автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Становление местного самоуправления

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление местного самоуправления"

На правах рукописи

Князева Анастасия Евгеньевна

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ НАСЕЛЕНИЯ С МЕСТНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

Специальность: 22.00.08 — социология управления

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Нижний Новгород - 2004

Работа выполнена в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского на кафедре прикладной социологии факультета социальных наук

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор Иудин Александр Анатольевич

доктор экономических наук, профессор Овсянников Анатолий Александрович

кандидат философских наук, доцент Терентьева Ирина Николаевна

Центр социологических исследований МГУ им. М.В. Ломоносова

Защита состоится 22 декабря 2004 г. в 15 час. на заседании диссертационного совета Д 212.166.14 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора социологических наук при Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского по адресу:

603600, г. Нижний Новгород, Университетский переулок, д. 7, ауд. 203.

С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, по адресу: 603950 Н. Новгород, пр. Гагарина, д. 23., корп. 1.

Автореферат разослан 20 ноября 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат социологических наук, доцент

Масловский М.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования

Актуальность и значимость темы местного самоуправления продиктована тем обстоятельством, что в условиях формирования демократических отношений в современной России оно выступает одним из наиболее важных факторов развития гражданского общества. Вхождение России в мировое сообщество, ратификация ею Европейской хартии о местном самоуправлении подразумевает развитие гражданских инициатив населения на самом низовом, муниципальном уровне. Идея самоуправления подразумевает непосредственное участие людей в решении вопросов своей жизнедеятельности, в удовлетворении своих интересов и потребностей. Понимание принципов местного самоуправления в массовом общественном сознании населения еще не сформировано, отсутствует даже представление о значимости органов местного самоуправления. Жители любого отдельно взятого муниципального образования не осознают своих возможностей на деятельность местных властей. Существующая законодательная база не позволяет муниципалитетам обрести необходимую самостоятельность, которая позволила бы обеспечить полноценное развитие этой системы. Особенно важно то, что механизмы взаимодействия местной власти и населения развиты слабо.

Социально-экономические и политические реалии (падение уровня жизни населения с момента начала реформ 90-х годов прошлого века, снижение уровня социальной защиты населения, рост уровня социальной дифференциации, конфликты между различными ветвями власти и т.д.) снижают доверие населения по отношению к органам местного самоуправления, что приводит к повышению уровня аполитичности жителей и их нежеланию вести диалог с властью. В этих условиях реализация принципа самоуправления, основанного на демократии, не отвечает объективным требованиям народовластия, потому что сегодня местное самоуправление не выполняет возложенных на него функций. Без решения проблемы взаимовлияния населения и власти невозможно полноценное развитие системы местного самоуправления даже при наличии необходимой законодательной базы и оптимальных экономических взаимоотношениях между центром и регионом.

Разработки, связанные с решением проблем местного самоуправления довольно широко представлены в современном научном обороте, однако основное внимание ученых уделяется юридическим и экономическим аспектам системы местного самоуправления. Активно исследуются также политические аспекты развития местного самоуправ-

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

ления, как основы взаимодействия местного самоуправления с другими структурами власти, так и политические процессы развития системы местного самоуправления в различных регионах. Однако социологические аспекты этой проблемы исследуется слабо, что связано и со спецификой социологического изучения данной проблемы: эмпирическая база каждого муниципального образования является уникальной в силу особенностей развития исторического, политического, социального и экономического опыта различных регионов. В связи с этим, существует многообразие методик, используемых исследователями для изучения проблем местного самоуправления в рамках одного или нескольких муниципальных образований. Это мешает выходу на системный анализ проблем, тормозящих процесс развития местного самоуправления во всей России, в ее регионах, и отдельно взятых муниципальных образованиях. Объектом исследований отечественных социологов выступают население (субъект местного самоуправления) и органы власти, осуществляющие местное самоуправление. Роль населения в процессе становления местного самоуправления, взаимодействие населения с местными органами власти, выявление конкретных рычагов, способствующих взаимодействию власти с населением, рассматривается в исследованиях косвенно и недостаточно подробно. Включение населения в систему местного самоуправления изучается, чаще всего, с точки зрения участия населения в выборах. Между тем, изменение форм организации местных сообществ, появление кондоминиумов, повышение ответственности за решения, принимаемые властью в пределах муниципального образования, требуют более пристального изучения проблем взаимодействия жителей с властными органами, более плотного рассмотрения возможных путей построения конструктивного диалога между городскими управленцами и населением.

Таким образом, исследование данной проблемы требует создания интегральных методик анализа проблем становления местного самоуправления, включающих не только экономические, юридические и политические, но так же и социальные аспекты взаимодействия населения с местными органами власти, где объектом исследования выступают одновременно как население, так и властные органы, осуществляющие местное самоуправление.

Состояние разработанности проблемы

Начало научным разработкам по проблемам местного самоуправления было положено учеными во второй половине XIX - начале XX века. Первоначально вопросам местного самоуправления уделяли внимание правоведы, рассматривавшие содержание местного само-

управления, систему органов, соотношение государственного и общественного начал в местном самоуправлении. Все принципы, выгоды и преимущества местного самоуправления были подмечены и сформулированы на основе исследования процессов формирования и становления земского и городского самоуправления А.В. Васильчиковым, В.И. Пешковым, А.Д. Градовским, Н.М. Коркуновым, Б. Чичериным, Б.Б. Веселовским1 и другими теоретиками и практиками местного самоуправления в России еще до февраля 1917 г. Тогда же были сформулированы первые теории местного самоуправления - теория свободной пашни (разработанная немецкими учеными) и общественно-хозяйственная теория (В. Пешков, А. Васильчиков, Б. Чичерин), в основе которых лежало противопоставление государства обществу. На основе этой теории была разработана юридическая концепция, выдвигающая тезис: органы местного самоуправления не являются органами государственной власти. В этот период в Германии Л. Штейном и Р, Гнейстом была разработана государственная теория местного самоуправления, поддержанная В. Безобразовым, Н. Лазаревским2 и другими русскими учеными. Сущность этой альтернативной теории состояла в том, что самоуправление рассматривалось как часть государственного управления.

В соответствие с юридической теорией органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления, но при этом они являются не органами государства как особого юридического лица, а городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Из зарубежных авторов эту теорию развивал Г. Еллинек, а в России отдельные ее положения рассматривались в работах Н. Коркунова3 и Б. Чичерина. Некоторые исследователи (Л. Велихов4 и др.) выделяли еще так называемую политическую теорию самоуправления. Согласно этой теории, самоуправление есть, прежде всего, самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении.

1 Б. Чичерин О народном представительстве. - М., 1899. - 810 с; А.Д. Градов-ский История местного самоуправления в России. Т.1.:Введение. Уезд. Мос-ков.гос. - СПб., 1868; Б.Б. Веселовский История земства за сорок лет. В 4-х том. СПб, 1909-1911 и др.

2 В.П. Безобразов Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.; Н.И. Лазаревский самоуправление. Мелкая земская единица. Сборник статей. СПб., 1903.

3 Н.М. Коркунов Лекции по общей теории права. СПб., 1909.

4 Л.А. Велихов. Основы городского хозяйства. М. - Л.., 1928

В 20 - 50-е годы XX в. тема местного самоуправления в России не привлекала к себе внимания исследователей. В 60 - 70-е годы велась только теоретическая работа, направленная на осмысление основ будущего самоуправляющегося коммунистического общества. Эмпирическим материалом для таких исследований чаще всего являлись данные о социальном и численном составе Советов народных депутатов, составе граждан, участвующих в тех или иных общественных организациях или добровольных ассоциациях. В это же время появились работы, посвященные местному самоуправлению в США и западных странах (Г. Барабашев, В. Смирнов)1. Ориентированные на практику в России работы появились только в начале 1990-х годов. Однако большинство публикаций по этой теме принадлежало правоведам. Вместе с тем, в 1990-е годы в рамках трансформации политических режимов начинают появляться работы В. Гельмана, А. Большакова, Л. Гильченко, И. Саначева2, в которых реформа местного самоуправления рассматривается в свете новых государственных преобразований. В них особое внимание уделяется проблемам развития местного самоуправления на фоне происходящих процессов федерализации и децентрализации; отмечаются факторы, влияющие на становление местного самоуправления со стороны региональных и федеральных властей.

В то же время начинают проводиться эмпирические исследования в сфере местного самоуправления, в большинстве своем носящие локальный, а не всероссийский характер. Результаты исследований отражены в работах Н. Великой, Л. Шапиро, М. Бойкого3 и многих дру-

1 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). - М.: Изд-во МГУ, 1971. - 280 с; Смирнов В. США: политический механизм городского управления. Ин-т государства и права АН СССР. - М.: Наука, 1976

2 Гильченко Л. В. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М.: МОНФ, 1998. -109 с; Гельман В. Городская власть и российская трансформация // Pro et contia. Том 6, Лето 2001. Человек в социальном государстве, стр. 208 - 227; Большаков А. Г. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институциализации / Перспективы самоуправления и самоорганизации России. Отв. Ред. И. А Бутенко. Серия «Новая перспектива», вып. XVIII. М.: Московский общественный научный фонд, 2000, стр. 102 -118

3 Великая Н. М. Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях и г. Санкт - Петербурге) // Перспективы самоуправления и самоорганизации России. Отв. Ред. И. А. Бутенко. Серия «Новая перспектива», вып. XVIII. М.: Московский общественный научный фонд, 2000, стр. 87 - 101; Бойкий М.А., Л.В.Шапиро Обратная связь в городском самоуправлении //Социс, 1997, №4, стр. 130 -135;

гих авторов. Они позволяют определить основные социальные запросы населения в отношении как местного самоуправления, так и местных органов власти. Работы Ф. Бородкина, А. Иудина, А. Антипьева1 и др., основанные на конкретных эмпирических исследованиях, выявляют политические и социальные установки населения в отношении местного самоуправления, помогают определить характер политических ориентации различных групп и слоев российского общества. Проблемы политического участия населения в самоуправлении рассматриваются в работах А. Николаева, Б. Макаренко, В. Петухова, Н. Великой2. Результаты экспертных опросов, отраженные в работах Ж. Тощенко, Г. Цветковой, О. Алексеева, А. Балабанова, А. Агапонова3, позволяют рассмотреть основные трудности в становлении местного самоуправления в России, которые в наибольшей степени связаны с неподготовленностью муниципальных и государственных служащих к реальному осуществлению местного самоуправления на местах. Экспертные оценки в сопоставлении с опросами населения позволяют определить также основные точки возникающих и возможных конфликтов между населением и местными органами власти.

Сравнительный анализ самоуправления в России с другими странами, например, с Финляндией и Китаем, проведенный А. Волковой и

1 Бородкин Ф. М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс, 1997, №1, стр. 98 - ПО; Антипьев А. Г., Захаров Н. Н., Шиши-гин А. В. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества. - Пермь: Издательство Пермского университета, 1999 г. -130 с; Иудин А. А. Социальные трансформации: экономические установки населения и массовое политическое сознание (1998 - 1999гг.). - Нижний Новгород: НИСОЦ - Издательство Волго-Вятской академии государственной службы, 1999. - 330с.

Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // Социс, 2003, №8, стр. 50 - 53; Макаренко Б. Институты власти и российский избиратель: взаимовлияние через выборы // Российское общество: становление демократических ценностей? Под ред. М. Макфола и А. Рябова; Московский центр Карнеги. - М.: Гендальф. -стр. 137 -174.

3 Тощенко Ж.Т., Цыбиков Т.Г. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социс, 2003, №8, стр. 31 - 39; Тощенко Ж.Т., Г.А. Цветкова Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социс, 1997, №6, стр. 109-119; Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих. Материалы социологического исследования. Под ред. Алексеева О. Б., Балобанова А. Е. М: МОНФ, 2000,127с.

Л. Лысяковой1, позволяет использовать опыт этих стран для определения направлений совершенствования системы местного самоуправления в России. Отмечая позитивные и негативные моменты в развитии местного самоуправления в других странах, и сравнивая их с ситуацией в России, авторы дают конкретные рекомендации, позволяющие усилить значимость местного самоуправления в глазах населения.

Специфика становления местного самоуправления в субъектах РФ рассматривается в работах Ю. Дорожкина (Башкортостан), А. Ершова, А. Гильманова, А. Большакова (Татарстан), А. Николаева (Саратовская обл.), А. Антипьева (Пермская обл.), В. Ковалева (республика Коми) и других авторов2. Анализ становления и развития местного самоуправления на локальном уровне в данных работах включает рассмотрение специфики организации самоуправления в России в целом.

Публикации российских исследователей по становлению и развитию местного самоуправления затрагивают различные аспекты данной проблемы. Однако следует отметить, что тема местного самоуправления, широко рассматриваемая юристами и политологами, привлекает недостаточное внимание социологов. Большинство социологических работ носит территориальный характер. Вместе с тем, существует целый ряд проблем, связанных с взаимодействием между населением и местными органами власти, рассмотрение которых требует специального научного анализа.

Цель исследования заключается в изучении и описании социально-политических установок населения и представителей органов местного самоуправления, а также социальных условий, обеспечивающих процессы взаимодействия между населением и местными органами власти

1 Лысякова Л.М. Развитие самоуправления на низовом уровне: сравнительный анализ России и Китая. / Перспективы самоуправления и самоорганизации России. Отв. Ред. И. А. Бутенко. Серия «Новая перспектива», вып. XVIII. М.: Московский общественный научный фонд, 2000, стр. 119 - 141; Волкова А.В. Организационная культура местного самоуправления: сравнительный анализ Финляндии и России (на примере г. Пушкина, г. Иматра, г. Лаппеен-ранта) // Герценовские чтения 2000 - Политические науки - Теоретические сообщения, http://www.socio.spb.ru/

2 Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социс, 1997, №8, стр. 9-19; Ер-

шов А.Н. Возможна ли собственная модель самоуправления? // Социс, 1998, №11, стр. 29 - 32; Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления // Социс, 1998, №11, стр. 26 - 29; Большаков А. Г. Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской государственности (на примере Республики Татарстан) / Власть и общество в постсоветской России: новые перспективы и институты. Отв. Ред. М. Н. Афанасьев. Серия «Новая перспектива», вып. XII. М.: Московский общественный научный фонд, 1999, стр. 146-166

в рамках местного самоуправления, а также в определении возможностей оптимизации диалога между населением и местными органами власти.

Задачи исследования:

изучить особенности становления и развития местного самоуправления в России на основе имеющихся подходов и исследовательских практик;

^ исследовать вовлеченность населения и уровень готовности его участия в местном самоуправлении;

проанализировать оценку населением функционирования местных органов власти и дать характеристику социального состава представительского корпуса;

выявить и описать факторы, влияющие на политическую активность населения;

проанализировать основные проблемы становления развития местного самоуправления с использованием экспертных оценок; ^ определить потенциальные и актуальные возможности осуществления местного самоуправления населением и охарактеризовать главные факторы, препятствующие социальным инициативам населения на местном уровне;

рассмотреть особенности характера информационного взаимодействия между населением и местными органами власти.

Объектом исследования являются жители муниципального образования как объекты и субъекты местного самоуправления, а также представители местных органов самоуправления.

Предметом исследования выступают социально-политическое поведение населения и установки представителей местных органов самоуправления, обеспечивающие взаимодействие жителей муниципального образования с местными органами власти.

Теоретико-методологическая база исследования

Существование сложного поля исследовательских практик и подходов к анализируемой проблеме потребовало использования комплексного методологического подхода, состоящего из различных принципов и теоретических положений. Это обуславливает использование в работе принципа историзма, структурно-функциональных методов, принципа системности и развития, социального детерминизма, специальных методов системного и многофакторного анализа. Местное самоуправление как форма политического поведения населения неотделимо от наработок понимаю-

щей социологам, теории социального обмена, теории демократии. Для более глубокого понимания процессов, происходящих в области местного самоуправления, в работе была использована теория дивергенции. С нашей точки зрения, изучение проблем становления функционирования местного самоуправления требует интегрированного рассмотрения взглядов различных участников городского самоуправления.

Эмпирическая база исследования включает в себя данные и результаты семи мониторинговых социологических исследований «Социально-политическая ситуация в Дзержинске», проведенных с участием автора (выборка квотная, репрезентативная): 2 - 9 июня 2000 г, выборка - 2100 чел.; 8-11 февраля 2000 г, выборка- 2393 чел.; 2-4 февраля 2001 г., выборка-1000 чел.; •»* 23-24 ноября 2001 г., выборка- 800 чел.; V 21-23 мая 2002 г., выборка 600 чел.; Ф 6-11 июня 2002 г, выборка-1800 чел.; 15-17 декабря 2002 г, выборка - 800 чел.

Были также использованы данные исследований для вторичного анализа:

1. «Социально-политическая ситуация в Дзержинске» (август-сентябрь 1999 г.)

2. Фонд «Общественное мнение». «Социологические сообщения» (лето-осень 1997; октябрь 1999; сентябрь, 1998)

3. «Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих» (апрель, 1999)

4. От мнений - к пониманию. Общественное мнение - 2000 (Материалы ВЦИОМ, 2000 г.)

5. «Будущее индустриального города» (декабрь, 1992 - январь, 1993)

6. «Власть и народ: основания социального диалога» (февраль, 2002).

Автор диссертационного исследования является членом исследовательского коллектива, осуществлявшего исследования с 2000 года и принимал личное участие в обработке и анализе данных и написании аналитических отчетов по результатам части упомянутых исследований.

Научная новизна исследования

1. Разработана методика комплексного изучения процессов взаимодействия между населением и местными органами власти. В ходе исследования были изучены как социальные запросы населения в

отношении местных органов самоуправления, так и социально-политическое восприятие местной элитой, возглавляющей систему местных органов самоуправления, социального пространства.

2. Рассмотрены информационные условия становления местного самоуправления. Разработана типология политических установок и политического поведения населения в рамках взаимодействия с местными органами самоуправления, в результате чего были рассмотрены три группы: потенциально активные участники местного самоуправления; умеренно активные участники местного самоуправления; отказывающиеся участвовать в местном самоуправлении. Для решения этой задачи были рассмотрены также социально-демографические особенности политических установок и политического поведения.

3. Разработана методика многомерного анализа для выделения факторов, влияющих на электоральное поведение населения., Оценены поиск выгоды от участия в выборах, усталость от выборов и неверие в их честность, недоверие к самой системе выборов, раздраженность по отношению к органам власти, дефицит гражданской ответственности, отсутствие достойных кандидатов.

4. Для описания процессов, влияющих на становление и развитие местного самоуправления были использованы понятия диссоциативное и ассоциативное поведение. Было выявлено, что более активная реализация диссоциативных форм поведения по сравнению с ассоциативными, ведет к развитию дезинтеграционного сценария во взаимоотношениях между населением и местными органами власти.

5. Выявлены возможные пути совершенствования диалога между населением и властью, заключающиеся, во-первых, в усилении информационной пропаганды местного самоуправления как в отношении населения, так и в отношении представителей местных органов самоуправления, во-вторых, в создании условий, создающих привлекательность местному самоуправлению для становления его снизу, со стороны населения. Отсутствие понимания населением и представителями местных органов власти основных принципов местного самоуправления делает проблемным конструктивный диалог между жителями и местными органами власти. В ходе решения этой задачи были рассмотрены конкретные каналы взаимодействия между населением и органами местного самоуправления, а именно территориально-общественное самоуправление, общественные и партийные организации, средства массовой информации.

Положения, выносимые на защиту

1. Сегодня можно однозначно говорить о том, что местное самоуправление в России с начала 90-х годов находится в стадии становления. Доказано, что это определяется рядом причин. Во-первых, слабостью традиций гражданского общества и развития демократической системы в России. Во-вторых, децентрализацией власти, проходящей в рамках квазифедерализма, и непониманием сущности самоуправления со стороны представителей государственных структур и органов местного самоуправления. В-третьих, неподготовленность населения к системе местного самоуправления и политическая апатия жителей.

2. Доказано, что политическая информированность населения находится на низком уровне. Формирование местного самоуправления происходит в условиях стремления населения к патернализму приводит к абсентизму, преобладанию диссоциативных форм поведения над ассоциативными. Выявлено, что жители стремятся, в первую очередь, к контролю над деятельностью местных органов власти, а не к взаимодействию с ней. Население не доверяет местным органам власти, не воспринимает себя субъектом самоуправления, видит местное самоуправление продолжением государственной власти, не понимает функциональной значимости представительных органов местного самоуправления. Это делает невозможным создание конструктивного диалога между населением и местными органами власти невозможно.

3. Установлено, что низкий уровень политической активности населения связан не только с недоверием местным органам власти, но и является выражением определенной формы протеста. Высокий уровень абсентизма отмечается именно в лояльных слоях населения. В результате, очень часто выборы представителей в местные органы власти проходят не рациональных, а на эмоциональных основаниях, что приводит к воспроизводству диссоциативных форм поведения. Несмотря на низкую электоральную активность, население не желает лишиться единственной на данный момент возможности влиять на местные органы власти. У значительной части населения отсутствуют существенные мотивы участия в голосовании. Выявлена и описана группа факторов, влияющих на электоральное повеление населения. В их числе — поиск выгоды от участия в выборах, усталость от выборов и неверие в их честность, недоверие к самой системе выборов, раздраженность по отношению к органам власти, дефицит гражданской ответственности, отсутствие достойных кандидатов.

4. Сущность местного самоуправления, его роли и функций, не понимает не только население, но и сами представители органов местного самоуправления, в том числе и общественных организаций. Эти органы не определяют зону собственной ответственности в рамках вверенных им полномочий, нередко отождествляют местную власть с государственной. В связи с этим, в первую очередь, необходимо говорить не столько о проблемах неготовности населения, сколько об уровне подготовки самих представителей местных органов власти к осуществлению функций местного самоуправления. Российское законодательство слабо проработано в сфере МСУ и не способствует заинтересованности в развитии местного самоуправления со стороны представителей властных органов.

Научная значимость работы

Проведенное исследование дает основания для научного подхода к процессам формирования государственных программ развития местного самоуправления, способствует формированию теоретических представлений о местном самоуправлении как основе становления и развития социальной и политической активности населения. Теоретические положения, сформулированные в диссертационной работе, способствуют выявлению основных факторов, препятствующих становлению местного самоуправления, а также определению социальных условий, способствующих его развитию.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования

Анализ процессов становления местного самоуправления, осуществленный в рамках диссертационного исследования, может быть использован при построении концептуальных положений программ социологических исследований в области местного самоуправления. Результаты диссертационной работы могут быть использованы в муниципальной управленческой практике, при реформировании системы управления и местного самоуправления, в практической работе органов административной власти на местах и органов самоуправления. Результаты исследовательской работы, участие в которой принимал автор, были использованы при разработке стратегии взаимодействия между населением г. Дзержинска Нижегородской области и местными органами власти. Основные положения диссертационной работы используются при чтении курсов «Политическая социология» и «Социология управления».

Апробация результатов диссертационного исследования была осуществлена на одной региональной, двух всероссийских и одной международной научных конференциях, в том числе:

1. Международная научно-практическая конференция «Социология социальных трансформаций», Н. Новгород, 17-19 октября, 2002 г.

2. Всероссийский научно-методический семинар «Социальные процессы современной России: трансформация и перспективы», Н. Новгород, 11-13 сентября, 2002 г.

3. Научная конференция «Россия сегодня», Н.Новгород, 25 января, 2002 г.

4. Седьмая нижегородская сессия молодых ученых, Н. Новгород, 2024 октября, 2002 г.

Основные результаты работы опубликованы в четырех научных статьях общим объемом 1,5 п.л.

Структура диссертационного исследования

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых имеет по три параграфа, заключения, библиографии и приложения, включающего эмпирическую базу исследования. В работе представлены 23 таблицы и 4 рисунка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Введение включает в себя обоснование актуальности темы диссертационного исследования, анализ степени разработанности проблемы, цели и задачи исследования, описание предмета и объекта исследования, эмпирическую базу, научную и практическую значимость работы, изложение ее научной новизны и основных результатов.

В главе I «Организация местного самоуправления в России» была проведена систематизация существующих научных подходов и выявлены основные проблемы в развитии процессов местного самоуправления. Были определены три главных направления исследования проблем местного самоуправления, рассматриваемых в научной полемике. Проанализировано состояние местного самоуправления в г. Дзержинске — типичном монопрофильном индустриальном городе.

Параграф 1 рассматривает предпосылки возникновения местного самоуправления в России, которое имеет глубокие корни и насчитывает уже несколько столетий. Однако, несмотря на это, Россию можно признать страной, в которой значимый опыт местного самоуправления отсутствует. Научные подходы к исследованию проблем местного самоуправления появились в России только во второй половине XIX ве-

ка. Проводимые с 1861 года земские реформы проходили под постоянным давлением на местное самоуправление со стороны государства, центральное правительство болезненно реагировало на инициативы, проявляемые земствами. Само население не изъявляло желания стать активным участником земских реформ, земство стало дополнительным налоговым прессом. В это время создаются правоведческие школы местного самоуправления, основным моментом дискуссии которых становится структура взаимодействия государственной власти и местных самоуправлений. Идеи сформированных теорий местного самоуправления дали основу для существующих сегодня двух основных концепций: англосаксонской и континентальной. Теория свободной общины, хозяйственная теория и общественная теория, согласно которым местное самоуправление выделяется в отдельный вид власти, отличный от государственного, предшествовали принципам англосаксонской модели самоуправления. Государственная теория самоуправления, согласно которой местное самоуправления является частью государственной власти, во многом соответствует принципам континентальной модели самоуправления.

В 1917 — 1918 гг. земство было упразднено. Органы местного самоуправления, существовавшие в СССР, функционировали на основе избрания Совета народных депутатов, однако носили они формальный характер, управление осуществлялось через однопартийную структуру. Тема местного самоуправления фактически исчезает из российской науки. К началу 1990-х годов Россия пришла без значимого опыта самоуправления. Полностью отсутствовал опыт законодательно закрепленного территориально-общественного самоуправления. Однако ориентация на создание демократического гражданского общества требовала формирования политически реального самоуправления населения. Начинают приниматься первые законы (вначале РСФСР, затем Российской Федерации) о местном самоуправлении. В 1995 году был принят закон о местном самоуправлении. Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. В то же время местное самоуправление с начала 90-х годов становится темой активных научных дискуссий, в первую очередь, юристов и политологов. Можно выделить три подхода к изучению проблем местного самоуправления:

1) Демократический подход, в рамках которого проблемы развития местного самоуправления связаны, в первую очередь, со сложностями развития гражданского общества.

2) Организационной подход, в рамках которого проблемы становления местного самоуправления связываются процессами децентрализации при отсутствии процессов федерализации в России. Подчерки-

вается влияние на местное самоуправление субъектов Федерации и отсутствие понимания сущности местного самоуправления, нежелание видеть население в качестве субъектов местного самоуправления со стороны представителей органов государственной власти.

3) Социальный подход, в рамках которого рассматриваются, в первую очередь, проблемы политической активности населения на местном уровне и готовности населения стать субъектом местного самоуправления.

Параграф 2 посвящен развитию местного самоуправления на его низовом уровне. Территориально-общественное самоуправление в настоящее время занимает недостаточное внимание ученых, особенно социологов. Несмотря на то, что еще с конца 80-х годов отмечается рост числа кондоминиумов, само население зачастую не знает о существовании формы территориально-общественного самоуправления по месту проживания. Развертывание местного самоуправления, проводимое государством, направлено в первую очередь на реформирование структуры муниципальных органов, а не на формирование общественных институтов. Вместе с тем, именно с развитием территориально-общественного самоуправления можно связать рождение ценностей местного самоуправления в России. Важность такого института, как территориальное общественное самоуправление, обусловлена тем, что ТОС способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа, преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения.

Параграф 3 посвящен особенностям становления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании - г. Дзержинске Нижегородской области. Данный город является типичным индустриальным монопромышленным городом, возникшим и развивавшимся в советскую эпоху. Население города составляет более 300 тыс. чел., до 80% из которых работают на городских химических предприятиях. Бюджет города состоит в основном их налоговых поступлений химических предприятий. Структура органов местного самоуправления состоит из представительного органа власти - Городской думы, и исполнительного органа власти - Мэра, являющегося главой местного самоуправления и одновременно возглавляющего Администрацию.

В начале 1990-х гг. гражданские процессы, происходившие в обществе, способствовали увеличению уровня социальной активности горожан. Опыт организации территориально-общественного самоуправления появился в городе в 1990 г. Примечательно, что инициатива по созданию ТОС шла со стороны жителей микрорайона. Однако отсутствие финансовой и нормативной базы, поддержки со стороны адми-

нистрации привели к тому, что идея создания ТОС в Дзержинске долгое время не реализовывалась. До настоящего времени не принято Положение о территориально-общественном самоуправлении. Однако со стороны жителей начинаю формироваться основы для создания ТОС, в первую очередь это касается товариществ собственников жилья (ТСЖ), что предполагает развитие ТОСов в городе в первую очередь как хозяйствующих субъектов. В настоящее время в Дзержинске создано приблизительно полтора десятка ТСЖ.

Одним из способов взаимодействия населения с местными органами власти, а, следовательно, и осуществления местного самоуправления, является участие жителей в партиях и общественных организациях. На 1 октября 2000г. в городе было зарегистрировано 105 общественных организаций. Однако активность общественных организаций характеризуется периодичностью и узкой направленностью.

В главе II диссертационной работы «Местное самоуправление и проблемы социальной зрелости общества» рассмотрена проблема вовлеченности населения в процессы становления местного самоуправления, проанализировано функционирование местных органов власти с точки зрения населения и определены основные факторы, влияющие на электоральное поведение населения. В основу данной главы вошли как данные эмпирических исследований, проведенных с участием автора в Дзержинске Нижегородской области, так и данные исследований российских ученых.

В параграфе 1 рассматривается вовлеченность населения в процессы местного самоуправления, а также условия, влияющие на уровень вовлеченности. Рассмотрение информационных условий взаимодействия населения и местных органов власти позволяет определить степень потенциального политического участия населения в процессах, касающихся местного самоуправления. Исследования, проведенные в Дзержинске, показывают, что деятельность местных органов самоуправления интересует население меньше, чем ситуация во всей России или в регионе. При этом, несмотря на то, что жители являются довольно активными потребителями информации о жизни местного сообщества, реальной потребности в развитии системы местного самоуправления они не испытывают. Россияне демонстрируют высокий уровень центризма в политическом сознании. Основная причина этого - низкая информированность населения о принципах и функциях местного самоуправления. Рассматривая уровень информированности населения по поводу деятельности мэра и администрации, можно отметить некий информационный дефицит. Только треть населения отмечает, что информации о деятельности местных органов власти дос-

таточно и что данная информация позволяет им быть в курсе всех городских событий. Приблизительно 40% горожан испытывают информационный дефицит, отмечая, что информации, доходящей до них, не достаточно. Еще треть отмечает, что информация, поступающая о деятельности главы города несколько однобока и неполна. Дефицит информации не содействует развитию местного самоуправления и способствует развитию центристских тенденций.

Ограниченность подачи информации связана и со слабым взаимодействием депутатов с населением. Только 10% дзержинцев получают информацию о деятельности Городской думы от самого депутата. Однако низкий уровень взаимодействия представительных органов власти и населения является следствием того, что органы самоуправления воспринимаются жителями как продолжение властных структур. Жители не понимают саму сущность местного самоуправления.

Активная деятельность граждан в сфере местного самоуправления, предполагающая корректировку политических процессов в соответствии с интересами населения, имеет место только в случае реализации дезинтеграционного сценария взаимодействия между населением и местными органами власти, который предполагает преобладание диссоциативных форм поведения, где центром интеграции становится протест, над ассоциативными. Исследования, проведенные в Дзержинске, показывают, что та часть населения, которая говорит о необходимости участия избирателей в принятии наиболее важных для города решений, отличается повышенным уровнем нелояльности.

Опасность диссоциативных форм поведения заключается в том, что они воспроизводятся легче и быстрее, чем ассоциативные формы поведения. В результате увеличения нарушений взаимодействия населения с местными органами власти снижаются возможности построения конструктивного диалога между населением и органами власти. Вместе с тем, формирование местного самоуправления возможно только в случае взаимовыгодного взаимодействия и взаимовлияния населения и властных органов. Беспокойство вызывает неготовность граждан с высшим образованием участвовать в управлении городом, поднимать основные принципы самоуправления. Важным моментом является то, что, участие в местном самоуправлении отождествляется, в первую очередь, с желанием контролировать местные органы власти, а не взаимодействовать с ними.

Параграф 2 посвящен проблемам функционирования местных органов власти с точки зрения населения. Участие населения в процессах местного самоуправления падает, снижается доля населения, участвующего в выборах. Согласно исследованиям, проведенным в Дзер-

жинске, население не видит реальной значимости местных органов власти. Уровень влияния местных представительных органов власти ниже, чем влияние федеральных властей, и находится на уровне, сопоставимым с влиянием местной организованной преступности.

Таблица 1

Оценка деятельности городских лиц и органов власти, %

Лица и органы власти Население 1* 2 3

Положительная оценка

Администрация Дзержинска 21 22 21 19

Мэр Дзержинска 32 28 35 32

Городская дума 13 15 11 15

Председатель городской думы 10 10 6 14

Депутат городской думы от округа 10 10 4 14

Отрицательная оценка

Администрация Дзержинска 43 50 38 41

Мэр Дзержинска 44 51 38 45

Городская дума 44 51 42 39

Председатель городской думы 36 45 33 32

Депутат городской думы от округа 28 32 30 24

* 1 - считающие, что население должно быть полностью включено вуправ-лениегородом

2 - считающие, что население должно участвовать в решении наиболее

важных вопросов

3 - считающие, что управление городом - дело рук городских властей

Оценка деятельности власти населением является своеобразным индикатором эффективности работы органов местного самоуправления. Проводимые социологические исследования как в Дзержинске, так и в других городах России показывают, что уровень доверия населения местным властным структурам низок. Например, согласно опросам, проведенным в Дзержинске, легитимность выбранного в 2000-2001 г. представительного органа власти (Городской думы) ставится населением под сомнение. Несмотря на то, что отношение к деятельности исполнительных органов власти также носит скорее отрицательный характер, оценки ее работы более определенен. Кроме того, от 32 до 75% избирателей не знают фамилии своих депутатов. Это свидетельствует как о низкой заинтересованности населения в представительных органах власти, так и о том, что народные избранники ведут слабую работу со своими избирателями. Согласно исследованиям, проведенных в Дзержинске, в решении собственных проблем горожане довольно редко обращается к депутатам, так как это не приносит реальных результатов.

Эта ситуация говорит не только о невысоком уровне доверия к власти, но и о низком уровне заинтересованности в работе представительных органов местного самоуправления.

■ Положительно ■ Затруднились ответить ■ Отрицательно

Администрация Мэр Дзержинска Городская дума Председатель Депутат Дмряинсм городской думы городской дут

от округа

Рис. 1. Оценка деятельности местных органов власти, %

Развитию взаимодействия между населением и местными органами власти не способствуют и мнение населения по поводу основных проблем функционирования местных органов власти. Так, дзержинцы обвиняют органы власти в воровстве и взяточничестве чиновников (46%), бюрократизме (34%), их низком профессиональном уровне (32%). Объективные экономические причины (например, деятельность местных крупных промышленных предприятий), снижающие возможности функционирования местных органов самоуправления, по мнению населения, не являются столь значимым тормозом для управления города как неэффективная деятельность представителей власти.

Проблема и перспективы развития местного самоуправления связана не только с включенностью населения в местные политические процессы. На протяжении последних лет происходит трансформация как социальных характеристик кандидатов в депутаты, так и депутатского корпуса. Население ожидает от власти, прежде всего, решения насущных проблем. Патерналистские настроения ставят в основу характеристик депутата наличие хозяйственного опыта кандидата, увеличивается значимость общественной деятельности депутатов и опыта управления. В результате, при изучении социально-демографических характеристик депутатского корпуса Городской думы Дзержинска

двух созывов, можно отметить значительное увеличение в составе депутатов представителей финансово-промышленных групп при снижении доли представителей социальной сферы. Склонность к патернализму затормаживает развитие системы местного самоуправления. Однако она органично вписывается в систему привычных отношений между населением и властью по накопленному веками опыту, когда власть и общество дистанцированы друг от друга.

Третий параграф данной главы посвящен проблемам электоральной активности населения. Единственным понятным населению принципом местного самоуправления являются выборы. Население видит выборную систему фактически единственным способом влияния на ситуацию в городе. Согласно проведенному в Дзержинске исследованию, около 70% горожан считают выборы наилучшим способом избрания мэра. Однако население не спешит воспользоваться принципом выборности, демонстрируя на выборах местных органов самоуправления низкий уровень электоральной активности. Наиболее активными являются группы населения с повышенным уровнем социальной раздраженности (как отмечалось ранее), в которых развитие диссоциативных форм поведения, форм деструктивной активности наиболее реально. Неактивность ассоциативных форм поведения определяется различными факторами. Решение прийти к избирательным урнам зачастую диктуется рутинной привычкой, гражданским долгом, представление о котором у многих было сформировано еще в советские времена. Однако времена изменились. Изменилось и представление о характере взаимных обязательств населения и власти.

Анализ социологических исследований позволяет выделить шесть основных мотивов, влияющих на электоральное поведение. Каждый из этих мотивов имеет равнозначное влияние на электоральное поведение населения. Первый мотив - утилитарный - связан с тем, население видит в выборах возможность решения собственных проблем, проблем своего дома, двора. Второй мотив - гражданского пессимизма - демонстрирует недоверие к властным и выборным системам как оправдание собственной пассивности. Мотив недоверия к системе выборов основан на том, что население не верит в возможность влияния на ситуацию через выборы. Электоральное поведение, основанное на мотиве раздраженности по отношению к органам власти, является выражением формы протеста. Мотив гражданской ответственности основан на повышенном уровне лояльности и активности. Именно развитие данного мотива электорального поведения необходимо для нормального протекания демократических процессов на местном уровне. Мотив наличия/отсутствия достойных кандидатов предопределяет уча-

стие или неучастие в выборах в зависимости от представлений о дос-тойности кандидата со стороны электората.

В главе Ш «Организация и развитие местного самоуправления:

точка зрения экспертов» были проанализированы основные проблемы становления и развития местного самоуправления и возможности осуществления местного самоуправления населением и рассмотрены основные пути взаимодействия между населением и органами местного самоуправления. Эта работа была осуществлена на основе интервью, проведенных с представителями органов самоуправления и общественных организаций. Методом многомерного контент-анализа было выделено восемь сюжетных линий, содержащихся в большинстве интервью и описывающих основные проблемы организации и развития местного самоуправления.

Параграф 1 посвящен общим проблемам становления и развития местного самоуправления. Местное самоуправление, создаваемое органами государственной власти, не всегда находит понимание среди представителей органов местного самоуправления. Самоуправление самими экспертами зачастую воспринимается как часть государственной власти, а роль населения при этом сводится только к участию в выборах или к возможности создания территориально-общественного самоуправления. Субъектом местного самоуправления становится не население, а местные органы власти. Кроме того, сами представители органов местного самоуправления зачастую видят основу МСУ в помощи населению, тем самым углубляя настроения патернализма. Без подготовленности к местному самоуправлению со стороны органов власти невозможно развитие МСУ и со стороны населения.

Политические конфликты как между городской администрацией и думой, так и между депутатами Городской думы, отмеченные в г. Дзержинске, приводят к тому, что интересы населения начинают выходить за рамки деятельности местных органов самоуправления. В результате, например, в течение двух лет в городе принимается и до сих пор не принято Положение о территориальнс бщественном самоуправлении. Сами эксперты признаются в том, что недостаточно плотно работают с населением. За рамки интересов органов власти выходит ответственность перед населением за принимаемые решения. На первый план выходит личная выгода.

Помимо политических конфликтов между органами власти зачастую существуют разногласия относительно работы с населением. Представители администрации возлагают эту функцию на депутатов Городской думы, в то время как некоторые эксперты из представительных органов власти полагают, что население должно работать с

исполнительной ветвью власти. Еще одной проблемой функционирования местного самоуправления выступают непрофессионализм и отсутствие представительства различных слоев населения, что тормозит решение различных вопросов со стороны органов власти.

Проблемы местного самоуправления начинаются, по мнению экспертов, со слабой проработанности законодательства о местном самоуправлении. Муниципальные образования не имеют ни четкой нормативной базы, ни указания полномочий, ни финансовой обеспеченности. Продекларировав местное самоуправление, государство делает очень слабые шаги к его развитию. Со следующего года вступит в силу новый закон о местном самоуправлении, согласно которому более четко регулируются межбюджетные отношения (и это является его несомненным плюсом). Однако опасения экспертов связаны с тем, что местное самоуправление становится уже не правом, а обязанностью населения, и теряет свою самостоятельность, становясь частью государственной власти.

В параграфе 2 рассматриваются возможности участия населения в местном самоуправлении. Действующее законодательство предоставляет достаточно возможностей населению участвовать в местном самоуправлении, однако население не спешит воспользоваться такой возможностью. Эксперты называют несколько причин пассивности. Во-первых, низкий уровень доверия населения всем властным институтам, в первую очередь местным, в том числе институту местного самоуправления. Во-вторых, отсутствие исторических корней в развитии местного самоуправления. В-третьих, сложность бюрократических процедур в осуществлении некоторых форм участия населения в самоуправлении. В-четвертых, непонимание населением сущности и необходимости местного самоуправления. Организация местного самоуправления возможна только тогда, когда это действительно выгодно самому населению. И, вероятно, задача государства в этом направлении заключается в том, чтобы убедить жителей быть более активными в реализации местного самоуправления, показать им выгоды осуществления МСУ. Говоря о низком уровне активности избирателей, эксперты добавляют еще ряд причин - обман избирателей во время предвыборной кампании, невыполнение обещаний, грязные технологии, отсутствие связи депутатов со своими избирателями. Эксперты сами предлагают введение в законодательство дополнительных мер, позволяющих снизить популизм предвыборных выступлений и повысить уровень ответственности кандидатов перед избирателями.

Эксперты отмечают рост диссоциативных форм активности населения, в основе которых лежит протест. Отношение экспертов к по-

добным формам активности неоднозначное. С одной стороны, они воспринимаются позитивно как осуществление участия населения в местном самоуправлении. С другой стороны, приводят к росту социального раздражения и повышению сложности ведения конструктивного диалога между населением и местными органами власти.

Возможность участия в городском самоуправлении со стороны населения через общественные организации не находит однозначной оценки. Представители местных органов власти понимают необходимость взаимодействия с общественными организациями. Однако сами представители общественных организаций не всегда находят это взаимодействие достаточным. Это связано, в первую очередь, с невозможностью местного бюджета обеспечить достаточное финансирование общественных организаций. С другой стороны, в Дзержинске в последнее время отмечается отстраненность местных органов исполнительной власти от деятельности общественных организаций.

Несмотря на то, что в городе до сих пор не принято Положение о территориально-общественном самоуправлении и возникающие конфликты вокруг этого вопроса, эксперты все же понимают необходимость развития системы ТОС. Однако даже при принятии соответствующего закона эксперты отмечают несколько проблем для его реализации. Помимо политических конфликтов, которые возникают уже на этапе обсуждения Положения о территориально-общественном самоуправлении, это проблемы связанные с недостатком средств. Необходимость развития ТОСов эксперты связывают, в первую очередь, с решением проблем ЖКХ, нивелируя другие важные функции существования территориально-общественного самоуправления.

Параграф 3 рассматривает вопросы информационного взаимодействия населения с местными органами власти. Основой информационного взаимодействия между местными органами самоуправления и населением в настоящее время выступают средства массовой информации. Низкий уровень информированности о деятельности местных органов самоуправления отмечает не только население, но и некоторые эксперты -представители местных органов самоуправления. Более того, по мнению экспертов, средства массовой информации несут ответственность за то, что население сегодня не видит различия между различными ветвями власти, тем самым не понимают сущность и необходимость самоуправления. Однако это вина не столько СМИ, сколько самых органов власти. Их просветительская работа должна проходить в союзе со СМИ и направляться властью. Непонимание населением прерогатив ветвей власти в решении конкретных вопросов ведет к дальнейшему расколу населения и органов местного самоуправления.

Невыполнение СМИ коммуникационной и информационной функции, связана, по мнению экспертов, с ангажированностью средств массовой информации, их подчинению определенным экономическим, финансовым и властным кругам. Все эксперты отмечают отсутствие независимости СМИ. Роль СМИ во взаимодействии населения с местными органами власти приобретает наибольшее значение во времена политических конфликтов и нестабильности.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы, описывающие процессы становления и формирования местного самоуправления в России, показывают основные точки возникших проблем, тормозящих развитие местного самоуправления на местном уровне, как со стороны населения, так и со стороны местных органов власти. В диссертации делается вывод о том, что в процессе реформы системы местного самоуправления необходимо больше внимания уделять информативной работе, направленной не только на население, но и на местные органы самоуправления. Развитие местного самоуправления в России возможно лишь при соответствующих сформированных ценностях.

Основные публикации по теме диссертационной работы

1. Сафонова (Князева) А.Е. Особенности функционирования и развития местного самоуправления. // Перспективы: Сборник научных статей аспирантов. / Составители и научные редакторы А.А. Иудин, З.Х. Саралиева. Н. Новгород: НИСОЦ, 2002. - с. 157 - 172. (0,5 пл.).

2. Сафонова (Князева) А.Е. Вовлеченность населения в процессы становления местного самоуправления. // Материалы седьмой нижегородской сессии молодых ученых. Н. Новгород, ННГУ, 2002. - с. 251-253. (0,3 пл.).

3. Князева А.Е. Местное самоуправление и население: проблемы взаимодействия. // Социальная экспертиза. Нижегородский альманах. Вып. 2. Концепция развития и культурное пространство города. Нижний Новгород: Изд-во НИСОЦ, 2002. - с. 42 - 49. (0,4 п.л.).

4. Князева А.Е. Функционирование местных органов самоуправления с точки зрения населения. // Перспективы: Сборник научных статей аспирантов. Вып. 2/ Составители и научные редакторы А.А. Иудин, З.Х. Саралиева. Н. Новгород: НИСОЦ, 2003. - с. 114 - 119. (0,3

П.Л.).

Подписано в печать 16.11.2004. Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Объем 1,22 печ. л. Зак. 1256 Тир. 100 экз.

Типография Нижегородского госуниверситета 603000, Н. Новгород, ул. Б. Покровская, 37

»2 546 5

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Князева, Анастасия Евгеньевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.

§ 1.1 Становление месгного самоуправления в России.

§1.3. Развитие сислемы терриюриально-общесшенною самоуправления

§1.3. Становление местною самоуправления на примере конкрешого мунидипально! о образования.

ГЛАВА II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗРЕЛОСТИ ОБЩЕСТВА.

§ 2.1. Вовлеченность населения в процессы становления местного самоуправления.

§ 2.2. Функционирование местных органов власти.

§2.3. Факюры электоральной активности.

ГЛАВА 111 ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ТОЧКА ЗРЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ.

§3.1. Становление и развитие местного самоуправления.

§3.2. Осуществления местного самоуправления населением.

§ 3.3. Информационное взаимодействие населения и местных органов власти. Роль СМИ.

Введение диссертации2004 год, автореферат по социологии, Князева, Анастасия Евгеньевна

Атуалышсп ь диссергационншо исследования

Актуальность и значимость темы местного самоуправления продиктована чем обстоятельством, ню в условиях формирования демокрагических отношений в современной России оно выступает одним из наиболее важных факшров развития гражданского общества. Вхождение России в мировое сообщество, ратификация ею Европейской харши о местном самоуправлении подразумевает развитие 1ражданских инициатив населения на самом низовом, муниципальном уровне. Идея самоуправления подразумевает непосредственное участие людей в решении вопросов своей жизнедея!ельности, в удовлетворении своих интересов и потребностей. Понимание принципов местного самоуправления в массовом общественном сознании населения еще не сформировано, отсутствует даже представление о значимости органов местного самоуправления. Жители любого отдельно взятого муниципального образования не осознают своих возможностей влияния на деятельность местных властей. Существующая законодательная база не позволяет муниципалитетам обрести необходимую самостоятельность, которая позволила бы обеспечить полноценное развитие этой системы. Особенно важно то, что механизмы взаимодействия местной власти и населения развиты слабо.

Социально-экономические и политические реалии (падение уровня жизни населения с момента начала реформ 90-х годов прошлого века, снижение уровня социальной защиты населения, рост уровня социальной дифференциации, конфликты между различными ветвями власти и т.д.) снижают доверие населения но отношению к органам местного самоуправления, что приводит к повышению уровня аполитичности жителей и их нежеланию вести диалог с властью. В этих условиях реализация принципа самоуправления, основанного на демократии, не отвечает объективным требованиям народовластия, потому что сегодня местное самоуправление не выполняет возложенных на него функций. Без решения проблемы взаимовлияния населения и власти невозможно полноценное развитие системы местного самоуправления даже при наличии необходимой законодательной базы и оптимальных экономических взаимоотношениях между центром и регионом.

Разработки, связанные с решением проблем местного самоуправления довольно широко иредсгавлены в современном научном обороте, однако основное внимание ученых уделяется юридическим и экономическим аспектам системы местною самоуправления. Активно исследуются также политические аспекты развития местного самоуправления, как основы взаимодействия местного самоуправления с другами структурами власти, так и политические процессы развития системы местного самоуправления в различных ретттонах. Однако социологические аспекты этой проблемы исследуется слабо, что связано и со спецификой социологического изучения данной проблемы: эмпирическая база каждого муниципальнот образования является уникальной в силу особенностей развития историческою, политического, социальною и экономического опыта различных регионов. В связи с этим, существует многообразие методик, используемых исследователями для изучения проблем местного самоуправления в рамках одного или нескольких муниципальных образований. Это мешает выходу на системный анализ проблем, тормозящих процесс развития местного самоуправления во всей России, в ее регионах, и отдельно взятых муниципальных образованиях. Объектом исследований отечественных социологов выступают население (субъект местною самоуправления) и органы власти, осуществляющие местное самоуправление. Роль населения в процессе становления местного самоуправления, взаимодействие населения с местными органами власти, выявление конкретных рычагов, способствующих взаимодействию власти с населением, рассматривается в исследованиях косвенно и недостаточно подробно. Включение населения в систему местного самоуправления изучается, чаще всего, с точки зрения участия населения в выборах. Между тем, изменение форм организации местных сообществ, появление кондоминиумов, повышение ответственности за решения, принимаемые властью в пределах муниципального образования, требуют более пристального изучения проблем взаимодействия жителей с властными органами, более шюшого рассмофения возможных путей построения конструктивною диалога между юродскими управленцами и населением.

Таким образом, исследование данной проблемы требует создания инт eipajibHbix меюдик анализа проблем становления местного самоуправления, включающих пе только экономические, юридические и политические, но так же и социальные аспекты взаимодействия населения с местными органами власти, где объектом исследования выступают одновременно как население, так и властные органы, осуществляющие местное самоуправление.

Ji Cocí üHHite разраио i uhhoci и проблемы

Начало научным разработкам по проблемам местного самоуправления было положено учеными во второй половине XIX — начале XX века. Первоначально воттросам местното самоуправления yдeJтяли внимание правоведы, рассматривавшие содержание местното самоуправления, систему органов, соотношение государственного и общественного начал в местном самоуттраштении. Все принципы, выгоды и преимущества местного самоуправления были подмечены и сформулированы на основе исследования процессов формирования и становления земского и городского самоуправления A.B. Васильчиковым, В.И. Лешковым, А.Д. Градовским, U.M. Коркуновым, Б. Чичериным, Б.Б. Веселовским1 и другими теоретиками и практиками местного самоуправления в России

1 Чичерин, Б О народном представительстве. — М, 1899. — 810 е.; Градовский, Л Д. История местного самоуправления в России. Т.1.:Ввсдснис. Уезд. Москов гос. — СПб, 1868; Всссловский, Б Б. История земства за сорок лет. В 4-х том. СПб, 1909 - 1911 и др. еще до февраля 1917 г. Тогда же были сформулированы первые теории местного самоуправления - теория свободной пашни (разработанная немецкими учеными) и общественно-хозяйственная теория (В. Лешков,

A. Васильчиков, Б. Чичерин), в основе которых лежало противопоставление государства обществу. На основе этой теории была разработна юридическая концепция, выдвигающая тезис: органы местного самоуправления не являю шя органами I осу дарственной власти. В этот период в Германии Л. Штейном и Р. Гнейстом была разрабохана государственная теория месгного самоуправления, поддержанная

B. Безобразовым, Н. Лазаревским1 и другими русскими учеными. Сущность этой альтернативной теории состояла в том, что самоуправление рассмагривалось как часть государственного управления.

В соответствие с юридической теорией органы самоуправления должны вьшолнягь функции государственного управления, но при эюм они являются не органами государства как особого юридического лица, а городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Из зарубежных ангоров Э1у теорию развивал Г. Еллинек, а в России отдельные ее положения рассма гривалисъ в рабогах II. Корку нова и Б. Чичерина. Некоторые исследователи (Л. Велихов и др.) выделяли еще так называемую политическую теорию самоуправления. Согласно эюй теории, самоуправление есть, прежде всего, самодея1ельность граждан, не поступивших на правительственную службу и погому дисциплинарно и магериально свободных в своем волеизъявлении.

В 20 — 50-е годы XX в. тема местного самоуправления в России не привлекала к себе внимания исследователей. В 60 — 70-е I оды велась только теоретическая рабога, направленная на осмысление основ будущего самоуправляющегося коммунистического общества. Эмпирическим

1 Бсзобразов, В.И. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.; Лазаревский, Н.И. самоуправление. Мелкая земская единица. Сборник статей. СПб, 1903.

2 Корку нов, Н.М. Лекции по общей теории права. С116,1909.

3 Велихов, Л.Л. Основы городского хозяйства. М. - Л.,1928 материалом для таких исследований чаще всего являлись данные о социальном и численном составе Советов народных депутатов, составе граждан, участвующих в тех шш иных общественных организациях или добровольных ассоциациях. В эю же время появились работы, посвященные местному самоуправлению в США и западных странах (Г. Барабашев, В. Смирнов)1. Ориентированные на практику в России рабогы появились только в начале 1990-х тдов. Однако большинство публикаций по этой теме принадлежало правоведам. Вмесге с тем, в 1990-е годы в рамках трансформации политических режимов начинаю г появляться работы В. Гельмана, А. Большакова, Л. Гильченко, И. Саначева , в кошрых реформа местного самоуправления рассматривается в све!е новых шсударственных преобразований. В них особое внимание уделяется проблемам развития местного самоуправления на фоне происходящих процессов федерализации и децентрализации; огмечаюхея факторы, влияющие на становление местного самоуправления со стороны регаональных и федеральных властей.

В то же время начинают проводиться эмпирические исследования в сфере местного самоуправления, в большинстве своем носящие локальный, а не всероссийский характер. Результаты исследований отражены в работах Н. Великой, Л. Шапиро, М. Бойкого и многих другах авторов. Они позволяюг определигь основные социальные запросы населения в отношении как местного самоуправления, тик и местных органов власти.

1 Барабашев, Г.В. Муниципальные органы современною капиталистического государства (США, Великобритания). - М.: Изд-во МГУ, 1971. - 280 е.; Смирнов, В. США: политический механизм городского управления. Ин-т государства и права Ail СССР. - М: Наука, 1976

2 Гильченко, Л. В. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М.: МОНФ, 1998. - 109 е.; Гельман, В. Городская власть и российская трансформация / В. I сльчан // Pro et contra. -Том 6, Лето 2001. Человек в социальном государстве. - С. 208 - 227; Большаков, А. Г. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институциализации / А Г. Большаков // Перспективы самоуправления и самоорганизации России. Отв. Ред. И. А. Бутенко. Серия «Новая перспектива», вып. XVIII. — М: Московский общественный научный фонд, 2000. - С. 102 - 118

3 Великая, H. М Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской обтастях и г. Салкт — Петербурге) / H М. Великая // Перспективы самоуправления и самоорганизации России. Ore. Ред, И. А. Бутенко. Серия «Новая перспектива», вып. XV11I. - М.: Московский общественный научный фонд, 2000. — С. 87 - 101; Бойкий М.А., JI.B.IIIannpo Обратная связь в городском самоуправлении//Социс.-1997.-№4.-С. 130- 135

Работы Ф. Бородкина, А. Иудина, А. Антипьева1 и др., основанные на конкретных эмпирических исследованиях, выявляют политические и социальные установки населения в отношении местного самоуправления, помогают определить характер политических ориентации различных хруии и слоев российского общества. Проблемы политического участия населения в самоуправлении рассматриваются в работах А. Николаева, Б. Макаренко, В. Пегухова, Н. Великой2. Результаты экспертных опросов, отраженные в работах Ж. Тощенко, Г. Цветковой, О. Алексеева, А. Балабанова, Л. Антонова3, позволяют рассмотреть основные трудности в становлении местного самоуправления в России, которые в наибольшей степени связаны с неподготовленностью муниципальных и государственных служащих к реальному осуществлению местного самоуправления на местах. Эксиершые оценки в сопоставлении с опросами населения позволяют определить также основные точки возникающих и возможных конфликтов между населением и местными органами власти.

Сравнительный анализ самоуправления в России с другими странами, например, с Финляндией и Китаем, проведенный А. Волковой и Л. Лысяковой4, позволяет исиользовать опыт этих стран для определения направлений совершенствования системы местного самоуправления в России. Отмечая позитивные и негативные моменты в развитии местного Бородки», Ф. М. Ценности населения и возможности местного самоуправления / Ф.М Бородкин // Социс. -1997. - №1. — С. 98 — 110; Антипьев, А. Г., Местное самоуправление — социально-политический институтгражданского общества/А Г. Антипьев, II. H Захаров, A. D. Шишигин - Пермь. Издательство Пермского университета, 1999 г. - 130 е.; Иудин, А. А. Социальные трансформации: экономические установки населения и массовое политическое сознание (1998 - 1999гг.). — Hiraacrií Новгород- НИСО! I - Издательство Вотго-Вятской академии государственной службы, 1999.—330с.

2 Мартынов, МЮ. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления / МЮ Мартыпов // Соцнс. — 2003. - •№■8. — С. 50 — 53, Макаренко, Б Института власти и российский избиратель-взаимовлияние через выборы / Б. Макаренко// Российское общество: стано&таше демократических ценностей? Под ред М. Макфолз и А. Рябова; Московский центр Кзрнсги. — М.: Гсндзльф. -С. 137 — 171.

Тощенко, Ж.Т., Развитие демократии и становление местного самоуправления в России / Ж.Т. Тощенко, Т Г. Цыбнков // Соток — 2003 — ,N'8 — С. 31 — 39, Тощенко Ж.Т., ГА Цвсткова Местное самоуправление- проблемы становле1шя (опыт социологического анализа) // Социс. — 1997. — №6. — С. 109 — 119, Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих. Материалы социологического исследования. Под ред. Алексеева О. К, Балобанова А Е -М МОНФ, 2000. - 127с

Лысякова, JI.M. Развитие самоугравлсшга на низовом ) ровне- сравнительный аналга- России и Китая / Л M Лысякова / Перспективы самоуправления и самоорганизации России. Ora Pcx И. Л. Бугенко. Серия <Ловая перспектива», выи. XVIII. - М.: Московский обществашьй научный фона, 2000 - С. 119 - 141; Вотхова, А.В. Организационная культура местного самоуправления: сравнительный ашлиз Финляндии и России (на примере г. Пушкина, г. Нматра, г. Лзппсенршгга) // Ноллтотогия в России [Электронный pccjpc] 1срцсновскис чтения — 2000 тсорсплсскис сообщения / ред. Элеазер А. - Научно-образовательный сервер. — ICI 16], 2000 — 2004. - Режим доступа: Ьир.//роЬ1.тсЛиЗипаго13тк.ги'аг1.рЬрЗ?гиЬЫ7&.и-9633 -Загл с экрана самоуправления в других странах, и сравнивая их с ситуацией в России, авторы дают конкретные рекомендации, позволяющие усилить значимость местного самоуправления в глазах населения.

Специфика становления местного самоуправления в субъектах РФ рассматривается в работах Ю. Дорожкина (Башкортасган), А. Ершова, А. Гильманова, А. Большакова (Татарстан), А. Николаева (Саратовская обл.), А. Антиньева (Пермская обл.), В. Ковалева (республика Коми) и других авторов1. Анализ становления и развития местного самоуправления на локальном уровне в данных работах включает рассмотрение специфики организации самоуправления в России в целом.

Публикации российских исследователей но становлению и развитию местнот самоуправления затрагивают различные аспекты данной проблемы. Однако следуег отметить, что тема местнот самоуправления, широко рассматриваемая юристами и политологами, привлекает недостаточное внимание социологов. Большинство социологических работ носит территориальный характер. Вместе с тем, существует целый ряд проблем, связанных с взаимодействием между населением и местными органами власти, рассмотрение ко торых требует специальною научного анализа.

Цель исследования заключается п изучении и описании социально-политических установок населения и представителей органов местного самоуправления, а также социальных условий, обеспечивающих процессы взаимодействия между населением и местными органами власти в рамках местнот самоуправления, а также в определении возможностей оптимизации диалога между населением и местными органами власти. Дорожив!, ЮН. Реформа местной власти /ЮН. Дорожит // Социс. — 1997. - №8. - С. 9 - 19; Ьргаов, А.Н Возможна ли собственная модель самоуправления? /Л.Н. Ершов // Социс. - 1998. - №11. - С. 29 - 32; Гильмахюз, Л 3. Перспективы становления честного самоуправления /Л.З. Гильманов// Социс. — 1998. — №11. — С. 26 — 29; Большаков, Л. Г. Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской гос)Д2рствснности (на примере Республики Татарстан) / Л.Г. Большаков / Власть и общество в постсоветской России: новые перспективы и институты. Отв. Ред. М. Н. Афанасьев. Серия «Новая перспектива», вып. XII. — М.: Московский общественный научный фонд,1 999. - С. 146 - 166

Задачи исследования: изучить особенности становления и развития местного самоуправления в России на основе имеющихся подходов и исследовательских практик; исследовать вовлеченность населения и уровень готовности его участия в местном самоуправлении; проанализировать оценку населением функционирования местных органов власти и дать характеристику социального состава представительского корпуса; выявить и описать факторы, влияющие на политическую активность населения; проанализировать основные проблемы становления развития местного самоуправления с использованием экспертных оценок; определить потенциальные и актуальные возможности осуществления местного самоуправления населением и охарактеризовать главные факторы, препятствующие социальным инициативам населения на местном уровне; рассмотреть особенности характера информационного взаимодействия между населением и местными органами власти.

Объектом исследования являются жители муниципального образования как объекты и субъекты местного самоуправления, а также представители местных органов самоуправления.

Предметом исследования выступают социально-политическое поведение населения и установки представителей местных органов самоуправления, обеспечивающие взаимодействие жителей муниципального образования с местными органами власти.

Теоретико-ме I одол отческая база исследовании

Существование сложного ноля исследовательских практик и подходов к анализируемой проблеме потребовало использования комплексного методологического подхода, состоящего из различных принципов и теоретических положений. Это обуславливает использование в работе принципа историзма, структурно-функциональных методов, принципа системности и развития, социального детерминизма, специальных методов системного и многофакторного анализа. Местное самоуправление как форма политического поведения населения неотделимо от наработок понимающей социологии, теории социального обмена, теории демократии. Для более глубокого понимания процессов, происходящих в области местного самоуправления, в работе была использована теория дивергенции. С нашей точки зрения, изучение проблем становления функционирования местного самоуправления требует интегрированного рассмотрения взглядов различных участников городского самоуправления.

Эмпирическая база исследования включает в себя данные и результаты семи мониторинговых социологических исследований «Социально-политическая ситуация в Дзержинске», проведенных с участием автора (выборка квотная, репрезентативная):

2-9 июня 2000 г, выборка - 2100 чел.; 8-11 февраля 2000 г, выборка - 2393 чел.;

2-4 февраля 2001 г., выборка - 1000 чел.;

23-24 ноября 2001 г., выборка - 800 чел.;

21-23 мая 2002 г., выборка 600 чел.;

6-11 июня 2002 г, выборка - 1800 чел.; 15-17 декабря 2002 г, выборка - 800 чел.

Были также использованы данные исследований для вторичного анализа:

1. «Социально-политическая ситуация в Дзержинске» (август-сентябрь 1999 г.)

2. Фонд «Общественное мнение». «Социологические сообщения» (лето-осень 1997; октябрь 1999; сентябрь, 1998)

3. «Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих» (апрель, 1999)

4. От мнений — к пониманию. Общественное мнение - 2000 (Материалы ВЦИОМ, 2000 г.)

5. «Будущее индустриального города» (декабрь, 1992 - январь, 1993)

6. «Власть и народ: основания социального диалога» (февраль, 2002).

Автор диссертационного исследования является членом исследовательского коллектива, осуществлявшего исследования с 2000 года и принимал личное участие в обрабогке и анализе данных и написании аналитических отчетов по результатам части упомянутых исследований.

Научная новизна исследования

1. Разработана методика комплексного изучения процессов взаимодействия между населением и местными органами власти. В ходе исследования были изучены как социальные запросы населения в отношении местных органов самоуправления, так и социально-политическое восприятие местной элитой, возглавляющей систему местных органов самоуправления, социального пространства,

2. Рассмотрены информационные условия становления местного самоуправления. Разработана типология политических установок и политического поведения населения в рамках взаимодействия с местными органами самоуправления, в результате чего были рассмотрены три группы: потенциально активные участники местного самоуправления; умеренно активные участники местного самоуправления; отказывающиеся участвовать в местном самоуправлении. Для решения этой задачи были рассмотрены также социально-демографические особенности политических установок и политического поведения.

3. Разработана методика многомерного анализа для выделения факторов, влияющих на электоральное поведение населения. Оценены поиск выгоды от участия в выборах, усталость от выборов и неверие в их честность, недоверие к самой системе выборов, раздраженность по отношению к органам власти, дефицит гражданской ответственности, отсутствие достойных кандидатов.

4. Для описания процессов, влияющих на становление и развитие местного самоуправления, были использованы понятия диссоциативное и ассоциативное поведение. Было выявлено, что более активная реализация диссоциативных форм поведения но сравнению с ассоциативными, ведет к развитию дезинтеграционного сценария во взаимоотношениях между населением и местными органами власти.

5. Выявлены возможные пути совершенствования диалога между населением и властью, заключающиеся, во-нервых, в усилении информационной пропаганды местного самоуправления как в отношении населения, так и в отношении представителей местных органов самоуправления, во-вторых, в создании условий, создающих привлекательность местному самоуправлению для становления его снизу, со стороны населения. Отсутствие понимания населением и представителями местных органов власти основных принципов местного самоуправления делает проблемным конструктивный диалог между жителями и местными органами власти. В ходе решения этой задачи были рассмотрены конкретные каналы взаимодействия между населением и органами местного самоуправления, а именно территориально-общественное самоуправление, общественные и партийные организации, средства массовой информации.

Положения, выносимые на защиту

1. Сегодня можно однозначно говорить о том, что местное самоуправление в России с начала 90-х годов находится в стадии становления. Доказано, что это определяется рядом причин. Во-первых, слабостью традиций гражданского общества и развития демократической системы в России. Во-вторых, децентрализацией власти, проходящей в рамках квазифедерализма, и непониманием сущности самоуправления со стороны представителей государственных структур и органов местного самоуправления. В-третьих, неподготовленность населения к системе местного самоуправления и политическая апатия жителей.

2. Доказано, что политическая информированность населения находится на низком уровне. Формирование местного самоуправления происходит в условиях стремления населения к патернализму приводит к абсентизму, преобладанию диссоциативных форм поведения над ассоциативными. Выявлено, что жители стремятся, в первую очередь, к контролю над деятельностью местных органов власти, а не к взаимодействию с ней. Население не доверяет местным органам власти, не воспринимает себя субъектом самоуправления, видит местное самоуправление продолжением государственной власти, не понимает функциональной значимости представительных органов местного самоуправления. Это делает невозможным создание конструктивного диалога между населением и местными органами власти невозможно.

3. Установлено, что низкий уровень политической активности населения связан не только с недоверием местным органам власти, но и является выражением определенной формы протеста. Высокий уровень абсентизма отмечается именно в лояльных слоях населения. В результате, очень часто выборы представителей в местные органы власти проходят не рациональных, а на эмоциональных основаниях, что приводит к воспроизводству диссоциативных форм поведения. Несмотря на низкую электоральную активность, население не желает лишиться единственной на данный момент возможности влиять на местные органы власти. У значительной части населения отсутствую г существенные мотивы участия в голосовании. Выявлена и описана группа факторов, влияющих на электоральное повеление населения. В их числе — поиск выгоды от участия в выборах, усталость от выборов и неверие в их честность, недоверие к самой системе выборов, раздраженность по отношению к органам власти, дефицит гражданской ответственности, отсутствие достойных кандидатов.

4. Сущность местного самоуправления, его роли и функций, не понимает не только население, но и сами представители органов местного самоуправления, в том числе и общественных организаций. Эти органы не определяют зону собственной ответственности в рамках вверенных им полномочий, нередко отождествляют местную власть с государственной. В связи с этим, в первую очередь, необходимо говорить не столько о проблемах неготовности населения, сколько об уровне подготовки самих представителей местных органов власти к осуществлению функций местного самоуправления. Российское законодательство слабо проработано в сфере МСУ и не способствует заинтересованности в развитии местного самоуправления со стороны представителей властных органов.

Научная значимость работы

Проведенное исследование дает основания для научного подхода к процессам формирования государственных программ развития местного самоуправления, способствуег формированию теоретических представлений о местном самоуправлении как основе становления и развития социальной и политической активности населения. Теоретические положения, сформулированные в диссертационной работе, способствуют выявлению основных факторов, препятствующих становлению местного самоуправления, а также определению социальных условий, способствующих его развитию.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования

Анализ процессов становления местного самоуправления, осуществленный в рамках диссертационного исследования, может быть использован при построении концептуальных положений программ ц социологических исследований в области местного самоуправления. Результаты диссертационной работы могут быть использованы в муниципальной управленческой практике, при реформировании системы управления и местного самоуправления, в практической работе органов административной власти на местах и органов самоуправления. Результаты исследовательской работы, участие в которой принимал автор, были использованы при разработке стратегии взаимодействия между населением г. Дзержинска Нижегородской области и местными органами власти. Основные положения диссертационной работы используются при чтении курсов «Политическая социология» и «Социология управления».

Апробация результатов диссертационного исследования была осуществлена на одной региональной, двух всероссийских и одной международной научных конференциях, в том числе:

1. Международная научно-практическая конференция «Социология социальных трансформаций», Н. Новгород, 17-19 октября, 2002 г.

2.' Всероссийский научно-методический семинар «Социальные процессы современной России: трансформация и перспективы»,

4) Н. Новгород, 11-13 сентября, 2002 г.

3. Научная конференция «Россия сегодня», Н. Новгород, 25 января, 2002 г.

4. Седьмая нижегородская сессия молодых ученых, Н. Новгород, 20-24 октября, 2002 г.

Основные результаты работы опубликованы в четырех научных статьях общим объемом 1,5 п.л.

1. Сафонова (Князева) А.Е. Особенности функционирования и развития местного самоуправления. // Перспективы: Сборник научных статей аспирантов. / Составители и научные редакторы A.A. Иудин, З.Х. Саралиева. Н. Новгород: НИСОЦ, 2002. - с.157 - 172.

2. Сафонова (Князева) А.Е. Вовлеченность населения в процессы становления местного самоуправления. // Материалы седьмой нижегородской сессии молодых ученых. Н. Новгород, ННГУ, 2002. — с. 251-253.

3. Князева А.Е. Местное самоуправление и население: проблемы взаимодействия. // Социальная экспертиза. Нижегородский альманах. Вып. 2. Концепция развития и культурное пространство города. Нижний Новгород: Изд-во НИСОЦ, 2002. - с. 42 - 49.

4. Князева А.Е. Функционирование местных органов самоуправления с точки зрения населения. // Перспективы: Сборник научных статей аспирантов. Вып. 2/ Составители и научные редакторы A.A. Иудин, З.Х. Саралиева. Н. Новгород: НИСОЦ, 2003. - с. 114 - 119.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Становление местного самоуправления"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В России опыт местного самоуправления, несмотря на проводимые в течение уже нескольких веков реформы в этой сфере, отсутствует. Предпосылки форхмирования местного самоуправления возникали обычно не со стороны населения, а со стороны государства. И это отличает опыт становления местного самоуправления в России ог опыта друт их (прежде всего евроттейских) стран. Кроме этого, все проходящие реформы местного самоуправления в России носят прерывистый характер. Центральная власть постоянно стремилась усилить свое влияние на деятельность местных сообществ.

В результате, к началу 90-х тодов XX века Россия пришла без наличия значимого опыта местного самоуправления. Без серьезного ттодхода к этой проблемы со стороны политиков была пришла за основу англосаксонская модель самоуправления, характерная для стран, где местное самоуправление развивалось прежде веет о снизу, со стороны населения. В ^ связи с этим, формирование системы мест нот о самоуправления (МСУ) на современном этане столкнулось с множеством проблем. Анализ исследований, посвященных местному самоуправлению тта современном этане, позволяет выделить три основных ттодхода к изучению проблем МСУ. Это:

1) Демократический ттодход, в рамках которого проблемы развития местного самоуправления связаны, в иервую очередь, со сложностями развит ия тражданскот о общества. Щ 2) Организационной подход, в рамках когорот о проблемы становления местного самоуправления связаны с наличием процессов децентрализации при отсутствии процессов федерализации в России, усиленным влиянием на местное самоуправление со стороны субъектов Федерации и отсутствием понимания сущности местного самоуправления, а так же нежеланием видеть население в качестве субъектов местного самоуправления со стороны экспертов — представителей органов государственной власти.

3) Социальный подход, в рамках которого рассматриваются, в первую очередь, проблемы политической активности населения на местном уровне и готовности населения стать субъектом местного самоуправления.

Низкий уровень политической активности населения и неготовности местных органов самоуправления к развитию системы местного самоуправления стали причиной того, что местное самоуправление не находит значимого развития на самом низовом, территориально-общественном уровне. Несмотря на то, что еще с конца 80-х годов отмечается рост числа кондоминиумов, само население зачастую не знает о существовании той или иной формы самоуправления по месту проживания. Реформа местного самоуправления, проводимая государством, направлено в первую очередь на реформирование структуры муниципальных органов, а не на формирование общественных институтов. Вместе с тем, именно с развитием территориально-общественного самоуправления можно связать рождение ценностей местного самоуправления в России.

Проблемы взаимодействия местных органов власти и населения связаны с неготовностью и невозможностью совершенствования этого диалога как со стороны населения, так и со стороны представителей местных органов самоуправления. Однако о формировании местного самоуправления на местах можно говорить только в тех случаях, когда между субъектами данного ттроцесса возникает консенсус.

Анализ исследований показывает, что в настоящее время население демонстрирует высокую степень центризма. Жители не испытывают рештьной потребности в развитии системы местного самоуправления. Одна из причин — низкая информированность населения о принципах и функциях местного самоуправления. Жители не доверяют местным органам власти, не воспринимают себя субъектами самоуправления, видят местное самоуправление продолжением государственной власти, не понимают функциональной значимости представительных органов местного самоуправления. Все это приводит к тому, что местное самоуправление в настоящее время нуждается в дополнительной пропаганде. Интерес, потребность в самоуправлении не формируется ни партиями, ни Iосударством, ни общественными организациями. Процесс вовлечения 1раждан в управление никак не стимулируется.

Анализ политических процессов позволяет выявить, что, во взаимодействии между населением и местными органами власти происходит реализация дезинтетрационного сценария. Диссоциативные формы поведения преобладают над ассоциативными. Наиболее активная часть населения отличается повышенным уровнем нелояльности. В связи с этим, наиболее привлекательная модель участия населения в местном самоуправлении связана с контролем за деятельности местных органов власти, а не с совместным решением возникающих вопросов.

Развитию взаимодействия между населением и местными органами власти не способствуют и мнение населения по поводу основных проблем функционирования местных органов власти. Органы власти обвиняются в воровстве и взяточничестве чиновников, бюрократизме, низком профессиональном уровне. Объективные экономические причины, снижающие возможности функционирования местных органов самоуправления, но мнению населения не являются столь значимым тормозом для управления города.

Анализ депутат с кото корпуса также позволяет определить перспективы развития местного самоуправления. На протяжении последних лет происходит трансформация как социальных характеристик кандидатов в депутаты, так и депутате кото корттуса. Население ожидает от власти, прежде всего решения насущных проблем. Патерналистские настроения ставят в основу характеристик депутата наличие хозяйственного опыта кандидата, увеличивается значимость общественной деятельности депутатов и опыта управления. В результате, в депутатский корпус попадают представители финансовых и промышленных структур. Склонность к патернализму затормаживает развитие системы местного самоуправления. Однако она органично вписывается в систему привычных отношений между населением и властью тто накотшенному веками опыту, когда власть и общество дистанцированы друг от друга.

Единственным понятным населению принципом местного самоуправления являются на сегодняшний день выборы. Население видит выборную систему фактически единственным способом влияния на ситуацию в городе. Несмотря на низкий уровень электоральной активности, население не желает расставаться с единственно реализуемым способом влияния на власть.

Анализ социологических исследований позволяет установить шесть основных мотивов, влияющих на электоральное поведение. Первый мотив ушли тарный — связан с тем, население видит в выборах возможность решения собственных проблем, проблем своего дома, двора. Второй мотив тражданското пессимизма — демонстрирует недоверие к властным и выборным системам как оправдание собственной пассивности. Мотив недоверия к системе выборов основан на том, что население не верит в возможность влияния на ситуацию через выборы. Электоральное поведение, основанное на мотиве раздраженности тто отношению к органам власти, является выражением формы протеста. Мотив гражданской ответственности основан на повышенном уровне лояльности и активности. Именно развитие данного мотива электорального поведения необходимо для нормального протекания демократических процессов на местном уровне. Мотив наличия/отсутствия достойных кандидатов предопределяет участие или неучастие в выборах в зависимости от представлений о досгойгюсти кандидат со стороны электората.

Проблемы развития местного самоуправления связаны, как уже говорилось ранее, с непониманием сущности, роли и функций системы

МСУ со стороны самих представителей местных органов власти. Экспертный опрос деятелей городского управления показал, что сахмоуиравление зачастую воспринимается как часть государственной власти, а роль населения при этом состоит только в возхможности принимать участие в выборах или в создании территориально-общественного самоуправления. Субъектом местного самоуправления становится не населения, а местные органы власти. Кроме того, сагии представшей и органов местного самоуправления зачастую видят основу МСУ в помощи населению, тем самым развивая тенденции к патернализму. Без подготовленности к местному самоуправлению со стороны органов власти невозможно развитие самоуправления со стороны населения.

К одной из основной причин слабого развития местного самоуправления можно отнести конфликты между администраций и представительным органом власти, в результате чего интересы населения начинают выходить за рамки деятельности местных органов самоуправления. Эксперты признаются в том, что недостаточно плотно работают с население»*. За рамки интересов органов власти выходит ответственность перед населениехМ за принимаемые решения. На первый план выходит личная выгода.

Представители органов местного самоуправления имеюг слабые представления о зоне своей ответственности перед населением и функциях в работе с жителями. Непрофессионализм и отсутствие представительства различных слоев тормозит разрешение различных воттросов.

Существует ряд ироблехМ в развитии местного самоуправления. Муниципальные образования не имеюг ни четко проработанной норхмагивной базы, ни указания полномочий, ни финансовой обеспеченностью. Продекларировав местное самоуправление, т осударсгво делает очень слабые шаги к его развитию. Со следующего года вступит в силу новый закон о местном самоуправлении, согласно когорохму более четко регулируются межбюджетные отношения (и это является его несомненным плюсом). Однако опасения экспертов связаны с тем, что местное самоуправление становится уже не правом, а обязанностью населения, и теряет свою самостоятельность, становясь частью I осударс1 венной власти.

Действующее законодательство предоставляет достаточное количество возможностей населению участвовать в местном самоуправлении. Однако население не спеши г воспользоваться такой возможностью. Эксперты называют несколько причин пассивности. Во-первых, это низкий уровень доверия населения по отношению ко всем властным институтам, в том числе и к институту местного самоуправления. Во-вторых, отсутствие исторических корней в развитии местного самоуправления. В-третьих, со сложностью бюрократических процедур в осуществлении некоторых форм участия населения в самоуправлении. В-четвертых, с непониманием население сущности и необходимости местного самоуправления. Говоря о низком уровне электоральной активности, эксперты добав.1тяюг еще ряд причин — обман избирателей во время предвыборной кампании, невыполнение обещаний, грязные технологии.

Эксперты отмечают рост среди населения диссоциативных форм активности, в основе когорой лежит протест. Среди экспертов отношение к подобным формам активности неоднозначное. С одной стороны, они воспринимаются позитивно как осуществление участия населения в местном самоуправлении. С другой стороны, приводят к росту социально! о раздражения и все большей сложности вести конструктивный диалог между населением и местными органами власти.

Возможность участия в городском самоуправления со стороны населения через общественные организации, не находит однозначной оценки. Представители местных органов штат и понимают необходимость взаимодействия с общественными организациями. Однако сами представители общественных организаций не всегда находят это взаимодействие достаточным. Вероятно, что это связано в первую очередь с невозможностью местного бюджета обеспечить достаточное финансирование общеегвенных организаций. С другой стороны, в Дзержинске в последнее время отмечается отстраненность местных органов исполнительной власти от деятельности общественных организаций.

Основой информационного взаимодействия между местными органами самоуправления и населением выступают в насюящее время средства массовой информации. Однако выполнение СМИ своей информационной и коммуникативной функции во взаимодействии населения и местного самоуправления осуществляется, в основном в период политической нестабильности. Население отмечает недостаточность информации. Высокий уровень ангажированности СМИ приводи г к падению доверия к ним со стороны населения. Роль средств массовой информации во взаимодействии между населением и органами власти снижается, жители становятся лишь пассивными потребителями информации.

Таким образом, формирование конструктивного взаимодействия населения с местными органами власти является одной из основных задач как государства, так и местных органов самоуправления. Консенсус между властью и населением местного сообщества должен стать одной из первоочередных задач формирования самоуправления. Для решения этой задачи необходима пропаганда принципов местното самоуправления не только среди населения, но в первую очередь среди местных руководителей — представителей исполнительных и представительных органов влас т и с разъяснением сущности, функций и роли местното самоуправления. Только после эгото возможно говорить о формировании ценностей местного самоуправления среди населения и разрешении проблем, возникающих перед местными органами власти.

Список научной литературыКнязева, Анастасия Евгеньевна, диссертация по теме "Социология управления"

1. Антиньев, А.Г. Местное самоуправление — социально-политический институт фажданского общества / Н.Н.Захаров, А.В. Шишигин -Пермь: Издательство Пермского университета, 1999 г. — 130 с. — ISBN5-8241-0197-3

2. Бодрийяр, Ж. В тени молчаливого большинства, или конец

3. V* социального. Издательство Уральского университета, Екатеринбург,2000. 95 с. - ISBN 5-7525-1130-5

4. Бурдье, П. Социология политики: Пер. с фр./Сост., общ. ред., предисловие Н.А. Шматко / — M.: Socio-Logos, 1993. — 336с. ISBN 5-86709-005-1

5. Всбер, М. Избранное. Образ общества: Пер. с нем. — М.: Юрист, 1994. 704с. - ISBN 5-7357-0048-0

6. Герасименко, Г.А. Зсмское самоуправление в России. М., 1999. — 262с.

7. Гильченко, Л.В. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М.: МОНФ, 1998. -109 с. 1SBN 5-89554-029-5

8. Ивашиненко, Н.Н. Нижний Новгород: выборы мэра'98. Социологический анализ / H. Н. Ивашиненко, А.А. Иудин, Д.Г. Стрелков Нижний Новгород, Издательство Волго-Внтской академиигосударственной службы, 1998. 136 С. - ISBN 5-85152-125-2

9. Иудин, А.А. Социальные трансформации: экономические установки населения и массовое политическое сознание (1998 — 1999гг.). — Нижний Новгород: НИСОЦ — Издательство Волго-Вятской академии государственной службы, 1999. 330с. - ISBN 5-85152-178-3

10. Ковалев, Ю.Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона (социологический аспект). — Саратов: Изд-во СГУ, 1996.-24 с.

11. Макаров, В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в. — 1917 г.): Учеб. пособие — Ниж. Новгород: Волговятская академия государственной службы, 2000 г. — 244с. ISBN 5-85152-165-112.