автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы"

На правах рукописи

БОГЕ] • ЮЛИЯ ОЛЕГОВНА

СТАНОВЛЕНИЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Специальность 23 00 02. - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2008

003170940

Работа выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель

Медведев Николай Павлович

доктор политических наук, профессор

Официальные оппоненты

Авдонин Владимир Сергеевич

доктор политических наук

Мызиикова Ольга Евгеньевна

кандидат политических наук

Ведущая организация

Российский университет дружбы народов

Защита состоится 19 июня 2008 г в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 502 006 14 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу 119606, г Москва, пр. Вернадского, д 84, 1-й учебный корпус, ауд 3399

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГОУ ВПО РАГС при Президенте Российской Федерации (1-й учебный корпус)

Автореферат разослан 19 мая 2008 г

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук, доцент

С А. Пистрякова

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования На современном этапе развития Российской Федерации происходит трансформация ее общественно-властных отношений Коренным изменениям подвергаются многие стороны общественной жизни, совершенствуется система управ тения, в том числе государственного и муниципального В этой связи одним из наиболее значимых и заметных преобразований, проводимых в Российской Федерации, является муниципальная реформа, стратегической целью которой является формирование принципиально новой модели местного самоуправления, основанной на принципах демократии, федерализма, а также на использовании новых управленческих технологий

Проведение реформы местного самоуправления, прежде всего, связано с принятием Закона Российской Федерации от 06 07 1991 г № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1, Федерального закона от 28 08 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, каждый из которых является определенным этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации При этом ни один из них не смог в полной мере обеспечить создание такой системы местного самоуправления, которая максимально бы обеспечивала реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление Необходимость дальнейших преобразований системы муниципальной власти и, в первую очередь ее представительных органов, как наиболее близких к населению, была обусловлена неопределенностью, а в ряде случаев множественностью моделей территориальной организации местного самоуправления и удаленностью органов местного самоуправления от населения, нечеткостью в определении компетенции органов местного самоуправления и непроработанностью механизмов их взаимодействия с органами государственной власти

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» указывается на тот факт, что в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления, что в конечном итоге непосредственно

1 «Ведомости СНД и ВС РСФСР» 18 07 1991, N 29. ст 1010

2 «Собрание законодательства РФ», 28 08 1995 N 35, ст 3506

3 «Собрание законодательства РФ», 06 10 2003, N 40, ст 3822

сказалось на уровне жизни населения в российских городах и селах, отмечено низкое качество законодательной базы местного самоуправления1 В Послании Президента РФ от 26 04 2007 г говорится о необходимости продолжить процесс реформирования местного самоуправления, в том числе его экономических основ"

Нормами Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были изменены принципы территориальной организации местного самоуправления, установлена обязательность формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах - с разграничением между ними полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий По мнению автора, указанный закон более четко определил структуру муниципальных органов, в том числе и представительных Обозначенные нововведения позволят, на наш взгляд, создать единообразную систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, обеспечить дальнейшее становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления и наиболее полную реализацию конституционных прав граждан на местное самоуправление

Федеральный закон от 06 10 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное наличие в муниципальном образовании представительного органа При этом, часть 10 статьи 35 упомянутого закона устанавливает исключительную компетенцию представительного органа в решении важнейших вопросов жизнедеятельности местного сообщества (вопросов местного значения), что, по мнению автора, определяет его ведущую роль в управлении муниципальным образованием

Несмотря на очевидный прогресс, достигнутый в ходе предварительного этапа муниципальной реформы, нельзя с уверенностью говорить о конечном успехе преобразований в области местного самоуправления, так как окончательный срок вступления в силу Федерального закона от 06 10 2003 г перенесен на начало 2009 года В связи с этим исследования, посвященные указанным вопросам, приобретают особую актуальность

Степень научной разработанности проблемы Вопросы, связанные с представительными органами местного самоуправления, как

1 «Российская газета», N 71, 19 04 2002

2 «Российская газета», N 90,27 04 2007

правию, исследуются достаточно широким кругом представителей различных научных дисциплин, однако они рассматриваются лишь в качестве дополнения при совокупном анализе сущности и специфики местного самоуправления Специальных, целенаправленных изысканий в этой области на сегодняшний день крайне мало, т к большая часть трудов, в той или иной степени касающихся актуальной проблемы становления политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления - это работы, анализирующие вопросы правового обеспечения функционирования органов местного самоуправ тения, административного структурирования бюджетно-финансовых проблем муниципалитетов и тд Попытки же всестороннего и комплексного рассмотрения проблем становления и развития представительных органов местного самоуправления довольно редки

При исследовании природы местного самоуправления автором значительное внимание было уделено анализу трудов основоположников отечественной муниципальной школы Н И Лазаревского, В В Погосского, А И Васильчикова, В П Безобразова, Н М Коркунова, И И Дитятина, Б Н Чичерина, Б Б Веселовского, П П Тройского, А Д Градовского'

Кроме того, рассмотрены и проанализированы работы классиков зарубежной науки о местном самоуправлении П Ашлея, Л Штейна"

Среди современных отечественных исследователей, уделявших большое внимание проблемам местного самоуправления в целом, а также его аспектам, связанным с представительными муниципальными органами, автором отмечены Н В Постовой, Т Я Хабриева, В Е Чиркин, А Н Кокотов, А С Саломаткин, В Гельман, Н В Мижарева, В Г Игнатов, В И Шкатулла, В С Мокрый, А А Сергеев и др 3

1 Лазаревский НИ Лекции по русскому государственному праву - СПб, 1910, Погосский В В Местное самоуправление на демократических началах - М 1917, Ваопьчиков А И О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений - СПб, 1872, Безобразов ВП Земские учреждения и самоуправ тение - М, 1874, Корку нов НМ Русское государственное право - СПб 1897. Дитятнн ИИ Устройство и управление городов России - СПб, Ярославчь, 1877 Чичерин Б Н Избранные труды - СПб , 1998, Веселовский Б Б Какое местное самоуправление нужно народу'' - СПб, 1906, Градовскпй А Д Начала русского государственного права - СПб, 1899-1904, Тройский ПП Теория самоуправления в русской на>ке - Юбилейный земский сборник, 1864 - 1914 - СПб 1914

" Аппей И Местное и центральное управление, пер с англ под ред В Дерюжинского - СПб , 1910, Штейн Л Учение об у правлении 1874

1 См Постовой Н В Муниципальное право России - М, 2000, Хабриева Т Я, Чиркни В Е Теория современной конституции - М , 2005, Кокотов А Н , Саломаткин АС Муниципальное право России - М, 2006, Гельман В От местного самоуправления - к вертикали власти // Pro et contra — 2007 - №1, Мижарева НВ

Весомый вклад в развитие основ науки в области местного самоуправления в нашей стране внесли С А Авакьян, А С Автономов, Г В Атаманчук, В И Васильев, ЕМ Ковешников, С В Кузнецов, ОЕ Кутафин, Н П Медведев, М В Столяров, В В Таболин, В И Фадеев1 и др

Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации и представительных органов муниципальных образовании Автореферат диссертации -Казань, 2006, Игнатов В Г, Бутов В И Местное самоуправление российская практика н зару бежный опыт - М , 2005, Шкатулла В Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;) от 6 октября 2003 г №131-Ф3 - М, 2006, Мокрый ВС Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского обще ста Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук 12 00 02 - М , 2001, Сергеев А А Федерализм и местное самоуправление как институты российскою народовластия - М, 2005

1 См Авакьян С Л Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России Местное самоуправление в России - М 1997, Автономов АС Правовая онтология политики к построению системы категории - М. 1999, Атаманчук Г В Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Атаманчук Г В , Иларионова Т С , Сумелов В А , Яковец ТО В -М РАГС, 2001, Болтенкова Л Ф Местное самоуправление в системе федеративных отношении - М , 2006, Васильев В И «Вертикаль» и «горизонталь» Правовые вопросы организации власти - М, 2006, Васильев В И Законодательная основа муниципальной реформы - М, 2005, Кутафнн ОЬ, Фадеев ВII Муниципальное право Российской Федерации - М, 2000, Кузнецов С В Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства // Взаимодействие уровней власти в } словиях федерализации (Опыт России и Германии) - Р-н-Д, 2002, Ковещнпков Е М Государство и местное самоуправление в России Теоретико-правовые основы взаимодействия - М , 2002, Мацнев А А Децентрализация государственной власти и местное самоуправление в России теоретико-правовые основы взаимодействия - М, 2002 Мацнев А А Децентрализация государственной власти и местное самоуправление проблемы реализации Под общ ред А Мацнева, Ю Харбиха - М , 2007, Медведев НП Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ - М , 2006, Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации Немецко-российский проект Под ред Г В Витткэмпера, Г Я Козлова, ВС Авдонина - М, 2006, Столяров МВ Компетенция взастн - М 2005, Таболин В В Муниципальное городское право Правовые и орган и ¡анионные основы деятельности органов местного самоуправления в городах - М, 2000, Фадеев В И Муниципальное право российской Федерации - М, 2004 Холопов В А Город Рязань Местное самоуправление становление, современная модель, стратегия развития - Рязань, 2007, Холопов В А Государство и местное самоуправление основные аспекты стратегического взаимодействия - Рязань, 2007

