически полной потери контроля Центра над управлением государственным имуществом. В результате монополии фактически оказались неподконтрольными закону, наиболее прибыльным видом их деятельности стала откачка ресурсов из регионов, минуя госбюджет. Положение усугубляется не отвечающим стандартам рыночной экономики поведением федеральных и региональных органов исполнительной власти, отсутствием или неразвитостью важнейших институтов рыночной экономики, бюджетного законодательства, налоговыми ограничениями и т.п. Этой проблематике, кроме многочисленных индивидуальных работ, посвящено в последние годы и немало, выступлений на научных конференциях в Москве и в региональных центрах8. Публикации по их итогам содержат не только конкретные сведения, но и новые идеи, связанные с развитием межбюджетных отношений в России.

российского федерализма. М.: Дело, 1998; Чиркни В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.

6 См.: Анализ тенденций развития регионов России: Типология регионов, выводы и предложения. М., 1996; Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвилль А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М„ 1991; Дмитриевский Ю.Д. Очерки социально-экономической географии. Л., 1990; Иэард У. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. М., 1996; Развитие региона: методический подход. Екатеринбург, 1995; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М., 1997; Федеральный центр и субъекты Российской Федерации. М., 1997 и др.

7 Аринин А., Марченко Г. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999; Бусыгина И.М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в конгексте демократического транзита // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001; Иванов В.Н., Назаров М.М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма // Социологические исследования, 2001, № 7; Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Самоопределение России. М., 2000; Бюджетный федерализм в России. М., 2002 и др.

8 См., например: Проблемы конституционного развития суверенной республики (материалы научно-практической конференции). Уфа, 1992; Федерализм - глобальные и российские измерения Международная конференция. Казань, 1993; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. М., 1998; Дни Совета Федерации в Астраханской области // Вестник Совета Федерации, № 5,2000 и др.

Несомненный интерес представляют относящиеся к проблематике работы документы ряда общественно-политических организаций РФ. Среди таких документов можно выделить подготовленную аналитиками политической коалиции «Патриоты России» «Концепцию альтернативной бюджетной политики на 2005 год», в которой содержится аргументированная критика « бюджетной политики правительства РФ и выдвигаются конкретные

предложения по ее совершенствованию9.

В условиях рыночной экономию! роль государства в регулировании 1 финансовой деятельности не означает его самоотстранение. Государственные

органы посредством бюджета осуществляют финансовое планирование и координацию деятельности хозяйствующих субьектов. Бюджет имеет наиболее широкую сферу применения, через него распределяется и перераспределяется примерно пятая часть валового внутреннего продукта. Как доказывают российские исследователи, бюджетная политика государства является основным регулятором согласования интересов Центра и регионов10.

Что же касается зарубежного опыта, то его изучение может быть чрезвычайно полезным при анализе проблем бюджетного федерализма в России, особенно в поисках наиболее эффективных способов его развития на практике. В этом отношении заслуживает, в частности, внимания Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве», реализуемый учеными двух стран уже в течение многих лет, изданные ими совместные аналитические доклады, равно как и другие зарубежные публикации, связанные с проблематикой диссертации11.

'См.: Концепция альтернативной бюджетной политики на 2005 год. М., 2004.

10 Подробнее о роли государства в рыночной экономике см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997, с. 21-39, 203-221; Тосушш Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997; Курс переходной экономики / Под ред. Л.И. Абалкина.

« М., 1997, с. 107-181; Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку / Под ред. A.B.

Сндоровича. М., 1998.

11 См., например: Бюджетный федерализм. 2-е изд. М., 1998; Федерализм: система государственных органов. М., 1998; Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. М., 2002; Чернявский А., Вартапетои К. Бюджетная децентрализация в странах с переходной экономикой // Вопросы экономики,

■ 2004, № 11. См. также: Watts R. Comparing Federal Systems. Kingston, Ont.: MeGill-Queen's University

Press, 1999; Zimmerman J. Contemporary American Federalism. The Growth of National Power. Leicester and London: Leicester University Press, 1922; Kirkow P. Russia's Provinces. Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? Macmillan Press, St. Martin's Press, 1998; Kotyk V. The Relationship between the Center and the Regions in the Russian Federation. - Perspectives Review of Central European Affairs, 1998, № 11, Winter; Smith G. Federating Russia: The Reconstitution of Centre-Local Relations. - Centre and Periphery in Russian Politics. The Development of Russian Federalism. (Ed. H. Blakkisrad). Norwegian Institute of the International Affairs, Center for Russian Studies. NUPI Report K> 235, 1998, September; Hoffmann A. Transformation zu einem mittelosteuropäischen Typ des Kapitalismus. Berlin, 1998; Höhmann H.-H. Wirtschaftslage und Stand der ökonomischen Systemtransformation in Russland // Aus der Politik und

Теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что основные выводы и предложения, выдвинутые в нем, содействуют развитию того направления в политологии, которое связано с изучением политических проблем межбюджетных отношений; они также могут быть учтены при определении политической составляющей бюджетной реформы и ее проведении, совершенствовании законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в России, подготовке региональных и федеральных бюджетов. Работа может использоваться для разработки лекционных курсов и семинарских занятий в учебных заведениях соответствующего профиля.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в ряде аналитических разработок и публикациях автора, а также обсуждались в Отделе по изучению политических институтов и процессов И СП РАИ.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Основное содержание диссертации

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются объект и предмет исследования, методология, цель и задачи работы, ее новизна и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Развитие межбюджетных отношений в условиях рынка: политические аспекты» анализируются политические проблемы преобразования межбюджетных отношений советского времени в ходе перехода российской экономики от плана к рынку, от унитарного государства к федерации, основанной на демократических принципах.

Бюджетные проблемы с самого начала рыночных реформ стали одной из наиболее болезненных сфер развития российского федерализма. Конфликт по поводу взаимоотношений в этой сфере длится с начала 1990-х годов, став хроническим и периодически обостряясь. К началу реформ ситуация стала взрывоопасной. Советы республик и областей один за другим начали объявлять о своем отказе, полном или частичном, от перечисления собираемых на территории регионов налогов в федеральный бюджет.

Zeitgeschichte. 1997; Müller K. Postsozialistische Krisen: Theoretische Ansätze und empirische Befunde. Opladen, 1998; Haarland H.P., Niessen H.-J, Der Transformationsprozess in Russland. Bonn, 1997.

Суть проблемы состояла в политике, а не в эконом!псе. Поскольку силовой нажим играл существенную роль и приносил реальные доходы, в результате возникла постоянная потребность регионов и Центра демонстрировать свою политическую силу, реальную или мнимую. Негативные последствия этой ситуации заключались в следующем.

Во-первых, политические решения, принимаемые под воздействием силовых аргументов, были экономически нерациональны: хозяйство регионов и государства в целом всегда страдает от таких решений.

Во-вторых, так как гражданское общество в России еще не сформировалось, высокий уровень политического противоборства по актуальным вопросам, в том числе и по бюджетным, не находил своего противовеса в лице институтов гражданского общества, которые могли бы служить амортизаторами в случае обострения кризиса.

В-третьих, межбюджетные отношения в силу своей консервативности на новом этапе своего развития несли политический отпечаток предыдущих этапов. Поэтому система этих отношений оставались крайне сложной; в ней сосуществовали отношения, характерные как для стран с рыночной экономикой, так и элементы, присущие централизованной плановой экономике.

С политической точки зрения, серьезным недостатком действовавшей бюджетной системы являлась практика согласования бюджетов территорий. Основная доля доходов консолидированного бюджета формировалась за счет налогов, носящих федеральный характер, которые по дифференцированным нормативам зачислялись в соответствующие бюджеты. В итоге, с одной стороны, законодательно было установлено право органов власти на местах самостоятельно формировать расходную часть бюджета, исходя из своих представлений о нуждах региона; с другой стороны, местные органы власти были вынуждены утверждать свои планы расходования бюджетных средств в вышестоящих инстанциях, поскольку именно там определялась их доходная база.

Процесс реформирования межбюджетных отношений в 1990-е годы можно.свести к трем этапам. 1992-1993 гг. были временем «переговорного федерализма» - с каждым регионом в отдельности заключались соглашения о нормативах расщепления налоговых поступлений и обговаривались масштабы финансовой помощи из Центра. В 1994 г. прошла первая реформа - были унифицированы пропорции распределения налоговых поступлений между федеральным бюджетом и региональными и введена формула расчета

выравнивающих трансфертов из созданного тогда Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Формула однозначно базировалась на фактических расходах за прошлые годы, а не на расчете налогового потенциала и бюджетных потребностей. В 1999-2000 гг. прошла вторая реформа, и этот недостаток был исправлен. Теперь трансферты из ФФПР зависят от бюджетной обеспеченности в сравнении со среднероссийским уровнем, которая, в свою очередь, исчисляется на основе индексов налогового потенциала.

Федеративное устройство государства обусловливает особенности правовой формы его бюджетной деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, в определенном соотношении нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, в договорном разграничении предметов ведения и т.д. Причем действие принципа федерализма в бюджетных отношениях придает правовой форме бюджетной деятельности как федерального, так и регионального уровней, определенную унификацию.

