автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.06
диссертация на тему: Социокультурные аспекты формирования эффективной бюрократии

Полный текст автореферата диссертации по теме "Социокультурные аспекты формирования эффективной бюрократии"

На правах рукописи

005019410

Педыч Михаил Владимирович

СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮРОКРАТИИ

22.00.06 - социология культуры

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

2 е ДПР 2012

Майкоп-2012

005019410

Диссертация выполнена на кафедре социологии в Южно-Российском институте - филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор

Сологуб Владимир Антонович

Официальные оппоненты: Курбатов Владимир Иванович

доктор философских наук, профессор кафедры гуманитарных дисциплин Ростовский-на-Дону филиал Московского государственного университета Технологий и управления им. Г.К. Разумовского

Хрупин Семен Иванович

кандидат философских наук, доцент ФГБОУ ВПО «Адыгейский государственный университет», доцент кафедры философии и социологии

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО « Южно-Российский универ-

ситет экономики и сервиса»

Защита состоится «27 » апреля 2012 года в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.001.05 при Адыгейском государственном университете по адресу: 385000, Республика Адыгея, г. Майкоп, ул. Первомайская, 208, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Адыгейского государственного университета.

Автореферат разослан «27 » марта 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета д.ф.н., профессор

С.А. Ляушева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современное российское общество переживает сложный переходный этап развития, успех которого во многом зависит от работы государственной машины, от отечественной бюрократии. Мы принимаем точку зрения исследователей, полагающих, что одной из неудач ряда социально-экономических реформ является неэффективная деятельность административного аппарата.

Бюрократия постсоветского времени во многом сохраняет негативные черты и качества дореволюционного и советского чиновничества. Против этого обстоятельства выступают самые разнообразные политические и социальные силы, в том числе: - политическое руководство, вынужденное искать адекватные ответы на вызовы времени (интеграция страны в мировую экономическую систему, глобализация, геополитика); - общество, вкусившее вкус демократии и не желающее дальше мириться с всесильем бюрократии; - современное предпринимательство, испытывающее колоссальное бюрократическое давление и вынужденное платить беспрецедентно высокую коррупционную ренту и преодолевать высокие административные барьеры.

Следует считаться и с уникальной способностью бюрократии к выживанию и сведению на нет тех или иных попыток политического руководства демократизировать работу российского чиновничества. Однако очередные попытки реформирования государственной службы в отличие от предыдущих, имевших место и в дореволюционное и в советское время, происходят с одной стороны, в условиях демократизации общественных процессов; с другой, старая административная культура всячески сопротивляется новым требованиям. Осваивая новую для ныне живущих поколений алгебру жестких рыночных отношений, нередко игнорируются внеэкономические моральные мотивы личностного поведения. В целях ограничения бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышенное внимание к моральным качествам чиновничества к проблемам административной морали и этики.

Высшее руководство России постоянно указывает на то, что разросшийся госаппарат не дает стране нормально развиваться, ... пытается извлечь для себя выгоду в ущерб развитию.1

Между тем в мировой практике имеется немало примеров обратного свойства, когда в ходе административных реформ удается обеспечить сопряжение интересов и государства, и общества с интересами чиновничьей корпорации; появляется возможность установления политического и общественного контроля над бюрократией и снижения уровня бюрократизма. Результатом подобных реформ выступает формирование эффективной бюрократии, способной с наименьшими затратами добиваться решения задач, стоящих перед государством и обществом. Само понимание эффективности имеет при этом и объ-

' [ 1пслание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2010. 1 декабря. Федеральный выпуск. №5350 (271).

ективные индикаторы (время решения проблем и финансовые измерения издержек), и субъективные измерения, которые и выступают социокультурными аспектами.

Степень разработанности проблемы. Теоретико-методологические аспекты социологии бюрократии рассмотрены в работах таких зарубежных исследователей как П. Блау, П. Бергер, П. Бурдье, М. Вебер, М. Восленский, Д. Доунс, М. Крозье, Т. Лукман, Р. Мертон, JÏ. Мизес, П. Сорокин, Дж. Страусс-ман, JI. Уорнер, П. Штомпка, а также в трудах отечественных авторов, как -Г.П. Зинченко, E.H. Колосов, А.Г. Левинсон, В.П. Макаренко, М.В. Масловский, А.Н. Медушевский, A.B. Оболонский, В.А. Ядов и др.

Сущность, направления, проблемы и перспективы административной реформы в современной России являются предметом исследовательских работ таких авторов как В.Андрианов, В. Бакушев, А.Г. Барабашев, Е.Д. Виноградова, О .В. Гаман-Голутвина, Н.В. Горбатова, В.Д. Граждан, М.Э. Дмитриев, В.Г. Игнатов, Т.В. Игнатова, O.A. Кириченко, B.C. Комаровский, П.П. Кудюкин, Г.Л. Купряшин, Д.С. Марьясин, A.A. Нещадин, И.А. Николаев, A.B. Оболонский, A.B. Понеделков, Л.Т. Станкевич, В.А. Сологуб, А.М. Старостин, С.Г. Туронок, Л.Г. Швец, И.Е. Шульга, Л.И. Якобсон.

Анализ содержания, стратегии и тактики проведения административных реформ и особенности административной культуры зарубежных стран содержатся в исследованиях Ю.К. Абрамова (опыт США), В.А. Андрианова, H.A. Анисимцева (опыт Японии), К.В. Асмолова (опыт Южной Кореи), И.А. Василенко (опыт Великобритании, Германии, США, Франции), Зинченко Г.П., А.Д. Илышева (опыт Великобритании), Ю.В. Ирхина (опыт Японии), Д. Конга (опыт Южной Кореи), В.Ю. Лобанова (опыт США), И. Лю (опыт Китая), Н. Мэннинга, A.B. Оболонского (опыт Австралии, Великобритании, Канады, США), Н. Парисона, С.П. Перегудова (опыт Великобритании), Н.К. Солоповой (опыт Франции).

Вопросы профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих рассматриваются в работах таких авторов как Алиева C.B., Бе-лолипецкий В .К., Бойков В.Э., Вагина Л.К., Гомеров И.Н., Гончаров В.Д., Захаров Н.Л., Зинченко Г.П., Игнатов В.Г., Калачева Т.Г., Лобанов В.Ю., Мамонтова В.Ф., Масленников Е.В., Наумов С.Ю., Павлов А.Е., Понеделков A.B., В.А. Сологуб, Старостин A.M., Хохряков Б.С., Чертенко А.Л., Ясинская И.Э.

Этические аспекты государственной службы анализируются в исследованиях Бойкова В.Э., Калюгиной С.Н., Лобанова В.Ю., Мяготина A.B., Оболонского A.B., Пановой М.Н., Романова В.Л., Соловьева А.И., Харченко Н.П., Шмитгера Ф.