Основные постулаты трудов указанных ученых анализируются в диссертационной работе

Цели и задачи исследования Целью проведенного исследования являлся многосторонний анализ организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, включающий в себя определение места и роли муниципальных представительных органов в современной системе местного самоуправления, основных тенденций изменения их политико-правового статуса на протяжении всего времени реформирования местного самоуправления в России, выявление основных факторов, влияющих на становление представительных органов, а также определение возможностей влияния на их политико-правовой статус как со стороны органов государственной власти, так и населения Российской Федерации

Для достижения указанной цели автором были определены следующие исстедовательские задачи, составившие существо работы

- определить институциональные основы местного самоуправления, носящие общественно-властный характер,

- выявить поштико-правовые основы организации и функционирования представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации,

- рассмотреть место и роль представительных органов местного самоуправления в обеспечении конституционных гарантий населения на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации,

- сформулировать специфику формирования и функционирования собраний депутатов муниципальных образований в единой системе органов местного самоуправления,

- выявить проблемы политико-правового взаимодействия органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации,

- проанализировать степень влияния муниципальной реформы на эффективность работы муниципальных представительных органов,

- спрогнозировать и оценить перспективы развития представительных органов в контексте реализации норм российского и международного права

Объектом исследования выступают представительные органы местного самоуправления в Российской Федерации

Предметом исследования являются закономерности и особенности становтения политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления Российской Федерации в условиях реформы муниципальной В1асти, проблемы и пути его совершенствования

Гипотеза диссертационного исследования: представительный орган местного самоуправления занимает важнейшее место в системе органов местного самоуправления Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления следует рассматривать как способ повышения эффективности работы местной власти, в условиях проводимой в России муниципальной реформы

Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды крупнейших отечественных и зарубежных исследователей в области политико-правовых отношений и муниципального права Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов анализ, синтез, индукция, дедукция Кроме того, применялись также методы политической науки, такие как системный, функциональный, исторический, сравнительный, диалектический, статистический, контент-анализ и другие

В процессе исследования автор обращался к теории и истории государства и права, политических учений, муниципальному, административному, конституционному и другим отраслям права

Эмпирическая база исследования В целях многостороннего освещения политико-правовых аспектов проблемы анализировались нормы Европейской хартии местного самоуправления и других межгосударственных правовых актов и документов публично-правового характера, Конституции Российской Федерации (статья 12, глава 8), федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

В качестве источников информации также использовались материалы периодической печати, всемирной сети Интернет, данные научно-практических конференций

Особое внимание было уделено работе представительного органа местного самоуправления города Рязани (Рязанского городского Совета, Рязанской городской Думы), что об>словлено характером постоянной профессиональной деятельности автора (консультант правового отдела Рязанской городской Думы)

Научная новизна исследования характеризуется постановкой проблемы, ее малоизученностью, достигнутыми результатами исследования места и роли представительных органов в системе местного самоуправления, становления их политико-правового статуса в условиях муниципальной реформы

Настоящая работа выступает одним из первых научных изысканий в указанной области, в котором комплексное осмысление представительских

функций собраннй муниципальных депутатов сочетается с анализом политического и правового поля, выстраиваемого посредством муниципальной реформы

В диссертации предпринято всестороннее, комплексное теоретико-прикладное и сравнительное исследование политико-правового статуса представительного органа в условиях проводимой в России муниципальной реформы, наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функционирования представительных органов местного самоуправления в России, оценивается наиболее приемлемая для современного российского общества избирательная система, рассматривается роль депутатов представительных органов в обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление, анализируются проблемы инкорпорации норм Европейской хартии местного самоуправления в российское законодательство и роль представительных органов муниципальных образований в общественно-политической жизни России

Положения, выносимые на защиту:

1) представительный орган местного самоуправления является неотъемлемой частью демократического общества в силу особенностей его формирования (выборности населением) и характера выполняемых функций (представительства интересов населения),

2) представительные органы местного самоуправления способны являться одним из влиятельных акторов политического процесса, однако в нашей стране этот орган публичной власти в силу ряда объективных причин не до конца использует свой потенциал,

3) реформа системы местного самоуправления определила ведущую роль представительного органа в управлении муниципальным образованием, так как именно он наиболее полно обеспечивает конституционное право граждан на местное самоуправление и осуществляет решение наиболее важных вопросов жизнедеятельности местного сообщества,

4) изменение политико-правового статуса муниципальных представительных органов, произведенное Федеральным законом от 06 10 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», делает возможным осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления как населением, так и органами государственной власти Российской Федерации,

5) депутаты представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации представляют собой важнейший механизм реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, в связи с этим одной из наиболее серьезных задач, решение которых имеет первоочередное

значение, является совершенствование избирательной системы и процедуры отзыва депутата,

6) положения Европейской хартии местного самоуправления являются основополагающими при осуществлении нормативного регулирования организации и функционирования представительных органов местного самоуправления, поэтому необходима тщательная проработка действующих (и предлагаемых к рассмотрению в качестве законопроектов) норм, касающихся местного самоуправления,

7) формирование и функционирование представительных органов местного самоуправления, вследствие принятия, а также последовательного вступления в силу Федерального закона от 06 10 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на территории Российской Федерации приобрело единообразный характер, тем не менее далеко не полностью проработаны и реализованы наиболее эффективные варианты создания и деятельности указанных органов, а также из взаимоотношений с исполнительными органами местного самоуправления,

8) становление представительных органов местного самоуправления в современной России следует рассматривать во взаимосвязи с двумя контртенденциями в динамике современного политического процесса -централизации и децентрализации, а также идеологии укрепления «властной вертикали»,

9) дальнейшее реформирование муниципальных отношений (в том числе вопросов организации и функционирования представительных органов местного самоуправления) необходимо для окончательного построения жизнеспособной системы местного самоуправления в Российской Федерации

Практическая значимость проведенного исследования. С точки зрения приращения знания, осмысление заявленных в теме диссертации проблем позволяет сделать общие выводы о процессе становления политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы Кроме того, практическая значимость работы заключается в том, что основные ее выводы могут быть использованы при определении возможных вариантов процедуры формирования представительных органов местного самоуправления в России

Значимость исследования состоит и в том, что его выводы и предложения могут быть использованы при дальнейшем изучении политических аспектов развития института местного самоуправления, проблематики местного самоуправления, а также рассмотрении комплекса теоретических и практических проблем, связанных с оптимизацией

деятельности представительного органа в качестве полноправного актора публичной власти

Положения и рекомендации, обоснованные в работе, целесообразно использовать при подготовке методических основ учебных программ и преподавании поиггической регионалистики и других политочогических, правовых и управленческих дисциплин Кроме того, имеющийся в диссертации исследовательский материал и практические предложения могут быть п слезны государственным и муниципальным служащим, осуществляющим свою деятельность в структурах региональной и местной власти

Апробация результатов исследования Основные тезисы исследования нашли отражение в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, посвященных становлению и развитию института местного самоуправления в современной России

Центральные позиции исследования были использованы автором в процессе преподавания учебного курса «Муниципальное право России» для студентов-политологов Рязанского государственного университета, а также опубликованы в ряде научных статей автора

Структура работы Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы

II ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели, задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации

В первой главе «Институт представительства интересов населения в системе местного самоуправления: теоретико-методологический аспект» дана характеристика теоретико-методологического аспекта института представительства интересов населения в системе местного самоуправления, в том числе депутатов представительных органов местного самоуправления Кроме того, в данной главе содержится краткий экскурс в историю развития местного самоуправления как в России, так и в иных государствах, представлены основные теории становления и развития местного самоуправления, а также проблемы становления представительных органов местного самоуправления в контексте