На современном этапе рыночных реформ происходит не столько трансформация, сколько модернизация финансовой системы РФ, что обусловлено действием особенностей и традиций российского общества, переживающего переходное состояние. Основные направления этого процесса, взятого в политическом измерении, состоят в следующем:

более четкое разграничение функций каждого уровня управления и, соответственно, разнесение части средств иерархического бюджета страны по его составляющим;

разграничение федерального, регионального и муниципального уровней как самостоятельных правовых инстанций, что позволяет- в большей мере использовать договорное начало при установлении межбюджетных отношений;

обновление социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности, позволяющих, с одной стороны, принять во внимание многообразие условий разных регионов, а с другой - учесть социальные запросы местного населения;

возрастание роли гражданского сообщества в процессе принятия и исполнения бюджетов всех уровней через своих представителей в Федеральном Собрании и других выборных органах власти.

Основная проблема бюджетного реформирования в Российской Федерации состояла - и состоит - в перераспределении бюджета таким образом, чтобы основная часть расходов на социальные и иные нужды регионов

приходилась на местную власть, отношения которой с Центром строились бы на так называемом «принципе институционального партнерства», когда центральная власть в определенной пропорции добавляет свои ресурсы к региональным. Формирование системы, основанной на этом принципе, еще далеко не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми политическими противоречиями в отношениях между Центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости форм и методов организации новой системы. Объективные различия стартовых условий, дифференцированное отношение федеральных властей к разным регионам и различия в политике региональных властей обусловливали неравномерность и региональное своеобразие осуществления реформы межбюджетных отношений.

Возникший в 1990-е годы механизм финансовой поддержки регионов весьма слабо соответствовал рыночной экономике на региональном, местных уровнях. Предоставление субъектам РФ значительных по объему финансовых ресурсов было слабо увязано с выполнением региональными властями хотя бы минимальных требований и условий федерального центра; критерии распределения финансовой помощи между регионами не отражали адекватно бюджетные ограничения и приоритеты, не были обеспечены целевыми параметрами развития отдельных территорий. Громоздкая методология расчетов трансфертов не позволяла проводить эффективную политику бюджетного выравнивания. Анализ основных данных в области межбюджетных отношений в 1990-е годы показывает, что несмотря на произошедшие за эти годы значительные изменения в бюджетной политике и предпринимаемые меры по формированию новой схемы взаимоотношений Центра и регионов, проблемы бюджетного федерализма продолжают сохранять политическую остроту.

Во второй главе бюджетная реформа: новый этап» анализируются изменения в государственной политике РФ в области межбюджетных отношений в 2001-2004 гг.

Процесс реформирования межбюджетных отношений остается далеким от завершения. Отсутствие четкой нормативно-законодательной базы, запутанность процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания постоянно провоцируют конфликты между Центром и регионами. Эти конфликта в сущности имеют политический характер. Для их разрешения обе стороны вынуждены прибегать к тем или иным политическим способам установления персонифицированных властными структурами взаимоотношений. Соглашения по налоговым и

бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочное финансирование региональных программ и иные вопросы межбюджетных отношений решаются на политическом уровне. Подавляющая часть таких решений носит неформальный характер и находится вне сферы публичности или какого-либо правового регулирования, чем создаются условия для разного рода злоупотреблений.

Эффективные политические решения в сфере межбюджетных отношений требуют опоры на определенную идеологию, связанную с крупными социальными вопросами. Будут ли эти решения строиться на основе зыбкого баланса политических и экономических «сдержек и противовесов», игнорируя российские социальные, реалии? Станут ли они сводить смысл и содержание бюджетного федерализма только к финансовым технологиям, приводящим к росту зависимости территориальных бюджетов от помощи из федерального бюджета? Будут ли строиться на основе переориентации всей бюджетной политики государства на цели развития и создания реальных стимулов для укрепления социально-экономического развития регионов? Рассматривая эти вопросы, автор увязывает их с законом 2004 г. о «монетизации» социальных льгот, который обременяет региональные бюджеты новыми большими трудностями. В этом плане федеральной власти стоило бы обратить внимание на рекомендации авторов альтернативной бюджетной политики: «Проводимые в государстве реформы, передача в субъекты Российской Федерации расходных обязательств, требуют тщательного анализа всех возможных последствий с целью недопущения снижения уровня социально-экономического развития отдельных регионов, ослабления социальной защиты населения»12.

Существующие механизмы предоставления федеральной поддержки регионам нередко ведут не к ослаблению, а к усилению региональной дифференциации и требуют все больших объемов перераспределения финансовых ресурсов. Альтернативная бюджетная политика предлагает способы преодоления региональной асимметрии в долгосрочной перспективе на базе экономического роста в стране в целом и опережающего роста отсталых территорий в частности. Поощряя прежде всего собственные усилия регионов, федеральная политика может в необходимых случаях использовать инструменты финансовой поддержки, оказываемой на четких условиях и приводящей к достижению прогнозируемых социально-экономических результатов.

15 Концепция альтернативной бюджетной политики, с. 185.

Представляется, что только при таком подходе Центр сможет эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие органы власти - решать задачи регионального развития.

Недостатки действующей межбюджетной системы призвана устранить или, по крайней мере, уменьшить Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятая Правительством РФ в августе 2001 г. Она констатирует, что несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких 1фитериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания. Представляется, однако, что в части межбюджетных отношений эта программа по существу продолжает линшо предыдущих реформ. Остается неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований, что связано с недостатками унаследованной системы административно-территориального устройства, не позволяющими провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность региональных и муниципальных образований. Предлагаемые в Программе меры остаются декларативными, неспособными привести к эффективному использованию бюджетных ресурсов, усилению предпосылок устойчивого экономического роста, созданию условий для проведения структурных реформ, улучшению инвестиционного климата, ослаблению межрегиональных диспропорций, социальной и политической напряженности.

Вместе с тем нельзя не признать вполне обоснованной стратегическую цель Программы: формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Как показывает проведенный в диссертации анализ реформы межбгоджетных отношений, достижение названной цели требует:

создания долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

организации системы управления общественными финансами в интересах населения при эффективном использовании налоговых и иных ресурсов, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной полигики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения взаимной ответственности органов власти разных уровней в ходе проведения бюджетной политики;

достижения политической консолидации и общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создания условий для эффективного выполнения органами власти различных уровней своих функций, содействия развитию гражданской инициативы;

обеспечения единства налогово-бюджетной системы, предотвращения диспропорций регионального развития, упрочения территориальной целостности страны.

Для достижения этих целей необходимо, прежде всего, создать условия, содействующие реализации полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, принятия в рамках федерального законодательства самостоятельных решений по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе стабильного, сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов РФ и муниципальных образований. Новый этап развития межбюджетных отношений должен быть направлен на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов.

Исследуя политические аспекта реформы межбюджетных отношений, автор анализирует принятую правительством РФ в 2004 г. Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, цель которой определяется как создание условий и предпосылок для эффективного управления региональными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Анализ этого документа показывает, что реформа направлена на смещение акцентов с управления бюджетными ресурсами на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках

установленных Центром ориентиров. В работы проводится мысль, что новая организация этого процесса должна соответствовать широко применяемой в мире модели бюджетирования, ориентированного на результаты среднесрочного финансового планирования. Ее цель - распределение бюджетных ресурсов с учетом достижения конкретных результатов согласно приоритетам социально-экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные такой системой методы и процедуры требуют практической обработки. Исходя из этого, при формировании проектов федерального бюджета целесообразно провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, и в то же время не требующий кардинальных изменений действующего бюджетного законодательства.

Межбюджетные отношения, являясь не только экономической, но и политической составляющей общественной жизни в России, образуют главный механизм финансовых взаимосвязей, обеспечивающих функционирование экономики страны. Принципиально важным в бюджетной политике выступает единство интересов. При самостоятельности территориальных бюджетов повышается степень политической ответственности региональных и местных органов власти за сбалансированность своих бюджетов. Исключительно важно и создание Центром необходимых исходных условий для проведения такой политики в регионах, которая обеспечивает реализацию данного принципа бюджетного федерализма.

В главе третьей <8арубежный опыт межбюджетных отношений: возможности использования» рассматриваются связанные с темой диссертации аспекты систем бюджетного федерализма, принятых за рубежом, проводятся соответствующие сопоставления с российскими реалиями, формулируются выводы относительно применимости зарубежного опьла в Российской Федерации. При этом автор исходит из того, что любая система межбюджетных отношений обладает своей спецификой, является результатом

длительного экономического и политического развития конкретного общества и государства. Поэтому прямое перенесение опыта одной страны на другую чревато негативными последствиями.

Модели межбюджетных отношений в западных странах пластичны, чутко реагируют на перемены внутри федераций и унитарных государств, равно как и на международной арене, что особенно заметно на фоне интеграционных процессов. Так, о гибкости и динамичности федерального законодательства Германии свидетельствует тот факт, что со дня существования ФРГ ни одна область Основного закона не претерпела столько изменений, сколько положения о федерализме: из 42 изменений Конституции на 1998 г. большая часть коснулась проблематики взаимоотношений Федерации с землями13. Взаимодействие разных уровней бюджетных отношения в зарубежных федерациях призвано регулировать устройство финансовой системы государства, при котором каждый из уровней располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Институциональную основу системы управления в федеративном государстве составляют самоуправление и субсидиарность. Субсидиарность в практике федеративных отношений означает приоритет прав более мелкой территориальной самоуправляющейся общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня) в решении большинства хозяйственных проблем населения на территории. Полномочия по реализации каких-либо функций передаются самоуправляющимися территориальными структурами на более высокий уровень в том случае, когда они сами не имеют возможности для их реализации. Соответственно снизу наверх передаются и необходимые для реализации этих функций ресурсы. Иначе говоря, в федеративном государстве система управления строится снизу - от самых мелких территориальных единиц до общегосударственного уровня.