Особенности корпоративной культуры современной бюрократии являются содержанием работ таких исследователей как М.Н.Афанасьев, В.Э.Бойков, H .Л.Захаров, Г.П.Зинченко, Э.А. Капитонов, А.Э.Капитонов, Н.Н.Могутновой, В.Л.Романова, В.Л.Римский, В.Г.Смольков, В.А.Спивак, Дж. Страуссман, Н.Г.Чевтаева.

Вопросам административной карьеры посвящены исследования М.Н. Афанасьева, В.Е. Гимпельсона, A.C. Гусевой, Г.П.Зинченко, В.А. Иглина,

Ю.Н. Кукоты, И.П. Лотовой, Б.В. Лытова, B.C. Магуна, Г.А. Монусовой, C.B. Морозкова, A.B. Оболонского, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, П.А. Сельцов-ского, А.В.Сероусова, А.Е. Чириковой.

Анализ оценок эффективности современной российской бюрократии в массовом сознании проведен в работах таких исследователей как А.Л. Андреев, Л.Г. Вызов, М.К. Горшков, С.Г. Климова, B.C. Комаровский, O.A. Митрошенков, H.H. Седова.

Комплексный социокультурный анализ проблемы формирования эффективной бюрократии в ходе административной реформы в современной России, обобщение результатов проведенных эмпирических исследований по данной теме составляют цели и задачи настоящей работы.

Объектом исследования выступает современная российская бюрократия в контексте административной реформы.

Предметом исследования являются социокультурные аспекты формирования эффективной бюрократии в современной России.

Основная научная гипотеза исследования. Имитация результативности и ограниченность публичного анализа в презентации объективных показателей эффективности функционирования чиновничества подводят к необходимости поиска его оценки в субъективной сфере: общество предъявляет высокие (и даже романтичные - «служение интересам народа») требования к чиновникам, а сами чиновники свою работу рассматривают не только в прагматически - рациональном ключе (профессионализм и прагматизм в реализации администрирования), но и традиционно-архаическом — «служение хозяину», клиентализм. Причем замечено, что чем выше ожидания общества, адресуемые чиновникам (формулируемые в лозунге «служения народу»), чем выше в среде чиновников уровень приверженности «служения хозяину» - тем ниже уровень эффективности бюрократии.

Цель исследования состоит в обнаружении и осмыслении влияния социокультурных факторов, выраженных в соответствующих моделях, на эффективность деятельности бюрократии в условиях современной административной реформы.

Сформулированная цель определяет задачи исследования, а именно:

- выделить специфику профессиональной культуры управленческих кадров и перспектив ее преобразования в переходном российском обществе;

- рассмотреть вопросы совершенствования профессиональной этики государственных и муниципальных служащих в контексте осуществления административной реформы в России;

- выявить условия реализации принципа служебной лояльности современной российской бюрократии в условиях нормативной дисфункции;

- провести анализ ограничений и перспектив карьерного роста государственных и муниципальных служащих в современной России;

- оценить перспективы становления бюрократического клиентализма в деятельности государственной службы и его последствия для российского общества;

- описать и дать интерпретацию представлений массового сознания об эффективности современной российской бюрократии.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют основные положения теории рациональной бюрократии М. Вебера, социологии бюрократии П. Блау, П. Бурдье, М. Крозье, Р. Мертона, Т. Парсонса, а также труды современных отечественных авторов по теории бюрократии, анализу практики и перспектив административной реформы.

В основе эмпирической базы исследования лежат результаты социологических исследований, проведенных в 1990-2010 гг. ВЦИОМом, Левада-Центром, Фондом «Общественное мнение» (ФОМ), Исследовательской группой ЦИРКОН, Институтом социологии РАН, Институтом комплексных социальных исследований (ИКСИ) РАН, Фондом ИНДЕМ, социологическим центром Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХ и ГС), Северо-Кавказским государственным техническим университетом (г. Ставрополь), данные официальной статистики. Научная новизна диссертационного исследования:

- определено содержание начального этапа создания социокультурных условий формирования эффективной бюрократии в современной России;

- выделены положительные тенденции в развитии профессиональной культуры российских государственных служащих;

- выявлены основные условия реализации принципа служебной лояльности отечественных чиновников;

- определена степень готовности различных элементов складывающейся этической инфраструктуры российской государственной службы;

- названы основные причины, затрудняющие реализацию принципа приоритета профессиональных и деловых качеств государственных служащих;

- выявлены основные причины, блокирующие переход к сервисной государственной службе и сформулировано предположение о роли и месте воспроизводства отечественной социокультурной матрицы, в которой чиновник воспринимается гражданами в качестве стоящего «сверху»;

- намечены возможные причины блокированного перехода бюрократии от патримониальной к рациональной модели.

Положения, выносимые на защиту:

1. В современной России начинают складываться социокультурные условия формирования эффективной бюрократии: в успешном осуществлении реформы заинтересованы политическое руководство, бизнес и граждане страны; разрабатываются и внедряются институциональные основы современной гражданской службы, обобщен собственный исторический опыт и опыт зарубежных стран, успешно проведших административные реформы. Причины чрезвычайно медленной модернизации отечественной государственной службы и снижения уровня профессионализма чиновников связаны с инерцией прежней авторитарно ориентированной административной культуры, с переходным состоянием постсоветского российского общества, с явным и скрытым

сопротивлением самой бюрократии, обоснованной осторожностью политического руководства страны в трех предыдущих попытках взять под контроль деятельность государственного аппарата, а также крайне низкой социальной поддержкой данной реформы.

2. Преобразование профессиональной культуры российских чиновников возможно при реализации основных принципов современной государственной службы. Среди положительных сдвигов отметим мотивированное стремление к административной карьере, возрастающую потребность государственных и муниципальных служащих в получении специального профессионального образования, рост инициативности, прагматизацию и деполитизацию бюрократической ментальности.

3. Реализация принципа служебной лояльности может быть обеспечена созданием этической инфраструктуры, «технологической модернизации» государственной службы (разработка и внедрение системы норм, правил, нормативов и индикаторов деятельности чиновников), разработкой механизма сопряжения интересов отечественной бюрократии с государственными и общественными интересами.

4. Этическая инфраструктура современной государственной службы в России находится в стадии становления: имеется политическая воля к проведению административной реформы; заложены правовые основы деятельности государственных служащих; улучшаются условия прохождения государственной службы (обеспечение достойного материального вознаграждения, социально-правовой защищенности). Вместе с тем отсутствуют: специальные законы о свободе информации, об управлении административной этикой, далеко от совершенства законодательство о декларировании доходов и расходов государственных служащих; этический кодекс поведения чиновников и этический режим; механизмы действенного общественного надзора за деятельностью чиновников, возможного служебного конфликта интересов.

5. Принцип приоритета профессиональных качеств как одно из необходимых условий появления в России эффективной бюрократии далек от воплощения. Основными причинами этого выступают: господство неформальных и субъективных технологий отбора сотрудников и продвижения их по служебной лестнице. Использование формализованных процедур сдерживается как неправовой природой отечественной власти, так и отсутствием современной кадровой инфраструктуры. Рост профессионализма и компетентности предполагает ослабление влияния субъективных и неконтролируемых ни обществом, ни работниками факторов и усиление влияния самого претендента/служащего, заинтересованного в профессиональном и деловом росте.