реализации на территории Российской Федерации Европейской хартии местного самоуправления

В параграфе первом «Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления» автор отмечает, что местное самоуправление играет важную роль в формировании истинно демократического общества, поэтому данный вопрос изучался многими учеными, которые дают разное определение местному самоуправлению

В настоящее время, согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций

Автор обращает внимание на тот факт, что публичная власть в Российской Федерации имеет двухуровневую структуру государственный уровень (органы государственной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления) Соответственно среди ученых, изучающих данную область науки, до настоящего момента существуют споры относительно природа самостоятельности органов местного самоуправления С точки зрения диссертанта, основанной на позиции английского ученого Роде', местное самоуправления необходимо рассматривать в системе единого государственного управления, которое на практике может включать как государственную администрацию, так и самоуправленческие начала Таким образом, местное самоуправление представляет собой такую специфическую ветвь общественной власти, которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы местного сообщества Специфика местного самоуправления заключается в его двойственной природе политической и общественной С одной стороны органы местного самоуправления интегрированы в единую систему управления страной, с другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества и формой политичебской самоорганизации локальных сообществ

1 Rhodes R A Contiol and power in central-local government relations Covei 1981 P 90107

В рассматриваемой главе автором выделены основные признаки, принципы и функции местного самоуправления1, а также рассмотрены различные теории, касающиеся сущности местного самоуправления, в то числе теория свободной общины, «общественная» (хозяйственная) теория, «государственная» теория, локалистская концепция, концепция общественного выбора, концепция дуалистического государства, концепция социальных отношений, также упоминается восточный подход к проблеме самоуправления2 Исследовав указанные теории, автор делает вывод о том, что вопрос о ценности местного самоуправления должен решаться вместе с более общим вопросом о государстве как ценности

В упомянутом параграфе также проанализированы модели местного самоуправления англосаксонская1, Романо-германская

(континентальная)4, иберийская, советская5 Диссертантом подмечено, что потребность в законодательном оформлении местного самоуправления в развитых странах была признана достаточно поздно (XIX век), в России же идея местного самоуправления появилась во времена Петра I, развивалась при Екатерине II и важнейший этап своего реформирования прошла во времена правления Александра II В советское время одним из принципов организации и деятельности всех звеньев Советов (фактически органов местного самоуправления) являлся принцип демократического централизма, местное самоуправление рассматривалось как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии Принцип демократического централизма отражался в конституциях6 и иных

1 Постовой НВ Муниципальное право России - М, 2000 С 19-20, Глухов А В Местное самоуправление и его становление в России - М , 2000 С 26 , Шеремет К Ф Становление правовой ба!Ы местного самоуттравления в Российской Федерации - М 1998 С 50-53

2 Велихов Л Основы городского Хозяйства М, 1928 С 236 , Корку нов Н М Русское государственное право -СПб 1909 С 489 , Игнапок Н А , Замотаев А А , Павлушкнн А В Муниципальное право - М , 2004 С 31 , Безуглов А А , Солдатов С А Конституционное право России -М 2003 С 514 , Лазаревский Н И Самоуправление Мелкая земская единица - СПб, 1903 С 51 , Михайловский А Г Реформа городского самоуправления в России - СПб , 1908 С 40 , Еллинек Г Общее учение о государстве Право современного государства -М, 1908 С 79 , Свешников М И Основы и пределы самоуправления - СПб , 1892 С 65-66 , Государственное у правление и

иотнтнка/Под ред Л В Сморгунова - СПб, 2001 С 68-71

3 Местное самоуправление в зарубежных странах Информационный обзор Под общ ред НИ Медведева, А И Ракнтоваидр -М 1994 С 6

4 Медведев Н П Политическая регионалистика - М , 2002 С 76-77

5Чиркни В Е Конституционное право зарубежных стран -М.2001 С 346-358

6 "Ведомости ВС РСФСР", 1978,14 15 ст 407

нормативных правовых актах того периода (Законе РСФСР от 19 07 1968 г «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР»1, Законе РСФСР от 29 07 1971 г «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР»2, Законе РСФСР от 20 11 1980 г «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»3 1980 года)

В 1990 году был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», с вступлением в силу которого стало возможным говорить о наличии в СССР такого общественно властного института как местное самоуправление Дальнейшее развитие в этой области было произведено Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 199! года

В рассматриваемом параграфе автор работы дает определение представительного органа местного самоуправления, определяет его место и роль в системе местного самоуправления, указывает на новшества, внесенные Федеральным законом от 06 10 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности на обязательность наличия представительного органа в системе местного самоуправления, определение в федеральном законе вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительного органа, на его ответственность перед государством и др В данном параграфе автором также рассматриваются вопросы численности депутатов представительного органа в зависимости от вида муниципального образования, вопросы, входящие в исключительную компетенцию представительного органа, порядок досрочного прекращения полномочий представительного органа, лица, которые могут входить в состав представительного органа

Особо отмечается автором тот факт, что, в силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в системе органов местного самоуправления обязательным является наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, контрольного органа муниципального образования Таким образом, по мнению

1 «Свод законов РСФСР», т 1, с 763, 1988 г

2 «Ведомости ВС РСФСР», 1971, N 31, ст 654, «Свод законов РСФСР», т 1, с 729, 1988 г

3 «Свод законов РСФСР», т 1, с 487, 1988 г, «Ведомости ВС РСФСР», 1980, К 48, ст 1593

диссертанта, законодателем повышена роль представительных органов муниципальных образований по сравнению с ранее действующим законодательством, признававшим тишь необходимость наличия выборных органов в структуре органов местного самоуправления муниципальных образования Представительный орган призван выполнять основную функцию представления интересов населения и их отстаивания в решении вопросов местного значения (даже несмотря на то, что в некоторых муниципальных образованиях представительный орган не является выборным)

Во втором параграфе «Механизм обеспечения конституционных прав граждан на местное самоуправление» представлена структура совокупности конституционных гарантий населения на местное самоуправление, включающая запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, а также самими органами и должностными лицами местного самоу правления и гражданами рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, организациями, к которым эти обращения направлены (особо отмечая в этом плане право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательных органах субъектов Российской Федерации)

При этом автором указывается, что депутаты представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации представляют собой важнейший механизм реализации конституционного права граждан на местное самоуправление В связи с этим исследуется эффективность избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, производится их сравнительный анализ и отмечается необходимость дальнейшего совершенствования

Автор работы отмечает, что депутат - это, в широком смысле этого слова, избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения1, статус депутата определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местно самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации, уставами и

1 Выдрин И В , Кокотов А Н Муниципальное право России - М , 2002 С 150

нормативными правовыми актами муниципальных образований Депутат -это лицо, гораздо более приближенное к населению, нежели депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ или законодательных органов субъектов Российской Федерации Поэтому он является первым элементом в механизме реализации конституционных прав населения на управление муниципальным образованием, субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией в целом

При этом выделяется тот факт, что в силу части 2 статьи 37 Федерального закона от 06 10 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования может избираться из состава депутатов и являться одновременно председателем представительного органа Таким образом, автор отмечает наличие в составе представительного органа местного самоуправления двух разных категорий его членов (по правовому статусу) - депутатов и главы муниципального образования (являющегося, в силу статьи 34 упомянутого федерального закона, самостоятельным органом местного самоуправления) Во втором параграфе проанализированы различные модели взаимоотношений представительного органа и главы муниципального образования (в зависимости от того, избирается ли глава му ниципального образования из состава представительного органа и является одновременно председателем представительного органа, или же является ли глава муниципального образования главой местной администрации) При этом для российской действительности является новым и еще недостаточно опробованным контрактная система назначения глав местной администрации

Автор подчеркивает, что роль местных депутатов в процессе реализации права граждан на осуществление местного самоуправления чрезвычайно важна Однако в большинстве своем граждане Российской Федерации не осознают значимость местного самоуправления, зачастую считая его нижним звеном государственной власти1 Кроме того, требуют дальнейшей проработки вопросы, касающиеся процедуры отзыва депутата В третьем параграфе «Проблемы становления представительных органов местного самоуправления в контексте реализации Европейской хартии местного самоуправления» диссертантом оцениваются перспективы развития представительных органов местной

1 Исследование «граждане оценивают местное самоуправпенпе» //http //www zircon ru/Russ 1 an/1 /2003/13_5 html. Як\това M Интервью журналу «Российская муниципальная практика» // Российская муниципальная практика - 2006, сентябрь С 26