Характер государственного устройства задает тип сложившейся управленческой структуры. Для унитарно-централизованных государств, к которым, несмотря на проведенные реформы, все еще относится Россия, характерна иерархическая вертикаль власти во главе с Центром, задающим правила политического поведения и властные полномочия подчиненных ему органов управления, прежде всего в сфере налогово-бюджетных отношений. Иерархический характер структуры власти позволяет ей обеспечивать единство

" Federalismus zwischen Konsens und Konkurenz. Baden-Baden, 1998, s. 16.

и общее направление бюджетной политики в масштабах всего государства. Этот институт определяет особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти - сверху вниз на основе законов, принимаемых в Цешре. При этом условием передачи полномочий органам местного управления является их наделение сверху необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

В зарубежных федерациях, как правило, признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Правда, в крайнем варианте это фактически приводит к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличию к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного использования налоговых баз. В отдельных случаях они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства.

В России перенос центра тяжести рыночных реформ в регионы сегодня декларируется в заявлениях всех ветвей федеральной власти, различных политических партий и движений. Однако на практике превалирует пока передача субъектам Федерации в основном полномочий и функций, не подкрепленных в достаточной степени экономическими, в том числе инвестиционными ресурсами. Процесс экономической регионализации в Российской Федерации регулируется не на конституционном, а на законодательном уровне, а также подзаконными актами. В связи с этим особенно сложные проблемы возникают в инвестиционной сфере. Как решаются данные проблемы в зарубежных федерациях?

В этом плане особого внимания заслуживает германский федерализм, который, как отмечает его исследователь В.Й. Васильев, «является одной из устойчивых и эффективно работающих государственных моделей. Германский федерализм - это исторически и политически консолидированное явление, возникшее из общей потребности в нем всей Германии и каждого из субъектов Федерации, в которых сохраняются различные политические и культурные традиции, а также демократические институты, опирающиеся на развитую систему местного самоуправления».

Для России, на взгляд автора, было бы полезным изучить германскую концепцию «соревновательного федерализма», которая строится на синтезе

взглядов сторонников различных политических течений, в основном консервативно-либеральных, а также на принципе субсидиарносгш. Элементы экономического федерализма составляют дополнительную аргументацию в подходах к решению экономических, финансовых, социальных аспектов обустройства современного общества. Постоянным компонентом концепции является прагматизм, учитывающий всю совокупность политических, региональных, экономических и гуманитарных факторов.

О чем идет речь? Предполагаются следующие направления реализации: усиление на принципе субсидиарное™ и децентрализации принимающих решения структур и тем самым расширение компетенций земель по участию в формировании позиций и их реализации; большая приближенность к насущным проблемам 1раждан, внимательный учет их преференций для разработки более эффективной процедуры принятия решений; развитие соревнования идей в целях достижения более привлекательных альтернативных вариантов принятия решений; преодоление практики неэффективного применения финансовых полномочий, а также искаженной системы выплат по выравниванию; предоставление землям как автономным центрам принимаемых решений большей ответственности для обеспечения конструктивного спора идей.

Одним из основных принципов построения бюджетной системы в Германии является принцип единства бюджета, который означает отказ от побочных, внебюджетных фондов, что обеспечивает общественный контроль и гласность использования финансовых ресурсов.

Важной для России чертой германского опыта представляется и четкое раз1раничение в бюджете текущих и инвестиционных расходов: в бюджеты разных уровней включена административная и имущественная часть расходов, предназначенных соответственно на текущие и инвестиционные цели, причем за использованием средств каждой из этих частей строго по назначению осуществляется контроль. Дотации из вышестоящих бюджетов нижестоящим также носят целевой характер, предназначаются либо на текущие, либо на инвестиционные цели и направляются в соответствующий раздел расходной части бюджета.

Заслуживает изучения и, возможно, использования весьма развитая система взаимодействия федеральных, штатных и местных органов власти в области инвестиций в США. Она регулируется федеральным бюджетом, ежегодно утверждаемым Конгрессом и подписываемым президентом. На штаты и местные органы власти возложена ответственность за такие сферы, как

образование, деятельность правоохранительных органов, состояние дорог, транспорт, водоснабжение и т.д. Федеральное правительство содействует решению этих задач, с одной стороны, способствуя экономическому развитию, с другой - предоставляя субсидии, займы, гарантии по кредитам, налоговые льготы штатам и местным властям. Примерно 20% субсидий из федерального бюджета идет на капитальные вложения. Но при этом штаты и местные власти имеют право в пределах своей юрисдикции использовать федеральные субсидии либо на текущие расходы, либо на инвестиции. Субсидии и гарантии по займам проводятся через бюджет.

В России, где рыночная экономика находится на стадии становления, зарубежный опыт едва ли применим в чистом виде, механически, без учета специфики переходного периода. Тем не менее некоторые его элементы вполне приемлемы, в частности, в отмеченных выше сферах. Так сложившаяся в настоящее время пропорция распределения доходов между федеральным бюджетом, с одной стороны, региональными и местными бюджетами, с другой -в пропорции 50:50 примерно соответствует показателям федеративных государств с рыночной экономикой (в 1992 г. эта пропорция в России составляла 70:30 в пользу федерального бюджета). Нынешнее соотношение явилось следствием во многом стихийного развития. Надо полагать, что планируемые правительством РФ меры по бюджетной реформе приведут к более существенным результатам. В Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг. отмечается, что «сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности' управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоением выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов»1,1.

Опыт России в переходный период подтвердил, что задача регулирования межбюджетных отношений относится к одной из самых сложных в комплексе экономических и политических задач этого периода. Даже в наиболее развитых и имеющих эффективную систему федеративных странах она решается со значительными сложностями. Для современной политической и экономической ситуации в России данная задача представляется политически исключительно

14 Российская газета, 1 июня 2004.

важной. Сохраняющиеся негативные традиции в бюджетной политике требуют дальнейшей трансформации механизмов развития межбюджетных отношений, придания им эффективности, сопоставимой с той, которую они демонстрируют в государствах развитого федерализма.

В Заключении обобщаются основные идеи диссертации, излагаются выводы из проведенного исследования, формулируется ряд предложений, которые, по мнению диссертанта, могли бы содействовать совершенствованию политики государства в области межбюджетных отношений. Отмечается:

• опора на саморегуляционные возможности рыночных механизмов хозяйствования и отсутствие общегосударственной политики регионального развития усугубляют дезинтеграцию РФ. Поэтому межбюджетная политика должна стать одним из самостоятельных, направлений политического регулирования экономического развития страны. Она призвана обеспечить наиболее оптимальное территориальное размещение и развитие производительных сил, относительно равные условия жизни населения различных территорий, улучшение общеэкономической конъюнктуры;

• при формировании основных направлений бюджетной политики необходимо, прежде всего, разработать общегосударственную концепцию развития и размещения производительных сил Федерации, направленную на рациональное использование имеющегося в России производственного потенциала и эффективное развитие регионов. Такая концепция тем более социально востребована, что во многих регионах теперь не обеспечивается даже простое воспроизводство, происходит уменьшение ранее накопленного потенциала, производственные инвестиции не компенсируют даже износа основных фондов;

• недостатки российской системы межбюджетных отношений коренятся в неопределенности бюджетного законодательства, которое четко не регулирует бюджетные полномочия разных уровней. Фактором, дестабилизирующим ситуацию, является неразделенность налоговых прерогатив Центра и субъектов Федерации, а также местных органов власти и их бюджетов. Дисбаланс между бюджетными полномочиями и обязанностями в области расходов и бюджетными полномочиями в области доходов подвигает субъекты Федерации и органы местного самоуправления на незаконное освоение федеральных налогов и доходов;

• остается актуальной задача четкого разграничения текущих и инвестиционных расходов в бюджетах всех уровней, не решенная в новой

бюджетной схеме, принятой в последние годы. Это касается и Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, большая часть средств которого уходит на текущие нужды регионов. На инвестиционные цели в нем должна быть предусмотрена более значительная доля его ресурсов. До сих пор слабо решаются вопросы совместного федерального и регионального финансирования, хотя подобная практика широко распространена в странах с рыночной экономикой. При этом возможно подключение не только средств местных бюджетов, но также частного отечественного и зарубежного капитала, в том числе на конкурсной основе;

• зарубежный опыт показывает, что бюджетная политика - тонкий инструмент, при использовании которого следует избегать крайностей. Государство не может заниматься благотворительностью и брать на себя все расходы на региональное развитие, но и регионы не в состоянии решать свои проблемы полностью самостоятельно.