6. Переход к сервисной государственной службе в России сдерживается незначительной долей чиновников с демократически ориентированной профессиональной культурой; несовпадением взглядов на социальную реальность населения и чиновников; спецификой бюрократического формализующего мышления, низким уровнем развития институтов гражданского общества; синдромом паггерналисткого государства и подданической политической культурой граждан, воспринимающими чиновника в качестве стоящего «сверху», а не

«снизу», в роли работника, оказывающего государственные услуги населению. Возможно, здесь мы сталкиваемся с воспроизводством отечественной социокультурной матрицы.

7. Устойчиво негативный образ бюрократии в представлениях граждан поддерживается противоречивым, размытым, клишированным состоянием массового сознания, когда образ «идеального» чиновника с набором таких качеств, как демократичность, эффективность и открытость, «прозрачность» власти вступает в противоречие с основными принципами формирования российской государственной службы. Ожидания результатов административной реформы не вполне совпадают с ожиданиями политического руководства страны и немалой части отечественного предпринимательства Российская бюрократия застряла на пути от патримониальной к рациональной бюрократии: население своими стойкими негативными оценками, где образ «реального чиновника» замещает «идеальный» образ, а синдром патерналистского государства выступает одной из неявных причин заблокированное™ этого перехода.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что основные выводы и положения диссертационной работы могут использоваться при проведении реформы государственной и муниципальной службы, в дальнейшей исследовательской практике социологов и культурологов, а также при чтении курсов по общей социологии, социологии культуры, разработке спецкурсов по социологии бюрократии.

Апробация работы. Основные результаты исследования докладывались на научно-практических и международных конференциях («Эволюция общественных отношений в процессе российской модернизации: социетальный и региональный аспекты», г. Пенза, 2011; «Современные тенденции в государственном управлении, экономике, политике, праве», г. Ростов-на-Дону, 2011; «Качество жизни населения в транзитивном российском обществе: правовые, социокультурные и социально-экономические аспекты», г. Пенза, 2011). По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ общим объемом 11,3 п.л., в том числе в журналах «Научная мысль Кавказа», «Известия КБНЦ РАН», рекомендованных ВАК, брошюра, монография. Результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий в Южно-Российском институте-филиале РАНХ и ГС.

Структура диссертации определяется поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы, состоящего из 134 источников. Общий объем - 151 страниц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность исследуемой темы, определены цель, задачи, объект, предмет, гипотеза исследования; дана логическая структура и методологическая схема; показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость; сформулированы предложения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Административная реформа в России: проблемы реформирования госаппарата и системы муниципального управления», в

которой автор исследует предметное содержание административной реформы, степень ее нацеленности на структурные трансформации органов государственного управления, изменением полномочий учреждений государственной и муниципальной власти. Также, рассмотрены особенности реформы государственной службы, предполагающие изменение кадрового компонента государственного управления, повышение на этой основе профессионального и нравственного уровня чиновничества.

Структура и логика первой главы исходят из того, что реформа государственной службы имеет две составляющие - профессиональную и этическую, что и находит непосредственное отражение в первом и втором параграфах.

В параграфе 1.1. «Профессиональная культура управленческих кадров, ее квалификационные характеристики и анализ повседневности» рассмотрены специфика профессиональной культуры управленческих кадров и проблемы ее преобразования в направлении демократических и рыночных принципов жизнедеятельности общества.

Существует несколько подходов к пониманию культуры. Социологический подход рассматривает культуру «как систему духовных кодов, некую информационную программу, которая заставляет людей воспринимать происходящее в определенном свете, поступать так, а не иначе, оценивать события и действия предвзято»2. Поскольку основными социальными функциями культуры являются интегративная и регулятивная функции, то обеспечить эти функции могут такие ее составляющие как ценности, нормы, традиции, критерии и оценки. Таким образом, культура выступает методом оценочного освоения действительности и ориентации в ней.

В сфере государственной и муниципальной службы речь должна идти об административной культуре как форме социальной культуры, реализующей ее регулятивную функцию.

Предпосылкой административной культуры является соответствующая профессиональная культура. Под профессиональной культурой, как правило, понимается «степень овладения личностью определенным видом профессио-

1 Волков Ю.Г., Мостовая ИВ. Социология. М., 1998. С. 378.

9

нальной деятельности, а также мера и способ реализации сущностных сил личности в процессе этой деятельности и ее результатах».3

В выявлении субъекта профессиональной культуры принципиальным моментом является отношение между профессией и профессиональной группой. Если под профессией понимается социально-технологический механизм обеспечения определенных общественных потребностей, то профессиональная группа складывается гораздо позднее и лишь при условии, что «данный вид профессиональной деятельности становится» для ее членов «определяющим способом реализации и способом удовлетворения потребностей»4. В свое время Э. Дюркгейм предположил, что эффективное регулирование профессиональной деятельностью способна осуществлять только сама профессиональная группа, названная им корпорацией.5 Стало быть, субъектом профессиональной культуры является корпорация.

Во взглядах на профессиональную культуру обнаруживаются проблемы интерпретации и многомерности социологического подхода к исследованию данного феномена.

C.B. Алиева, например, выделяет следующие подходы к пониманию профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих:

- педагогический подход, делающий акцент на степени профессионализма и квалификации субъекта;

- технологический подход, сосредоточивающийся на нормах, стандартах, методах, приемах и формах труда;

- акмеологический подход, принимающий во внимание личностно-профессиональное развитие чиновника;

- антропологический подход, основанный на тезисе об активности и ответственности чиновника за собственную судьбу и за положение дел в управляемом им сегменте общества;

- структурно-функциональный подход, исходящий из того, что культура рассматривается в качестве регулятивного механизма общества;

- деятельностный подход, сфокусированный на вопросах о средствах и способах включения субъекта в управленческую деятельность6.

Рассматриваемая профессиональная деятельность связана с осуществлением целей и функций управления на различных уровнях властной вертикали.

Объектом этой деятельности выступают сознание, поведение и деятельность людей. Административная деятельность носит публичный характер, выражая одновременно интересы управляемого населения и самого государства

3 Максимова Л.Н. Соотношение понятий «профессиональная культура» и «профессионализм».// [Электронный ресурс] Режим доступа: http://ski.renet.ru/iournall 2010.

4См: Дячкин О. Д. Образ профессии в системе целей профессионального образования // Высшее образование сегодня. - N 7. - 2009. - С. 20.

5См: Гофман А. Б. Эмиль Дюркгейм в России: Рецепция дюркгеймовской социологии в российской социальной мысли. -М., Издательство: ГУ ВШЭ. 2001. С.117.

См.: Алиева C.B. Профессиональная культура государственных и муниципальных служащих: состояние и условия инновационной трансформации (на материалах Южного федерального округа). Дис. ... докт. социол. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 17-18.

(в обезличенной форме). Наконец, работники административного аппарата (чиновники) обладают исключительным правом на легитимное насилие и властные полномочия7.

Описанные выше специфических характеристики деятельности административного аппарата достаточны, пожалуй, для признания профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих в качестве особой деятельности.

В.Д. Граждан также выделяет четыре отличия государственной службы от других видов управленческой деятельности: сервисность, иерархичность, безличность и стабильность8. Исследователи констатируют, что отнесение чиновников в отдельную социально-профессиональную группу, обусловлено единством складывающего в процессе осуществления этой деятельности профессионального сознания - сознания бюрократического.

Исходной концепцией бюрократии стала концепция рациональной бюрократии М. Вебера, который исходил из неизбежности перехода современных обществ от патриархальной к бюрократической организации. При этом им были сформулированы четыре основные характеристики идеальной бюрократии': четкая регламентация компетенции каждого уровня бюрократической организации; иерархический характер организации деятельности бюрократической структуры; письменный характер организации всей формальной деятельности бюрократической организации; обязательность дня чиновников обладания компетентностью не только в области исполняемых профессиональных обязанностей, но и в сфере норм, правил и процедур деятельности всей бюрократической организации. Залог эффективности деятельности бюрократии М. Ве-бер видел в ее рациональности, высоком профессионализме и аполитичности.

Важным элементом профессиональной культуры чиновника является профессиональный менталитет, под которым обычно понимается совокупность представлений, ценностей и установок чиновника, обусловливающих его профессиональную деятельность, включающую отношение последнего: к народу; к сослуживцам; к государственной службе; к приказу; к доходу; к профессиональной подготовке; к решению служебных задач.

В параграфе 1.2. «Этическая основа формирования государственной и муниципальной службы» рассматриваются проблемы совершенствования профессиональной этики государственных и муниципальных служащих в контексте осуществления административной реформы в России.

Повышение значимости этических аспектов регулирования государственной и муниципальной службы обусловлена тем, что в современных условиях эффективность административно-управленческой деятельности зависит от гибкости чиновников в исполнении существующих правил и регламентов, от

7 См: Дунай А. М. К вопросу о теоретических основах системы управления государственной службой // Социология власти. - N 5. - 2010. - С. 136.

8 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. Серия: Основы наук. - М., Издательство: Юрайт, 2011. С .228.

'См. Дехапова Н.Г. Социология государственной службы. Серия: Gaudeamus. - М, Издательство: Альма Матер, 2011. С.79.

их умения быстро принимать удачные решения в ситуации нормативно-правовой лакуны или некоторой свободы в принятии решений. В данной ситуации, правовое регулирование оказывается не в состоянии предупредить бюрократический произвол, и избавить от бюрократического ритуализма и «за-мыливания» вопроса. Поэтому этические вопросы деятельности чиновничества являются одним из ключевых направлений реформ государственной службы во всех странах мира.

Процесс разработки административной этики в современной России сталкивается с сопротивлением самих бюрократов, которые как бы не нуждаются в специальной профессиональной - административной - этике, так как их социально-профессиональная группа мало чем отличается от других аналогичных групп. Однако, на наш взгляд, административно-управленческая деятельность обладает существенными отличиями от других видов деятельности, в том числе и управленческой. Этим и обусловлена необходимость разработки административной этики.

Административная этика является разновидностью профессиональной этики, она нацелена на регулирование повседневного поведения и деятельности чиновников с помощью моральных норм и правил. Существуют различные ее определения. Она определяется как «адаптированные к практическим нуждам государственной и муниципальной службы сведения об основных этических понятиях, закономерностях и тенденциях формирования служебных отношений, о нравственных ценностях, одухотворяюще воздействующих на служащих и их окружение, о моральных требованиях к формам, методу и стилю служебной деятельности в сфере государственного и муниципального управления»,10 или как «кодекс поведения, предписывающий определенный тип человеческих взаимоотношений, который представляется оптимальным с точки зрения исполнения государственными служащими их профессиональной деятельности, а также социально-философское истолкование культурно-гуманистического назначения этой профессии»11.

Функциями административной этики выступают социально-нравственная ориентация, моральное регулирование, воспитание, по большому счету — обеспечение прочности, авторитета, исторической дееспособности государства и его структур. К ее основным категориям и понятиям принято относить: гражданственность, патриотизм, профессиональный долг, достоинство, справедливость, нравственную защищенность, менталитет, мотивацию труда, профессиональную честь и нравственный облик государственного служащего.

Развитию профессиональной этики государственных служащих присущи и противоречия, о которых пишет A.B. Мяготин. Он связывает их со сложными и противоречивыми процессами общественной трансформации, с переходным состоянием постсоветского российского общества.

Учитывая, что чиновничество относится к высокоресурсной социальной группе, то при снижении нравственных требований, перед ним открываются

10 Административная этика/Под общ. ред. В.Л.Романова.-М., 1999. С.48-49.

" Мяготин А. Профессиональная этика: современные концепты // Социально-гуманитарные знания. -Ы 2. - 2011. - С. 178-186.

широкие возможности для группового и личного обогащения. Об этом косвенно свидетельствуют экспертные оценки Фонда ИНДЕМ, согласно которым коррупция в России с 2000-х годов выросла почти в 10 раз. Только объем взяток со стороны бизнеса достиг огромной суммы - $ 316 млрд., или 7 % годового оборота российских компаний, а «коррупционная рента» ныне составляет порядка 15 %12.

Проведенные в 2005 и 2009 годах Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ исследования показали, что имеет место тенденция значительной девальвации норм административной этики и правил служебного поведения. Среди положительных изменений можно отметить только повышение инициативности (28,5 % опрошенных в 2009 г. против 13,5 % в 2005 г.). По остальным нормам и правилам служебного поведения произошло снижение, преимущественно значительное. Особенно обесценились честность (с 67,6 % в 2005 г. до 22,6 % в 2009 г.), принципиальность (с 54,0 % до 17,6 %), доброжелательность (с 61,5 % до 27,6 %), открытость (с 32,4 % до 5 %), справедливость (с 37,8 % до 12,6 %), дисциплинированность (с 56,8 % до 33,8 %), способность брать ответственность на себя (с 52,6 % до 30,6 %), склонность к взаимопомощи (с 29,7 % до 8,5 %), служебный педантизм (с 18,9 % до 4,4 %).

Таблица 1.