власти в связи с постедовательной реализацией на территории Российской Федерации Европейской хартии местного самоуправления Автор указывает, что формирование и развитие местного самоуправления в России про\одит параллельно с общемировой практикой выработки принципов и основ муниципального управ аения, важнейшим из нормативных актов в данной сфере является Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 10 1985 года и ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году (Федеральный закон от 11 04 1998 г № 55-ФЗ1) Несмотря на то, что с формальной точки зрения есть все основания полагать, что в России реализуются все статьи Европейской Хартии о местном самоуправлении, видны разночтения, которые автором связываются с взаимодействием государства и органов местного самоуправления В третьем параграфе определен круг проблем переноса норм Хартии на процесс формирования системы местного самоуправления (в том числе представитечьных органов), а именно несогласованность и несистематизнрованность законодательства о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации взаимодействия государства и местного самоуправчения, несоблюдение законодательства о местном самоуправлении, бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, несовершенство механизмов судебной защиты, отсутствие права органов местного самоуправления на защиту прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления посредством конституционного судопроизводства, нехватка квалифицированных муниципальных кадров

Во второй главе «Организация и функционирование представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» автором рассматриваются процесс формирования собраний депутатов муниципальных образований и реализации ими своих представительских функций, проблемы политико-правового взаимодействия органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в России, развитие представительных органов местного самоуправления на фоне муниципальной реформы

1 "Собрание законодательства РФ", 13 04 1998 N 15, ст 1695, "Российская газета", N 73, 15 04 1998

В параграфе первом «Формирование собраний депутатов муниципальных образований и реализация их представительских функции» диссертантом указывается, что основным способом формирования представительного органа местного самоуправления являются муниципальные выборы, которые выступают не только в качестве формы прямого волеизъявления граждан, но и как базис представительного властвования жителей При этом отмечается, что современное законодательство предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не только непосредственно гражданами, но и иными органами местного самоуправления (например, представительных органов муниципальных районов и глав муниципальных образований в определенных случаях)

Автором производится характеристика форм работы представительного органа заседаний, рабочих органов (постоянных и временных), депутатских объединений, сроков работы и ее организации председателем представительного органа, а также случаев досрочного прекращения полномочий представительного органа

Особое внимание обращается диссертантом на тот факт, что в силу части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представительные органы обладают исключительной компетенцией (то есть такими полномочиями, которые не могут быть переданы иным органам местного самоуправления), а также другими полномочиями, перечень которых федеральным законодательством не исчерпывается Поэтому на практике (приведен пример городов Рязани и Касимова) объем полномочий представительных органов различных муниципальных образований может достаточно сильно отличаться

Автором работы приводится сравнительная характеристика различных вариантов организации местного самоуправления в тех или иных муниципальных образованиях в зависимости от порядка избрания (назначения) главы муниципального образования и главы местной администрации и обрисовывается проблема фактического превращения представительного органа муниципального образования в совещательный орган при главе муниципального образования, что в принципе не соответствует предназначению представительного органа (приводится негативный опыт Свердловской области1)

1 Хушн А А представитетьные и исполнительные органы местного самоуправления к вопросу о разделениипошочочип //Чиновник -2002 №2 С 39

Особое внимание в рассматриваемом параграфе уделяется уставам муниципальных образований, являющимся основными нормативными документами муниципалитетов и принимаемыми представительными органами местного самоуправления При этом указывается, что наиболее демократичным способом принятия устава является всенародное волеизъявление на референдуме после проведения правовой экспертизы проекта (что объясняется тем, что действие устава распространяется на всех без исключения жителей муниципатьного образования и потому приниматься должно с их согласия), вторым наиболее приемлемым вариантом явтяется принятие устава на открытом заседании представительного органа с предоставлением присутствующим гражданам права выступления по обсуждаемым вопросам1 Однако до недавнего времени практиковалось принятие уставов муниципальных образований без привлечения широкой общественности

Частью 3 статьи 28 Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что проекты уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов, вносящих изменения в уставы муниципальных образований (а также других правовых актов), за исключением случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, должны выноситься на публичные слушания Однако процедура проведения публичных слушаний до конца не проработана, поскольку законодательство не предусматривает обязательность учета предложении граждан при принятии окончательной редакции упомянутых правовых актов

Помимо уставов представительные органы муниципальных образований принимают и другие нормативные правовые акты, регулирующие муниципальные отношения

Особое внимание обращается диссертантом на общую схему формирования представительного органа местного самоуправ тения, базирующуюся на положениях Федерального закона от 12 06 2002 г № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 При этом говорится, что

' Савранская О Л Устав муниципального образования некоторые типовые ошибки // Местное самоуправление проблемы и пути их решения - СПб, 2000 С 26

2 «Российская газета», № 106, 15 06 2002, «Собрание законодательства РФ», 17 0 6 2002, № 24, ст 2253

совершенствование института муниципальных выборов является в практическом плане более важной задачей, чем развитие иных форм непосредственного народовластия, используемого сегодня в системе российского местного самоуправления

В параграфе втором «Проблемы политико-правового взаимодействия органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в России» автор отмечает, что, несмотря на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельными в рамках своей компетенции, их существование и функционирование находится в едином правовом поле с другими общественно-властными институтами, в том числе с различными уровнями государственной вертикали Поэтому основная проблема заключается в упорядочении материально-финансовых, организационных, правовых и иных отношений, в рациональном распределении компетенции, ресурсов и ответственности за их использование

Учитывая разделение полномочий органов местного самоуправления по характеру их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные1, автор выделяет следующие основные политико-правовые формы взаимодействия органов государственной и местной власти реализация права законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований в законодательных органах субъектов Российской Федерации, информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление муниципальных органов с проектами нормативных правовых актов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления), обращение органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и государственным должностным лицам, правовое государственное регулирование местного самоуправления, участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом" В связи с этим, выделяются три основные модели взаимоотношений между центром и местным самоуправлением модель относительной автономии, модель агентств, модель взаимодействий^

1 У1кин Э А , Денисов А Ф Государственное и муниципальное управление - М , 2001 С 63

2 Муниципальное право / Под ред С Е Чаннова - М , 2007 С 238

3 Государственное управление и политика/Под ред Л В Сморгунова - СПб 2001 С 354

Автор подчеркивает, что важной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является государственный контроль местного самоуправления, который может быть подразделен на два вида контроль за соблюдением законов (законов о местном самоуправлении, за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами) и контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий1 Помимо этого диссертант выделяет такие формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, как обсуждение проектов федеральных и региональных законов, реализация национальных проектов, совместные рабочие органы и другие формы

Автором рассматриваются возможности вмешательства государства в деятельность муниципалитетов и выделяются три основания для этого отсутствие или невозможность формирования представительного органа, возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образовании по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году*, нецелевое расходование бюджетных средств аибо нарушение Конституции РФ. федерального закона, иных нормативных правовых актов при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам, установленное соответствующим судом3

Автор указывает, что сегодня в России наиболее остро стоит проблема определения степени централизации и децентрализации государственного аппарата в отношении местного самоуправления При этом диссертантом

1 Гриценко Ь В Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального л муниципального у правления в Российской Федерации // Муниципальное право - 1999 .4; 4 С 31

2 Кпричук С М Законодательные основы муниципальнио управления // Право и экономика -2005 №11 С 29

3 Шургина Е С Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деяте юность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление -2006 Кч7 С 21-24

приводятся мнения различных ученых по данному поводу1, проанализировав которые автором делается вывод о том, что характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, субъектов федерации и муниципалитетов (что в немалой степени отражено в Федеральном законе от 06 10 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)

Наиболее проблемной тенденцией, по мнению диссертанта, на сегодняшний день является идея назначения глав муниципальных образований главой региона Эта проблема имеет столь острый характер в связи с тем, что местные выборы играют первостепенную роль в процессе становления местного самоуправления как демократического института, обеспечения устойчивых и легитимных политико-административных отношений между ветвями публичной власти

В связи с этим отмечается, что в данное время налицо общая тенденция огосударствления местного самоуправления и, прежде всего, его районного уровня

В параграфе третьем «Развитие представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы» автор еще раз напоминает, что серьезным шагом в процессе реформирования местного самоуправления как общественно-властного института является Федеральный закон от 06 10 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», приоритетом которого стала бюрократическая рационализация2 Указанный федеральный закон укрепил позиции муниципалитетов (например, четко ограничит случаи государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления) и в то ,ке время содействовал осуществлению общегосударственной политики, оставляя за государственной властью в регионах право определения механизмов организации местной власти

