автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Социальные процессы становления и развития местного самоуправления в современном российском обществе

Текст диссертации на тему "Социальные процессы становления и развития местного самоуправления в современном российском обществе"

" а*' л у 7 л'" Г " /

ПЕРМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Шишигин Андрей Владиславович

СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ

ОБЩЕСТВЕ

Специальность: 22. 00. 04 - социальная структура, социальные институты и

процессы

Научный руководитель - Антипьев А.Г. доктор социологических наук профессор

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Пермь - 1999

Содержание

Введение.............................................................................................................3

Глава 1. Местное самоуправление в государственной и региональной политике современной России...............................................................16

1.1.Местное самоуправление, как социально-политический институт..........16

1.2.Начальный этап становления местного самоуправления в современной России.................................................................................................................26

1.3.Политика федеральных органов власти в области местного самоуправления...................................................................................................41

1.4.Местное самоуправление в политике руководства субъектов

Федерации.............................................................................................................51

Глава 2. Население как социальный субъект местного

самоуправления.........................................................................................79

2.1.Местные органы власти в общественном мнении...................................79

2.2.Муниципальные выборы и реальная потребность в

самоуправлении...............................................................................................114

2.3.Проблемы развития социальной основы местного

самоуправления.................................................................................................127

2.4.Особенности развития TOC на современном этапе...............................139

Глава 3. Местные органы власти в системе

муниципального управления...................................................................147

3.1.Кадровая политика и проблема бюрократизации в муниципальных образованиях....................................................................................................147

3.2.Социальный статус муниципальных служащих.....................................162

3.3.Представительные органы в системе муниципального управления.........182

3.4.Социальный статус депутата и социальная структура депутатского

корпуса.............................................................................................

Заключение.........................................................................................204

Список литературы.............................................................................209

Приложения..........................................................................................226

Введение

Модернизация социально-политической системы и глубокие преобразования в российской экономике имеют своей целью построение развитого гражданского общества и создание правового государства. В трансформации институциональных структур нашего общества важная роль отводится становлению и развитию местного территориального самоуправления. С этим социально-политическим институтом связывают надежды на решение многих социально-политических и социально-экономических проблем. Любая модернизация представляет из себя длительный и болезненный процесс. Зарубежный и отечественный опыт показывает, что радикальные изменения в экономике и политической системе порой существенно опережают реорганизацию ценностного и культурного пространства. В настоящее время, социально-экономический кризис стимулирует неприятие проводимых реформ все большим числом граждан. Все более явственно обозначивается необходимость перевода реформ на микроуровень. Поэтому становление местного самоуправления должно стать важным фактором обновления, обустройства и развития новой России. Этот социально-политический институт рассматривается как средство, позволяющее ослабить отчуждение человека от власти и способное предотвратить процессы дезинтеграции внутри общества. Местное самоуправление является гарантом социально-политической стабильности государства. Исключительно высокая роль, которая отводится местному самоуправлению в модернизации, предопределяет повышенный интерес к этому институту гражданского общества. Расширяется круг научных публикаций и растет число конференций, посвященных местному самоуправлению. Проблемы организации местной власти все чаще поднимаются в ходе дискуссий по самым разным вопросам социальной жизни, политики и экономики. Однако, изученность и теоретическая проработанность многих важ-

нейших аспектов местного самоуправления оставляет желать лучшего. В силу этого практики вынуждены решать многие жизненные вопросы методом проб и ошибок.

Вместе с тем, в России, местное самоуправление, как объект научного исследования, знало и более благоприятные времена. Здесь имеются ввиду работы российских ученых второй половины XIX в - начала XX в.

В дореволюционной России особое внимание самоуправлению уделяли правоведы. А.Д. Градовский, Н.И. Лазарев, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др. ученые рассматривали понятие самоуправление, систему его органов, исследовали соотношение государственного и общественного в этом институте1. В российской научной мысли того времени находили отражение самые разные правовые теории местного самоуправления - «хозяйственная», «юридическая», «государственная». Параллельно издавались работы зарубежных теоретиков - Г. Еллинека, Л. Штейна,

-л

И. Редлиха и др. Преобладание работ немецких авторов (Г. Еллинека, Л. Штейна, Р. Гнейста) определялось главным образом тем, что в обеих странах господствующее место занимала государственная теория местного самоуправления. Практическая работа земств и городского самоуправления также получала достойное освещение. И не только в материалах земской статистики и журнальных публикациях, но и в фундаментальных теоретических работах И.И. Дитятина, Д.Д. Семенова, А. И. Васильчикова, М.П. Щепкина и др.3 Все это

1 См.: Градовский А.Д. История местного самоуправления в России, т.1 Введение. Уезд. Мос-ков.гос. СПб., 1868; Чичерин Б. О народном представительстве. М., 1899; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Очерк критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1882. и др.

2 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. -СПб., 1874 и др.

3 См.: Дитятин И.И. Городское самоуправление в России. - Ярославль, 1877; Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. 1-3.; Семенов Д.Д. Городское самоуправление: Очерки и опыты. -СПб., 1896. и др.

свидетельствует о том, какое важное внимание уделялось самоуправлению в дореволюционной России.

В 20-50 гг. тема местного самоуправления не привлекала к себе особого внимания. Несмотря на это, до конца 20-х гг. продолжала существовать научная школа Л.А. Велихова, активно разрабатывающая проблематику городского самоуправления1. Но, это были уже последние, чисто теоретические исследования.

О казалось бы, уже забытом самоуправлении вновь заговорили после того, как на XXII съезде КПСС была принята третья программа партии, предусматривающая, в ближайшей перспективе, построение коммунистического общества. В 60-70-х гг. появляются монографии А.К. Белых, Г.С. Григорьева, Ф.М. Бурлацкого, В.А. Пертцика и др.2 Теоретическая работа велась, главным образом, в направлении построения коммунистического, самоуправляющегося общества. Шла разработка понятий, видов и методов самоуправления. Выводы и сам характер этих работ определялись конкретными историческими условиями, не допускавшими плюрализма и отступления от догматов марсизма-ленинизма. В условиях, когда о реформе существующей политической системы не могло быть и речи, большинство таких работ носило отвлеченный, абстрактный характер. Серьезные социологические исследования, например, такие как работа Ю.Е. Волкова «Так рождается коммунистическое самоуправление (опыт конкретно-социологического исследования)», являлись большой редкостью3. Чаще всего при анализе действительности использовались такие формальные показатели, как

1 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М-Л., 1928;

2 См.: Белых А.К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Л., 1972; Бурлацкий Ф.М. Государство и коммунизм. М., 1963; Григорьев Г.С. Общественная власть при коммунизме (Развитие социалистической демократии в организацию коммунистического самоуправления). Пермь, 1961. и др.

3 См.: Волков Ю.Е. Так рождается коммунистическое самоуправление (опыт конкретно-социологического исследования) М., 1965.

социальный и численный состав Советов, число граждан, входящих в те или иные общественные организации и участвующих в работе добровольных обществ и т.п.

В это же время появляются работы, посвященные местному самоуправлению в США и странах Западной Европы. Так, в работах Г.В. Барабашева, рассматривались в основном правовые и организационные аспекты местного самоуправления англосаксонских стран, а в работах В.В. Смирнова главное внимания уделялось социально-политической проблематике1.

Интерес к самоуправлению резко усилился во время Перестройки. Работы А.П. Бутенко, И.П. Ильинского, Ю.А. Тихомирова и др. исследователей, написанные во второй половине 80-х гг., актуализируя проблематику местного самоуправления, во многом повторяли исследования конца 60-х - начала 70-х гг. с той лишь разницей, что в них светлое будущее отодвигалось на неопределенный срок2. По-настоящему дискуссионные, ориентированные на практику работы появляются только на рубеже 90-х гг., когда четко обозначилась необходимость глубоких преобразований всей существующей социально-политической и экономической системы. Как и раньше, главное слово принадлежало (и пока еще принадлежит) правоведам. В работах В.И. Фадеева, Г.В. Барабашева, М.А. Краснова, С А. Авакьяна, Н.В. Постового, К.Ф. Шеремета и др. рассматривались спорные вопросы муниципального права, обсуждались правовые теории местного самоуправления и конкретные модели его организации3. Дискуссионные, во многом противоположные друг другу работы, исходили из одной общей посылки -

1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971; Смирнов В. США: политический механизм городского управления. М., 1976.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Управление и самоуправление в социалистическом обществе. М., 1988.

3 См.: Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы (Материалы научно-практической конференции 25.01.1994). М., 1994. С. 43-57; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.; Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. и др.

необходимости реформирования системы Советов. Количество публикаций, посвященных правовым аспектам местного самоуправления, увеличивалось по мере принятия новой Конституции РФ в 1993 г., Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г., принятия соответствующих законов и нормативных актов субъектами РФ.

В середине 90-х гг. появился ряд работ А.Е. Когута, предлагающих те или иные модели организации местного самоуправления с точки зрения менеджмента1. В настоящее время, перспективы местного самоуправления достаточно хорошо рассмотрены с юридической точки зрения, но социально-политическая сущность, природа этого общественного института, современная обстановка в муниципальных образованиях изучены недостаточно.

Нельзя не заметить, что работы правоведов, при всех их достоинствах, нередко страдают абстрактным теоретизированием, выдачей желаемого за действительное. Часто из виду упускаются процессы дифференциации в социальной сфере, не учитывается переход от эгалитаризма к иерархии в сфере идеологии, появление новых социальных групп. Становление местного самоуправления является частью процесса структурирования нового социального и политического пространства и не может рассматриваться отдельно от трансформации других социальных институтов. В публикациях часто можно встретить указания на сложный, конфликтный характер взаимодействия органов местного самоуправления с региональными и федеральными властями, но в них не прослеживается динамика этих отношений, не всегда учитывается баланс интересов разных уровней власти. Объективная оценка возможностей местного самоуправления, его роли и значения в переустройстве общества нередко подменяется либо апологетикой сторонников идеи самоуправления, либо малоубедительной критикой ее противников, видящих в самоуправлении лишь развал, самоуправство, ослабление дисциплины и т.п. Еще

1 Когут А.Е. Система местного самоуправления. СПб, 1995.

сложнее обстоит дело с участием разных социальных групп в самоуправлении. Незавершенность процессов классогенеза, изменение системы ценностей, появление на политической арене новых социальных и профессиональных групп во многом определяют характер и формы организации местной власти в РФ.

Рассмотрение , местного самоуправления как социально-политического института предопределило обращение к работам социологов, внесших существенный вклад в изучение и разработку понятийного аппарата социальных институтов - Т. Веблену, Э. Дюркгейму, М. Веберу, Т. Парсонсу, Н. Смелзеру, Дж. Тернеру, С. Липсету, Дж. Ландбергу, П. Блау, Ч. Миллсу, Дж. Хомансу, Я. Щепаньскому и др. В нашей стране изучением социальных институтов занимались В.И. Волович, Л.А. Седов, Ю.П. Андреев, Д.П. Гавра, М.С. Комаров, Н.М. Коржевская и др.1 Социальные характеристики местного самоуправления и его место в системе институтов новой России выделяли Г.В. Дыльнов, В.Н. Стегний, Г.В. Долгов, Б.Э. Поликарпов2. При исследовании вопросов связанных с социальным статусом муниципальных служащих и престижностью депутатского звания диссертант опирался на труды социологов занимавшихся изучением социальной стратификации и социального неравенства - П. Сорокина, Р. Дарендорфа, Б Барбера, У. Мура. В связи с изменениями в социальной структуре российского общества темы социального неравенства и социальной стратификации становится все более актуальными. Проблемы новой социальной

1 См.: Вебер М. Избранное. Образ общества: Пер. с нем. М., 1994.; Смелзер Н. Социология: пер. с англ. З.П. Вольской. М., 1994; Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. Пер. с польск. / Общ. ред. и послесл. A.M. Румянцева. М., 1969; Андреев Ю.П., Коржевская Н.М., Костина Н.Б. Социальные институты: содержание, функции, структура. Свердловск. 1989; Гавра, Д.П. Социальные институты // Социально-политический журнал. 1998. № 2.

2 См.: Дыльнов Г.В. Местное самоуправление в системе власти РФ // Проблемы местного самоуправления // Местное самоуправление. Политологический подход: Сб. науч. тр. под ред. В.М. Долгова. Саратов, 1994. С. 47-53; Стегний В.Н. Статус самоуправления в системе социального управления // Местное самоуправление в России: проблемы развития, становления и функционирования (материалы российской научно-практической конференции, г. Пермь, 1718 апреля 1997 г.). Пермь, 1997. С. 76-77. и др.

стратификации разрабатывают П.М. Козырева, М.А. Слюсарянский, З.Т. Голенкова, О.В. Крыштановская, В.И. Ильин, Н.Ю. Лапина, Е.С. Шайдарова, Л.В. Бабаева, М.Н. Руткевич и др.1 В ходе изучения социальных процессов становления местного самоуправления большое внимание уделялось вопросам партиципаторной демократии, муниципальным выборам и электоральной культуре. Тема политического участия плодотворно исследовалась такими западными социологами и политологами как С. Верба, Н. Ни, Р. Литтл, Р. Даль, М. Конвей, К. Пейтмен, М. Каазе и др. Общинное самоуправление, проблемы солидарности и сплоченности местных сообществ исследовали также Р. Нисбет, М. Стейн, Д. Илазар, Д. Хилл, Д. Мэтьюз, Н. Макафи, Ф. Джонс2. В последнее время в нашей стране также стали проводиться эмпирические исследования в области местного самоуправления. Их результаты нашли отражение в работах Ф.М. Бородкина, Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой, П.А. Юдина3. Специфика становления местного, самоуправления в республиках РФ раскрывается в исследованиях Ю.Н. Дорожкина (Башкортостан), А.Н. Ершова и А.З. Гильманова (Татарстан)4. Связь общественного самоуправления с содержанием социальных

См.: Голенкова З.Т. Динамика социоструктурной трансформации в России // Социологические исследования. 1998. №10; Ппоблемы стратификации Российского общества в переходный к рынку период / Слюсарянский М.А., Шайдарова Е.С., Разинская В.Д. и др.. Пермь, 1995; Руткевич М.Н. Трансформация социальной структуры российского общества // Социологические исследования. 1997. № 7 и др.

2 См.: Загоруйко К.Ф. Демократия и местное управление (ре