Анализ поставленных в диссертации проблем дает основание для следующих предложений. В целях совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации целесообразно принять политические решения на федеральном уровне для того, чтобы:

обеспечить законодательными актами стабильные и прозрачные отношения между федеральным центром и субъектами Федерации в вопросах налогообложения;

предусмотреть в новой редакции Налогового кодекса Российской Федерации упрочение самостоятельности субъектов Федерации и местных органов власти, увязав передачу налогов на тот или иной властный уровень с их ответственностью за решение социальных и экономических задач;

продолжить разработку новой модели бюджетного федерализма, основанной на изменении пропорций налоговых поступлений, использовании механизмов контроля за реализацией финансовых схем межбюджстных отношений;

законодательно обеспечить реальное финансирование и выполнение федеральных инвестиционных программ, в том числе путем инвестиций из федеральных и региональных источников;

создать условия для обеспечения финансовой самостоятельности субъектов Федерации, закрепив конкретные виды доходов их бюджетов в размерах, гарантирующих решение социальных задач, и определив

фиксированные доли средств на социальную помощь в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации;

в связи с «монетизацией льгот», которая накладывает на субнациональные бюджеты дополнительные финансовые обязательства по социальному обеспечению, создать федеральный резервный фонд для помощи региональным и местным бюджетам в оплате льгот. Актуален вопрос о возможности использования с этой целью части стабилизационного фонда РФ.

Автор полагает, что данные предложения соответствуют магистральному направлению политического процесса реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора: Серебряков А.Д. Бюджетная реформа в России: политические итоги. Брошюра. М.: ИСПРАН, 2004. —3,5п.л.

Серебряков А.Д. Некоторые особенности зарубежюго опыта межбюджетных отношений // Проблемы политологии. Вып. б. М.: Современная экономика и право, 2004. -1 пл.

Серебряков А.Д. Политические аспекты бюджетной реформы в Российской Федерации //Реформы переходного периода. М.: Современная экономика и право, 2005. -1 пл. (Принято к печати).

Тираж 100 экз. Типография ООО 0ргсервис-2000 117419 Москва ,а/я 774

РНБ Русский фонд

2007-4 17432

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Серебряков, Александр Дмитриевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. Развитие межбюджетных отношений в условиях рынка: политические аспекты.

ГЛАВА II. Бюджетная реформа: новый этап.

ГЛАВА III. Зарубежный опыт межбюджетных отношений: возможности использования.

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Серебряков, Александр Дмитриевич

Актуальность темы диссертации. Одной из главных политических проблем всех постсоветских правительств было и остается наведение порядка в бюджетных отношениях между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия в этих отношениях приводит к большим экономическим и социальным потерям, что требует определения предметов ведения Центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, рационального распределения бюджетных ресурсов и налоговых поступлений. Все это относится к сфере ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти, где необходимо создание прозрачных технологий выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов. Именно здесь, в первую очередь, региональные органы управления осуществляют функции государственной власти, о чем говорил Президент РФ В.В. Путин в одном из первых своих посланий Федеральному Собранию: «это «конфликты бюджетов», в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Из этого же проистекают проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах Россию)1.

Актуальность данной проблематике придают и следующие обстоятельства. Хотя система межбюджетных отношений в России претерпела глубокие позитивные изменения благодаря проведенным в 1990-х и последующих годах реформам, бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты все еще перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М. 2001, с. 2. налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов2.

Суть вопроса заключается в рациональном, экономически эффективном распределении бюджетных средств на всех уровнях федеративного устройства России. В любом федеративном государстве бюджет призван обеспечивать реальное участие всех звеньев финансовой системы в едином процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации, иных ее административных образований, всех граждан. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее' часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Проблемы межбюджетных отношений находятся в центре политической жизни федеративных государств. Их решение непосредственно связано с социально-экономическим развитием, обеспечением целостности и политической стабильности федераций. В современной России от бюджетной политики рационального распределения финансовых ресурсов по регионам и налоговых поступлений непосредственно зависит дальнейшее развитие российского федерализма. Проводимое с начала 1990-х годов реформирование межбюджетных отношений существенно влияет на политическое развитие российского общества. Все это требует комплексного изучения политических проблем бюджетной реформы, освоения соответствующего зарубежного опыта.

Объектом исследования являются политические проблемы проведения бюджетной реформы в современной России, а предметом исследования -политические аспекты её реализации во взаимосвязи с правовыми и экономическими характеристиками данного процесса.

- проанализировать бюджетные реформы в Российской Федерации, выявив их политическую составляющую;

- провести политологический анализ бюджетного федерализма в России и других федеративных государствах.

Основные положения, выносимые на защиту:

- политическая эффективность бюджетной реформы определяется таким соотношением интересов регионов и федерального Центра, которое способно содействовать экономическому развитию и политической стабильности Российской Федерации;

- бюджетная политика в период с 1991 по 2004 гг. претерпевала существенные изменения. Она эволюционировала от стихийной децентрализации до региональной политики В.В. Путина, имеющей четко выраженную централизаторскую направленность, стержнем которой стало укрепление «вертикали власти»;

- в сравнении с другими федеративными государствами, бюджетная политика РФ обнаруживает ограничения экономических интересов регионов и излишнюю централизацию, основной причиной чего является недостаточное развитие гражданского общества и правового государства в современной России;

Научная новизна диссертационной работы заключается в выявлении сути бюджетной реформы как политического процесса, определении его тенденций, в раскрытии особенностей, характерных для бюджетной политики Российской Федерации в сравнении с системами бюджетного федерализма в зарубежных федерациях. Охарактеризованы противоречия, возникающие в ходе проведения этой политики на федеральном и региональном уровнях. Научная новизна выражается также в анализе проблем и перспектив реформаторских политических инициатив федерального центра 2002-2004 гг., связанных с усилением его роли в межбюджетных отношениях в соответствии с укреплением «вертикали власти».

3 Конституция РФ. 12 декабря 1993 г.; Федеративный договор 1992 г.; ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» с изменениями и дополнениями от 4 июля 2003 г.; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.; ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г.; ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г.; Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в РФ» от 3 июня 1996 г.; Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994-2004 гг.; Бюджетный кодекс Российской Федерации. М, 2000; Договоры с субъектами Российской Федерации. Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. ML, 1999; Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995; Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, В.Г. Орехова. М., 1994; Регионы Российской Федерации. М., 2001. углубить и расширить политологическое направление в данной области научного знания.

Что конкретно означает бюджетный федерализм? Исследователи определяют его как политико-экономическую систему бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Различный экономический потенциал отдельных регионов приводит к различным по объему федеральным и местным финансовым поступлениям. Во избежание бурной миграции в пределах страны, требующей крупных дополнительных инвестиций в социальную сферу и инфраструктуру при проведении бюджетной политики, следует создать такую систему перераспределения средств, при которой более сильные в экономическом отношении регионы предоставляли бы определенную часть своих «излишков» более слабым регионам. Это может осуществляться или непосредственно между регионами, или на федеральном уровне, причем последний вариант является с точки зрения самостоятельности регионов менее выгодным. Горизонтальное распределение средств государственного бюджета играет весьма существенную роль в политической жизни Российской Федерации.

Решение означенных проблем, в сущности, заключается в рациональном, экономически эффективном распределении финансовых средств на всех уровнях федеративного устройства России. В любом федеративном государстве бюджет призван обеспечивать реальное участие различных звеньев финансовой системы

4 Межбюджетные отношения и экономический рост в муниципальных образованиях / Под ред. В.В. Климанова. М.: Московский общественный научный фонд; Институт реформирования общественных финансов. 2004; Туровский Р.Ф. Политическая география: Учебное пособие. Москва-Смоленск: Изд-во СГУ, 2000; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Макс-пресс, 2001; Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. Опыт проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002; Бентин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999; Бентин О. Бюджетный федерализм и казначейская система. Федерализм. М., 1998; Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации // Регион: экономика и социология, 1999, № 1; Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998, № 8; Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001; Кузнецова О. Бюджетный федерализм // Регионы России в 1998 г. М., 1999; Лавров А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М„ 1997; Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы, 1997, 3 4; Рыночная трансформация в России: политический и экономический потенциал регионов: Исследовательский проект. М., 1997; Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков / Макушин А., Лавров А., Богданов Л. и др. М. 1999. в едином процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации, иных ее административных образований, всех граждан.

В связи с этим A.M. Лавров пишет: «Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой»5.

Развернувшиеся в последние годы процессы регионализации, развития федерализма и местного самоуправления, формирование местных политических режимов стимулировали интерес ученых различных отраслей обществоведения к изучению этой проблематики. Общество и власть нуждались в подготовке законопроектов, разработке федеральных и региональных программ, организации механизмов воздействия бюджетной политики на социально-экономическую ситуацию в стране. В отечественной научной литературе проблематика бюджетного федерализма наиболее основательно изучалась экономистами и правоведами, что обусловило повышенное внимание к экономическим и конституционно-правовым аспектам изучаемых вопросов. В условиях демократических преобразований 1990-х годов интерес представителей политической науки был, в основном, обращен на такие вопросы федерализма, как разграничение полномочий, а также экономические и этнополитические аспекты взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ. Вместе с тем остается немало теоретических и прикладных проблем политологии, требующих дальнейших исследований. Основой для этого могут служить труды таких исследователей, как Р. Абдулатипов, А. Аринин, И. Бусыгина, С. Валентей, О. Гаман-Голутвина, В. Гельман, Н. Зубаревич,

5 Лавров A.M. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1998, № 8, с. 21-22.

Г. Каменская, В. Лысенко, JI. Смирнягин, Р. Туровский, И. Умнова, В. Чиркин6 и др.

При анализе межбюджетных отношений в современной России следует учитывать и следующее обстоятельство. В 1990-е годы местным властям было позволено получить больше политического веса и влияния, чем те, которыми они по самой сути своей могли обладать. Развал системы индустриального и аграрного производства по времени совпал с возрастанием экономического веса и политического влияния производителей энергии и товарной продукции. Это образовало новые возможности для того, чтобы местные элиты стали посредниками между регионами и Москвой, что было зафиксировано в уставах и конституциях, выработанных субъектами РФ, которые пытались действовать независимо от Центра. Пока Кремль находился под влиянием олигархов,

6 Абдулатипов Р.Г. Перспективы федерализма в России. М., 1999; Аринин А.Н. К новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. М., 2000; Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского Союза и возможности использования его опыта для России. М.: Ин-т Европы РАН, 1995; Валснтей С. Д Федерализм: российская история и российская реальность // РАН, Ин-т экономики. Центр социально-экономических проблем федерализма М., 1998; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 1998; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практика // Полис, 1998, № 1; Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России. Проблемы и тенденции переходного периода. М„ 2003; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика // РАН, Ин-т мировой экономики и международных отношений. М., 1998; Лысенко В.Н. Федерализм от Татарстана до Чечни. М., 1998; Смирнягин J1.B. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: МОНФ, 1998; Туровский Р.Ф. Политическая география: Учебное пособие. Москва-Смоленск: Изд-во СГУ, 2000; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М, 1995.

См.: Анализ тенденций развития регионов России: Типология регионов, выводы и предложения. М., 1996; Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвилль А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М., 1991; Дмитриевский Ю.Д. Очерки социально-экономической географии. JL, 1990; Изард У. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. М., 1996; Развитие региона: методический подход. Екатеринбург, 1995; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М., 1997; Федеральный центр и субъекты Российской Федерации. М. 1997 и др. контролировавших регионы, он был неспособен проводить бюджетную политику, эффективно согласовывавшую интересы Центра и регионов.

В.В. Путин, предложив поправки к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», инициировал фактическое создание института федерального вмешательства, обеспечившего Центру возможность прибегать к административным санкциям в случае установленного судом нарушения органами власти субъектов РФ принципа верховенства Федеральной Конституции и федеральных законов. Центр в значительной мере восстановил свои позиции в регионах, используя не только и даже не столько административный ресурс, сколько свои финансовые возможности, которые раньше ограничивались сросшимися бюрократическими и олигархическими структурами, что нашло свое отражение в научной литературе8. В настоящее время региональные элиты постепенно теряют контроль над наиболее крупными компаниями и предприятиями, которые переходят в собственность общенациональных, либо иностранных корпораций. Местная власть перестает быть центром принятия важнейших экономических решений, в то время как трансрегиональные финансово-промышленные группы объективно выступают в роли союзников Москвы9.

8 Аринин А., Марченко Г. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М„ 1999; Бусыгина

И М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001; Иванов В.Н., Назаров М.М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма // Социологические исследования, 2001, № 7; Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Самоопределение России. М., 2000; Бюджетный федерализм в России. М., 2002 и др. '' Эволюция российского федерализма // ПОЛИС, 2002, № 3, с. 125. индивидуальных работ, посвящено в последние годы, и немало, выступлений на научных конференциях в Москве и в региональных центрах10. Публикации по их итогам содержат не только конкретные сведения, но и новые идеи, связанные с развитием межбюджетных отношений в России.

Несомненный интерес представляют относящиеся к проблематике работы документы ряда общественно-политических организаций РФ. Среди таких документов можно выделить подготовленную аналитиками политической коалиции «Патриоты России» «Концепцию альтернативной бюджетной политики на 2005 год», в которой содержится аргументированная критика бюджетной политики правительства РФ и выдвигаются конкретные предложения по ее совершенствованию11.

В условиях рыночной экономики роль государства в регулировании финансовой деятельности не означает его самоотстранение или полную саморегулцию происходящих процессов. Государственные органы посредством бюджета осуществляют финансовое планирование и координацию деятельности хозяйствующих субъектов. Бюджет имеет наиболее широкую сферу применения, через него распределяется и перераспределяется примерно пятая часть валового внутреннего продукта. Как доказывают российские исследователи, бюджетная политика государства является основным регулятором согласования интересов Центра и регионов12. При этом надо иметь в виду, что в Российской Федерации следует выделять консолидированный бюджет всего государства, образуемый бюджетами всех уровней бюджетной системы; консолидированные бюджеты субъектов РФ, складывающиеся из государственного бюджета республики, края, области, автономной области, автономного края или города федерального значения и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ; консолидированные бюджеты муниципальных образований, состоящие из местных бюджетов территорий, образующих какое-либо территориальное

10 См., например: Проблемы конституционного развития суверенной республики (материалы научно-практической конференции). Уфа, 1992; Федерализм - глобальные и российские измерения. Международная конференция. Казань, 1993; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. М„ 1998; Дни Совета Федерации в Астраханской области // Вестник Совета Федерации, № 5,2000 и др.

11 См.: Концепция альтернативной бюджетной политики на 2005 год. М., 2004.

12 Подробнее о роли государства в рыночной экономике см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М„ 1997, с. 21-39, 203-221; Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997; Курс переходной экономики / Под ред. Л.И. Абалкина. М. 1997, с. 107-181; Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку / Под ред. А.В. Сидоровича. М., 1998. образование. В связи с образованием в структуре Российского государства федеральных округов правомерно выделить в качестве самостоятельного вида консолидированные бюджеты федеральных округов, состоящие из бюджетом субъектов РФ, входящих в соответствующие округа13.

Даже регионы с крупными природными ресурсами и даже в периоды благоприятной для них экономической конъюнктуры в социально-политическом отношении во многом зависят от бюджетной политики центральной власти. Так, и при высоких мировых ценах на минеральное сырье, позволивших, например, в нефтедобывающих регионах значительно повысить прибыль предприятий, сами регионы в целом не смогли выйти из депрессивного состояния. Им нужно оказывать поддержку из Центра, потому что иначе разрыв между экономически успешными и депрессивными регионами увеличится до такой степени, что может вызвать углубление социального кризиса в стране. Пока в России есть территории, отброшенные практически на уровень натурального хозяйства, а рядом с ними есть богатые регионы с нефтяными доходами, Российская Федерация не представляет собой целостное образование ни с точки зрения экономики, ни с точки зрения социально-политической. В связи с этим проблемы межбюджетных отношений приобретают особое значение. Директор Института проблем глобализации М.Г. Делягин отмечал, что «бюджетный

13 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001, с. 79.

14 См. например: Бюджетный федерализм. 2-е изд. М., 1998; Федерализм: система государственных органов. М. 1998; Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. М., 2002; Чернявский А. Вартапетов К. Бюджетная децентрализация в странах с переходной экономикой II Вопросы экономики. 2004. № 11. См. также: Watts R. Comparing Federal Systems. Kingston, Ont.: MeGill-Queen's University Press. 1999; Zimmerman J. Contemporary American Federalism. The Growth of National Power/Leicester and London: Leicester University Press, 1922; Kirkow P. Russia's Provinces. Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? Macmillan Press, St. Martin's Press, 1998; Kotyk V. The Relationship between the Center and the Regions in the Russian Federation. - Perspectives Review of Central European Affairs, 1998, № 11. Winter; Smith G. Federalising Russia: The Reconstitution of Centre-Local Relations. - Centre and Periphery in Russian Politics. The Development of Russian Federalism. (Ed. H. Blakkisrud). Norwegian Institute of the International Affairs, Center for Russian Studies. NUPI Report № 235, 1998, September; Hoffmann A. Transformation zu einem mittelosteurOpaischen Тур des Kapitalismus. Berlin, 1998; Hohmann H.-H. Wirtsclmftslage und Stand der okonomischen Systemtransformation in Russland // Aus der Politik uad Zcitgeschichte. 1997; Muller K. Postsozialistische Krisen: Theoretische Ansatze und empirische Befunde. Opladcn, 1998; Haarland H.P., Nicssen H.-J. DerTransformationsprozess in Russland. Bonn. 1997. федерализм исключительно важен для нашей страны без всякой связи с ценами на нефть и, более того, без всякой связи с экономикой вообще. Это ценность вечная, потому что фундаментальной особенностью нашей страны, которая игнорируется всеми, всегда и везде, является колоссальный разрыв между уровнями развития регионов. У нас есть огромное количество депрессивных регионов, выжженных, в которых просто не растет трава. Можно говорить, что это вызвано неадекватной политикой правительства или сумасшедшим губернатором, или какими-либо другими причинами, но даже из регионов, которые имели замечательные стартовые условия, многие оказались депрессивными»15.

Международный опыт показывает, что в начале XXI века развитые в экономическом отношении федерации переходят в новое качественное состояние, связанное с социальной переориентацией экономики. Этот переход обусловлен повышением регулирующей роли государства, вытеснению стихии из управления экономическими и социальными процессами в регионах, что, в свою очередь, повышает роль бюджетной политики в общественном развитии и, прежде всего, в федеративных государствах.

Теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что основные выводы и предложения, выдвинутые в нем, содействуют развитию того направления в политологии, которое связано с изучением политических проблем бюджетного федерализма; они также могут быть учтены при определении политической составляющей бюджетной реформы и ее проведении, совершенствовании законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в России, подготовке региональных и федеральных бюджетов. Работа может использоваться для разработки лекционных курсов и семинарских занятий в учебных заведениях соответствующего профиля.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в ряде аналитических разработок и публикациях автора, а также обсуждались в Отделе о изучению политических институтов и процессов ИСП РАН.