Важнейшей инновацией реформы стало разделение муниципальных образований на несколько типов с различным объемом полномочий

'КоркуновНМ Русское государственное право СПб, 1897 С 218-220 , Токвиль А Демократия в Америке Пер сфр -М 1995 С 86, Венгеров А Б Теория государства -М, 1995 С 157

2 Гельман В От местного самоу правления — к вертикали власти // Pro et contra — 2007 № 1 С 10

(городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ) Отмечается, что выборы на уровне поселений стати проводиться только после принятия упомянутого закона Таким образом, конституционное право граждан на местное самоуправление нашло в данном случае свое реальное воплощение

Автор выделяет и еще одно новшество - принцип определения границ муниципальных образований (также относящийся к муниципальным районам и сельским поселениям)

При этом, несмотря на очерченный ряд проблем, вызванный в основном недостаточной проработкой Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также неподготовленностью муниципальных образований к реформе, автор отмечает, что в настоящее время необходима унификация норм законодательства о местном самоуправлении, а также их практического применения

В третьем параграфе описывается ситуация вступления в силу упомянутого Федерального закона, запланированного на 2005 и отложенного до 01 января 2009 года При этом рассматриваются причины «пробуксовки» реформы в 2005 году, в том числе отсутствие достаточного регулирования вопроса разграничения собственности между тремя уровнями власти1, а также характерные составляющие реформы, вызвавшие негативную реакцию глав муниципальных образований (наделение территорией, определение границ, процедура оформления и другие) Кроме того, была упомянута такая проблема реформы, как некорректность выполнения первоначального расчета бюджетной обеспеченности муниципалитетов"

Однако, как подмечено диссертантом, несмотря на тот факт, что в 2005 году полномасштабного старта реформы не произошло, быт достигнут важный промежуточный этап - завершилось формирование представительных органов местного самоуправления и избрание глав муниципальных образований Именно выборы, проведенные в 2005 году, положили начало повсеместному созданию представительных органов местного самоуправления в соответствии с новым законодательством

1 Доклад президента Конгресса чушщип&гьных образовании РФ Элеоноры Шереметьевой на Совете законодателей «О ходе реформы местного самоуправления в РФ и первоочередных задачах по ее законодательному обеспечению» // ЬИр/УидЬсЬ nl//rayon/v]ast/pagel66/page525/page545 ~ За 99-м московским кольцом // Российская газета - 2007 6 марта С 5

По мнению автора, в стороне остался вопрос о правовых гарантиях, которые обеспечивали бы полноправное участие представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 06 10 1999 г 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит, в том числе, и представительным органам местного самоуправления Однако Федеральный закон от 06 10 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает возможности участия представительных органов местного самоуправления в законодательном процессе субъекта РФ, и, соответственно, не предусматривает необходимых правовых гарантий этого Автор полагает, что в данном случае должен быть решен вопрос о целесообразности закрепления на федеральном уровне механизма реализации права законодательной инициативы для представительных органов муниципальных образований в силу их многочисленности, а также процедуры принятия региональных законов

Особо выделен автором вопрос о самостоятельности органов местного самоуправления в пределах предоставленных им на законодательном уровне полномочий При этом отмечается, что новшества, внесенные Федеральным законом от 06 10 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловлены стремлением федерального законодателя к унификации сферы местного самоуправления в России Это достигается тем, что правовое регулирование местного самоуправления в настоящее время сконцентрировано на федеральном уровне При этом установлена прямая связь - федеральный закон - устав муниципального образования, только по отдельным вопросам сохранилась схема федеральный закон - закон субъекта Российской Федерации - устав муниципального образования -иной муниципальный правовой акт Кроме того, представительные органы местного самоуправления в свете нового закона должны постоянно реагировать на изменения федерального законодательства, которые влекут

1 «Собрание законодательства РФ», 18 10 1999, N 42, ст 5005, «Российская газета», № 206, 19 10 1999

необходимость внесения изменений в уставы муниципальных образований и иные нормативные акты Новая система определяет необходимость осуществления представительным органом муниципального образования правового регулирования того или иного вопроса самостоятечьно, и, как правило, требует наличия профессионально подготовленных кадров, что на сегодняшний день также является достаточно крупной проблемой для муниципальных образований (особенно вновь образованных)

В настоящее время, как указано в работе, полномочия представительных органов местного самоуправления более четко очерчены и значительно расширены, однако работа по определению оптимального уровня самостоятельности муниципальных органов, коррелирующего с реатьной способностью местного самоуправтения принять указанную самостоятетьность и распорядиться ею, не завершена и должна быть продолжена на следующем этапе муниципальной реформы

Диссертант подчеркивает, что в ходе проведения муниципачьной реформы необходимо избежать противостояния региональной и муниципальной власти, поскольку подобные взаимоотношения властей явным образом противоречат Европейской хартии местного самоуправления и наносят ощутимый удар по политико-правовому статусу и легитимности местных представительных и исполнительных органов

В заключении сформулированы основные выводы работы

Список научных публикации Богер Ю.О.:

Научные статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных перечнем ВАК

1 Богер Ю О, Медведев Н П Особенности формирования представительных органов местного самоуправления в зарубежных странах// Вестник Российского университета дружбы народов Серия «Политология» 2007 № 3 - М Изд-во Российского университета дружбы народов - 0,5 п л (в соавторстве, авторство не разделено)

Научные пубткацни в иных изданиях

1 Богер Ю О Депутаты органов местного самоуправления как представители интересов населения муниципальных образований// Актуальные проблемы современного права и политики Вып 8 - Рязань Изд-во Рязанского государственного университета им С А Есенина 2007 - 0,3 п л

2 Богер Ю О Местное самоуправление как институт социального партнерства между обществом и государством// Многоуровневая система власти в условиях федерации/ Под ред проф Н П Медведева Вып 2 -М Изд-во «Учеба» МИСиС, 2007 - 0,5 п л

3 Богер Ю О Особенности формирования и функционирования собраний депутатов муниципальных образований в системе органов местного самоуправления// Вопросы национальных и федеративных отношений Сборник научных статей Под общ ред проф В А Михайлова, проф К В Калининой М Изд-во РАГС, 2007 - 0,5 п л

4 Богер Ю О Роль депутатских собраний муниципальных образований в представительстве местных интересов// Политика и власть российское и мировое измерение / Под общ ред проф Н П Медведева Вып 3 -М Изд-во «Учеба», 2008 -0,7пл

5 Богер Ю О , Козлов Г Я Общественное мнение как инструмент совершенствования деятельности органов местного самоуправления// Основы эффективного развития местного самоуправления в условиях административной реформы - Рязань Изд-во ассоциации органов территориального общественного самоуправления 2007 - 0,3 п л (в соавторстве, авторство не разделено)

Объем научных публикаций автора по теме исследования - 2,8 п л

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Богер Юлия Олеговна

Тема диссертационного исследования Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы

Научный руководитель доктор политических наук Медведев Николай Павлович

Изготовление оригинал- макета Богер Ю О

Подписано в печать / ^ / Лир аж экз Ц) Уел п л 3

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 'Х/З

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Богер, Юлия Олеговна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Институт представительства интересов населения в системе местного самоуправления: теоретико-методологический аспект.

1.1. Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления.

1.2. Механизм обеспечения конституционных прав граждан на местное самоуправление.

1.3. Проблемы становления представительных органов местного самоуправления в контексте реализации Европейской хартии местного самоуправления.

ГЛАВА 2. Организация и функционирование представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации.

2.1. Формирование собраний депутатов муниципальных образований и реализация их представительских функций.

2.2. Проблемы политико-правового взаимодействия органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в России.

2.3. Развитие представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы.

Введение диссертации2008 год, автореферат по политологии, Богер, Юлия Олеговна

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития Российской Федерации происходит трансформация ее общественно-властных отношений. Коренным изменениям подвергаются многие стороны общественной жизни, совершенствуется система управления, в том числе государственного и муниципального. В этой связи одним из наиболее значимых и заметных преобразований, проводимых в Российской Федерации, является муниципальная реформа, стратегической целью которой является формирование принципиально новой модели местного самоуправления, основанной на принципах демократии, федерализма, а также на использовании новых управленческих технологий.