Рейтинг некоторых норм и правил служебного поведения,

% от числа опрошенных13

Нормы и правила служебного поведения 2005 2009

Добросовестное отношение к работе Нет данных 68,8

Дисциплинированность 56,8 33,8

Способность брать ответственность на себя 52,6 30,6

Инициативность 13,5 28,5

Доброжелательность 61,5 27,6

Честность 67,6 22,6

Способность к компромиссу 27,0 20,6

Принципиальность 54,0 17,6

Признание прав и свобод граждан 18,9 16,2

Справедливость 37,8 12,6

Склонность к взаимопомощи 29,7 8,5

Терпимость к чужим жизненным идеалам 16,2 6,5

Открытость 32,4 5,0

Служебный педантизм 18,9 4,4

12 ДжлааРеткнашлюгообиесгвенного фонда «ИВДЕМ». Состояние бытовой корруп-щ«! в Российской Федерации ( На основании результатов социологического исследования, гцюведенного во втором пслугодаи2010г.)-М, 2011. [Электронный ресурс] Режимдос-тупа: Шрг/Л^^.ккЗетпУги^ап.

" Ллижанова З.Р. Оценка эффективности управления в системе государственной службы // Социология власти. - N 2. - 2010.- С. 195-202.

Опыт проведения административных реформ в западных странах показывает, что административная этика выступает одним из ключевых механизмов улучшения морального климата государственного управления, повышения доверия населения к власти и снижения коррупции. Тем не менее, западные страны сталкивались на определенном этапе своего развития с аналогичными проблемами и, нашли выход в управлении административной этикой.

По оценке Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, для последней характерны, в частности, следующие негативные черты: низкая эффективность деятельности органов власти и государственных служащих и отсутствие доверия к ним со стороны населения; снижение престижности государственной службы и авторитета чиновников; слабая разработанность и неэффективность механизмов профилактики и борьбы с коррупцией, а также контроля общества за деятельностью государственных структур.

Во второй главе «Корпоративная культура современной бюрократии в процессе ее становления» исследуются особенности становления бюрократического госаппарата в условиях хаотической трансформации первой половины 1990-х годов, наступившего в начале 2000-х годов перелома, состоящего, в том числе, в усилении государства, в строительстве властной вертикали, в замене олигархического влияния на власть влиянием возродившейся бюрократии. В этой связи, возникает важная задача формирования демократической культуры отечественного чиновничества, при решении которой следует творчески использовать опыт успешных административных реформ в ряде западных стран. Вышеизложенное определяет основные задачи данного этапа исследования.

В параграфе 2.1. «Служебная лояльность и ее этические регуляторы в условиях нормативной дисфункции» рассмотрены подходы к реализации принципа служебной лояльности, апробированные в процессе реформ государственной службы за рубежом и перспективы их использования в России, а также проведен анализ промежуточных результатов в данном вопросе в ходе осуществления отечественной административной реформы.

Одним из принципов построения отечественной государственной службы является принцип служебной лояльности, предполагающей, что деятельность чиновников должна подчиняться требованиям служебного долга и действующему социально-политическому курсу. Однако в условиях поразившей переходное российское общество аномии, реализация принципа служебной лояльности государственными и муниципальными служащими оказалось проблематичной.

Согласно данным мониторинга Левада-Центра, и эксперты единодушны в том, что современное российское чиновничество отличают неэффективность, хаотичность, контрпродуктивность, его сравнение с советскими бюрократами оказывается не в пользу первых практически по всем позициям (см. табл. 2).

Таблица 2.

Власть советская и нынешняя, % к числу опрошенных14_

Качества власти Советская Нынешняя

1998 2001 2005 1998 2001 2005

Законная 32 22 28 12 10 9

Честная, открытая 14 И 13 3 3 3

Криминальная, коррумпированная 13 13 12 63 50 62

Близкая народу, людям 36 30 34 2 3 5

Сильная, прочная 27 25 30 2 4 7

Эффективная 5 10 11 3 3 6

Недальновидная 23 14 21 28 17 25

Справедливая 16 16 21 3 3 3

Слабая, беспомощная 8 6 8 31 21 20

«Своя, привычная» 32 24 26 3 2 4

Непоследовательная 8 6 9 32 25 29

«Келейная», закрытая 17 14 13 8 7 8

Прагматичная 2 2 5 4 5 6

Паразитическая 8 6 5 18 12 15

Ограниченная, неумная 9 7 8 12 4 8

Авторитетная, уважаемая 21 21 24 2 4 7

Компетентная 4 6 7 3 6 9

Незаконная 1 3 3 13 10 16

Непрофессиональная, безграмотная 6 6 8 13 7 12

Далекая от народа, «чужая» 8 8 10 41 34 42

Образованная, интеллигентная 8 12 13 6 12 13

Бюрократическая 30 26 30 22 24 39

Затруднились ответить 11 12 13 9 11 8

Респонденты имели право отмечать 4-5 качеств.

Ухудшение качества административного аппарата во многом стало результатом утраты влияния прежних норм административной морали. Несмотря на несовершенство неформального «этического кодекса» советского чиновника, он все-таки регулировал его поведение и снижал размах злоупотреблений и произвола. Однако после него в стране «не сложилось никакого другого, а возник моральный вакуум с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом, коррупцией, особенно опасными в условиях беспрецедентного по масштабам передела бывшей госсобственности»15.

14 См.: Социологические исследования. - N8. - 2006. - С 76.

15 Оболонский A.B. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. - N 6.-2005.-С. 60.

Исходным тезисом западной теории выступало в свое время признание политической нейтральности государственного аппарата, а отечественной -неверие в аполитичность бюрократии. С некоторых пор на Западе перешли на исходные позиции российской науки, тогда как у нас вдруг поверили в политическую лояльность чиновничества.

Достижение политической нейтральности бюрократии представляет собой весьма сложную проблему. Принцип взаимоотношений бюрократии и политического руководства предполагает гарантии анонимности и стабильности карьеры государственных служащих, а также ответственность политиков перед обществом за реализацию предложенных экспертами рекомендаций. Предоставление же такого статуса чиновникам возможно только в демократических обществах, отвечающих следующим требованиям:'6

— отсутствие у режима внешних и внутренних угроз, вменяемость политического руководства;

— невысокий уровень социальной дифференциации общества и свобода его граждан от предрассудков;

— свобода общества от институтов патронажной системы;

— зрелость политической системы страны;

— достаточно высокий уровень легитимности правящего режима;

— независимость судебной системы, обеспечивающий равенство всех граждан;

— высокий общественный престиж государственной службы и существование справедливой и честной системы отбора на занятие государственных должностей;

— эффективное поощрение хорошей работы чиновников, сведение к минимуму условий для коррупционной деятельности государственного аппарата;

— максимальная свобода представителей высших государственных должностей от финансовых и материальных проблем как необходимое условие их сосредоточения на служении государству и обществу.

В современной России отсутствуют практически все указанные предпосылки для обеспечения политической нейтральности бюрократии.

Представляется, что социологически оправданным способом обеспечения принципа служебной лояльности является процесс сопряжения интересов отечественной бюрократии с государственными и общественными интересами. Это означает необходимость изучения корпоративных интересов чиновничества, выделения тех интересов, которые могут быть тем или иным образом сопряжены с интересами государства и общества.

Задачи нашего исследования позволяют не касаться проблемы различения корпоративной и организационной культуры. Представляется корректным понимание корпоративной культуры как корпоративной этики, сведение ее к этическим принципам, которыми должны руководствоваться руководство и

16 См.: Оатюсгайзайоп апб Вигеаисгайс №и£гаШу. МУ., 1996.

16

рядовые члены организации. Тем самым, мы вновь возвращаемся к вопросу создания этического кодекса поведения государственных и муниципальных служащих.

Этические принципы, содержащиеся в этическом кодексе поведения чиновника, не действуют автоматически. Совокупность этических принципов и механизмов, призванных обеспечить их выполнение, принято называть этическим режимом. О важности его формирования свидетельствует успешный канадский опыт реформирования государственной службы, который позволил выделить и его основные компонента, в числе которых: оценка этики поведения чиновников; официальный документ, содержащий перечень этических ценностей государственных служащих; перечень видов наказания за нарушение требований кодекса; система обучения нормам этики всех государственных служащих; «этический аудит»; служебная репутация. Под служебной репутацией имеется в виду мнение окружающих о нравственном облике государственного служащего.

Таким образом, реализация принципа служебной лояльности предполагает создание не только этической инфраструктуры, но и системы норм, правил, нормативов и индикаторов деятельности чиновников с учетом инвентаризации функций, после чего стало бы возможным формирование новой административной структуры. Ее отличительной особенностью должно стать четкое описание должностных функций конкретных чиновников, также четкие критерии оценки результатов их деятельности.

В параграфе 2.2. «Борьба за карьерные статусы: соответствие нормам административной морали» нами проведен социологический анализ ограничений и перспектав карьерного роста государственных и муниципальных служащих в контексте проходящей реформы государственной службы, нацеленной на формирование эффективной бюрократии.

Эффективность деятельности государственного аппарата напрямую зависит от его стабильности, уровня профессионализма чиновников. Стабильность бюрократии достигается благодаря наличию «внутреннего рынка труда», а уровень профессионализма зависит от критериев отбора на государственную службу и продвижения по карьерной лестнице. Под «внутренним рынком труда» в административном аппарате понимается система правил, нацеленных на организацию долговременной карьеры чиновников в данной организации и основанных на принципе заполнения средних и высших государственных должностей за счет их внутреннего продвижения. Развитие «внутреннего рынка труда» в бюрократических организациях вызвано спецификой административно-управленческой деятельности, обучение которой требует значительных инвестиций и времени. При этом обладатели полученных знаний, умений и навыков и управленческого опыта становятся труднозаменимыми работниками, а их руководители становятся объективно заинтересованными в их сохранении в организации.17

17 Изгаршев Б.Т. Кризис у нас чиновничий // Управление персоналом - N22 (224) -2009 -С.40-43.

Очевидно, что реформа государственной службы окажется успешной при появлении критической массы чиновников с новыми ценностными ориен-тациями, более молодого поколения. Однако исследования последних лет фиксируют ложную негативную тенденцию как незаинтересованность молодых чиновников в административной карьере, а также неразборчивость средств, избираемых ими для улучшения своего материального положения. Исследование, проведенное Социологическим центром Российской академии государственной службы, выявило, например, следующую зависимость: «чем моложе опрошенные [чиновники] и чем меньше стаж их работы в госорганах, тем чаще они склонны игнорировать обязательные для служащего нормы нравственности». Данная тенденция, по мнению В.Э. Бойкова, представляет собой непростую кадровую дилемму'8.

Неоднозначное отношение российских чиновников к карьерному росту объясняется ограничением внутреннего и внешнего характера.

К внутренним ограничениям принято относить: неумение и неспособность чиновников управлять собой, нечеткость ценностной картины мира, размытые личные цели, неумение работать над личностным ростом, слабые навыки решения проблем, недостаток креативности, недостаточный уровень управленческой культуры, низкая способность к созданию коллектива.

Приведенные внутренние ограничения карьерного роста чиновников обычно преодолеваются с помощью получения соответствующей профессиональной подготовки.

Что касается внешних ограничений, то в их состав включают: низкий престиж государственной службы, отсутствие эффективной современной системы подготовки и переподготовки чиновников, низкую социально-правовую защищенность государственных и муниципальных служащих, нестабильность административных структур, отсутствие четких критериев оценки управленческого труда.

Исследования последних лет показывают, что влияние внешних ограничений имеет тенденцию к снижению. Так, по данным социологических опросов, все большая часть выпускников желает идти в чиновники, что свидетельствует о повышении престижа государственной службы. Этому способствует, в том числе и существенное повышение заработной платы государственных служащих. Принимаемые в последние годы нормативно-правовые документы способствуют повышению социально-правовой защищенности чиновников.

Итак, рассмотрев рамки, которые ограничивают претендентов на государственные должности, выявим основные мотивы привлекательности для молодых людей государственной службы. Исследование Г.А. Манусовой позволило ей выделить три основных мотива: мотив отложенного вознаграждения,

18 См: Бойков В.Э. Работа в госструктуре: так чем же она хороша [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.rdvvmedia.ru

мотив стремления к власти и карьере и мотив большей доступности государственной службы в сравнении с частным сектором".

В целом карьерные возможности оцениваются молодыми чиновниками как невысокие, что, естественно, дестимулирует их профессиональный рост и мало способствует служебной лояльности. Примерно 2/3 опрошенных хотя и видят какие-то перспективы служебного роста, но оценивают их диапазон как низкий (табл. 3).

Таблица 3.

Распределение ответов на вопрос:

«Допустим, что молодой специалист пришел в Вашу организацию на одну

из низших должностей. До какой должности он сможет продвинуться?»

_(%£_

Вариант ответа Все респонденты Министерства Областные администрации Городские администрации

N=1396 N=785 N=282 N=329

На одну-две ступеньки вверх 24 20 28 29

На три-четыре ступеньки, но маловероятно, что достигнет уровня начальника отдела 18 20 14 16

В нескольких случаях - до начальника отдела, но не выше 28 28 27 27

В редких случаях может достичь самых высоких позиций 31 32 30 28

♦Можно было выбрать и отметить что-то одно.

В третьей главе «Эффективность бюрократии как целевая стратегия реформирования системы государственного управления» исследуются проблемы становления бюрократического клиентализма или реализации принципа ориентации на «клиента», перехода к сервисной государственной службе, оказывающей гражданам государственные услуги высокого качества; выясняется как меняется в массовом сознании россиян представление о деловых и нравственных качествах отечественных чиновников, их видение процесса формирования эффективной отечественной бюрократии и сопутствующих трудностей.

19 См: Монусова Г.Л. Как становятся чиновниками и продвигаются по службе // Общественные науки и современность. -N3. - 2004. - С. 66-69.

20 Социальный портрет молодых чиновников. // Институт социологии РАН. [Электронный ресурс] Режим доступа- 1тИр://еггБапУт5/с||£(аи11.

В параграфе 3.1. «Бюрократический клиенгализм: перспективы и последствия его становления в России» рассмотрена связь таких принципов реформы государственной службы, как принцип прозрачности и принцип ориентации на «клиента». Первый из указанных принципов призван сделать административный аппарат открытым для контроля со стороны гражданского общества. Второй - вытекает из конституционно декларированного примата прав и свобод человека. «Понятие «клиент» подразумевает в данном случае аналогию с рыночными отношениями и противостоит слову «проситель», предполагающего бесправность обращающегося. Оно, конечно, не совпадает с ее «магазинным» смыслом выражения «клиент всегда прав». Важен общий вектор -чиновник служит гражданам, прямо или косвенно.21

Здесь важным моментом выступает наличие внешнего оценивания деятельности государственных служащих. В этом направлении развернута большая и серьезная работа, в ходе которой уже разработаны многочисленные нормативы в части оказания государственных услуг населению, а также индикаторы, по которым можно судить об эффективности деятельности административного аппарата.

В конечном счете, модернизация государственной службы призвана обеспечить ее управляемость со стороны гражданского общества, ответственность перед ним, адекватное и гибкое реагирование на его запросы. Исследователь В.В.Рябев указывает на проблему, носящую обоюдный характер: «...В настоящее время российское гражданское общество недостаточно зрело, чтобы действенно востребовать такое состояние гражданской службы, и практически ни один из слоев чиновничества не готов в полной мере к переходу в такое состояние»22.

Данные ряда социологических исследований позволяют отразить динамику отношения населения России к деятельности бюрократии, оценке ее эффективности.

Насколько, например, изменились представления россиян о возможностях своего влияния на деятельность органов власти? Согласно данным мониторинга Левада-Центра, граждане отмечают ослабление своего влияния на государственные дела. Доля респондентов, не видящих никаких изменений в этом вопросе, составляет примерно половину. Об ухудшении стабильно заявляет примерно треть опрошенных, а об улучшении - незначительная часть (3% в 2010 г. против 5 % в 2000 г. и «всплеска» 11 % в 2005 г.) (табл. 4).

21 Оболонский A.B. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. - N 6.-2005.-С. 64.

22 Рябев В.В. Гражданское общество современное России: проблемы и перспективы становления//Вестник МГТУ. Т. 13,- N2,- 2010.-С.439-445.

Таблица 4.

Каким образом изменилось в минувшем году положение дел во влиянии _простых людей на государственные дела? (%) 23__

Характер оценок 1989 2000 2003 2004 2005 2008 2010

Изменилось к лучшему 21 5 4 7 11 4 3

Изменилось к худшему 6 27 37 36 25 33 32

Не изменилось 43 60 48 49 54 55 56

Затруднились ответить 29 9 11 9 11 9 10

Мнения экспертов, в роли которых выступили государственные чиновники различных уровней, оказались более положительными.

Надо сказать, что представления населения и чиновников различаются достаточно заметно, что и отражает различные срезы социальной реальности, в отношениях бюрократии и представителей гражданского общества.

Представляют интерес и суждения населения России о демократических институтах, способных поставить под контроль деятельность бюрократических структур. Согласно данным всероссийского исследования, проведенного Институтом комплексных социальных исследований РАН (ИКСИ РАН) в рамках проекта «Бюрократия и власть в новой России», мнения населения и экспертов-чиновников заметно не раз отличались. Так, на первом месте оказался институт президента (40,7 % и 42,8 % соответственно), на втором - СМИ (28,9 % и 33,1 %). На третьей позиции у населения оказались общественные, правозащитные организации (27,0 %), а у экспертов - выборы федеральных и местных органов власти (34,2 %). Четвертую строчку у населения занимают забастовки, митинги, демонстрации и другие акции протеста (25,6 %), у экспертов - суды (24,1 %), пятую - обращения и жалобы граждан в органы государственной власти (22,0 %) и общественные, правозащитные организации соответственно. Солидарны две группы опрошенных и относительно незначительной роли таких институтов, как профсоюзы, законодательные собрания субъектов РФ, Государственная дума РФ и политические партии (см. рис. 1).

Факт, что главным контролером деятельности бюрократии признается Президент РФ, говорит о слабости структур гражданского общества в современной России и серьезных проблемах в реализации принципа бюрократического клиентализма. В этой связи, обратим внимание на проблему модернизации системы местного самоуправления, без осуществления которой трудно говорить о формировании достаточно высокого уровня развития гражданского общества в России. Дело в том, что местный уровень власти в наибольшей степени приближен к населению, и именно на этом уровне граждане страны могут приобрести необходимый опыт взаимодействия с органами власти. Однако му-

23 Данные российского аналитического иетра «ЛЕВАДА-ЦЕНТР» // [Электронный ресурс] Режим доступа; Ь»р./Аучу\у.1еуж1а.ги

ниципальные органы власти пользуются невысокой степенью доверия местных сообществ по причине явлений коррупции, бюрократизма и оторванности от интересов граждан и других причин.

»40.7

Президент *

(МИр

к

Обиигствемные, правошцитные оргйнтличн

Забастовки. митинги, демонстрации и|

Лругяс акшт пробст» |-

[__»Нлееагиис

Обращения к жалобы гражалн я органы НИЯМИМР з Грссдужтиие государственной власти "'''

Суды

Вывери федерал и местных органон ил зет»

Профсоюзы Р '}лчонод»1елмше ообрцчи* регион«»

Гисуяррстасннав Дума РФн,

I

■■5.6

Политические партии .

Рис. 1. Распределение ответов на вопросы: «В стране существуют демократические институты, посредством которых общество должно контролировать и влиять на государственный аппарат, бюрократию? Какие институты в этом отношении, на Ваш взгляд, наиболее эффеюпивны?»(в %)

Понятно, что только за счет повышения этического уровня чиновников можно сдвинуть с мертвой точки проблему коррупции и высокого бюрократического пресса на экономику страны.

В параграфе 3.2. «Этическое оценивание эффективности бюрократии в массовом сознании» исследуется представление массового сознания об эффективности отечественной бюрократии и ее нравственных качествах.

Известно, что профессиональные и деловые качества чиновника могут быть направлены на реализацию личных корыстных, а не государственных и общественных целей.

Обратимся к результатам ряда репрезентативных общероссийских исследований, в ходе которых были использованы как количественные, так и качественные методы.

Исследование «Бюрократия и власть в новой России», проведенное Институтом социологии РАН совместно с Представительством Фонда им. Ф. Эберта (Германия) в РФ, показало, что большинство россиян (57,1 % респондентов) считают деятельность российской бюрократии неэффективной. Положительно ее работу оценивают лишь 9,6 %. Причем подобные оценки не

24 Он.: Седова H.H. Эффективность бюрократии в оценках россиян // [Электронный ресурс] Режим доступа: httßiVwovvvj^

меняются в течение длительного времени, они присущи всем социальным слоям и группам российского населения. Исследователь H.H. Седова утверждает, что «среди большинства простых граждан сформирован устойчивый образ российской бюрократии как малоэффективного института, причем, образ этот не нарушается ни собственным благополучием людей, ни позитивными сдвигами в экономике, ни даже личным положительным опытом взаимодействия людей с бюрократией.

Неэффективность бюрократии для населения - это аксиома, не нуждающаяся в доказательствах «за» и не приемлющая никаких доказательств «против»»25. В ходе исследования была выявлена причина устойчивости низкой оценки массовым сознанием эффективности деятельности бюрократии. Она отражает специфику взгляда обычных граждан на работу бюрократической системы, когда в качестве главного критерия оценки ее деятельности выступают моральные качества государственных служащих.

Опросы, проведенные ВЦИОМом еще в 1989 г., также выявили существование комплекса взаимосвязанных негативных представлений граждан о бюрократии - оторванность власти от народа, преследование собственных интересов и наличие привилегий. Ю.А. Левада тогда отмечал распространенность подобных представлений среди всех слоев советского общества, указывая на то, что бюрократия являла собой «некий универсальный негативный символ (жупел) зримого внутреннего социального противника».26 При этом он справедливо указывал как на сильные, так и на слабые стороны этих массовых представлений.

По данным вышеупомянутого исследования «Бюрократия и власть в новой России», понятия «бюрократия» и «чиновничество» вызывают только негативное отношение - 94,1 % и 88,8 % соответственно (табл. 5).

Таблица 5.

Отношение населения и чиновничества к некоторым понятиям, относящимся к функционированию государственной власти, %27

Понятия Население «Бюрократы» Население «Бюрократы»

Скорее позитивное Скорее негативное

Государство 84,3 94,9 15,7 5,1

Власть 49,5 78,6 50,5 21,4

Бюрократия 5,9 24,9 94,1 75,1

Чиновничество 11,2 47,5 88,8 52,5

Государственные служащие 56,7 87,5 43,3 12,5

25 Седова H.H. Эффективность бюрократии в оценках россиян // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.isras.ru/files/File/Socis/sedova.pdf

26 Левада Ю.А. Отношение населения к бюрократии // Вопросы экономики. - N 12. - 1989. -С. 118.

27 Чириков ЕЛ., Чирикова А.Е. Российские чиновники: образовательные ориентации и мотивация к получению дополнительного образования // Россия реформирующаяся: Ежегодник - 2010. Выпуск 9.-М.: Новый Хронограф, 2010. - С. 185-208.

Как видим, чиновники прошлого и настоящего оцениваются негативно. А что входит в структуру образа идеального чиновника? Согласно данным исследования «Бюрократия и власть в новой России», основными характеристиками идеального государственного управленца выступают честность и компетентность. В этом практически единодушны и граждане (74,1 % респондентов), и эксперты-чиновники (62,3 %) (рис. 2).

Нгм*ко «о, ttitmt*. чтоОы «о биаи честные j а жоипстешные .иод*

-¿62,}

Профссовдвадьшс пояигккйР^

Кривые 6изн£е«ены. нжэоидае опыт работы к| рмявчнкх уекжяях Ь

Директора крутых гос^арсгаенишр предприятий Пр.'.1«Уйй{*гт«ихй, птх'Хг.юттслм ойетсткяш*«

оргатад» F «Щсмине

Дсятсл»пухыуры. учшыбР о Госслужащие

4 !

Военные и иредешютедк сясцеаужб] Преасгавктит прежней советокф

мочснс-тури

Вмодцы м стеша (Моа»« и Смгет-

Представите ли новей Гнорократнй. сфлрмйроплтасйся иоелс 1941 го:

Дру»»еР

Рис. 2. Распределение ответов на вопрос: «Если речь идет о Вашем регионе, кто, на Ваш взгляд, способен наиболее эффективно им управлять?» (в %)

Отметим, что образ идеальной власти соответствует противоречивому, размытому, клишированному состоянию массового сознания в отношении бюрократии и власти в целом. Особенно отмечается низкий ранг таких качеств, как демократичность, эффективность и открытость, «прозрачность» власти.

Часть респондентов видит ключ к решению проблемы в повышении социальной активности самих граждан, которые своей пассивностью и покорностью, низким уровнем политической и правовой культуры создают благоприятную среду для мздоимства, массовых нарушений их собственных прав и свобод. Непрозрачность и системность означают устойчивость, невосприимчивость неписаных правил к попыткам реформирования29. Следствием подобной негативной адаптации выступает появление массовой потребности «маленького человека» в «сильной руке», которая жестко наведет должный порядок и поставит бюрократию на место.

В заключении выделены основные проблемы исследования феномена бюрократии, обобщены данные количественных и качественных исследований по рассматриваемой проблеме, роль которых трудно переоценить как в научном, так и в социально-политическом плане. Выражен сдержанный оптимизм

28 Седова H.H. Эффективность бюрократии в оценках россиян // [Электронный ресурс] Режим доступа-, http //www isras.ru/files/File/Socis/sedova.

29 См.: Климова С.Г. Обыденные смыслы базовых понятий социально-политичес-кого лексикона // [Электронный ресурс] Режим доступа: httyjj Жww jomjru

относительно перспектив проведения реформы отечественной государственной службы, определены основные принципы ее формирования и намечены перспективы дальнейшего исследования в направлении поиска механизмов их реализации.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

Публикации в научных журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки РФ

1. Педыч М.В.Этические основы государственной службы в условиях трансформации российского общества. // Научный и общественно-теоретический журнал "Научная мысль Кавказа", № 3 (67) 2011. Издательство СКНЦ ВШ ЮФУ, 2011. г. Ростов-на-Дону.

2. Педыч М.В. Корпоративная культура современной бюрократии и служебная лояльность И "Известия Кабардино-Балкарского научного центра РАН" №5 (43) 2011. г. Нальчик.

Статьи в других научных изданиях

3. Педыч М.В. Признаки эффективности и особенности бюрократии в республиках Северного Кавказа. // Сборник статей по материалам IV Международной научно-практической конференции: "Эволюция общественных отношений в процессе российской модернизации: социеталь-ный и региональный аспекты", октябрь 2011. г. Пенза.

4. Педыч М.В., Сологуб В.А., Формирование эффективной бюрократии -ресурс развития России: Монография. // Издательство СКНЦ ВШ ЮФУ, 2011. г. Ростов-на-Дону.

5. Педыч М.В. Административная реформа в России: проблема профессиональной культуры управленческих кадров. // Брошюра. Издательство СКНЦ ВШ ЮФУ, 2012. г. Ростов-на-Дону.

Педыч Михаил Владимирович

СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮРОКРАТИИ

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Подписано в печать 26.03.2012. Бумага типографская № 1. Формат бумаги 60x84. Гарнитура Times New Roman. Тираж 130 экз. Заказ 006.

Отпечатано на участке оперативной полиграфии Адыгейского государственного университета: 385000, г.Майкоп, ул.Первомайская, 208.