15 Бюджетный федерализм в России. М., 2002, с. 20.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современное положение регионов России обусловливается действиями самых различных политических и экономических факторов. С одной стороны, на местах продолжает действовать тенденция к усилению независимости от Центра, которая особенно ярко проявляется в регионах-донорах. С другой стороны, объективная разница в стартовых условиях, ресурсных потенциалах, в способности экономики того или иного региона осуществлять расширенное воспроизводство заставляет многие регионы постоянно обращаться за помощью к федеральным органам. Рыночные отношения сами по себе не могут создать экономические условия, которые бы позволили гармонизировать эти тенденции. Дифференциация уровней развития и благосостояния регионов неизбежно ведет к обострению межрегиональных противоречий и, как следствие, к депрессии регионов с более неблагоприятными условиями жизни. Опора на саморегуляционные возможности рыночных механизмов хозяйствования и отсутствие общегосударственной политики регионального развития усугубляют дезинтеграцию. Поэтому межбюджетная политика должна стать одним из важнейших, достаточно самостоятельных, направлений государственного регулирования экономического развития. Она призвана обеспечить наиболее оптимальное территориальное размещение и развитие производительных сил, относительно равные условия жизни населения различных территорий, улучшение общеэкономической конъюнктуры, уменьшение издержек переходного периода.

При формировании основных направлений бюджетной политики необходимо, прежде всего, разработать общегосударственную концепцию развития и размещения производительных сил Федерации, направленную на рациональное использование имеющегося в России производственного потенциала и эффективное развитие регионов. Такая концепция тем более необходима, что во многих регионах теперь не обеспечивается даже простое воспроизводство, происходит уменьшение ранее накопленного потенциала, производственные инвестиции не компенсируют даже износа основных фондов.

В основе слабости российской системы межбюджетных отношений лежит конституционная неопределенность доходов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и их бюджетных полномочий. Фактором, дестабилизирующим эти отношения, является неразделенность налоговых полномочий Центра и субъектов Федерации, а также местных органов власти и их бюджетов. Дисбаланс между бюджетными полномочиями и обязанностями в области расходов и бюджетными полномочиями в области доходов подвигает субъекты Федерации и органы местного самоуправления на незаконное освоение федеральных налогов и доходов. Современная налоговая политика должна иметь определенную региональную направленность, в частности, учитывать специфику отдельных регионов при установлении налоговых режимов в части федеральных налогов. Дифференциация налогообложения неизбежно приводит к перераспределению налогового бремени на другие субъекты Федерации. В этой ситуации надо учитывать особенности реализации одного из основополагающих принципов построения любой налоговой системы -равномерность обложения, что актуализирует проблему выработки корректив региональной налоговой политики.

Одним из ключевых вопросов федеральной политики является углубление реформы бюджетной системы, без которой проблема региональной дезинтеграции Российской Федерации вряд ли разрешима. Представляется, что здесь можно использовать опыт организации бюджетных систем в других федеральных государствах. Такая реформа должна включать в себя децентрализацию и изменение соотношения отдельных звеньев бюджетной системы, при которой значительная часть социальных расходов будет передана на места. Это особенно важно для регионов с тяжелыми климатическими условиями, но имеющих богатые природные ресурсы. Развитие там социальной сферы будет способствовать привлечению туда населения, созданию новых отраслей, комплексному развитию производства.

От правильности выбора в бюджетной политике и стимулирования именно тех направлений, которые обеспечивают эффективное и бесконфликтное развитие регионов, зависит ее привлекательность для населения, размещения отраслей народного хозяйства с учетом естественно-исторических условий и в целом региональной специфики. В связи с этим в процессе становления региональной модели государственного регулирования возникает проблема степени и границ применения накопленного мировым опытом определенного инструментария бюджетной политики и возможности его адаптации к конкретным регионам.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению.

Анализ политических проблем развития межбюджетных отношений в постсоветской России дает основание для следующих предложений. В целях совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации целесообразно принять политические решения на федеральном уровне для того, чтобы: разработать федеральный закон о трансфертах из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, предусмотрев в нем источники первичной информации для расчета величины трансфертов; обеспечить законодательными актами стабильные и прозрачные отношения между федеральным центром и субъектами Федерации в вопросах налогообложения; предусмотреть в новой редакции Налогового кодекса Российской Федерации упрочение самостоятельности субъектов Федерации и местных органов власти, увязав передачу налогов на тот или иной властный уровень с их ответственностью за решение социальных и экономических задач; продолжить разработку новой модели бюджетного федерализма, основанной на изменении пропорций налоговых поступлений, использовании механизмов контроля за реализацией финансовых схем межбюджетных отношений; законодательно обеспечить реальное финансирование и выполнение федеральных инвестиционных программ, в том числе путем инвестиций из федеральных и региональных источников; создать условия для обеспечения финансовой самостоятельности субъектов Федерации, закрепив конкретные виды доходов их бюджетов в размерах, гарантирующих решение социальных задач, и определив фиксированные доли средств на социальную помощь в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации; в связи с «монетизацией льгот», которая накладывает на субнациональные бюджеты дополнительные финансовые обязательства по социальному обеспечению, создать федеральный резервный фонд для помощи региональным и местным бюджетам в оплате льгот. Актуален вопрос о возможности использования с этой целью части стабилизационного фонда РФ.

Однако остается актуальной задача четкого разграничения текущих и инвестиционных расходов в бюджетах всех уровней, не решенная и в новой бюджетной схеме, принятой в последние годы. Это касается и Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, большая часть средств которого уходит на текущие нужды регионов. На инвестиционные цели в нем должна быть предусмотрена более значительная доля его ресурсов. В последнее время приняты решения о государственно-коммерческом финансировании проектов, но до сих пор слабо решаются вопросы совместного федерального и регионального финансирования, хотя подобная практика широко распространена в странах с рыночной экономикой. При этом возможно подключение не только средств местных бюджетов, но также частного отечественного и зарубежного капитала, в том числе на конкурсной основе.

Набирающую сегодня силу тенденцию к финансовой централизации обычно обосновывают необходимостью усиления контроля федерального центра за распределением ресурсов страны и их концентрации на наиболее важных направлениях. Но одним из следствий такой политики оказываются известные финансовые потери регионов, сокращение среди них числа доноров, рост зависимости подавляющего большинства субъектов Федерации и федеральных дотаций. Усиление финансового контроля Москвы за региональными элитами ведет к возрождению иждивенческих и углублению патерналистских настроений, поскольку регионы лишаются внутренних стимулов развития. Это во многом связано с несовершенством правового регулирования бюджетных отношений федеративного характера.

Резкие различия российских регионов по природно-географическим, социально-демографическим, экономическим и другим условиям и федеративное устройство страны исключают унифицированные подходы к проведению бюджетной политики. Для ее эффективности необходимо разумное сочетание двух течений: регионализации и интеграции. Первая предполагает выполнение таких требований, как учет специфики регионов в осуществлении общероссийской финансовой, инвестиционной, социальной политики; перенос ряда направлений реформы в основном на региональный уровень, особенно в малом и среднем предпринимательстве, социальной сфере, использовании природных ресурсов; активизацию экономической деятельности на местах; разработку специальных программ проведения реформ в регионах с особо сложными условиями.

Вместе с тем бюджетная политика должна преследовать и интегративпыс цели, такие как стабилизация и развитие общероссийских финансовых, материально-технических, информационных интегрирующих систем (денежно-кредитная, магистральный транспорт и связь, энергетика, экологическая безопасность и т.д.); совершенствование правового и организационного механизма вертикальных и горизонтальных бюджетных взаимодействий; содействие развитию общероссийского территориального разделения труда и единого рыночного пространства; осуществление мероприятий по предупреждению и преодолению распада межрегиональных хозяйственных связей, экономического и политического сепаратизма; проведение государственной внешнеэкономической политики, упорядочивающей внешнеэкономическую деятельность регионов на основе общероссийского законодательства и в соответствии с международными нормами.

Оба эти направления федеральной политики, разумеется, противоречивы. С одной стороны, нельзя исключать возможность вырождения регионализации в региональный сепаратизм. Но и чрезмерная централизация не менее губительна. Подавление экономической заинтересованности на местах и недоучет региональной специфики создают базу регионального сепаратизма, поскольку в регионах усиливается убежденность, что, действуя в одиночку или в составе региональных коалиций, можно добиться большего, нежели в общем экономическом хаосе. Всегда находятся политические силы, придающие экономическим противоречиям центробежную направленность с ориентацией на территориальное обособление.

Зарубежный опыт показывает, что бюджетная политика - тонкий инструмент, при использовании которого следует избегать крайностей. Государство не может заниматься благотворительностью и брать на себя все расходы на региональное развитие, но и регионы не в состоянии решать свои проблемы полностью самостоятельно. Закономерно, что в развитых федерациях при определении приоритетов развития, целей и задач региональной политики главное внимание уделяется не столько выбору между принципами справедливости и эффективности, сколько поиску оптимального их соотношения, а также разумного распределения полномочий в налогово-бюджетной сфере между Центром и регионами.

Список научной литературыСеребряков, Александр Дмитриевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Абдулатипов Р.Г. и др. Федерализм в истории России. Т. I-III. М.: Республика, 1992-93.