Проведение реформы местного самоуправления, прежде всего, связано с принятием Закона Российской Федерации от 06.07.1991 г. № 15501 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1, Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, каждый из которых является определённым этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации. При этом ни один из них не смог в полной мере обеспечить создание такой системы местного самоуправления, которая максимально бы обеспечивала реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление. Необходимость дальнейших преобразований системы муниципальной власти и, в первую очередь ее представительных органов, как наиболее близких к населению, была обусловлена неопределенностью, а в ряде случаев множественностью моделей территориальной организации

1 «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, N 29, ст. 1010.

2 «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506.

3 «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822. местного самоуправления и удаленностью органов местного самоуправления от населения; нечеткостью в определении компетенции органов местного самоуправления и непроработанностью механизмов их взаимодействия с органами государственной власти.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» указывается на тот факт, что в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления, что в конечном итоге непосредственно сказалось на уровне жизни населения в российских городах и селах; отмечено низкое качество законодательной базы местного самоуправления1. В Послании Президента РФ от 26.04.2007 г. говорится о необходимости продолжить процесс реформирования местного самоуправления, в том числе его экономических основ2.

Нормами Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были изменены принципы территориальной организации местного самоуправления, установлена обязательность формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах - с разграничением между ними полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Указанный закон более четко определил структуру муниципальных органов, в том числе и представительных. Обозначенные нововведения позволят, на наш взгляд, создать единообразную систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, обеспечить дальнейшее становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления и

1 «Российская газета», N 71, 19.04.2002.

2 «Российская газета», N 90, 27.04.2007 наиболее полную реализацию конституционных прав граждан на местное самоуправление.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное наличие в муниципальном; образовании представительного органа. При этом, часть 10 статьи 35 упомянутого закона устанавливает исключительную компетенцию представительного органа в решении важнейших вопросов жизнедеятельности местного сообщества (вопросов местного значения), что, по мнению автора, определяет его ведущую роль в управлении муниципальным образованием.

Несмотря на очевидный прогресс, достигнутый в ходе предварительного этапа муниципальной реформы, нельзя с уверенностью говорить о конечном успехе преобразований в области местного самоуправления, так как окончательный срок вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 перенесен на начало 2009' года. В связи с этим исследования, посвященные указанным вопросам, приобретают особую актуальность.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с представительными органами местного самоуправления, как правило, исследуются достаточно широким кругом представителей различных научных дисциплин, однако они рассматриваются лишь в качестве- дополнения при совокупном анализе сущности и специфики местного самоуправления. Специальных, целенаправленных изысканий в этой области на сегодняшний день крайне мало, т.к. большая часть трудов, в той или иной степени касающихся актуальной проблемы становления политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления - это работы, анализирующие вопросы правового обеспечения функционирования органов местного самоуправления, административного структурирования бюджетно-финансовых проблем муниципалитетов и т.д. Попытки же всестороннего и комплексного рассмотрения проблем становления и развития представительных органов местного самоуправления довольно редки.

Исследованию природы местного самоуправления посвящены труды таких основоположников отечественной муниципальной школы, как Н.И. Лазаревский, В.В. Погосский, А.И. Васильчиков, В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, И.И. Дитятин, Б.Н. Чичерин, Б.Б. Веселовский, П.П. Тройский, А.Д. Градовский1.

Автором рассмотрены и проанализированы работы классиков О зарубежной науки о местном самоуправлении П. Ашлея, JL Штейна".

Среди современных отечественных исследователей большое внимание проблемам местного самоуправления в целом, а также его аспектам, связанным с представительными муниципальными органами, уделяли Н.В. Постовой, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин, В. Гельман, Н.В. Мижарева, В.Г.Игнатов, В.И. Шкатулла, ВС. Мокрый, А.А. Сергеев и др.3

1 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб., 1910, Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. - М., 1917, Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1872, Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М. 1874. Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1897, Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. - СПб; Ярославль, 1877, Чичерин Б.Н. Избранные труды. - СПб., 1998, Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? - СПб., 1906, Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - СПб., 1899-1904, Тройский П.П. Теория самоуправления в русской науке. - Юбилейный земский сборник, 1864 - 1914. - СПб., 1914.

2 Ашлей П. Местное и центральное управление, пер. с англ. под ред. В. Дерюжинского. - СПб., 1910, Штейн Л. Учение об управлении. 1874.

3 См. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М., 2000, Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005, Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М., 2006, Гельман В. От местного самоуправления - к вертикали власти // Pro et contra. - 2007. - №1, Мижарева Н.В. Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации и представительных органов муниципальных образований. Автореферат диссертации. - Казань, 2006, Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. - М., 2005, Шкатулла В. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-Ф3. - М., 2006, Мокрый B.C. Местное

Весомый вклад в развитие основ науки в области местного самоуправления в нашей стране внесли С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Атаманчук, В.И. Васильев, Е.М. Ковешников, С.В. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Н.П., Медведев, М.В. Столяров, В.В. Таболин, В.И. Фадеев1 и др. Основные постулаты трудов указанных ученых анализируются в настоящем исследовании.

Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является многосторонний анализ организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, включающий в себя определение места и роли муниципальных представительных органов в современной системе местного самоуправления, основных тенденций самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Диссертация- на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.02. - М., 2001, Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М., 2005.

1 См. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России. - М. 1997, Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. - М., 1999, Атаманчук Г.В. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Атаманчук Г.В., Иларионова Т.С., Сумелов В.А., Яковец Ю.В. - М.: РАГС, 2001, Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. - М., 2006, Васильев В.И. «Вертикаль» и «горизонталь». Правовые вопросы организации власти. - М., 2006, Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М., 2005, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000, Кузнецов С.В. Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (Опыт России и Германии.). - Р-н-Д, 2002, Ковещников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002, Мацнев А.А. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002, Мацнев А. А. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации. Под общ. ред. А. Мацнева, Ю. Харбиха. - М.5 2007, Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. - М., 2006, Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации. Немецко-российский проект. Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. - М., 2006, Столяров М.В. Компетенция власти. - М., 2005, Таболин В.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах. -М., 2000, Фадеев В.И. Муниципальное право российской Федерации. - М., 2004, Холопов В.А. Город Рязань. Местное самоуправление: становление, современная модель, стратегия развития. - Рязань, 2007, Холопов В.А. Государство и местное самоуправление: основные аспекты стратегического взаимодействия. - Рязань, 2007. изменения их политико-правового статуса на протяжении всего времени реформирования местного самоуправления в России, выявление основных факторов, влияющих на становление представительных органов, а также определение возможностей влияния на их политико-правовой статус как со стороны органов государственной власти, так и населения Российской Федерации-.

Для достижения указанной цели автором были определены следующие исследовательские задачи, составившие существо работы:

- определить, институциональные основы местного самоуправления, носящие общественно-властный характер; выявить политико-правовые основы организации и функционирования представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;

- рассмотреть место и представительных органов местного самоуправления в обеспечении конституционных гарантий населения на осуществление местного, самоуправления в Российской Федерации;

- сформулировать специфику формирования и функционирования собраний депутатов муниципальных образований в единой системе органов местного самоуправления;

- выявить проблемы политико-правового взаимодействия- органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;

- проанализировать степень влияния муниципальной реформы на эффективность работы муниципальных представительных органов;

- спрогнозировать и оценить перспективы развития представительных органов в контексте реализации норм российского и международного права.

Объектом исследования выступают представительные органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются закономерности и особенности становления политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления Российской Федерации в условиях реформы муниципальной власти, проблемы и пути его совершенствования.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды крупнейших отечественных и зарубежных исследователей в области политико-правовых отношений и муниципального права. Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов: анализ, синтез, индукция, дедукция. Кроме того, применялись также методы политической науки, такие как системный, функциональный, исторический, сравнительный, диалектический, статистический, контент-анализ и другие.

В процессе исследования автор обращался к теории и истории государства и права, политических учений, муниципальному, административному, конституционному и другим отраслям права.

Эмпирическая база исследования. В целях многостороннего освещения политико-правовых аспектов проблемы анализировались нормы Европейской хартии местного самоуправления и других межгосударственных правовых актов и документов публично-правового характера, Конституции Российской Федерации (статья 12, глава 8), федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В качестве источников информации также использовались материалы периодической печати, всемирной сети Интернет, данные научно-практических конференций.

Особое внимание было уделено работе представительного органа местного самоуправления города Рязани (Рязанского городского Совета, Рязанской городской Думы), что обусловлено характером постоянной профессиональной деятельности автора (консультант правового отдела Рязанской городской Думы).

