автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Становление и развитие социального обслуживания населения в регионах Крайнего Севера

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление и развитие социального обслуживания населения в регионах Крайнего Севера"

На правах рукописи

□03463041

Чинчевич Наталья Викторовна

Становление и развитие социального обслуживания

населения в регионах

Крайнего Севера (1994-2004 гг.)

Специальность: 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва 2008

003463041

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Московского пограничного института Федеральной службы безопасности Российской Федерации

Научный руководитель:

кандидат исторических наук Ширяева Ирина Валентиновна

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор Шилов Андрей Иванович

Ведущая организация:

кандидат исторических наук, доцент Маторин Александр Михайлович

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

Защита диссертации состоится «19» мая 2008 г. в 1£ часов на заседании диссертационного совета Д 212.154.01 при Московском педагогическом государственном университете по адресу: 117571, Москва, пр. Вернадского, 88, ауд. 817.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МПГУ по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, ул. Малая Пироговская, 1.

Автореферат разослан «18» апреля 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

^ ^^ Киселева Л. С.

Актуальность исследования. В современных условиях меняется вся система социальных институтов, регулирующих социально-экономические отношения. В рамках этого процесса происходит также и изменение сложившейся в прошлые годы парадигмы взаимодействия личности и государства. Главная тенденция изменений состоит в том, что общество начинает выходить на новые отношения с государством, которое отошло от патернализма; и те функции, которые раньше активно патронировались государством - экономическая, общественно-воспитательная, социально-культурная и другие общество вынуждено брать на себя, непосредственно включаться в самостоятельное решение новых сложных и порой неразрешимых задач.

Социальное обслуживание населения сегодня приобрело особую актуальность в связи с расслоением и изменением статуса сложившихся ранее социальных категорий населения. Это проявляется в значительных масштабах обнищания семей с детьми, снижением уровня здоровья, повышения заболеваемости и смертности населения, нарастающими депопуляционными тенденциями, явлениями деградации и негативными изменениями генофонда нации.

Недостаточность серьезных концептуальных разработок в области социальной политики значительно снижает действенность и результативность, сводит ее к бессистемному набору разовых мероприятий, проектов «неотложной помощи» деприватным категориям населения. Сокращается роль государства в социализации подрастающих поколений, в материальной поддержке семьи с детьми. Нет уверенности, что материнский капитал существенно изменит положение в стране. В результате растет социальное отчуждение, преступность, детская безнадзорность и беспризорность, увеличивается число маргинальных семей.

Исследование обозначенных проблем в регионах Крайнего Севера приобретает особое значение, так как такие регионы как Ханты-Мансийский автономный округ -Югра играют ведущую роль в общероссийской экономике как основы для повышения качества жизни населения, уменьшения бедности, повышения доступности социальных услуг, создания новых возможностей для развития человеческого капитала. Север страны - это не только наше Настоящее достояние, но и Будущее, которое еще далеко не полностью раскрыто, изучено и осознано.

Актуальность рассматриваемой темы обуславливается также рядом факторов федерального и регионального уровня с депопуляцией населения: сокращением роли государства в обеспечении адаптации населения на трудовой основе в рыночных отношениях; отсутствием теоретико-методологического обоснования государственной социальной политики и основных ее структурных компонентов - социального обслуживания, социальной защиты населения в условиях кардинальных экономических реформ; несовершенством правовой базы, кадрового корпуса системы социального обслуживания населения; необходимостью анализа специфики работы региональных и муниципальных органов по социальному обслуживанию населения в условиях Крайнего Севера, играющего важную роль в социально-экономическом развитии государства и его национальной безопасности; необходимостью обобщения опыта, раскрытия механизмов реализации наиболее эффективных моделей социального обслуживания сельского населения северных территорий; недостаточностью научно-обоснованных рекомендаций по формированию новых подходов к социальному обслуживанию с учетом специфики северных регионов, их экономического, национального, культурно-традиционных и других аспектов.

Степень научной разработанности проблемы. В целом по исследованию различных аспектов социальной деятельности и социальной политики имеется обширная литература.

В целом по исследованию различных аспектов социальной деятельности имеется обширная литература. В научных работах на основе анализа исторического опыта и современных процессов рассматриваются концептуальные подходы к социально-экономическому развитию общества, его философско-историческое осмысление.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой государство названо социальным, появились работы, исследующие общую концепцию и условия становления социального государства. Ученые ведут поиск более полного определения социального государства и приходят к выводу, что смысл социального государства - социальная защищенность каждого гражданина, всех социальных групп и прежде всего семьи. Такое государство призвано защищать социальные интересы граждан, обеспечивать соблюдение основных экономических, социальных и культурных прав личности.1

На основе анализа перспектив реализации социальной политики ученые делают вывод, что ее результативность во многом зависит от того, насколько научно обоснованной является нормативно-правовая база в различных отраслях социальной сферы. Социальная политика, отмечают исследователи, является, по существу, итогом деятельности государства и общества, экономической, финансово-бюджетной и налоговой политики.2 Наполняемость социальной политики зависит от экономического потенциала, состояния бюджета, его возможностей для решения социальных проблем. Основной целью социальной политики, отмечается в публикациях, является стабилизация уровня жизни семьи с последующим его повышением по мере развития экономики. Учеными делается вывод, что только при всеобъемлющей, развитой социальной политике возможна политическая стабильность в обществе, выход страны в число развитых держав мира.3

' Данилов A.A. Политические реформы в России на рубеже XX - XXI вв. в свете исторического опыта страны // История и историки, 2005: Историогр. вести. -M., 2006.; Реформирование России: от мифов к реальности/ Под ред. академика Г.В.Осипова. - М., т.1-2, 2004; Уткин А.И. Россия в мировом сообществе. Ч. 2. Региональные проблемы // Мир России. -2001; Жуков В.И. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития. Изд. 2-е, допол. - М., 1995; Он же. Россия. XX век. - М., 1996; Он же. Реформирование России: мифы и реальность / Институт социально-политических исследований РАН. - М., 2002; Пыжиков A.B. Административно-территориальное устройство России: история и современность. -М.: Олма-Пресс, 2003.; Серебряков В., Хлопьев А. Социальная безопасность России. - М., 1996 и др.

2 Человек и общество: В 3-х кн. - М., 1992; Профсоюзы и рынок в социальном государстве. - M., 1995; Ледях И.А. Социальное государство и права человека. - М., 1994; Социальное государство и защита прав человека. - М., 1994; Левашов В.К. Социальное государство - процесс, идущий через века // Российская Федерация - социальное государство. - M., 1996; Дахин В. Социальные аспекты развития // Свободная мысль. 1998. №5; Глазьев С. Геноцид. Россия и новый мировой порядок. Стратегия экономического роста на пороге XXI века. - М., 1997; Гриценко H.H. Социальное государство: социально-экономический аспект // Российская Федерация - социальное государство. -М., 1996, Прусак М.М. Реформы в провинции/ М.: Вече, 1999. и др.

3 Леонов C.B. Исторический путь России в XX в.: попытки концептуального осмысления // Историческая наука и образование на рубеже веков. -М., 2004; Социальная политика/ Институт социальной работы Российской ассоциации социальной работы. - M., 1997; Лебедев П.Н., Панова Л.В., Русинова Н.Л, Социальная политика в условиях кризиса // Труды Санкт-Петербургского филиала Института социологии РАН. Серия 1: научные доклады и сообщения. Санкт-Петербург, 1996; Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения. Сб. ст. / Московский центр Карнеги. - М., 1996; Зайнышев Э.Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы. - М., 1996; Белозерова С.М. Социальная политика в сфере труда. - М.( 1995; Лифшиц А. Экономическая реформа в России и ее цена. - М., 1994; Социально-трудовая сфера России в переходный период. -М., 1996 и др.

Подчеркивая взаимосвязь экономической, политической, духовной и социальной сфер общества, авторы трудов и публикаций показывают на многочисленных примерах, что при неудовлетворительном решении социальных вопросов существенно осложняется экономическая жизнь, непредсказуемое развитие могут получить политические и духовные процессы.4

Значительное место в исследованиях уделено проблемам формирования новой системы управления реализацией социальной политики на федеральном и региональном уровнях, включая северные территории России. Рассматриваются сложившаяся система взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти в решении социальных вопросов, а также система правового обеспечения. В структуре механизма реализации социальной политики, помимо государственных органов, важную роль играют различные фонды - пенсионный, здравоохранения, занятости и др. Социальная политика реализуется государством, вместе с тем ученые показывают необходимость постоянного сотрудничества государства с общественными объединениями, социальными институтами, политическими партиями в разработке и реализации социальных программ по адаптации населения к новым условиям.5

В ряде работ уделяется внимание изучению практики социального обслуживания населения. Эти вопросы, будучи частью социальной политики государства, в современных условиях сформировались в самостоятельную отрасль. Ученые исследуют действенность новой системы социальной защиты, анализируют выполнение федерального закона о социальном обслуживании. В это время возросло количество диссертационных исследований. На базе статистики по физическому состоянию населения ученые делают вывод о необходимости существенного расширения сети социальных служб. Анализируется сложившаяся в России практика деятельности социальных учреждений, оказываемых ими услуг.6 Но работ, исследующих процессы управленческой деятельности по социальному обслуживанию в историческом аспекте практически нет.

4 Данилов A.A. Историческая наука и образование на рубеже веков. -М.: Собрание, 2004., Демидова Т.Е. Социальные и духовные процессы. - М., 1999; Она же. Социальные технологии в контексте духовно-нравственных отношений. - М., 2000.

5 Механизм защиты социальной сферы. - М., 1992; Кононова Т.Б. История российской благотворительности и ее связь с государственными структурами социального обеспечения: Дисс.... канд. ист. н. - М., 1997; Социальное развитие: традиции, проблемы и перспективы. Научные чтения в Московском педагогическом государственном университете. 12 апреля 1995 года. - М., 1996; Сухорукое М.М. Системно-функциональный подход к моделированию социальной деятельности в России: историко-управленческий аспект: Дисс...канд. ист. н. - М., 1996 и др.

6 Арсланов P.A. Государство и общество в концепции российского либерала// Россия в XX веке: люди, идеи, власть. -М., 2002.; Талина Г. С чего начиналась государственная служба// Государственная служба. -1999. -№ 3.; Васильева Т.А. Деятельность местных органов власти по оптимизации социальной защиты населения (1991-1997 гг.): Автореф. дисс... канд. ист. наук. - М., 1997; Плышевский В.Г. Опыт становления и развития центров социального обслуживания - новой формы социальной защиты населения. 1987-1997 гг. Автореф. дисс... канд. ист. наук. - М., 1998; Болотина Т.Н. Организация социальных служб в России: Историко-социальный аспект: Автореф. дисс.... канд. ист. н. - М., 1996; Ермаков, В.Д. Алексеева Л.С., Плоткин М.М. Основные концептуальные подходы к созданию территориальных центров социальной работы с населением // Семья в России, 1994. № 1; Социальные службы для молодежи. - М., 1996; Кадровое обеспечение социальных служб: подготовка и переподготовка кадров. - М., 1994; Гуманизм на практике: из опыта создания базовой экспериментальной модели социального обслуживания населения / Под ред. Сафроновой В.М. - М., 1995; Социальная служба - организационная форма социальной работы. - М, 1993 и др.

Особый блок литературы составляют психолого-педагогические исследования семьи на региональном уровне.7

Социальные последствия реформ, роль государства и его влияние на жизнеобеспечение семей являются предметом анализа переведенных на русский язык работ зарубежных ученых в совместном издании общества К.Дуйсбурга и Института Европы РАН под общей редакцией Х.Х.Хеманна.8 Современные подходы к определению международных приоритетов в отношении семьи содержатся в материалах Х.Дж.Сокальски «Роль семьи в процессе развития» на международной научно-практической конференции.9

Анализ научной литературы по проблемам социального обслуживания показывают, что недостаточно изучается опыт субъектов Федерации, существует потребность в изучении основных тенденций и специфики социального обслуживания населения на региональном и муниципальном уровнях в условиях Крайнего Севера, в том числе на примере Ханты-Мансийского автономного округа, являющегося стратегическим районом экономической безопасности России, в анализе его практического опыта по применению наиболее современных технологий в работе с сельским населением, с коренными народностями северных территорий. Все это обусловило выбор темы, цель и задачи диссертации. Цель работы заключается в изучении теоретических и практических проблем специфики формирования современной системы социального обслуживания населения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти в регионах Крайнего Севера.

В соответствии с основной целью поставлены следующие задачи:

выявить степень разработанности теоретико-методологических основ государственной социальной политики в управлении социальной сферой и законодательно-правовой базы;

рассмотреть и уточнить содержание понятий: «социальная политика», «социальная защита»; «социальное обслуживание»; раскрыть содержание региональной политики как социального явления на основе конкретно-исторического подхода с учетом процесса реформирования Российского общества;

разработать и обосновать варианты моделей по оптимизации социального обслуживания с учетом региональных особенностей Крайнего Севера;

провести анализ практической деятельности государственных и общественных организаций в регионах Крайнего Севера по социальному обслуживанию населения;

7 Маслова М.Е. Социально-педагогическая адаптация детей группы риска. - Ставрополь, С-К ГТУ, 2001; Коповой A.C. Педагогическое воздействие как средство коррекции агрессивного поведения младших школьников. - Саратов, СГУ им. Н.Г.Чернышевского, 2001; Духновский C.B. Влияние переживаний критических ситуаций на развитие девиантного поведения подростков. - Казань, 2002; Волков Н. Об опьгге работы с трудными детьми из малообеспеченных семей в Кемеровской области. Материалы VI «Круглого стола» Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. -Екатеринбург, 25-28 сентября 2002, с. 169; Миронов О. Обязательства России перед Советом Европы и зашита социально-экономических прав граждан. Там же, с. 113-114.

8 Социальная рыночная экономика в Германии и экономическая трансформация в России. Совместное издание общества К.Дуйсбурга и Института Европы РАН под общей редакцией Х.Х.Хеманна. - Кельн, Москва, 1996.

9 Семья в процессе развития. Материалы международной научно-практической конференции. - М., 1993.

выявить специфику и особенности используемых организационно-управленческих методов по социальному обслуживанию коренного сельского населения в муниципальных образованиях;

обосновать рекомендации и предложения по формированию современных моделей социального обслуживания населения в условиях Крайнего Севера Российской Федерации.

Объект исследования - система социальных, экономических, политических, национально-этнических условий и факторов, предопределяющих уровень социальной защиты процесс становления и развития инновационных подходов к социальному обслуживанию населения в Российской Федерации.

Предмет исследования - специфика реализации государственной социальной политики и формирования системы социального обслуживания населения в условиях Крайнего Севера РФ на региональном и муниципальном уровнях.

Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность идей, относящихся к диалекгико-материалистическому пониманию истории, сочетание принципа историзма и объективности, логического анализа общественно-политических явлений и процессов, учет взаимосвязи отечественного опыта современных подходов к решению социальных проблем в российском государстве. Социальная политика государства и ее составляющая социальное обслуживание рассматриваются в определенных хронологических рамках, во взаимообусловленное!и с другими явлениями и событиями, на общеисторическом фоне. Принцип историзма позволил проследить в развитии систему социального обслуживания, выявить в исторической последовательности происходящие в ней изменения, их адекватность состоянию государства и общества, представить многоаспектность социальных вопросов и проблем на современном историческом этапе в жизни России. Социальная политика рассматривается с учетом конкретно-исторических условий, в контексте социально-политической системы.

Исследование проведено на основе принципа объективности, достоверного отражения состояния социальной сферы общества. Диссертант учитывал различные мнения ученых, политиков и специалистов о результативности социальной защиты населения. Это потребовало объективного изучения совокупности факторов в контексте пройденного страной с 1990-х годов пути. Соблюдение принципа объективности исторического исследования сочеталось с углубленным изучением как социальной политики в целом, так и ее важнейшего компонента социального обслуживания населения, включая муниципальных уровень.

Поставленные в диссертации вопросы исследуются в контексте конкретно-исторических условий последнего периода XX в. и начала XXI вв., в контексте социально-политического и экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа. Автором используются результаты исследований, проводившихся в округе в социальной сфере по избранной проблеме.

В исследовании в историческом ракурсе и на современном этапе автор сочетал принцип историзма и социологические методы исследования с учетом теоретической мысли ученых, общественных деятелей. В исследовании применены общенаучные методы (исторический, логический, статистический) и специально исторические (хронологический, проблемный, синхронный, ретроспективный), проведен контент-анализ документов федерального и регионального уровней. Автором использован метод включенного наблюдения (личное участие автора в разработке законов и ряда вопросов региональной политики), а также метод интервьюирования и социологических опросов. В процессе написания диссертации учитывалось мнение

населения о результативности социальной деятельности и уровне социальной защиты семьи в округе.

В целом методологическая задача диссертационного исследования заключалась в нахождении оптимального сочетания эмпирического, конкретного изложения исторического материала и его теоретического, проблемно-содержательного аспектов нахождение оптимальных моделей социального обслуживания населения в условиях Крайнего Севера.

Хронологические рамки исследования охватывают 1990-е годы и начало XXI в. Начиная с середины 90-х годов социально-политическая система переходила в принципиально иное состояние. В окончательном виде новая система еще не сложилась, но стабилизировалась о чем свидетельствуют прошедшие выборы в Парламент 2004 г., результаты которых внесли существенные поправки в провозглашенный курс на либерально-демократическое развитие страны. Поэтому нынешний период назван переходным, общественно-политическая система -переходной. В стране формируется новая социально-политическая система, контуры которой еще недостаточно прояснены. На протяжении исследуемого периода социальная политика видоизменялась, приобретала новые черты в зависимости от состояния экономики, общественного развития, проявления кризисных явлений, которые еще не удалось преодолеть. В рассматриваемый период произошли сущностные, кардинальные изменения во всех сферах жизни общества, особенно в социальной политике. На этом отрезке времени законодательная и исполнительная власти предпринимали шаги к стабилизации социальной сферы.

Изменение общественно-политической системы, внедрение элементов рыночных отношений привели к переходу на новую организацию социальной сферы. Процесс развития возможностей для самореализации человека сопровождался, и сопровождается, появлением таких социальных зол, как безработица, платность социальных услуг, в том числе в жизненно важных сферах - образовании, здравоохранении, обнищание широких масс. Государство предпринимало меры по стабилизации социальной обстановки, организации социальной защиты наиболее нуждающихся слоев населения, но положение оставалось сложным, неоднозначным. Решения формировались по ходу событий, ситуация заставляла прибегать к методу «проб и ошибок», на определенном этапе достигались сиюминутные позитивные результаты, но в целом новая социальная политика является малоэффективной, требует исследования в историческом аспекте, сохранении ценного отечественного опыта.

Таким образом, обозначенные годы представляют значительный интерес для изучения истории российского общества, его социальной сферы, накопленного опыта, становления и развития социальной политики. В эти годы были приняты законы, нормативно-правовые акты и другие государственные документы, определившие в основном концепцию социальной политики и ее составляющей - социального обслуживания населения.

Источниковая база исследования включает в себя совокупность исторических документальных материалов, использованы также источники других наук, прежде всего данные социологических исследований, особенно официально проводимых Министерством труда и социального развития Российской Федерации (ныне Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации).

С учетом важности документов государственных органов автором осуществлен их анализ в хронологической последовательности их принятия. В массиве документов Правительства Российской Федерации имеются комплексные документы по

социальной политике. Принятый документ «Основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год» имел кратковременное действие и носил своего рода пробный характер. Затем Правительство принимало уже не «основные направления», а целевые программы по социальной политике - на 19951997 годы и социальным реформам на 1997-2000 годы.10 В этих документах высшего государственного уровня концентрированно представлена социальная политика государства. Контент-анализ этих документов позволил выявить динамику развития, конкретизацию социальной политики, преемственность социального опыта и его обновления адекватно состоянию различных групп общества, имеющихся в их распоряжении материальных возможностей.

Особый блок документов федерального уровня составляет указы Президента Российской Федерации. В исследуемые годы массив этих документов был исключительно широк.

В списке источников и литературы представлены федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правые акты, которые находились в поле зрения соискателя и в процессе изучения поставленных в диссертации вопросов.

Изучение законодательной базы социальной политики не ограничивалось федеральным уровнем. Конституция РФ предоставляет возможность принятия законов всем субъектам Российской Федерации развивать федеративное законодательство и конкретизировать его применительно к местным условиям. Региональное законодательство представлено по рассматриваемым проблемам значительно объемнее федерального. По ряду вопросов нормативного характера региональное законодательство устанавливает свои критерии с учетом имеющихся в регионе возможностей для их реализации.

Региональное законодательство существенно расширило источниковую базу исследования социального обслуживания населения, его содержания, направленности, сущности. Обобщение и выводы соискателя формируются на основе совокупного анализа законодательной основы социальной политики федерального и регионального уровней.

Особую значимость для исследования имели документы, и материалы, хранящиеся в текущих государственных архивах Ханты-Мансийского автономного округа и Сургутского района как одного из крупнейших и экономически значимых муниципальных образований округа по социальной проблематике. Специфика исследуемого вопроса и существующий порядок отложения дел потребовали обращения к документам и материалам, находящимся в текущем делопроизводстве. К источникам следует отнести международные документы, принятые ООН, МОТ и другими организациями, которые основывались на большой исторической практике и поддерживались практически всем мировым сообществом.

В качестве источника использована периодическая печать, фактические материалы, раскрывающие конкретные результаты социального обслуживания. Периодика имеет важное значение для изучения общественного мнения по поводу

10 Прогноз социально - экономического развития Российской Федерации на 2008 г., параметры Прогноза на период до 2010 года и предельные уровни цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2007 г.; План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2008 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы). Постановление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2007 г.

формирования и эффективности социального обслуживания. Издаются специализированные журналы по социальной, семейной работе."

Исследование объективно требовало выявления оценок главным объектом социального обслуживания - всеми социальными слоями. Существенный материал для формирования взглядов и оценок соискателя дали данные социологических исследований, проводимых в форме мониторингов в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре, в Сургутском районе. Вместе с тем автор придавал большое значение научности и объективности таких исследований, их репрезентативности и вводил в научный оборот только те данные, которые в сопоставлении с другими источниками свидетельствовали об их репрезентативности.

Одним из важных источников явились статистические издания. В современных условиях регулярно публикуются издания Государственного комитета Российской Федерации по статистике.

В работе использованы разработанные ведущими российскими и зарубежными учеными теоретико-методологические основы, концепции и понятийный аппарат, которые позволяют обеспечить комплексный, междисциплинарный подход к социальным проблемам, анализу практической деятельности по их решению, формированию современных моделей социального обслуживания населения с учетом конкретно-исторических условий регионов Крайнего Севера РФ, включая муниципальные образования.

Документальной и эмпирической базой работы являются: законодательные акты субъектов Российской Федерации по проблемам социальной политики, семейной политики за период с 1994 по 2004 годы; аналитические материалы окружной Думы ХМАО; постановления и Программы но социальной защите семьи, Администраций субъектов Северных регионов РФ; статистические сборники и отчеты органов управления о социальной деятельности в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, в республике Саха (Якутия); обзорная, нормативная и справочная информация Тюменской области по исследуемой теме; результаты социологических исследований по проблемам социального обслуживания, проведенных в течение 2002-2004 гг. с участием автора научно-исследовательским институтом семьи, Нижневартовским государственным педагогическим институтом, Окружным фондом социальной поддержки населения Ханты-Мансийского автономного округа, Департаментом труда и социальной защиты населения Ханты-Мансийского автономного округа, и др.

Материалы Всероссийских совещаний, международных и общественных Конгрессов, Всероссийского съезда социальных работников, научно-практических конференций; Международные правовые акты по вопросам ООН; аналитический материал по результатам участия ХМАО в международных проектах и др.

Анализ публичных выступлений должностных лиц федерального и регионального уровней по исследуемым проблемам.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

проведен комплексный анализ эволюции государственного участия в социальных процессах, становления государственной социальной политики в годы

11 Российский журнал социальной работы; Социальная защита; Семья в России; Социальная помощь семье и детям; Пенсия; Социальное обеспечение; Вестник социальной работы; Социальная работа; Ветеран; Российский бюллетень по правам человека; Вестник благотворительности; Население и общество: информационный бюллетень; Человек и труд; Экология человека; Симптом; Пульс: Правительство - город - люди (Москва) и др.

системных преобразований в российском обществе в 1990-х годах XX - начала XXI вв., выявлены факторы как позитивного, так и негативного воздействия на ее эффективность, определены наиболее актуальные проблемы в системе социального обслуживания населения, требующие решения;

сделаны выводы и обобщения об основных тенденциях в социальной сфере, возможных сценариях и моделях се развития в средне и дальнесрочной перспективе;

на основе результатов социологических исследований и анализа практической деятельности государственных и общественных структур в ХМАО разработаны и обоснованы варианты перспективных моделей социального обслуживания населения в условиях Крайнего Севера предложены механизмы эффективного решения социального обслуживания па региональном и муниципальном уровнях;

аргументирована зависимость его уровня от качества кадрового состава государственных, общественных, социальных структур и учреждений;

раскрыта специфика социального обслуживания сельского населения в муниципальном образовании Сургутского района;

предложены оценочные выводы, опирающиеся на широкую документальную и статистическую базу. Сделан вывод о том, что проведенное реформирование системы социального обслуживания, внедрение новых моделей и технологий дало положительные результаты;

обобщен опыт развития системы социального обслуживания, ее модернизации с учетом проживания на севере коренных народностей, разработаны варианты практически новой системы социальных служб на региональном муниципальном уровнях по социальному обслуживанию населения;

Исследуемые вопросы фронтально рассматриваются на материалах и документах субъектов северных регионов Российской Федерации, Ханты-Мансийского автономного округа. Выявлено соотношение федеральных законов и нормативных актов и соответствующего законодательства ХМАО, прослежена тенденция и противоречия перенесения решения социальных вопросов на региональный уровень.

Проведен научный анализ российского законодательства, осуществлено его соотнесение с международными актами по социальным проблемам, выявлены вопросы, по которым российские законы не в полной мере восприняли международные нормы. Обосновывается вывод, что предпринимаемые меры по социальному обслуживанию, снимали остроту ситуации, но были недостаточными, далеко не полностью используются все имеющиеся резервы как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Обосновывается тезис о целесообразности всестороннего учета и позитивного и негативного опыта решения социальных проблем в северных территориях России.

Сделанные автором выводы и обобщения, базирующиеся на теоретических изысканиях отечественных и зарубежных ученых и глубоком объективном анализе социальной практики, позволяют формировать более целостное представление о сущности социального обслуживания, о наиболее эффективных моделях его организации, о необходимости дифференцированного подхода в работе с различными категориями населения.

Разработанные автором системы социального обслуживания в регионах Крайнего Севера могут, быть экстраполированы для внедрения в качестве экспериментальных в другие регионы Российской Федерации, учитывая их вариативный характер и социально-экономические и финансовые возможности субъектов России.

Результаты теоретического и прикладного аспектов исследования могут быть использованы в научных трудах аспирантов, социальных работников, в учебных программах и курсах в вузовской системе обучения по проблемам отечественной истории и социального обслуживания населения.

Представляют интерес для законодательно-правовой деятельности в субъектах Федерации сформулированные автором предложения и рекомендации по повышению эффективности социального обслуживания семьи, профилактики безнадзорности и беспризорности детей.

Апробация, Результаты исследования, основные положения и выводы диссертации базируются, помимо теоретических источников, на многолетней практической работе автора в системе социального обслуживания, участвующего непосредственно в разработке модели социального обслуживания, формировании муниципальной системы социального обслуживания в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре, в разработке окружных Законов и Программ, Положений и других документов и материалов.

Выводы и обобщения диссертации нашли отражение в публикациях автора, выступлениях на международных, российских и межрегиональных конференциях, проводимых Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, Комитетом Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению, Комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике совместно с Департаментом по вопросам государственной политики в сфере предоставления социальных услуг населению Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, на слушаниях в окружной Думе, заседаниях, «круглых столах», научных чтениях и других мероприятиях по проблемам социальной истории и культуры России.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка литературы, приложений.

II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность, поставлены цели и задачи исследования, определены предмет и объект изучения, обоснованы хронологические рамки диссертации, показана научная новизна и апробация исследования.

В первом разделе «Исторические основы государственного управления социальной сферой» исследуется проблема диалектического единства и взаимозависимости реформирования общества и реформирования отраслей социальной сферы с учетом исторических особенностей России, которая в реальных исторических координатах является одним из уникальных и специфических типов национально-государственных образований.

Согласно Конституции Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В условиях трансформации общества в 1990-е годы именно государство взяло на себя роль гаранта сохранения того социального состояния населения, которое было достигнуто на предыдущих этапах исторического развития страны.

В разделе показано, что использование в Конституции Российской Федерации термина "социальная защита" не сопровождалось раскрытием сущности его. Наиболее активно термин "социальная защита" на протяжении десятилетий первоначально использовали юристы, криминологи. В буквальном понимании слов, составляющих этот термин, "социальная защита" означает "общественная, относящаяся к жизни людей и их отношений в обществе, охрана, ограждение от посягательств, от

опасности, предохранение от чего-либо".2 Однако, термин "социальная защита" представляет собой экономическую, правовую, экологическую, медицинскую и моральную защигу людей от ущемления их прав, а также, обеспечение безопасных условий их жизни, защиту от преступных посягательств, помощь в чрезвычайных ситуациях, при стихийных бедствиях (наводнениях, землетрясениях, пожарах, эпидемиях, экологических катастрофах и т.п.). В узком значении термин "социальная защита" может применяться в связи с осуществлением защиты одного из перечисленных видов прав или для обозначения защиты совокупности нескольких видов прав.

В разделе проанализированы подходы в научной и документальной литературе, в законодательстве к понятию "социальное обслуживание населения в Российской Федерации". Автор акцентирует внимание на тот факт, что оно практически равнозначно понятию "социальная защита". По мнению диссертанта, институт социальной защиты включает понятия "социальное обеспечение", "социальное страхование", "пенсионное обеспечение".

В разделе отмечается, что провозглашение Российской Федерации социальным государством в определенной степени означало то, что социальная политика в России является одним из приоритетных направлений государственной политики. На протяжении последнего десятилетия российское государство предпринимало определенные действия по созданию реальных гарантий социальной защиты населения, что нашло отражение как в предлагавшихся законопроектах, так и в принятых нормативных правовых актах. В тоже время, сделан вывод о том, что финансовый кризис августа 1998 года привел к значительному снижению объемов государственных социальных расходов в реальном выражении. Вместе с тем количество граждан, нуждавшихся в социальной поддержке, заметно возросло. Существовавшая система социальной защиты оказалась плохо приспособлена для работы в социально-экономических условиях конца 1990-х годов. Она обладала ограниченными возможностями перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся и нуждалась в серьезной доработке, которая так и не была осуществлена вплоть до начала 2000-х гг.12

Проведенный анализ основных направлений социальной политики Правительства РФ позволил выделить такие задачи взаимодействия федеральных и региональных властей, как формирование единого рынка труда; содействие обеспечению занятости и поддержка работников, высвобождаемых в ходе структурной перестройки экономики; выработки механизмов внутренней и межрегиональной миграции; нормализация демографической ситуации в стране; регулирование организационных структур управления источников финансирования отраслей социальной сферы. В 90-е годы сформировалась система материального и финансового обеспечения мероприятий социальной политики государства. Региональные органы власти с учетом местных условий и возможностей разрабатывали и реализовывали региональные социальные программы, изыскивали возможности повышения минимальных гарантий, установленных на федеральном уровне; обеспечивали функционирование учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в ведении местных органов власти; разрабатывали нормативные акты, регламентирующие порядок организации и предоставления адресной социальной помощи населению регионов; определяли и

2 Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: Советская энциклопедия, 1975. - С. 210.

12 Социальная сфера в рыночных условиях/ Под ред. E.H. Жильцова, П.Н. Ломанова; Моск. гос. ун-т. М.: Теис, 2004.

реализовывали порядок обеспечения слабо защищенных слоев населения товарами, продуктами и услугами, создавали в рамках действующего законодательства необходимые условия для деятельности благотворительных организаций и общественных фондов, государственных и муниципальных предприятий с государственным участием.13

Одним из наиболее значимых направлений структурных преобразований в социальной сфере, провозглашенных российским правительством начиная с 1997 года, стал курс на упразднение подавляющего большинства категориальных льгот и постепенную их замену ограниченным набором адресных пособий. Однако, поскольку процесс принятия необходимых решений застрял на законодательном уровне, в конце 1990-х годов поставленную задачу решить не удалось, она осталась одной из наиболее приоритетных в социальной сфере на будущее.

Исследование государственной политики в социальной сфере показало, что к 2002 году стало очевидным, что без проведения глубоких структурных реформ в социальной сфере стало невозможным дальнейшее улучшение общеэкономической ситуации в стране. К этому времени опыт моделирования социальной политики накопили и постсоциалистические страны с переходной экономикой. Обращение к этим моделям позволило диссертанту глубже понять и проанализировать характер проблем, с которыми Россия столкнулась в социальной сфере.

Во втором разделе "Деятельность государственных органов Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по реформированию системы социального обслуживания населения" проведен комплексный анализ в теоретическом и практическом аспектах проблемы эффективности управления в социальной сфере, обобщение лучшего опыта, накопленного в субъектах Федерации и на муниципальном уровне по социальному обслуживанию, анализ наиболее эффективных форм участия населения в решении актуальных проблем и обоснование с учетом как отечественной, так и зарубежной практики оптимальных моделей управления в деятельности социальных структур.

В разделе представлен анализ новых моделей решения социальных проблем, имеющих свою специфику в северных регионах России. Регионы Крайнего Севера в стратегическом отношении имеют огромное значение в деле сохранения и укрепления социально-экономической стабильности России.

В разделе с достаточной аргументированностью подтверждено, что целенаправленная деятельность государственных органов власти постепенно меняла и корректировала возникшие негативные тенденции в обществе, растущее недоверие к власти, целиком обозначившуюся маргинализацию некоторых слоев населения, возросшее количество бедных, ассоциативные явлений - преступность, наркомания и др.

По материалам исследований сделаны выводы, что половина жителей Севера находится в состоянии постоянного утомления, 40% страдает хроническими заболеваниями. Продолжительность жизни северян на 1-2 года ниже, чем в центральных районах страны. У коренных народов Крайнего Севера она ниже на 14 лет. Высока смертность населения, в том числе младенческая. У малочисленных народов она в 2 раза выше среднероссийского показателя.14

Проведенный анализ показал, что в качестве эффективных технологий и методов участия Ханты-Мансийского автономного округа-Югры в решении обозначенных проблем явились: реформирование системы социального обслуживания - создание

13 ТА Комитета Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению.

14 ТА Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

региональной системы социальных служб, что повышало статус социальных учреждений, как на региональном, так и на муниципальном уровнях, качественно изменило их положение в структуре управления, расширили их возможности; введена вертикаль управления из Ханты-Мансийского автономного округа-Югры всеми социальными учреждениями округа, позволившая обеспечить единые стандарты, повышения организационно-управленческий уровень, контроль за реализацией планов и программ в системе социального обслуживания; создана система кадрового обеспечения социальных учреждений государственными гражданским служащими, существенно изменившие мотивацию, материальные стимулы социальных работников, характер требований и их профессиональным качествам; обеспечено плановое финансирование всех муниципальных социальных служб из бюджета Хаиты-Мансийского автономного округа-Югры; введена система госзаказов на выполнение наиболее значимых социальных проектов, таких как: "День Югры", "Старшее поколение"и др.

В третьем разделе "Совершенствование инновационных процессов социального обслуживания сельского населения на муниципальном уровне" рассмотрены проблемы социальной защиты населения, проживающего в непростых социальных и экономических условиях жизни современного села Крайнего Севера. Сельский сектор нашего государства практически всегда отличался низким уровнем социальной жизни, сложными условиями труда и быта. Формирующиеся рыночные отношения значительно осложнили, а зачастую и приостановили, развития сельских территорий.

В разделе доказано, что одно из основных направлений социальной работы в селах и деревнях муниципальных образований заключается в формировании системы по улучшению положения малообеспеченных и социально уязвимых категорий сельского населения через развитие социальных услуг, через оказание социальной поддержки, направленных, в конечном итоге, на повышения качества жизни. Вопросы формирования системы социальной защиты и оказания социальных услуг для жителей сельской местности особенно актуальны в регионах севера для жителей Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, административно-территориальное деление, которого насчитывает 106 муниципальных образований, из которых сельские поселения занимают 57,0%. На территории округа проживают коренные малочисленные народы (ханты, манси), сохранение которых повышает качество их жизни, улучшает важный момент всей социально-экономической политики округа.

Анализ опыта 1994-2004-х гг. показал, что коренные малочисленные народы Севера, хорошо приспособленные к жизни в экстремальных климатических условиях, с трудом адаптируются к изменившимся социально-экономическим условиях, утрачивают свои этические, культурные традиции и язык. Ограниченные ресурсы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации сузили возможность государственной поддержки, представляемой коренным малочисленным народам Севера. Важно отметить, что этнокультурные позиции развития северных территорий заключаются в том, что образ жизни, язык, культура, методы хозяйствования проживающих здесь народов и народностей являются самоценными. Это часть мировой культуры, важнейшей чертой которой является разнообразие. Здесь уместно сочетание принципов патернализма и равноправного взаимодействия, ориентированных на решение узловой проблемы: сохранение и возвышение исторических образов и тенденций с одновременным введением научно-технических инноваций. Опыт обозначенных проблем в Сургутском районе ХМАО представляет и теоретический и практический интерес. На территории района находятся 25 населенных пунктов: 1 город районного подчинения; 3 рабочих поселка; 3 поселка и 8

деревень. Площадь муниципального образования 105,5 тыс. кв. километров, что составляет 19, 7% от общей площади автономного округа. Протяженность с севера на юг - 500 км, с запада на восток - от 275 до 350 кв. Административная инфрастуктура района дислоцируется в г. Сургуте.

По количеству проживающего населения в муниципальных районах автономного округа Сургутский район занимает первое местно. Численность зарегистрированного населения на 01.01.2004 составила 113,1 тыс. чел. Сургутский район находится по численности на третьем месте после крупных городов, таких как Сургут и Нижневартовск."

Сургутский район в автономном округе один из самых больших не только по численности населения, но и по объему промышленного производства. Основой экономического благополучия района является топливно-энергетический комплекс, который включает в себя геологоразведочные, нефтегазодобывающие, трубопроводные предприятия, нефтегазоперерабатывающие заводы. Так, на 100 месторождениях Сургутского района работают 11 крупных компаний, которые в общей сложности добывают 111,5 млн. тонн нефти в год. Таким образом, каждая четвертая тонна российской нефти вырабатывается на его территории.

Демографические показатели района имеют положительную тенденцию. Рождаемость значительно превышает смертность, наблюдается естественный прирост населения. В 2004 году в районе главным фактором прироста населения стала рождаемость. Величина его естественного прироста составила 1055 человек, что на 8,8% больше величины аналогичного периода 2003 года. Уровень рождаемости на 1000 человек составила 13,4 человека, что на 2,9% выше уровня 2003 года.

В разделе показано, что положительное влияние на качество жизни населения сельских территорий имеет сохранение социальной инфраструктуры не только в крупных населенных пунктах, но и малых отдаленных селах и деревнях. Система учреждений образования, культуры, здравоохранения охватывает практически всю сеть населенных пунктов Сургутского района, тесно взаимодействует с учреждениями социальной защиты. Высокая материально-техническая база позволяет проводить мероприятия на профессиональном уровне.

С 1 января 2004 года полномочия в области социальной защиты и социального обслуживания населения переданы на уровень субъекта Российской Федерации. Согласно распоряжению правительства Хаты-Мансийского автономного округа -Югры от 25 мая 2003 года №222-рп «О создании территориальных подразделений Департамента труда и социальной защиты населения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» образовано Управление социальной защиты населения по Сургутскому району. Проведенный анализ показал, что это расширило возможности Управления участвовать в разработке предложений и реализации основных направлений в государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере социального развития, труда, уровня жизни и доходов населения, демографии, дополнительного пенсионного обеспечения, условиях и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, альтернативной гражданской службы, социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей; реализация государственных мер социальной поддержки отдельных категорий: пенсионеров, инвалидов, семей и детей, других категорий граждан, нуждающихся в государственной поддержки, организация социального обслуживания населения на территории муниципального образования.

" ТЛ Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике.

В целом, анализ показал, что, несмотря на большую работу деятельность учреждений социального обслуживания населения, десоциализирующихся в муниципальных районах, с учетом их территориальной специфики, нуждается в совершенствовании структура и направленность социальных услуг. Главным звеном в социальной работе стали участковые социальные службы. Участковую социальную работу максимально приблизили к месту жизнедеятельности конкретного человека. Качественно изменились функции участкового специалиста по социальной работе, в них вошли: выявление и учет на территории поселения граждан, нуждающихся в различных видах и формах социальной поддержки и обслуживания; определение причин возникновения социальных проблем; консультирование по различным вопросам социальной защиты населения; содействие в оказании помощи различными ведомствами для преодоления кризисных состояний.

Данная система позволила осуществить переход от заявительного принципа к принципу выявления граждан, нуждающихся в социальных услугах, на основе этого создавать банк данных реальных «получающихся» и потенциальных «нуждающихся» клиентов учреждения.

В 2004 году был создан банк данных многодетных семей, семей, имеющих в своем составе инвалидов путем сбора информации через анкетирование, посещение специалистами каждого дома; разработан план мероприятий по улучшению положения данных категорий семей с вовлечением в этот процесс других ведомств и самих респондентов; создана общественная организация многодетных семей, групп взаимопомощи.

Создав банк данных своих клиентов, при работе над его пополнением, социальные службы поставили цель получать мониторинг социального здоровья всего населения Сургутского района, включая коренные народности. В рамках внедрения проекта Российско-европейского фонда по развитию социальных услуг на селе в России Сургутский район стал пилотной территорией.

В разделе показано, что реализация подобных программ возможна только при проведении обоснованной, сориентированной на особенностях Крайнего Севера и региональной социальной политики. Проведенный анализ позволил сделать вывод, что освоение и обживанис Севера требует не только специфических технических решений, но и новых социальных подходов, новых современных моделей по повышению качества жизни населения. Положение, когда северные города застраивались на скорую руку, по временным схемам, когда северянину предлагалась напряженная профессиональная работа с минимальным набором социально-бытовых услуг должно стать лишь историческим фактором.

В заключении автор подводит итоги работы, делает обобщения, и выводы, предлагает рекомендации по дальнейшему научному осмыслению и анализу данной научной проблематики.

По теме исследования опубликованы следующие работы: Статьи, опубликованные в перечне научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России:

Чинчевич Н.В.Социальная реабилитация подростков с девиантным поведением / Вестник Саратовского государственного социально-экономического ун-та. 2000. № 2 С.107-113. (0,5 п.л.).

Чинчевич Н.В.Медицинское страхование: опыт и проблемы / Вестник Саратовского государственного социально-экономического ун-та. 2000. № 7 С.57- 62. (0,6 п.л.).

Статьи:

Чинчевич Н.В.Современная семья глазами детей / Ваше право. 1999, № 11, С. 8-12 (0,5 пл.).

Чинчевич Н.В.Совершенствование системы социальной защиты в г. Сургуте / Региональная социальная безопасность в условиях реформ. Материалы IV социальных чтений. Книга I. Изд. Уральского гос. ун-та им. A.M. Горького. Екатеринбург. 2000, С.69-74 (0, 5 п.л.).

Чинчевич Н.В.Формирование семейной политики на территории г. Сургута / Региональная социальная безопасность в условиях реформ. Материалы IV социальных чтений. Книга И. Изд. Уральского гос. ун-та им. A.M. Горького. Екатеринбург. 2000, С. 47-52 (0, 5 п.л.).

Чинчевич Н.В.Современная социальная система - комплексная система / Новые социальные технологии, Сборник. - Сургут: Сургутская типография. 2000. С. 4-13 (0,7п.л.).

Чинчевич Н.В.Основные направления развития социальных услуг населению, проживающему в сельской местности (на примере Сургутского района, ХМАО-Югры) / Социальная работа. Изд. ООО "Союз социальных педагогов и социальных работников". 2007. № 5. С. 43-46 (0,4 п.л.).

Чинчевич Н.В. Развитие и основные направления социального обеспечения сельского населения Сургутского района ХМАО-Югры / Современная семья и социальные службы: мосты сотрудничества и взаимодействия. Сборник докладов по материалов I Международного форума социальных работников Сибири и Дальнего Востока. - Ханты-Мансийск: ГП "Полиграфист".-2007. - С. 10 - 15 (0,7 пл.).

Чинчевич Н.В .Развитие социальных услуг населению, проживающему в сельской местности как фактор, повышающий качество жизни / Новые социальные технологии. Сборник. - Сургут: Сургутская тнпо!рафия. 2007. С. 19 - 22 (0,4 пл.).

Чинчевич Н.В. Формирование эффективной модели социальной защиты населения муниципального района с учетом специфики развития социальных услуг населению приграничных территорий Крайнего Севера / Инновационные методы и формы социальной работы. Сб. научн. трудов. М., МПИ ФСБ РФ. 2007. С. 12 - 17 (0,5п.л.).

Подп. к печ. 14.04.2008 Объем 1 п.л. Заказ № 73 Тираж 100 экз.

Типография МПГУ