2. Анализ развития регионов России. Политические ориентации населения регионов России. M.:TACIS, 1997.

3. Аринин А. Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М.: ООО «Соверо-Принт», 2000.

4. Бентин О. Бюджетный федерализм и казначейская система. Федерализм. М., 1998.

5. Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России. Новосибирск, 1997.

6. Бессонова О. Раздаточная экономика в ретроспективе // Общественные науки и современность, 1998, № 4;

7. Бессонова О., Кирдипа С, О'Салливан Р. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1996.

8. Бобков В.Н. Региональная дифференциация доходов и уровня Жизни и выработка социальной политики в Российской Федерации (новая постановка проблемы) // Уровень жизни населения регионов России. М., 1999, №9.

9. Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации // Регион: экономика и социология, 1999, № 1.

10. Богачева О.В. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. М., 1995, №9.

11. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики, 1995, № 8.

12. Борзенков С, Новиков А., Чернышев А. Особенности развития политико-экономических процессов в российской провинции. М., 1997.

13. Бусыгина И.М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001.

14. Бухвальд Е. Регулирование отношений собственности между Российской Федерацией и ее субъектами И Вопросы экономики, 1997, №7.

15. Бухвальд Е. От псевдосимметрии к асимметричной федерации: экономические аспекты российской модели федерализма// Асимметричность федерации. М.: TACIS, 1997.

16. Бюджет Российской Федерации на 2003 год. М., 2003.

17. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 1999.

18. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, М., 1999.

19. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2003 году». М., 2002.

20. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году». М„ 2003.

21. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2000.

22. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.

23. Бюджетный федерализм. 2-е изд. М., 1998.

24. Бюджетный федерализм в России. Материалы международного семинара (17-18 ноября 2001 г.). М„ 2002.

25. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. М., 1996.

26. Бюджетный федерализм: система государственных органов. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М., 1998.

27. Валептей С.Д. Российский федерализм: Государственное регулирование, и экономический рост// Федерализм и региональные отношения: Опыт России и Западной Европы. М., 1999.

28. Валептей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Ин-т экономики РАН, 1998.

29. Вардомский Л. Динамика социально-экономического пространства России в условиях системной трансформации // Региональные процессы в современной России. М., 2003.

30. Васильев НИ. Германский федерализм: проблемы развития. М., 2000.

31. Ныдрип И.В. Муниципальное право. М., 2004.

32. Гаврильева Т.Н. Региональная политика доходов и частные инвестиции // ЭКО: Экономика и орг. пром. пр-ва. Новосибирск, 1998 -№4.

33. Гельман В.Я., Рыженков С.И. Политическая регионалистика России: история и современное развитие // Политическая наука современной России: тенденции развития. М., 1999.

34. Глазьев С Финансовый аспект федеративных отношений // Федерализм, 1998, № 2.

35. Горбунова О.Н. Принципы финансового права // Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996.

36. Горшепина Е.В. Экономическое развитие региона: Приоритеты, механизмы, модели. Тверь, 1999.

37. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку / Под ред. А.В. Сидоровича. М., 1998.

38. Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М.: Норма, 1999.

39. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ИШЭ, 2000.

40. Гранберг А.Г. Региональная политика в программах экономических реформ (уроки разработки и реализации) // Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Сб. науч. трудов. Новосибирск, 1995.

41. Гранберг А.Г. Региональная экономическая политика в стратегии реформ II Теоретические проблемы региональной политики и региональное реформирование. Кн. 1-я. СПб.: Петрополис, 1994.

42. Гранберг А.Г. Региональный разрез экономической реформы // Экономика и жизнь, 1992, № 39, 40.

43. Демин А.В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998.

44. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. М., 1998; Стабилизация регионального развития. Общий подход и опыт регионов. М., 1996.

45. Закон РФ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. И СЗ РФ. 1999, № 28.

46. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997.

47. Иванов В.Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения. М.: РАН ИСПИ, 1998.

48. Иванов В.Н., Назаров М.М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма//Социологические исследования, 2001, № 7.

49. Иванов М.И., Яровой OA. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000.

50. Игнатов В.Г., Бутов &И. Вертикаль власти: проблемы экономических взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации // Вертикаль власти. Ростов-на-Дону, 2001.

51. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998, № 8.

52. Инвестиционный климат регионов России: опыт оценки и пути улучшения. М., 2002.

53. Карапетян Л. М. Федеративное устройство российского государства. М.: Изд-во Норма. 2001.

54. Карасева М.В., КрохинаЮ.А. Финансовое право. М.: Норма, 2002.

55. КармоковХ. Бюджетный федерализм и экономический рост// Федерализм, 1998.

56. Кирдина С. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // Общественные науки и современность, 1998, № 5.

57. Кистанов В.В. Федеральные округа России. Важный шаг в укреплении государства. М.: Экономика, 2000.

58. Климанов В.В. Межрегиональная дифференциация в Российской Федерации и ее динамика в 90-е годы // Федерализм и региональные отношения: Опыт России и Западной Европы. М., 1999.

59. Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000.

60. Конюхова Т.В. Важный шаг на пути совершенствования бюджетных' правоотношений II Журнал российского права, 1998, № 10-11.

61. Королев С.В. Федерация «четырех моделей»: публично-правовые и финансовые аспекты // Право и политика, 2000, № 8.

62. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995.

63. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. М.: ИНИОН РАН, 1996.

64. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, В.Г. Орехова. М, 1994.

65. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977.

66. Концепция альтернативной бюджетной политики на 2005 год. М., 2004.

67. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 19992000 годах. Принята Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. // Российская газета, 8 августа 1998.

68. Кравченко Н.А. Проблемы формирования инвестиционных рынков: региональный аспект / РАН. Сиб. отд-ние, Ин-т экономики и орг. пром. пр-ва / Под ред. В.В. Титова. Новосибирск, 1998. Библиогр.: с. 204-213.

69. Крохипа Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001.

70. Крохина Ю.А. Бюджетное право Российской Федерации. М., 2001.

71. Крохипа Ю.А., Ульянова В.Н. Финансовое право России: Учебное пособие. Саратов, 1999.

72. Кузнецова О. Бюджетный федерализм // Регионы России в 1998 г. М., 1999.

73. Курс переходной экономики / Под ред. Л.И. Абалкина. М., 1997.

74. Лавров A.M. Бюджетный федерализм в России: итоги и уроки 1994 года // Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск, 1995.

75. Лавров А.М. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики, 1998, №8.

76. Лавров А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр, 1997.

77. Лавровский Б., Масаков В. К вопросу о методологии и технике региональной классификации // Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Вып. 2. Новосибирск, 2000.

78. Лексип В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 1998, № 3.

79. Лыкова Л.Н. Налоги и налогообложение в России. М., 2001.

80. Лысенко В. Развитие федеративных отношений в современной России. М.: Ин-т современной политики, 1995.

81. Лысенко В. Разделение властей и опыт Российской Федерации // Асимметричность федерации / Под ред. А. Захарова. М.: TACIS, 1997.

82. Любимцев Ю. Противоречия в сфере бюджетного федерализма // Власть, 1997, № 5.

83. Любимцев Ю. Финансовые кругообороты в системе федеративных отношений // Федерализм, 1998, №2(10).

84. Макарычев А. Влияние зарубежных концепций на развитие российского регионализма: возможности и пределы заимствования // Сравнительный регионализм: Россия СНГ - Запад. Нижний Новгород: Изд-во ННГУ, 1997.

85. Маслаков В.В., Зубков К.И., Пленкип В.Ю. Модель региона-квазикорпорации // Регион: Экономика, социология. Новосибирск, 2000, № 2.

86. Мачульская О. Сущность и цели выравнивания уровней социально-экономического развития регионов России. Материалы международного семинара. М.: Инсан, 1998.

87. Минакир П.А. Региональная экономическая политика и федерализм в России. Россия: поиск пути. М.: Научная книга, 1999.

88. Мингалева Ж.А., Ткачева С.В. Экономический рост в регионах: Пригоден ли мировой опыт для России? // ЭКО. Новосибирск, 2000, № 3.

89. Михайлов Р. Этапы становления новых федеративных отношений в Российской Федерации // Вестник МГУ, 1998, сер. 12, №1.

90. Опыт европейского федерализма. История и современность. М., 2002.

91. Орлешук П., Швецова О. Россия, федерализм и политическая стабильность // Федерализм и региональная политика. Проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. В. Селивестрова. Новосибирск, 1995.

92. Оценка Бюджетного кодекса Российской Федерации: Материалы экспертной группы Института экономики РАН // Вопросы экономики, 1998, № 10.

93. Петрова Г.В. О конституционных основах налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношений // Журнал российского права, 2003, № 1.

94. Пискотип М.И. Советское бюджетное право: основные проблемы. М., 1971. Подпорина И. Бюджетный кодекс и некоторые аспекты экономических отношений // Экономист, 1997, № 9.

95. Поздняков А. и др. Государственная региональная политика: концепция и принцип разработки // Регион: экономика и социология, 1995, №2.

96. Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика регионального выравнивания в России // Вопросы экономики, 2000, № 10.

97. Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. М„1999.

98. Попов В.В. Стратегия реформ и экономические итоги трансформации // НГ-политэкономия,2000, № 11.

99. Правовые проблемы современного российского федерализма. Федеративное устройство России: история и современность. М.: ИНИОН РАН, 1995.