Гипотеза диссертационного исследования: представительный орган местного самоуправления занимает важнейшее место в системе органов местного самоуправления. Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления следует рассматривать как способ повышения эффективности работы местной власти, в условиях проводимой в России муниципальной реформы.

Научная новизна исследования характеризуется постановкой проблемы, ее малоизученностью, достигнутыми результатами исследования места и роли представительных органов в системе местного самоуправления, становления их политико-правового статуса в условиях муниципальной реформы.

Настоящая работа выступает одним из первых научных изысканий в указанной области, в котором комплексное осмысление представительских функций собраний муниципальных депутатов сочетается с анализом политического и правового поля, выстраиваемого посредством муниципальной реформы.

В диссертации предпринято всестороннее, комплексное, теоретико-прикладное и сравнительное исследование политико-правового статуса представительного органа в условиях проводимой в России муниципальной реформы; наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функционирования представительных органов местного самоуправления в России, оценивается наиболее приемлемая для современного российского общества избирательная система, рассматривается роль депутатов представительных органов в обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление; анализируются проблемы инкорпорации норм Европейской хартии местного самоуправления в российское законодательство и роль представительных органов муниципальных образований в общественно-политической жизни России.

Положения, выносимые на защиту:

1) представительный орган местного самоуправления является неотъемлемой частью демократического общества в силу особенностей его формирования (выборности населением) и характера выполняемых функций (представительства интересов населения);

2) представительные органы местного самоуправления способны являться одним из влиятельных акторов политического процесса, однако в нашей стране этот орган публичной власти в силу ряда объективных причин не до конца использует свой потенциал;

3) реформа системы местного самоуправления определила ведущую роль представительного органа в управлении муниципальным образованием, так как именно он наиболее полно обеспечивает конституционное право граждан на местное самоуправление и осуществляет решение наиболее важных вопросов жизнедеятельности местного сообщества;

4) изменение политико-правового статуса муниципальных представительных органов, произведенное Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», делает возможным осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления как населением, так и органами государственной власти Российской Федерации;

5) депутаты представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации представляют собой важнейший механизм реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, в связи с этим одной из наиболее серьезных задач, решение которых имеет первоочередное значение, является совершенствование избирательной системы и процедуры отзыва депутата;

6) положения Европейской хартии местного самоуправления являются основополагающими при осуществлении нормативного регулирования организации и функционирования представительных органов местного самоуправления, поэтому необходима тщательная проработка действующих (и предлагаемых к рассмотрению в качестве законопроектов) норм, касающихся местного самоуправления;

7) формирование и функционирование представительных органов местного самоуправления, вследствие принятия, а также последовательного вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на территории Российской Федерации приобрело единообразный характер, тем не менее, далеко не полностью проработаны и реализованы наиболее эффективные варианты создания и деятельности указанных органов, а также их взаимоотношений с исполнительными органами местного самоуправления;

8) становление представительных органов местного самоуправления в современной России следует рассматривать во взаимосвязи с двумя контртенденциями в динамике современного политического процесса -централизации и децентрализации, а также идеологии укрепления «властной вертикали»;

9) дальнейшее реформирование муниципальных отношений (в том числе вопросов организации и функционирования представительных органов местного самоуправления) необходимо для окончательного построения жизнеспособной системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Практическая значимость проведенного исследования. С точки зрения приращения знания, осмысление заявленных в теме диссертации проблем позволяет сделать общие выводы о процессе становления политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы. Кроме того, практическая значимость работы заключается в том, что основные ее выводы могут быть использованы при определении возможных вариантов процедуры формирования представительных органов местного самоуправления в России.

Значимость исследования состоит и в том, что его выводы и предложения могут быть использованы при дальнейшем изучении политических аспектов развития института местного самоуправления, проблематики местного самоуправления, а также рассмотрении комплекса теоретических и практических проблем, связанных с оптимизацией деятельности представительного органа в качестве полноправного актора публичной власти.

Положения и рекомендации, обоснованные в работе, целесообразно использовать при подготовке методических основ учебных программ и преподавании политической регионалистики и других политологических, правовых -и управленческих дисциплин. Кроме того, имеющийся в диссертации исследовательский материал и практические предложения могут быть полезны государственным и муниципальным служащим, осуществляющим свою деятельность в структурах региональной и местной власти.

Апробация результатов исследования. Основные тезисы исследования нашли отражение в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, посвященных становлению и развитию института местного самоуправления в современной России.

Центральные позиции исследования были использованы автором в процессе преподавания учебного курса «Муниципальное право России» для студентов-политологов Рязанского государственного университета, а также опубликованы в ряде научных статей автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предложенное исследование, имеющее основной целью определение места и роли представительных органов в современной системе местного самоуправления и установление вектора изменения их правового статуса на протяжении реформы местного самоуправления, подтвердило вывод о том, что представительный орган занимает важнейшее место в управлении муниципальным образованием, так как именно он является наиболее приближенным к населению и способствует решению наиболее важных вопросов в жизнедеятельности местного сообщества.

Суммируя основные выводы диссертационной работы можно заключить, что в структуре органов местного самоуправления роль представительного органа - ведущая, так как именно он обеспечивает фактическое выполнение конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. С политико-правовой точки зрения он не только выполняет функцию проводника идей граждан с последующим претворением их в жизнь, но и играет роль своеобразного флюгера, показывающего степень исполнения ключевого права населения - права на местное самоуправление.

На выборные органы местного самоуправления, и, в первую очередь, муниципальных депутатов возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств перед населением является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

В современном обществе на органы местного самоуправления в целом и, в особенности на представительный орган, возложена функция осуществления государственной политики на местах, поскольку именно муниципальные органы власти обеспечивают самоорганизацию жителей, их непосредственное участие в управлении местными делами.

Очевидно, что рассматривать становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления без учета общих тенденций в сфере муниципальной реформы не имеет смысла. Эффективная работа представительных органов невозможна без создания необходимых правовых и организационных условий, без становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления.

Как заявил на общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин «.принятие в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и целый ряд других федеральных и региональных актов позволили заметно повысить роль местного самоуправления в жизни российского общества и государства. И сегодня муниципалитеты совместно с органами государственной власти участвуют в решении всех общегосударственных задач»1.

Президент также отметил, что: «Пройдя через довольно сложные этапы становления, местное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны, и это одно из убедительных подтверждений правильности выбранного пути на укрепление самостоятельности и повышение ответственности местной власти»2.

Однако, не смотря на ощутимые достижения в области реформирования местного самоуправления, нельзя умолчать и о проблемах, с которыми на сегодняшний день столкнулись муниципалитеты. Это, прежде всего, недостаточность бюджетных средств в большинстве муниципальных образований и их дотационный

1 Путин В.В. Выступление на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов Федерации 23 октября 2007 года // www.kremlin.ru/.

2 Там же. характер; недостаточное финансирование переданных муниципальным образованиям полномочий; отсутствие бюджетных средств на развитие муниципалитетов; излишняя централизации региональными центрами бюджетных потоков муниципалитетов; неэффективное налоговое администрирование; проблемы в межбюджетных отношениях муниципальных образований различного уровня; недостаточность налогооблагаемой базы для наполнения местных бюджетов.

Для решения существующих проблем необходимо построение устойчивой и эффективной модели взаимодействия власти всех уровней, экономики- и общества, а также создание единой системы местного самоуправления во всех субъектах Федерации, реальное приближение местной власти к населению, обеспечение необходимого становления политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления, так как именно они являются основными проводниками и выразителями интересов местного сообщества.

Начало движения по пути решения указанной проблемы может дать толчок к объединению целей и задач представительных органов на местах и соответствующего органа региональной власти, что должно привести к разумной централизации управленческой структуры, начиная с государственного уровня как инициатора, заканчивая муниципальным уровнем как исполнителя идей, связанных с реализацией основой задачи публичной власти - обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации.

Таким образом, лишь решение указанных проблем позволит добиться поставленных Президентом в Послании Федеральному Собранию в апреле 2007 г. задач, таких как расширение компетенций и возможностей местных органов власти, укрепление основ местного самоуправления, в первую очередь за счёт формирования достаточной доходной базы бюджета, а также сделать всю систему «публичной власти» более близкой к народу, посредством возрастающей ответственности местной власти перед населением.

Нельзя отрицать, что формирование и развитие института местного самоуправления в Российской Федерации, несмотря на свои особенности, происходит в контексте общемировой практики выработки основных принципов муниципальных отношений. Нормотворчество в этой области основывается, как правило, на межгосударственных соглашениях и правовых актах. Важнейшим из них является Европейская хартия местного самоуправления. Говоря о перспективах развития местного самоуправления в нашей стране в целом и муниципальных представительных органов в частности, нельзя игнорировать требования этого документа при реализации его основных положений.

Реализация норм и принципов Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией связана с определенными противоречиями, так как в ее тексте нет прямых ссылок на муниципальные представительные органы и, как следствие, не регулируется прямо их формирование, работа, роспуск и т.п., однако, указанный документ' многосторонне отражает общие принципы и специфику функционирования органов местного самоуправления, а также косвенно регламентирует основные принципы деятельности представительного органа.

Не без оснований можно утверждать, что сегодня Россия стремится максимально соответствовать нормам ратифицированной ей Европейской хартии. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 года внес большое количество изменений в саму систему муниципальной власти. Эти новшества обусловлены общей идеей унификации сферы местного самоуправления в России.

Перспективой развития представительных органов в России в контексте реализации Европейской хартии является дальнейшее движение по пути предоставления этому органу местной власти большей самостоятельности в рамках четко отрегулированных законодательных норм. Начало процесса укрепления самостоятельности органов местного самоуправления положено, благодаря ряду законодательных актов, способствующих расширению правовой, финансовой, политической самостоятельности органов местного самоуправления.

В ходе проведения муниципальной реформы необходимо избегать противостояния региональной и муниципальной власти, поскольку подобные взаимоотношения властей явно противоречат Европейской хартии местного самоуправления и наносят ощутимый удар по политико-правовому ■ статусу и легитимности местных представительных и исполнительных органов.

Представительный орган в системе местного самоуправления играет значительную роль, так как именно он призван аккумулировать интересы местного сообщества, способствовать эффективному решению насущных проблем населения, способствуя тем самым построению системы эффективных отношений между муниципальной властью и местным сообществом.

Таким образом, становление политико-правового статуса представительных органов следует рассматривать как способ повышения эффективности работы местной власти, в условиях проводимой в России муниципальной реформы.

Список научной литературыБогер, Юлия Олеговна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Официальные документы и нормативно-правовые акты РСФСР, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления

2. Конституция Российской Федерации. М. 2002;

3. Конституция РСФСР 1978 г.// «Ведомости ВС РСФСР», 1978, №15, ст. 470;

4. Закон РСФСР от 19.07.1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР»// «Свод законов РСФСР», т. 1, 1988 г.;

5. Закон РСФСР от 29.07.1971 г. «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР»// «Ведомости ВС РСФСР», 1971, N 31;

6. Закон РСФСР от 20.11.1980 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»// «Свод законов РСФСР», т. 1, с. 487, 1988, «Ведомости ВС РСФСР», 1980, N 48;

7. Закон Российской Федерации от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»// «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, N29;

8. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г., ратифицированная Федеральным законом от 11.04.1998 г. №55-ФЗ // «Собрание законодательства Российской Федерации», 1998, №15, «Собрание законодательства РФ», 07.09.1998 г. № 36;

9. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// «Собрание законодательства Российской Федерации», 1995, №35;

10. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// «Собрание законодательства Российской Федерации», 1999, №42;

11. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»// «Собрание законодательства Российской Федерации», 2002, № 24;

12. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// «Собрание законодательства Российской Федерации», 2003, №40;

13. Указ Президента Российской Федерации от 27.11.2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 01.12.2003, № 48;

14. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области // «Собрание законодательства РФ», 12.02.1996, № 7;

15. Постановление ЦИК РФ от 25.12.1998 г. «О модельном законе о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» // http://www.cikrf.ru;

16. Закон Красноярского края от 26.09.1996 г. №11-322 «О порядке отзыва депутата представительного органа местного caMoynpaBneH^»//http://www.council. gov.ru/kornhome/kommet/KS. doc;

17. Закон Республики Саха (Якутия) от 08.07.1999 г. 3 № 113-II «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)» // http://izbirkom.ya 1 .ru/index.html;

18. Закон Приморского края от 15.11.2001 г. № 170-КЗ «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительным органом местного самоуправления Приморского края»// «Ведомости Законодательного Собрания Приморского края», № 98, 16.11.2001;

19. Устав муниципального образования городской округ город Касимов, утвержденный решением Касимовской городской Думы от 11.07.2006 № 36/10//http://www.kasimov-gorod.ru/main/rus/ section/docs/4.htm;

20. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. ~ СПб., 2004;

21. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России. -М. 1997.

22. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999;

23. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998;

24. Атаманчук Г.В. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Атаманчук Г.В., Иларионова Т.С., Сумелов В.А., Яковец Ю.В. М., 2001;

25. Атаманчук Г.В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления / Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционно-правовые основы, практика. М., 1996;

26. Ашлей П. Местное и центральное управление, пер. с англ. под ред. В. Дерюжинского. СПб., 1910;

27. Бабичев И.В. О некоторых актуальных вопросах муниципального права и местного самоуправления. М., 2007;

28. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М. 2002;

29. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. М., 2005;

30. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. -М. 2001;

31. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996;

32. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874;

33. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. -М., 2003;

34. Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. — М., 2006;

35. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004;

36. Васильев В.И. «Вертикаль» и «горизонталь». Правовые вопросы организации власти. М., 2006;

37. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. — М., 2005;

38. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 2001;

39. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872;

40. Велихов JI. Основы городского хозяйства. М. , 1928;

41. Венгеров А.Б. Теория государства. М., 1995;

42. Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? -СПб., 1906;

43. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2002;

44. Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеологии, интересы и практика. М., 2002;

45. Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. Автореф. дисс.канд. юрид. наук. М., 1996;

46. Глухов А.В. Местное самоуправление и его становление в России.-М., 2000;

47. Государственное управление и политика / под ред. JI.B. Сморгунова. СПб., 2001;

48. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. -СПб., 1899-1904;

49. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / под общ. ред. А. Мацнева, Ю. Харбиха — М., 2007;

50. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб; Ярославль, 1877;

51. Иванченко А.В. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004;

52. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. М., 2005;

53. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2004;

54. Ковещников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002;

55. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. -М., 2006;

56. Комарова В.В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления / Ученые записки. Ростов. - 2002;

57. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления РФ / под ред. А.В. Иванченко. М., 2004;

58. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897;

59. Кузнецов С.В. Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства / Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (Опыт России и Германии.). Р-н-Д, 2002;

60. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000;

61. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910;

62. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. -СПб., 1903;

63. Мацнев А.А. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002;

64. Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2005;

65. Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. М., 2006;

66. Мерсиянова И. Добровольные объединения граждан в местном самоуправлении: проблемы институционализации. -М., 2005;

67. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор / под общей ред. Н.П. Медведева и др. М. 1994;

68. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. СПб., 1908;

69. Мижарева Н.В. Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации и представительных органов муниципальных образований. Автореферат диссертации. Казань, 2006;

70. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.02. — М., 2001;

71. Муниципальное право / под ред. С.Е. Чаянова. М., 2007;

72. Муниципальное управление / под общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. М., 2002;

73. Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации. Немецко-российский проект. Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006;

74. Парахина В.Н. Муниципальное управление. М., 2007;

75. Пешин H.JI. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007;

76. Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. -М., 1917;

77. Попов С.И. Правовые основы и принципы местного самоуправления. М., 2007;

78. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002;

79. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000;

80. Пылин В.В. Муниципальное право РФ. СПб., 2004;

81. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб, 2007;

82. Савранская О.Л. Отдельные вопросы определения объема полномочий муниципальных образований / Местное самоуправление: проблемы и пути их решения. СПб. 2000;

83. Савранская О.Л. Устав муниципального образования: некоторые типовые ошибки // Местное самоуправление: проблемы и пути их решения СПб. 2000;

84. Сборник типовых вопросов и ответов по реализации Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2005;

85. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб. 1892;

86. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006;

87. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005;

88. Система муниципального управления под ред. В.Б. Зотова. -СПб, 2007;

89. Столяров М.В. Компетенция власти. М., 2005;

90. Таболин В.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах. М., 2000;

91. Токвиль А. Демократия в Америке. Пер. с фр. М. 1995;

92. Тройский П.П. Теория самоуправления в русской науке. -Юбилейный земский сборник, 1864 1914. - СПб., 1914;

93. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М., 2001;

94. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2004;

95. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. -М, 2005;

96. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. Пер. с англ, и предисл. В. И. Камышанова. М., 1992;

97. Холопов В.А. Город Рязань. