автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Региональное и муниципальное управление в условиях российской транзиции: опыт и ресурсы становления

Полный текст автореферата диссертации по теме "Региональное и муниципальное управление в условиях российской транзиции: опыт и ресурсы становления"

На правах рукописи

Стародубцев Сергей Владимирович

РЕГИОНАЛЬНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОЙ ТРАНЗИЦИИ: ОПЫТ И РЕСУРСЫ СТАНОВЛЕНИЯ

22.00.08 - Социология управления

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Новочеркасск - 2005

Работа выполнена в Южно-Российском государственном техническом университете (Н1ГИ) на кафедре социологии и психологии

)

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор

Самыгин Сергей Иванович

Официальные оппоненты: доктор философских наук, профессор

Коновалов Валерий Николаевич

доктор философских наук, профессор Андреев Эдуард Михайлович

Ведущая организация: Ростовский государственный

педагогический университет

Защита состоится 12 октября 2005 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д.212.208.01 по философским и социологическим наукам в Ростовском государственном университете по адресу: 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 160, ауд. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке РГУ (ул. Пушкинская, 148).

Автореферат разослан 9 сентября 2005 г.

Ученый секретарь / /

диссертационного совета Лл у/м/7 Маринов М.Б.

200 С

/320О

/Ъ

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность исследования: осуществляемая на протяжении пятнадцати лет преобразования в России несомненно меняют сложившуюся ранее политическую, социально-экономическую систему, оказавшуюся нежизнеспособной, и исторически обреченной. Однако, приходится признать, что и на протяжении всего пореформенного, транзитивного периода наша страна продолжает переживать глубочайший системный кризис. Конечно же, переход от планово-организационной экономики и жесткого централизованного управления к демократическому государству и к экономике рыночной - это сложный, длительный и противоречивый, по сути своей, процесс, Столь необходимое для нынешней России состояние стабильности и тенденции к устойчивому развитию может быть достигнуто совокупностью действий федеральных, региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественно-политических организаций на основе законов и других правовых актов. Однако несвоевременность принятия, неэффективное исполнение или отсутствие до сих пор многих законов и правовых документов, регулирующих отношения федерального центра и регионов, определяющих ход экономических преобразований в каких-либо регионах и отраслях промышленности, обусловило падение престижа органов государственной власти, нарастание конфронтации между регионами и центром, усиление социальной напряженности в регионах.

Кризисный же характер развития современного российского общества стал определенным вызовом существующей системе государственного и социально-административного управления, своеобразным оселком проверки мастерства социальных технологов и менеджеров, заставил по-новому рассмотреть проблемы управления городскими социальными системами в период российской транзиции. Успех в проведении политики переходного периода к рыночным отношениям и поддержания нормальной социально-экономической обстановки в муниципальных образованиях зависит от действия многих факторов, среди которых определяющими являются три: наличие ресурсов всех видов, непротиворечивая и последовательная государственная политика в решении экономических, социальных, национальных и других вопросов и уровень управления на различных ступенях иерархии, прежде всего, разделения полномочий на федеральной и местной отметках. Качество управления на различных уровнях всегда было ключевой проблемой любой общественно-политической организации общества.

Территориальная организация общества, базируясь на принципах федерализма и местного самоуправления, требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов, например, региональных бюджетно-налоговых систем, территориального распределения собственности, регионального регулирования лсщ^ьнисш -хоаяйптвующих

Библиотека { СОсп^сцг /уЛ

оа

... • •) - ,

субъектов, а также применения в новых условиях программно-целевого метода. Экономика и территориальная организация общества взаимно формируют друг для друга особые условия, ог раничения и требования. К настоящему же времени общепризнанных окончательных и универсальных решений по проблеме взаимоотношений федерализма и местного самоуправления не найдено ни в одном из федеральных государств. В каждом случае она решается в процессе длительных эволюционных преобразований на основе общественного исюричсского опыта, традиций и учета политических, экономических и других реальностей с весьма осторожным использованием опыта других стран.

Особая острота ситуаций всегда состояла в установлении взаимодействия экономических отношений, федерализма и местного самоуправления. Такая задача стоит сейчас перед Россией. Но к ней еще добавляется два обстоятельства: во-первых, в последние годы в России качественно видоизменяются сами экономические отношения и, во-вторых, кардинально меняются основы и принципы федерализма, характер и функции местного самоуправления, разрабатываются новые основополагающие документы и проводится административная реформа. В 2003 г. Государственной Думой был принят Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который открывает определенные возможности для формирования новых принципов организации местного самоуправления, условий развития муниципалитетов, новых явлений в формировании административно-политических элит на региональном и муниципальном уровне.

Если в девяностые годы в регионах сочетались и клановость, и иннова-ционность, а у административно-управленческих кадров и политических элит было больше пространства для маневра, то при ныне действующей логике моноцентризма многое начинает зависеть от выдающихся качеств руководителей и их окружений. Такой процесс воспроизводится и в России в целом в отношениях с элитами, и в регионе в отношениях губернатора с местным самоуправлением, т.е. налицо логика вертикальной субординации, когда происходит подавление инициативы на ниже стоящих уровнях, что, по-видимому, является следствием политики укрепления властной вертикали. На рубеже 8090-х годов прошлого века номенклатура хотела конвертировать власть в собственность, до того, распоряжаясь колоссальными материальным госресурсами, совпартноменклатура по сегодняшним меркам нищенствовала, и поэтому доминирующей целевой установкой новых управленческих кадров с достаточно высоким должностным статусом стало стремление получить все сразу и теперь. Поэтому вскрыть тенденции в формировании новых российских элит в регионах и муниципальных образованиях, дать прогноз на развитие ситуации представляется весьма актуальным.

Особая актуальность нашего исследования обусловлена необходимостью мониторинга /и; научными обобщениями тех неоднозначных и противоречивых процессор, которые происходят в российских регионах и муниципальных

образованиях по мере выстраивания в последние годы Федеральным Центром и Администрацией Президента России "вертикали власти".

Несмотря на то, что анализ динамики статусно-ролевых характеристик региональных и муниципальных управленцев уже достаточно разработан, постоянно меняющаяся ситуация в различных субъектах федерации нуждается в новых обобщениях.

Степень научной разработанности темы. Задачи становления сбалансированной системы регионального и муниципального управления постоянно находятся в центре внимания обществоведов. Наиболее заметными в этом направлении являются работы Абалкина Л.И., Атаманчука Г.В., Волкова Ю.Г., Гречихина В.Г., Глазьева С.Ю., Дмитриева A.B., Дыльнова Г.В., Зинченко Г.П., Игнатова В.Г., Ильина В.В., Перова Г.О., Понеделкова A.B., Попова A.B., Пуляева В.Т., Сологуба В.А., Слепцова Н.С., Старостина A.M., Тихомирова Ю.А., Тощенко Ж.Т., Шевелева В.А. и других. В них в значительной мере изучены общие принципы разработки и принятия управленческих решений, в том числе, в сфере государственного управления, оценки их эффективности, целеполагания, достижения оптимальных результатов.

Большое количество работ практического характера по вопросам развития социальной сферы в городах и регионах, по теории государства и права, по экономической теории, по проблемам регионального развития, а также ряд монографий и статей, анализирующих ход административной реформы и реформы местного самоуправления, дают возможность систематизировать, по-новому проанализировать проблему социально-экономического развития российского муниципального образования.

Имеется ряд работ, посвященных институционализации местного самоуправления, становлению его экономических механизмов и финансовых основ, конститу ционно-правовому оформлению местного самоуправления в современной России. Это работы JI. Аникина, Н. Бондаря, Ю. Волкова, В. Володина, Г. Дыльнова, В. Гневко, Л. Константинова, И. Кузьмина, Л. Музы-ченко, В. Рохчина, Г. Селезнева, В. Сологуба, О. Стенищева, В. Таболина, О. Фадеева, А. Филиппова, А. Широкова. Необходимо отметить ряд коллективных монографий: "Региональные особенности местного управления и самоуправления" (Р-н/Д, 1996); "Реформа местного самоуправления в региональном измерении" (М., 1999) и "Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности" (М., 1999), в которых рассмотрена территориальная специфика самоуправления; а также "Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация" (М., 1997), а также работы: В.Г. Игнатов «Становление государственного управления местного самоуправления в современной России», Ростов-на-Дону, 2001 г.; В.Г. Игнатов, В.В, Рудой «Местное самоуправление», Ростов-на-Дону, 2003 г., где содержатся теоретико-методологические основы анализа зрелых систем самоуправления.

Отечественная литература по проблемам становления и подготовки административно-управленческих кадров, по формированию властных элитных структур весьма обширна и разнопланова. Первые работы российских ученых, изучавших элиту как важную социальную силу переходного периода общества, носили постановочный и во многом интуитивно-публицистический характер. К ним относятся исследования "первой волны" таких авторов, как В. Мохов, М. Малютин, Р. Туровский, В. Березовский и В. Червяков. Одновременно происходило быстрое развитие источниковой базы, а начатый в рамках данного процесса исследовательский поиск позволил создать интересные работы. Труды О.В. Крыштановской, М.Н. Афанасьева, Ю. Тарасова, Д. Бадовского и А. Шутова, A.B. Понеделкова и A.M. Старостина, А. Огарева и М.Г. Фарукшина характеризуются заметно большей концептуальной зрелостью, значительным вовлечением эмпирических данных.

Региональный аспект исследования управленческих и элитных структур представлен в работах С.А. Барзилова и А. Чернышева (элита Самары), JT. Магомедова (поволжская элита), Ю.С, Тарасова (Якутская элита), В.Н. Шуб-кина (элита Сибири), Особенно интересен подход к изучению элит А. Магомедова, суть которого состоит в рассмотрении правящих групп через призму их генетической миссии - лидерства, на основе сравнительного кросс-регионального внутринационального анализа (такого рода сравнительное исследование российской политики, как правило, остается на периферии внимания западных и российских специалистов).

Однако, крупных обобщающих работ по региональному лидерству пока недостаточно, по аналогичным вопросам на уровне муниципального образования их практически нет. Историография представлена в основном статьями, брошюрами, публикациями данных социологических исследований, диссертаций. В отличие от большинства работ, в которых исследователи, как правило, останавливаются на рассмотрении причин, источников формирования управленческих и властных элит, подводя свои разработки под определенные теории, при этом, практически не упоминая конкретных имен. Исследование Н. Лапиной в соавторстве с А. Чириковой заметно выделяется на этом фоне. Так, на основе авторских интервью в Ростовской и Пермской областях, они анализируют не только экономическое развитие, модели власти и сформировавшиеся в регионах стратегии управления политической ситуации в общем, но и на конкретных примерах.

Социологи проводят исследования управленческих элит, исходя из следующих признаков размера имущества и должностных кумуляций, происхождения и групповой принадлежности, карьеры и влияния. Из последних изданий следует особо отметить сборник "Властные элиты современной России в процессе политической трансформации" / Отв. ред. В.Г. Игнатов, О.В. Гоман-Голутвина, A.B. Понеделков, A.M. Старостин. - Ростов н/Д:

Изд-во СКАГС, 2004, где дана аналитическая панорама состояния деятельности политических элит на разных уровнях политического процесса в современной России и прежде всего в ее регионах, а также работу Г. Гельмана, С. Рыжеикова, Е. Белокурова, Н. Борисова "Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001", - С.-Г16. - М., 2002, где исследуется проблема политической институциализации на региональном уровне и дается подробное описание функционирования политических и властных институтов на региональном уровне (в данной работе наиболее последовательно реализован неоинституциональный подход к исследованию местного самоуправления).

Ход реформы местного самоуправления на протяжении последних лет отслеживается и анализируется в весьма содержательных материалах ежегодных научно-практических конференций, проводимых Московским экономико-правовым институтом.

Однако трудности в исследовании местного самоуправления в России связаны с динамическим состоянием объекта изучения, некоторым несовершенством методов предметного анализа институтов, субъектов и функций регионального управления и местного самоуправления; недостаточной разработанностью междисциплинарных интегральных подходов к исследованию муниципального управления, где, по сути, стыкуются нижний уровень системы государственного управления и общественного самоуправления; а также теоретическими противоречиями в исследовании системы социального управления современного российского общества, что и обусловило комплексный подход в нашем исследовании трансформации регионального и муниципального управления в нынешнем российском обществе.

Цель диссертационной работы - исследовать опыт трансформации регионального и муниципального управления и определить социальные ресурсы социально-экономического развития и управления в российских регионах и муниципальных образованиях.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

1 выявить наиболее актуальные проблемы в российской региональной политике на протяжении последних лет, обусловленные просчетами деятельности органов государственного управления на разных уровнях властной иерархии;

2. определить некоторые особенности, осложняющие в переходный период управленческую деятельность органов местного самоуправления и уточнить задачи местного самоуправления в социально-экономическом развитии муниципалитетов;

3. обосновать наиболее приемлемые для субъектов Южного Федерального Округа социально-политические пути социально-экономического

развития этих регионов, а также становления экономической самодостаточности муниципальных образований;

4. определить ресурсную значимость региональных и муниципальных административно-управленческих кадров в процессах социального воспроизводства территориальных образований в условиях продолжающейся реформы местного самоуправления.

Объект исследования - сущностные трансформации в региональном и муниципальном управлении на протяжении переходного периода в российском обществе.

Предмет исследования - выявление социальных ресурсов в дальнейшем реформировании регионального и муниципального управления в современной России.

Методологической основой исследования стали общеметодологические принципы познания социальной действительности: объективность, опора на факты, признание взаимообусловленности объективного и субъективного в социальных процессах, а также принципы системного анализа при исследовании стратегий регионального управления и при разработке социальных технологий: программ но-целевой, сравнительно- и конкретно-исторические подходы. Также методологическую основу составили фундаментальные социологические, экономические и междисциплинарные (регионоведческие) разработки по социальной политике и механизмам управления в сочетании теоретического и статистического уровней изучения проблемы.

Использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, экономистов и правоведов, исследующих проблемы социального управления, проблемы социального взаимодействия в управляющей и управляемых сферах; положения институциональных теорий транзитивных состояний общества. Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и онтосинтеза.

Также данное исследование опирается на общенаучные методы исследования: анализ, синтез, прогностический, статистический. С их помощью выработана исследовательская позиция, отобраны источники, выявлены характерные черты пореформенной российской социальной действительности в регионах, городах, других муниципальных образованиях. Кроме того, в диссертационном исследовании широко использованы понятия теории административного управления А. Файоля, управления организациями П. Друкера, социального менеджмента Д. Бернхэма.

Эмпирическую базу исследования составили государственные документы, правовые акты, публикации в периодической печати, комплексные

федеральные программы социально-экономического развития, ряд целевых и ведомственных программ общегосударственного и регионального уровней.

Кроме того, использовались результаты ряда социологических проектов регионального и общероссийского уровня, в частности результаты исследовательского проекта «Регионально-экономические элиты» (2001 г.) Института экономики переходного периода, исследований, проводимых в 2002 - 2003 гг. Ростовским государственным педагогическим университетом под руководством профессора Г.С. Денисовой в республике Адыгея, а также результаты социологических исследований и интервью с молодыми работниками муниципалитетов, проводимых под руководством А. Чириковой в Пермской и Ростовской областях, результаты выборочного социологического опроса муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации на территории ЮФО осенью 2002 г. И проведенного тогда же выборочного экспертного опроса (эти опросы проводились в Северо-Кавказской академии государственной службы).

Кроме того, использованы материалы по освещению хода избирательных кампаний, по использованию в них электоральных технологий, по анализу результатов выборов в различных муниципальных образованиях России, имеющих в сети Internet.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

1. проанализированы причины негативных последствий в осуществлении российской региональной политики на протяжении 90-х годов и определены правовые, властные и экономические факторы, осложняющие управленческую деятельность органов регионального и муниципального управления, затрудняющие административную реформу в стране, и, в частности, реформу местного самоуправления;

2. выявлены позитивные и негативные аспекты современного этапа реформ регионального управления и местного самоуправления для социально-экономического развития административно-территориальных образований и конкретизированы задачи по достижению их экономической самодостаточности;

3. обоснована тесная взаимосвязь высокостатусных административно-управленческих кадров в российских регионах с административно-управленческими элитами муниципальных образований и исследовано их особое влияние на процессы управления в регионах и муниципалитетах;

4. проанализирована ситуация определенной стабильности последних лет в регионах и муниципалитетах, основанная на доминировании неформальных практик, изучен ее неустойчивый и временный характер при продолжающемся противоречивом характере реформирования местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту.

1. Функционирование системы управления всегда органически связано с такими общественными явлениями, как власть, социальные нормы и деятельность субъектов управления. Без этой связи управление не дает желаемого результата, достижения цели, без неё не могут быть обеспечены согласованность, координация, определенный порядок в субъект-объектных отношениях управления обществом. А управленческая неподготовленность имеющихся возможностей на решение основных проблем, постоянное отставание прини маемых решений от происходящих событий и, как следствие, стихийный характер социально-экономических процессов, их неуправляемость - это далеко не полный перечень изъянов в действиях органов управления на протяжении пятнадцати последних лет. Административные преобразования в России 90-х годов не имели четкой концептуальной основы, находились как бы в тени кардинальных экономических, социальных и политических преобразований и выполняли по отношению к ним вспомогательную, обеспечивающую функцию Это проявилось в постановке взаимоисключающих целей, в несоответствии целей и средств их реализации, в расхождении целей и полученных результатов, в выдвижении нереальных целей.

2. Формирование системы самоуправления в России происходит в условиях недостаточно подготовленного к демократическим преобразованиям социально-политического пространства, что, в свою очередь, обусловливает и переходный характер самого самоуправления, которое неизбежно содержит в себе и отжившие элементы, и реальности сегодняшнего дня. Наиболее важным является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и его финансово-экономической базы (прежде всего, за счет разграничения с субъектами Федерации). А продолжающаяся незавершенность системы органов государственной власти на региональном и местном уровне является следствием многочисленных несоответствий и противоречий региональных законодательств Конституции РФ и международно-правовым стандартам. Система регионального управления, а также управленческая дея тельность органов местного самоуправления, которая включает в себя и вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от их форм собственности, и вопросы более глубокого peí улирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений, целью, которой является реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления, осложняется на протяжении последних лет стремлением Федерального центра переложить основную тяжесть в проведении нуждающихся в ресурсном обеспечении мероприятий социальной политики на уровень регионов и муниципальных образований, что уже привело в росту социальной напряженности и протестным действиям в стране в начале 2005 года, связанными со

вступлением в юридическую силу закона о монетизации льгот. Поэтому особую тревогу вызывают действия властей, непоследовательно пытающихся реформировать систему ЖКХ, что сопровождается, прежде всего, постоянным ростом тарифов.

3. Прослеживается четкая зависимость высокостатусных административно-управленческих кадров в муниципальных образованиях от региональных (областных, краевых, республиканских) администраций. Являясь «нижней» ступенью в формировании вертикали власти, администрации муниципалитетов не самостоятельны в контроле финансово-экономических, административно-правовых и идеологических ресурсов. Остается весьма высокой закрытость региональных и муниципальных администраций от новых лиц, правда, за исключением политических назначений, что порождает воспроизводимость в данных управленческих группах неформальных практик.

4. В законодательных органах власти регионов и представительных органах муниципальных образований формируются новые номенклатурные кланы. Нынешние региональные и муниципальные администрации отличаются случайным характером формирования, замкнутостью и зависимостью от вышестоящей власти, неприспособленностью к системному обновлению. Проблематичным остается важнейший демократический процесс делегирования полномочий (субсидиарности) новым властным группам в регионах и муниципальных образованиях. Сложившиеся внутри региональных и муниципальных администраций неформальные практики и формальные правила, в определенной мере стабилизируют положения в административно-территориальных образованиях, блокируют какие-либо субъективистские проявления новых фигур, пришедших во власть при поддержке одиозных финансово-промышленных или откровенно криминальных структур. Данные отношения помогают муниципальной и региональной власти оперативно концентрировать ресурсы на наиболее значимых для нее социально-экономических направлениях. Подобная ситуация «условной стабильности» на основе формализации неформальных практик в регионах и муниципальных образованиях, несомненно, временное явление, а эффективно и независимо работать высокостатусные управленческие кадры муниципальных образований могут лишь при реально действующих новых и прогрессивных нормативных актах. Только в этом случае может проявиться в должной мере их ресурсный потенциал.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы органами местного самоуправления при разработке планов социально-экономического развития муниципальных образований, для совершенствования правового обеспечения реформы местного самоуправления, прежде всего, на региональном и местном уровне. Также практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты по-

зволили углубить теоретические представления о региональной и муниципальной элитах в современный период как важном компоненте политического пространства, а также механизмах элигообразования на уровнях субъектов Федерации и местном, их принципах и специфике структуры элит. Многие результаты исследования могут быть широко использованы для рационализации процесса трансформирования и формирования региональной и муниципальной элиты.

Предложения и выводы диссертационного исследования могут применяться при разработке законодательных и нормативных актов, регламентирующих и мотивирующих повышение роли региональных и муниципальных элит в процессах социального воспроизводства в социально-территориальных образованиях и местных сообществах, воздействии политических технологий на структурирование институциональной трансформации региональной элиты в северокавказских республиках, эффективно влиять на повышение эффективности функционирования элит в современных политических процессах в России на указанных уровнях представительной и исполнительной власти в экономической и социальной сферах.

Основные положения и выводы проведенного исследования могут найти применение в преподавании спецкурсов по социологии управления, по экономической социологии и демографии, социологии организаций, теории социальной работы. Кроме этого результаты диссертационного исследования являются основанием для повышения эффективности административных реформ как государственного, так и муниципального управления, реализации государственной кадровой политики.

Апробация работы: основные теоретические положения и выводы дис сертации отражены в опубликованных десяти статьях и работах в разработанном и внедренном в учебный процесс учебно методическом пособии по специальному курсу, общим объемом 11,92 п.л.

Кроме того, положения и выводы диссертации докладывались в выступлениях на научно-практических и научно-теоретических конференциях, посвященных становлению и формированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, вопросам правовых основ антикризисного управления, а именно: на научно-практической конференции «Права человека в России: время надежд и разочарований» (РЮИ МВД РФ, декабрь 1998 г.); научно-практическая конференция «Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность» (РГУ, ноябрь 2000 г.); на региональной научно-практической конференции «Нормативные технологии диагностики в современной экономике общества» (Отрадненский гуманитарный институт, май 2001 г.); на Всероссийской научно-практической конференции «Правовые и

экономические проблемы региона» (Гуковский институт экономики и права (филиал РГЭУ), апрель 2002 г.); на региональной научно-практической конференции «Стратегия и тактика антикризисного управления» (РГЭУ, апрель 2002 г., апрель 2003 г.); на конференции «Права человека и конституционная безопасность» (РГУ, ноябрь 2002 г.); на Всероссийской научной конференции «Правовое оформление административной реформы» (Миллеровский филиал РГЭУ, июнь 2003 г.); на традиционной Международной научно-теоретической конференция «Проблемы устойчивости развития региона» (РГЭУ, май 2004 г., май 2005 г.).

Также разработано и внедрено автором в учебный процесс на юридическом факультете РГУ учебно-методическое пособие по специальному курсу «Правовые основы антикризисного управления» (РГУ, юридический факультет, март 2004 г.).

Структура диссертации: Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень её разработанности, излагаются методы исследования, формируются новизна и основные положения, выносимые на защиту, определяется практическая значимость и освещаются формы апробации работы.

Первая глава - «Теоретико-методологические подходы к исследованию регионального н муниципального управления в условиях Российской транзиции» - посвящена анализу понятий региональное и муниципальное управление, их реальному проявлению в региональной политике и выяснению того, каким реальным содержанием эти понятия наполнялись в деятельности органов государственной власти в России на протяжении 90-х годов и в начале 2000-х. Также в первой главе подробно рассмотрен процесс становления местного самоуправления в этот период.

В первом параграфе - «Социально-управленческий аспект в региональной политике на протяжении переходного периода» - отмечается, что попытки радикальных преобразований, предпринимаемые и осуществляемые с 1991 года, разрушили фундаментальные основы государственного устройства, в том числе и системы государственного управления, что обусловило разлад механизмов воспроизводства в целых социальных системах. Управленческая ситуация последних пятнадцати лет в нашей стране в целом характеризуется тем, что при номинальном сохранении традиционной для России централизованной иерархической управленческой вертикали произошла практически полная утрата ее властных управленческих функций и возмож-

ностей, а это является причиной многих конфликтов и противоречий между федеральным центром и регионами, принуждая выстраивать новую "вертикаль власти". Неотлаженность механизмов управления, которые соответствовали бы новым политическим и социально-экономическим реалиям, зачастую парализует действия органов управления в центре и на местах, что заставляет по-новому взглянуть на проблемы и концепции в региональной политике России.

В России к середине 90-х годов механизм централизованного государственного управления, рассчитанный на управление монополизированной государственной экономикой и жестко вертикальную структуру власти, с приходом новых, первоначально демократических сил, по существу был парализован. В сложившейся ситуации неоправданно замедленными были темпы возникновения новых форм социальной организации. Тем временем ведомственные интересы вступали в конфликт с интересами государства, и, наоборот, что способствовало самодовлеющему росту бюрократии, формированию корпоративно-криминальных кланов и олигархии.

На Северном Кавказе указанные выше процессы отличались еще и специфическими особенностями. Там, вследствие суверенизации и прихода к власти новых политических сил, в управлении социально-экономическими процессами в республиках определяющими факторами стали клановость и националистический протекционизм. А национально-политическая конъюнк-турность/проецируясь на сферу экономических решений, идет в ущерб развитию социальной сферы. Новая управленческая элита до недавнего времени не являлась носителем рационального долгосрочного экономического сознания (т.е. не владела научными основами социального государственного управления) и поэтому смыслы ее деятельности определяются конъюнктурными интересами сегодняшнего дня, что нередко даже дестабилизирует обстановку в республиках. Кроме этого, зачастую на высшие властные структуры в республиках напрямую влияют (даже в семейных рамках) криминальные группировки, а наиболее яркое тому подтверждение - события в Карачаево-Черкессии осенью 2004 года.

Также в данном параграфе отмечается, что на сегодня продолжают развиваться процессы, существетю ослабляющие позиции федеральной власти и российской государственности в целом.

Государственное управление - важнейшая составная часть управления общественными процессами, которое основано на общих закономерностях и принципах управления сферами общественной жизни. Весьма остро стоящая на сегодняшний день проблема повышения роли сознательного управления общественными процессами не должна приводить к отождествлению управления и самоуправления, поглощению самоуправлением всех видов регулирования. Если попытаться вычленить государственное управление из всего

спектра проявлений общественной жизнедеятельности, то становится очевидным, что оно отражает потребности в организации совместного труда людей и в поддержании порядка в деятельности всех объединений системного типа.

Управленческое воздействие выражает главное в функционировании систем управления, их ориентацию на достижение с помощью многообразных методов (регулятивных, ценностных, информационных), заранее определенных и просчитанных результатов.

В первом параграфе подчеркивается, что на протяжении переходного периода активная региональная политика проводилась лишь на уровне субъектов Российской Федерации и была направлена на повышение экономической самодостаточности регионов, т.е. практически внутри самих регионов и на межрегиональном уровне. Это в определенной степени являлось вынужденной реакцией на резкий разрыв хозяйственных связей, способствуя "выживанию" региона в кризисных условиях. Что касается региональной политики федерального Центра, то она в рассматриваемый период сводилась лишь к решению вопроса о механизмах бюджетного выравнивания, что, несомненно, является важным аспектом в свете решения текущих задач региональной политики, но с точки зрения ее стратегических задач, ограничение региональной политики Центра лишь вопросом бюджетного выравнивания означает консервацию сложившейся территориальной структуры экономики или, во всяком случае, устранение федеральной власти от активного воздействия на эту структуру.

Кроме того, отмечено, что на общегосударственном уровне в сфере региональной политики в переходный период был сделан даже шаг назад по отношению к региональной политике, проводимой в Советском Союзе. В период административно-командного регулирования в основе региональной политике лежал принцип размещения производительных сил в соответствии с политическими и экономическими интересами государства. В условиях же смешанной экономики и федеративного государственного устройства задачи и методы региональной полит ики федерального Центра существенно изменяются и расширяются, однако, при этом сохраняется необходимость поддержания и укрепления единства экономического пространства, обеспечения определенного уровня социальных гарантий для населения любой части территории страны. Данные проблемы на протяжении 90-х годов оставались фактически "за бортом" экономической полигики федерального Правительства.

Далее подчеркивается, что острота кризисных явлений в экономике России 1990-х годов выдвигала на первый план в экономической (в том числе региональной) политике государства проведение неотложных антикризисных мер. Однако результативность даже чрезвычайных антикризисных мер резко снижается, если отсутствует осознанная и последовательно реализуемая стра-

тегия выхода экономики страны из кризиса. Результатом отсутствия такой стратегии являлись беспрецедентные масштабы спада производства и его затянувшаяся более чем на десятилетие протяженность.

Поэтому принимается во внимание мысль: "если отсутствие антикризисной стратегии приводит к возрастанию масштабов спада и длительности кризиса, то выход на траекторию устойчивого экономического роста без соответствующей стратегии просто невозможен. При этом роль региональной составляющей стратегии роста чрезвычайно весома. Необходимость не только высоких, а устойчивых темпов роста экономики выдвигает на первое место воспроизводственный аспект, а воспроизводство основных экономических ресурсов привязано к конкретной территории". (Маркова Н., Монахова Т. Региональная политика как фактор устойчивого развития российской экономики // Федерализм. 2004. № 12. С. 7.)

На основе научной литературы по проблемам регионального управления сделан вывод, что Россия вновь может оказаться в условиях кризиса власти и управления, причем кризиса острого и всеобъемлющего: представительной, исполнительной и судебной власти, федеральной и местной, государственной и муниципальной, политической и хозяйственной, кризиса не только во взаимоотношениях между этими системами власти и управления, но и внутри каждой из них.

В параграфе сделан вывод о том, что прямая связь послекризисного экономического роста и социального благополучия представляется маловероятной. Одна из причин видится в том, что разрушение в ходе реформ прежней экономики не сопрягалось с параллельным демонтированием генетически связанной с нею советской социальной системы. Далее приводится интереснейшее заключение ученых института системного анализа РАН: "Социальное реформирование осуществлялось намного медленнее, было фрагментарным и по-разному протекало в регионах страны, городах и сельских поселениях. Неудивительно поэтому, что начавшийся количественный рост параметров новой (рыночной в своей основе) экономической системы (эволюция которой отмечена все уменьшающейся долей государственного - федерального и регионального - и местного секторов) соседствует с запаздывающей, нелинейной, дискретной динамикой социальной системы. Причем вполне вероятно, что на наших глазах на послекризисную экономику накладывается запоздалый кризис социальной жизни во всех его предметных проявлениях. Это -действительно парадоксальная и почти не изученная ситуация, в равной степени определяемая: а) упомянутым феноменом «запаздывания»; б) спецификой послекризисного восстановления и периода завершения экономических реформ; в) особенностями социальной жизни в период ее активнейшего реформирования." (Лексин В.Н., Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11 Региональная Россия начала XXI века: но-

вая ситуация и новые подходы к её исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. 2004. № 4. С. 20).

В завершении параграфа подчеркивается, что даже наметившийся в последние два года экономический рост по некоторым показателям еще ни в коей мере не обеспечивает стабилизацию в социальной сфере (прежде всего, это касается проблем занятости, социальной защищенности, повышения доходов, уровня и качества жизни) большинства регионов страны. Поскольку указанные параметры социальной сферы в значительной мере формируются непосредственно по месту проживания людей, постольку необходим принципиально новый концептуальный подход к местному самоуправлению, учитывающий весь комплекс условий развития местных сообществ в такой большой стране, как Россия с ее разнообразными социально-экономическими, национальными, территориальными, природно-климатическими условиями. Этот подход позволит, с одной стороны, выявить особенности развития местного самоуправления в современной России, в ее регионах и на локальных территориях, а с другой - он даст возможность местным сообществам выбрать наиболее адекватные для каждого из них формы реального народовластия.

Во втором параграфе - «Особенности становления местного самоуправления в период транзиции: опыт 1993-2004 гг.» отмечено, что первые годы становления новых современных форм власти в Российской Федерации (1993-2004 гг.), сопровождавшиеся системным кризисом реформируемого постсоветского общества определили противоречивый характер накопленного за этот период опыта деятельности муниципальных образований. Принятая в 1993 году Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности и предоставила местным сообществам право самостоятельного определения путей и методов решения вопросов местного значения, в частности, структуры и функционирования местной власти.

В настоящее время в Российской Федерации формируется принципиально новая система местного самоуправления. Она полностью отличается от действующей ранее "системы советов" и во многом напоминается муниципальные системы некоторых зарубежных стран. Далее подчеркивается справедливость мнения о том, что еще трудно судить, окажется ли эта система эффективной на практике и принесет ли она долгожданную самостоятельность муниципальным образованиям. Однако, исходя из принадлежности этой системы к определенной модели, уже можно судить о ее позитивных и негативных сторонах, о целесообразности ее использования в условиях России. Являясь упрощенной картиной действительного состояния муниципальной системы, ее нормативным представителем, модель местного самоуправ-

ления позволяет сформировать четкое представление о том, какой система местной власти должна стать в конечном итоге, "...модель местного самоуправления - это форма организации местной власти, воплощающая в себе все наиболее существенные характеристики различных муниципальных систем и выступающая в качестве их типичного представителя". (Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов н/Д: «Феникс», 2003. С. 33-34.)

Во втором параграфе отмечается, что в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал четвертым в новейшей истории России базовым законодательным актом об устройстве местной власти. В отличие от его предшественников - Закона СССР 1990 г„ Закона РСФСР 1991 г. и Федерального закона 1995 г. - он принимался в условиях устоявшейся конституционно-правовой системы и стабильной политической ситуации, на основе сложившейся практики применения конституционных норм, определяющих основные принципы организации местного самоуправления. Тем не менее появление нового Федерального закона об организации местного самоуправления сопровождалось возобновлением и усилением многолетней теоретической дискуссии о месте местного самоуправления в системе основ конституционного строя России.

Положения действующей российской Конституции, очерчивающие правовой статус местного самоуправления, разрабатывались в условиях столкновения двух методологий, основанных соответственно на общественной теории самоуправления, предполагающей свободы местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и на государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления. В итоге конституционная модель местного самоуправления обрела качества правого дуализма: самостоятельного уровня публичной власти и формы самоорганизации граждан на местном уровне.

Реальные проявления правового дуализма местного самоуправления можно увидеть, как правило, лишь на уровне деревень и поселков, где формы

непосредственной демократии находят более широкое использование. Однако, модели территориальной организации местного самоуправления, избранные в большинстве регионов России до появления Федерального закона от 6 октября 2003 г., не отводили сельскому самоуправлению серьезной роли в общей системе социального управления. Во многих регионах на этом уровне не предусматривалось создание муниципальных образований. Там же, где сельские населенные пункты обрели соответствующий статус, сельские бюджеты практически не имели собственной доходной базы, а органы сельского самоуправления - серьезных полномочий, осуществляемых без согласования с властью районного уровня.

В городах и районах же местное самоуправление, по сути своей организации, оказалось существенно не отличающимся от государственной власти. С равной периодичностью и по унифицированным избирательным законам проводились выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом нередко только совмещение с выборами федеральных органов государственной власти могло "спасти" муниципальные выборы от неявки на них подавляющего большинства избирателей. Местные референдумы на практике так и остались экзотикой, а сходы жителей всего муниципального образования оказалось невозможно организовать не только в городах и районах, но и в селах с населением более трехсот человек.

Территориальное общественное самоуправление (TOC) на уровне микрорайонов города и дворов оказалось формально "пристегнутым" к местному самоуправлению, но фактически - лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публично-властных решений. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должным образом не был урегулирован вопрос о порядке регистрации органов TOC в качестве юридических лиц. В результате в тех регионах, где эти органы все-таки смогли обрести статус юридического лица, они были зарегистрированы, как правило, в форме общественных объединений. То есть деятельность органов TOC, по сути свелась к реализации права граждан на объединение, а не на участие в осуществлении местной публичной власти.

На основе анализа законодательной базы местного самоуправления, формируемой на протяжении 90-х и в начале 2000-х годов, в параграфе отмечается, что органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией. Так, ст. 132 Конституции РФ предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Однако, рамки закрепленных федеральным законодателем общих принципов налогообложения и сборов усекли более 90% этой самостоятельности, что было признано по противоречащим Конституции.

Или, к примеру, органы местного самоуправления до сих пор не получили продекларированного той же статьей Конституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, гак называемая муниципальная милиция осталась de jure, a de facto федеральной. (См., например: Определение Конституционного суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-0 // Вестник Конституционного суда РФ. 1998. № 3. См.: Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Науч.-практ. Коммент. / Под ред. А.А. Сергеева. - М.: Вузовская книга, 2002. С. 57-59.)

В работе показывается, что крайняя недостаточность собственной финансовой базы муниципальных образований — обусловленная не столько чьей-го субъективной волей, сколько общим кризисным состоянием экономики страны, не обеспечивающим поступление в казну средств, адекватных задачам публичной власти, - во многом снизила демократический потенциал конституционной модели российского местного самоуправления. Дотационные муниципальные образования оказались в кабальной зависимости от органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления непредвиденно обернулся для него негативной стороной.

Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации

по регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления оказались усеченными, если брать для сравнения развитые федеративные государства, имеющие полноценное местное самоуправление. Возник серьезный пробел в законодательной базе, задающей территориальные, компетенционные и организационные основы местного самоуправления. Неспособность многих муниципальных образований своими силами создать качественную правовую базу местного самоуправления приводила к бюрократизации местной власти, бесконтрольности чиновников, неэффективному использованию и без того скудных местных финансов. Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько or воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной власти субъекта РФ во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность местного самоуправления.

В этих условиях насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности российского местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления. При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в сегодняшних экономических условиях только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.

В завершении второго параграфа отмечено, что на практике в нашей стране утвердился взгляд, согласно которому: а) местное самоуправление

должно быть особым, самостоятельным звеном в системе управления обществом, отличной от государства формой осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти; б) демократическое устройство общества возможно лишь при отделении государственной власти от власти местного самоуправления. Такой статус местного самоуправления закреплен Конституцией РФ 1993 г. Она определяет местное самоуправление как основу из основ конституционного строя РФ. При этом установлено, что местное самоуправление отделено от государственной власти, не входит в систему государственного механизма, органы местного самоуправления не подчиняются государственному аппарату.

Однако в настоящее время отсутствует четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного V самоуправления. В законодательстве многие важные аспекты взаимоотношений властей сформулированы расплывчато, а то и вовсе не прописаны. В последнее время заметно обострилась проблема взаимоотношений губернаторов и мэров "губернских" городов. В ряде субъектов РФ ведется атака на местное самоуправление вплоть до его полной ликвидации. Все это самым негативным образом сказывается на обеспечении прав граждан на непосредственное участие в делах государства, на процесс гражданской самоорганизации российского общества в целом. А причина таких негативных явлений, в том числе и политических конфликтов, в значительной мере обусловлена тем, что если сфера компетенции местного самоуправления достаточно четко прописана в федеральном и региональном законодательствах, то расходные и доходные полномочия этого уровня власти не сбалансированы.

Вторая глава - «Ресурсы регионального и муниципального управле-^ ния (на примере субъектов Южного Федерального Округа)» посвящена анализу ресурсного потенциала регионального и муниципального управления в субъектах Южного Федерального Округа, обусловленного, прежде всего, их социально-экономической базой (местной экономикой) и эффективностью деятельности административно-управленческих кадров в региональных и муниципальных администрациях.

В первом параграфе - «Становление социально-экономической базы развития: противоречивый опыт субъектов ЮФО» отмечается, что регионы и муниципальные образования - это территориальные социально-экономические системы, в которых осуществляются воспроизводственные, в том числе социально-воспроизводственные процессы. При этом различные таксономические уровни выполняют в воспроизводственных процессах разные функции. Поэтому только взаимодействие субъектов РФ с органами местного самоуправления способно обеспечить устойчивое долговременное развитие каждого территориального звена и региона в целом. Для этого, од-

нако, необходимо четкое разграничение функций и наделение каждого уровня необходимыми компетенциями (совокупностью полномочий, прав и обязанностей). Это позволит снять с субъектов РФ выполнение несвойственных им функций и сосредоточить их усилия на решении действительно приори-1етных задач. Со своей стороны, местные органы смогут принять на себя ответственность за развитие муниципальных образований. Разумеется, даже в этом случае далеко не все муниципальные образования сразу обретут экономическую и финансовую дееспособность. Большинство из них по-прежнему будет нуждаться в поддержке со стороны субъектов Федерации, а в отдельных случаях - и со стороны федерального центра.

На протяжении 1990-х годов, несмотря на широкие расходные полномочия, муниципалитеты продолжают оставаться почти в полной финансовой зависимости от решений федерального центра и региональных правительств, причем уже в первые годы двадцать первого века эта зависимость возрастает, т.е. вновь можно констатировать реальную "пробуксовку" административной реформы при формальном провозглашении курса на развитие местного самоуправления.

Далее в параграфе отмечается, что поскольку в современных условиях экономической средой реализации социально-воспроизводственных процессов является рынок (увы, со всеми известными его негативными характеристиками), постольку наряду с фирмами и домохозяйствами в нем должны участвовать и участвуют в качестве самостоятельных агентов органы государственного и муниципального управления. Поэтому отношения субъектов регионального воспроизводства могут складываться как на равноправной, партнерской основе (как отношения собственно взаимодействия), так и в условиях определенного неравенства, в рамках административного управления.

При этом с помощью регионального и муниципального управления для рыночных субьектов устанавливаются (путем принятия в рамках соответствующих территорий законодательных актов, нормативов и правил): а) территориальный институциональный порядок и б) конкретные значения параметров экономической среды («макрохозяйственная» функция территориального управления). Помимо институциональной («структурной») организации региональный рынок нуждается также в функциональной («процессной») организации: воздействии на цены (социально значимых товаров), регулировании спроса и предложения и т.п., т.е. речь идет о формировании и развитии местной экономики как о существенной детали экономического механизма местного самоуправления. И эта проблема заслуживает особого внимания, а, в рамках нашего исследования, хотя бы выявления ее узловых вопросов (точек роста).

В условиях проводимой кардинальной коррекции реформ федерального и регионального управления появляется объективная возможность развития

многих видов рыночной деятельности в рамках местных территориальных образований. При этом хотелось бы подчеркнуть, что речь идет о формировании рыночных механизмов на местном уровне. Максимальное использование этих механизмов позволит добиться необходимой экономической самодостаточности для большинства местных сообществ, в том числе и их муниципальных бюджетов. При этом на первоначальном этапе становления местного хозяйства вполне правомерна их целенаправленная поддержка на общегосударственном уровне по сугубо избирательным направлениям рыночной деятельности, в час тности, поддержка малого производственного бизнеса.

В параграфе отмечается, что ход жилищно-коммунальной реформы в России может служить яркой иллюстрацией как сложности и противоречивости процессов, радикально меняющих суть социального и государственного управления в России, так и процессов, связанных со становлением муниципального управления. Достаточно вспомнить, что в 1992 году, в период начала гайдаровских реформ, либерализация цен не затронула, по существу, только этот сектор экономики, оставив ему на время роль социального амортизатора рыночных преобразований. Но уже к концу 1992 года был принят Закон "Об основах федеральной жилищной политики", определивший основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период.

Данный закон, действовавший в соответствии со ст. 2 ФЗ «О введении в действие жилищного кодекса Российской Федерации» с 1992 года по 1 марта 2005 года, устанавливал, что основными целями федеральной жилищной политики являются: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства. Переход же на рыночные отношения в жилищной сфере был связан с изменением условий финансирования жилищно-коммунальных услуг для населения, с постепенным сокращением уровня бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства.

Основные направления преобразований в этой отрасли были сформулированы в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства, в которой в том числе определялись и временные рамки проведения реформы:

1997-2003 гг. В соответствии с Концепцией основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являлись:

• обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

• снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

• смягчение для населения последствий реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основными способами достижения указанных целей должны были стать:

• совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

• переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

• совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

• совершенствование системы социальной защиты населения за счет упорядочения существующей системы льгот, усиления адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Целью Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы являлось обеспечение в отраслях -жилищно-коммунального хозяйства формирования конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и соответственно тарифов на услуги ЖКХ при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг. Реализация целей и задач программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг должна была быть направлена на:

• завершение разграничение функций собственника, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде;

• осуществление мероприятий по переходу на договорные взаимоотношения между производителем и заказчиком услуг ЖКХ;

• привлечение в жилищно-коммунальную сферу предприятий различной формы собственности.

Однако финансовый кризис 1998 года и изменившаяся в связи с этим расстановка политических сил в стране привели к приостановке хода реформ в жилищном секторе, что, по сути, сорвало выполнение правительственной программы и сдвинуло сроки реализации Концепции. В это время жилищно-коммунальный сектор вновь выступил в роли социального буфера, который принял на себя основной удар, связанный с резким падением уровня доходов населения. Такое положение не могло не отразиться на экономике сектора. Предприя'1 ия отрасли, не имея достаточных доходов от предоставленных жилищно-коммунальных услуг, по существу, оказались банкротами.

Финансовый и технологический кризис в отрасли на фоне общего экономического роста в стране привел к необходимости поиска выхода из сложившейся ситуации, что нашло отражение в принятой правительством в конце 2001 года подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации", которая входит в Федеральную целевую программу "Жилище" и формулирует актуальные цели и задачи государственной политики в проведении жилищно-коммунальной реформы на начало 2003 года.

Основные цели подпрограммы - повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Одним из первых документов, затрагивающих вопросы ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве после либерализации цен в начале 90-х годов, было Постановление Совета Министров Российской Федерации "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг". В этом постановлении на местный уровень передавались полномочия утверждать тарифы на жилищно-коммунальные услуги, а также поручалось разработать методику определения экономически обоснованных тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства.

На смену этому постановлению пришло Постановление РФ "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг", которое никаких установок относительно того, как должна выглядеть система регулирования тарифов на ЖКУ на муниципальном уровне, не содержит (кроме положения о переходе на бездотационный режим функционирования отрасли к 2003 году, который уже дважды откладывался ввиду опасений социального взрыва и неготовности властей обеспечить социальную защиту малообеспеченным категориям граждан).

А последним базовым документом, определившим направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства, является Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства. В ней в качестве одной из основных целей реформирования жилищно-коммунального хозяйства обозначено "снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг" (Указ Президента РФ от 28.04.1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хлозяйства в Российской Федерации), в то же время в Концепции проблема формирования системы регулирования тарифов даже не была сформулирована.

Концепция рекомендует "в сфере действия естественных монополий, связанных со сложившейся технологией, применять дополнительные меры ан-

тимонопольного воздействия". Строго говоря, регулирование тарифов и антимонопольное воздействие являются взаимно дополняющими мерами воздействия на естественные монополии, которые, однако, не могут заменить друг друга. И данная мера также не могла стать альтернативой созданию системы регулирования тарифов.

В целом можно говорить о том, что Концепция не содержит прямых указаний на то, каким образом необходимо выстраивать систему управления теми подотраслями жилищно-коммунального хозяйства, в которых доминируют естественные монополии. Помимо этого, в Концепции носят крайне фрагментарный характер положения о том, каким образом необходимо формировать тарифы для коммунальных предприятий. Как в данной Концепции, так и в упомянутых выше постановлениях Правительства Российской Федерации реформирование системы тарифного регулирования фактически сводилось к повышению уровня платежей населения за предоставляемые им жилищно-коммунальные услуги.

В завершении параграфа сделан вывод о том, что развитие местных сообществ предполагает создание максимально благоприятных условий для свободы экономической деятельности и самоуправления на местах, проявления гражданской инициативы, реализации социальных и экономических прав человека. Роль местных органов власти в обеспечении целенаправленного и комплексного социально-экономического развития территории на принципах самоуправления и самофинансирования - наиважнейшая. В том числе и потому, что одной из главных задач местного самоуправления является обеспечение жизнедеятельности населения, создание условий для достойной жизни и свободного развития человека - самой емкой по бюджетным затратам задачи. Достижение устойчивого развития муниципального образования возможно на основе комплексного использования в управлении всех ресурсов местного сообщества.

Опираясь на исследования А.Чириковой в параграфе также формулируется вывод, что динамизм и "закрытость" неформальных практик и формальных правил, которые действуют внутри муниципальных и региональных администраций и в самом деле стабилизируют положения в административно-территориальных образованиях, блокируют какие-либо субъективистские проявления новых фигур, пришедших во власть при поддержке одиозных финансово-промышленных или откровенно криминальных структур. Кроме того, это помогает муниципальной и региональной власти оперативно концентрировать ресурсы на наиболее значимых для нее социально-экономических направлениях.

А.Е. Чирикова совершенно справедливо констатирует, что "неформальные практики не всегда являются злом. В некоторых случаях с их помощью удается достигать стабильности в регионе. Нельзя, однако, не согласиться с теми, кто убежден: подобная ситуация не может сохраняться долго, иначе

Россия рискует навсегда остаться переходным обществом, так и не сумевшим осуществить этот переход в реальности". (См. Чирикова А.Е. Исполнительная власть в регионах: привила игры формальные и неформальные. // Общественные науки и современность. 2004. № 3. С. 77-78.)

Во втором параграфе - «Административно-управленческие кадры региональных властных структур и муниципалитетов - социальный ресурс эффективности местного самоуправления» исследуются процессы формирования высокостатусных административно-управленческих кадров в региональных и муниципальных образованиях Южного Федерального Округа, в данном параграфе делается вывод о том, что постепенный переход власти из рук советской партийно-хозяйственной номенклатуры в руки постсоветской деловой элиты является важнейшей инновационной тенденцией с точки зрения структуры региональной элиты. О структурных изменениях в региональной элите можно говорить, анализируя состав региональных администраций, систему клановых связей, в которую вюпочен губернатор, местный депутатский корпус, ситуацию на уровне органов местного самоуправления. Во всех этих случаях наблюдается заметная «деноменклатуризация» элиты, пока не столь сильно затронувшая самый верхний этаж - лично губернаторов.

Отмечается активное сращивание «обычной» региональной власти (в лице выходцев из номенклатуры) с теми же крупными компаниями и тем более -с региональным бизнесом. Как правило, именно с интересами местного или столичного бизнеса связаны процессы обновления в региональных администрациях: новые кадры обычно выражают вполне определенные коммерческие интересы. Довольно часто это происходит после победы действующего губернатора на очередных выборах: губернатор остается, а в администрации появляются новые фшуры, представляющие спонсоров. Во многих регионах губернаторы и корпорации ведут постоянный торг, результатом которого становятся кадровые изменения в пользу последних.

Аналогично, если ранее в основе местного правящего класса был привычный альянс региональной администрации с директорским корпусом, то теперь приоритетными партнерами становятся новые бизнес-структуры. На данном этапе можно говорить о симбиозе региональной исполнительной власти с новым постсоветским бизнесом, который постепенно проникает во властные структуры, а кое-где начинает вытеснять из них прежнюю номенклатуру. Можно говорить о характерной цепочке событий в отношениях бизнеса и региональной власти. Вхождение бизнес-групп в региональный политический процесс уже произошло в середине - второй половине 1990-х гг. За этим последовало формирование симбиотических отношений, хотя далеко не повсеместное. Во многих регионах губернаторы предпочитают «игровые» отношения, маневрируя между бизнес-группами и избегая однозначной ангажированности. На следующем этапе должно произойти вытеснение номенклатуры

выходцами из постсоветской деловой элиты. Оно следует из симбиотических отношений, поскольку именно ставленники бизнеса наиболее активно претендуют на роль преемников действующих губернаторов и готовы обеспечить им «достойный уход». К нему зачастую ведут и «игровые» отношения, когда, устав от «игры», корпорация принимает решение двигать во власть своего человека.

Самым явным образом данные тенденции проявляются на местном уровне. особенно в городских администрациях, где вопросы власти решаются проще (и дешевле), а контроль федерального центра минимален. Градообразующие предприятия и местные бизнесмены сплошь и рядом играют определяющую роль в локальной политике. Появляется все больше мэров-выходцев из бизнеса или ставленников крупных предприятий и компаний. Они приходят на смену «традиционным» мэрам-выходцам из горисполкомов. Районный уровень, правда, гораздо консервативнее, и среди глав районных администраций пока доминируют представители номенклатуры, иной раз управляющие районами с давних советских времен. Это легко объясняется, исходя из общего правила, - слабым интересом бизнесменов к должностям районных глав, которые обычно не располагают крупными ресурсами и зависят от губернаторов.

Общим для регионов характерным явлением становится смена сценариев на региональных выборах. Региональный и столичный бизнес - единственная сила, способная на равных конкурировать с региональными «партиями власти». Иные по происхождению группы влияния, связанные с левой оппозицией, мэрами крупных городов, спикерами законодательных собраний, депутатами Госдумы и пр. исчерпали свои возможности для захвата региональной власти в связи со слабой собственной ресурсной базой. Преимущества получают кандидаты, опирающиеся на поддержку крупного (хотя бы по местным меркам) бизнеса, что полностью отвечает меняющейся специфике российских выборов, где ключевую роль играют административные и информационно-финансовые ресурсы. Обладание последними позволяет сформировать благоприятный имидж, убедительно обещать решение местных проблем и, в конечном итоге, выигрывать выборы.

Крупные российские компании также усиливают свое влияние на региональную власть. Это влияние проявляется как напрямую (победы ставленников этих компаний на региональных выборах), а еще чаще косвенно (эффективное лоббирование своих интересов в коридорах региональной власти). Приобретая мощных союзников в российском бизнесе, региональная элита автоматически становится их заложниками.

В заключение делается вывод о том, что одна из основных причин недостаточной эффективности российского государственного аппарата и затягивания сроков его реформы видится в увлечении администрированием, пренебрежении политической составляющей государственного управления. Эффек-

тивность достижения цели, затрагивающей существующие в обществе политические интересы и настроения, а тем более стабильности общества и его развития зависит не только от организационных усилий аппарата, но и от их общественной поддержки.

Спецификой России стало формирование достаточно узкого круга реально взаимодействующих с государством мощных бизнес-структур, стеснивших от реального доступа к механизмам формирования государственной политики большинство заинтересованных групп. Одним из наглядных результатов сложившейся ситуации стала неспособность государства реализовать собственные декларации - о поддержке, например, мелкого и среднего бизнеса. Такой политический менеджмент быстро сфокусировал в себе и выпукло показал все негативные стороны этого механизма, на выявление которых на Западе ушло два десятилетия.

В заключении диссертации сформулированы основные результаты проведенного исследования и намечены перспективы дальнейшей разработки темы.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:

1. Стародубцев C.B. Конституционное обеспечение свободы экономической деятельности // Права человека в России: время надежд и разочарований. Материалы докладов и сообщений участников межвузовской конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека / г. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 1998 г. - 0,3 п.л.

2. Стародубцев C.B. Роль местного самоуправления в развитии малого предпринимательства // Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции, посвященной 250-летию г. Ростова-на-Дону / г. Ростов-на-Дону: издательство Ростовского государственного университета, 2000 г. - 0,4 п. л.

3. Стародубцев C.B. Конституционная защита прав субъектов предпринимательской деятельности // Права человека и констшуционная безопасность. Материалы докладов и сообщений участников научно-практической конференции / г. Ростов-на-Дону: издательство Ростовского государственного университета, 2002 г. - 0,35 п.л.

4. Стародубцев C.B. Правовые основы антикризисного управления // Учебно-методическое пособие по специальному курсу / г. Росгов-на-Дону: Издательство Ростовского государственного университета, 2004 г. - 2,4 п.л.

5. Стародубцев C.B. О конституционно-правовом оформлении местного самоуправления в России 1993-2004 гг. // «Рубикон» Сб. научных работ молодых ученых. Выпуск 31 / г, Ростов-на-Дону: Ростовский государственный университет, 2004 г. - 1,6 п.л.

6. Стародубцев C.B. О законодательном оформлении местного самоуправления в современной России // «Рубикон» Сб. научных работ молодых ученых. Выпуск 33 / г. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный университет, 2005 г. - 0,2 п.л.

7. Стародубцев C.B. Динамика функций муниципального управления // «Рубикон» Сб. научных работ молодых ученых. Выпуск 33 / г. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный университет, 2005 г. - 0,2 п.л.

8. Стародубцев C.B. Новый характер и новые формы муниципальной собственности // «Рубикон» Сб. научных работ молодых ученых. Выпуск 33 / г. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный университет, 2005 г. - 0,2 п.л.

9. Стародубцев C.B. Теоретико-методологические основы исследования регионального и муниципального управления в условиях Российской транзи-ции // г. Ростов-на-Дону: издательство «Логос», 2005 г. - 4,2 п.л.

10. Стародубцев C.B. Организация местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе: становление социально-экономической базы развития. // «Рубикон» Сб. научных работ молодых ученых. Выпуск 35 / г. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный университет, 2005 г. - 1,43 п.л.

11. Стародубцев C.B. Социальные ресурсы местного экономического развития. // «Рубикон» Сб. научных работ молодых ученых. Выпуск 35 / г. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный университет, 2005 г. - 0,64 п.л.

*

Подписано в печать 05.09.05 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Ризография. Объем 1,5 уч.-изд. л. Тираж 100. Заказ № 12/09.

Отпечатано в типографии ООО «Диапазон». 344010, г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 206. Лиц. ПОД № 65-116 от 29.09.1997 г.

ffT692Ï

РНБ Русский фонд

2006-4 13200