100. Проблемы и перспективы развития российского федерализма: Мат. науч.- практ. конф.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ. М.: Весь Мир, 1998.

101. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. М., 2001.

102. Программа реформирования региональных финансов: Первые результаты // Региональные финансы / Под ред. А. Лаврова. М., 2001.

103. Пронина Л.И. О местных финансах в проекте Бюджетного кодекса // Вопросы экономики,1998, № 6.

104. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Направления развития финансового федерализма и проблема трансфертов // Проблемы прогнозирования, 2000, № 3.

105. Региональные последствия социально-экономических реформ. Екатеринбург: Институт экономики, 1996.

106. Регион в составе федерации: политика, экономика, право. Монография. Нижний Новгород,1999.

107. Региональная политикан местное самоуправление. Самара, 1995.

108. Региональная политика и федерализм / Сб. научных трудов. Екатеринбург: Урал, отдел. РАН, 1994.

109. Региональные стратегии и технологии экономического развития. Ростов-на-Дону, 1999. Регионы России в переходный период // Общество и экономика, 1993, № 2-3. Регионы России в 1998 г. М., 1999. Регионы Российской Федерации. М., 2001.

110. Родионова ВЖ Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы, 1997, № 4.

111. Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству // Финансы, 1998, К» 8.

112. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998.

113. Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сб. докладов. М., 2000.

114. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М.: Изд-во РАГС, 1998.

115. Россия в поисках стратегии: общество и власть. М., 2000.

116. Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2001.

117. Россия: Центр и регионы. Вып. 1-5. М., 1997-2000.

118. Рыночная трансформация в России: политический и экономический потенциал регионов: Исследовательский проект. М., 1997.

119. Сабуров Е., Типепко И., Черняховский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. М., 2000, № 1.

120. Соли нов И.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право, 2000, № 5.

121. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.

122. Селивестров В. (ред.). Федерализм и региональная политика. Проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск, 1995.

123. Семенов Г. Рационализация взаимоотношений между федеральным и региональным бюджетами: пути обновления налогово-бюджетного механизма // Вопросы экономики, 1994, №9.

124. Сергевнин C.JI. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999.

125. Сергунин А.А. Внешние факторы регионализации России. Сравнительный регионализм: Россия СНГ - Запад / Под ред. А.С. Макарычева. Нижний Новгород: Изд. НГГУ, 1997.

126. Сергунин А.А. Регионализация России: роль международных факторов // ПОЛИС, 1999, №3.

127. Сравнительный регионализм: Россия СНГ - Запад. Материалы международного исследовательского проекта. Нижний Новгород: Изд-во ННГУ, 1997.

128. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление. Пути совершенствования экономического взаимодействия. Московский общественный научных фонд. М., 1999.

129. Сурков ДЛ. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1999.

130. Тихомирова И. Инвестиционный климат в России: региональные риски. М., 2001.

131. Толстошеее В.В. Региональное экономическое право России. М., 1999.

132. Гуронок СГ. Федерализм, унитаризм, конфедерализм? Российский опыт в сравнительной перспективе // Общественные науки и современность, 2000, №2.

133. Уишлейд Ф., Юилл Д. Системы категоризации ареалов в Европе: возможные уроки для России // Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Вып. 2. Новосибирск, 2000.

134. Фарукшин М. X. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во Казан, ун-та, 1998.

135. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.

136. Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. М., 2002.

137. Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европы). М.: Центр «Этносфсра», 1999.

138. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Сб. науч. трудов. Новосибирск: Экор, 1995

139. Федерализм. Материалы российско-американских научных конференций. Саратов, 1997.

140. Федерализм: Проблемы формирования. Материалы постоянно действующего семинара. Казань, 1994.

141. Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М., 1997.

142. Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков / Макушин А., Лавров А., Богданов Л. и др. Моск. центр Института «Восток-Запад». М.: Диалог МГУ, 1999.

143. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год». М., 2001.

144. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год». М., 2002.

145. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год». М., 2003.

146. Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1992.

147. Федеральный центр и субъекты Российской Федерации. М., 1997.

148. Федерация в зарубежных странах. М., 1998.

149. Хасанова, И.П. Региональные особенности оценки уровня жизни населения // Регион: экономика и социология. Новосибирск, 1997, №2.

150. Химичева Н.И. Бюджетное право и бюджетное устройство в Российской Федерации // Финансовое право. М., 1999.

151. Химичева М.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.

152. Химичева Н.И. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований // Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М, 1999.

153. Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000.

154. Хурсевич С.Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит// Финансы, 1996, № 4.

155. Хурсевич С. Как оптимизировать финансовую поддержку регионов // Федерализм, 1998, №2.

156. Хурсевич С. О некоторых условиях результативности реформы межбюджетных отношений //Вопросы экономики, 1998,№ 10.

157. Хурсевич С.Н. Совершенствование стратегии реформирования межбюджетных отношений // Финансы, 2000, № 4.

158. Черкасов В.Е. Бюджеты в системе экономических преобразований // Экономические проблемы региона: Теоретический и научно-практический сборник. Саратов, 1997.

159. Черников А.Л. Стратегия развития региона: Мифы и догмы //ЭКО. Новосибирск, 2000, № 5.

160. Чиркин В. Современное федеративное государство. М.: Изд-во МНИМП, 1997.

161. Что хотят регионы России? М., 1999.

162. Шалмина Г.Г. Территориальные системы регулирования экономики: (Территория рынок -территория) / Науч. ред. Яншин А.Л.; Новосиб. ин-т нар. хоз-ва Кн.1. Новосибирск: АО «Сибирь: культура, искусство, технологии», 1994.

163. Шевяков А.Я, Кирута А.Я. Экономическое неравенство, уровень жизни и бедность населения России и ее регионов в процессе реформ: методы измерения и анализ причинных зависимостей: Заключ. отчет / Рос. прогр. экон. исслед. М.: Эпикой, 1999.

164. Шиковский М.Ю. Российский регион как субъект глобализации экономики // ПОЛИС, 2000, №4.

165. Шишкин А.Г., Захаров М.А. Бюджетные проблемы в федеративном государстве: поиски решения // Финансы, 1997, № 4.

166. Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // МЭиМО, 2002.

167. Шмелев Н. Кризис внутри кризиса// Вопросы экономики, 1998, № 10.

168. Штульберг Б., Полынев А., Савельев В. Кризисные ситуации в регионах и экономическая безопасность России // Федерализм, 1997, № 2(6).

169. Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм. М., 1995.

170. Эволюция российского федерализма // ПОЛИС, 2002, № 3.

171. Экономический механизм федеративных отношений. М.: РАН Ин-т экономики, 1995.

172. Экономические проблемы становления российского федерализма. М.: Наука, 1999.

173. Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп-Ростов-на-Дону, 1999.

174. Яковлев И., Попов С. Проблемы моделирования взаимоотношений центра и регионов // Федерализм. Теория. Практика. История. М., 1998.

175. Alarar D. The Exploring Federalism. N.Y., 1987; Volkocner W.B. American Government. N.Y. 1989.

176. Brown D., Fry EGroen J. States and Provinces in the International Economy Project. States and Provinces in the International Economy. Berkley, 1998. Comparative Federalism and Federation. Harvester, 1993.

177. Heinrich H.-G. Vom realen Sozialismus zum siirrealen Kapitalismus // Osterreichische Zeitschrift fur Politikwissenschaft. Jg 26, 1997.

178. Hoffmann A. Transformation zu einem mittelosteuropaischen Тур des Kapitalismus. Berlin. 1998. Hdhmann H.-H. Wirtschaftslagc und Stand der dkonomischen Systemtransformation in Russland // Aus der Politik und Zeitgeschichte. 1997.

179. Hughes G., Smith S. Economic Aspects of Decentralized Government: Structure, Function and Finance. L., 1999.

180. Kirkow P. Russia's Provinces. Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? Macmillan Press, St. Martin's Press, 1998.

181. Kotyk V. The Relationship between the Center and the Regions in the Russian Federation. -Perspectives Review of Central European Affairs, 1998, № 11, Winter.

182. Muller K. Postsozialistische Krisen: Theoretische Ansatze und empirische Befunde. Opladen. 1998.

183. Organization for Economic Cooperation and Development Economic Surveys: The Russian Federation. Paris, OECD, 2000, 2002.

184. Schmidt F. Russland Land der Extreme // Aus der Politik und Zeitgeschichte. 1988. Segbers K. Transformationen in Osteuropa: Handreichungen aus politikwissenschafflicher Sicht. Berlin, 1997.

185. Shleifer A., Treisman D. Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, Ma: The MIT Press, 2000.

186. Solnik S. Will Russia Survive? Center and Periphery in Russian Federation, in Post-Soviet Political Order. Conflict and State Building (Eds. B.R. Rubin, J. Snyder). L.-N.Y., 1998.

187. Steward W. Concepts of Federalism. N.Y., 1984.

188. Stoner Weiss K. Local Heroes: The Political Economy of Russian Regional Governance. Princeton: Princeton University Press, 1997.

189. Transformationscheorien konkret / K. Segberg (Hg.) // OEI-Arbeitspapiere. 1998. N 18. Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth. Journal of Law, Economics, and Organization, 1995, vol. 11.

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02 диссертация на тему: Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс"

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Серебряков, Александр Дмитриевич

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Серебряков, Александр Дмитриевич

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс"

Похожие темы диссертаций

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс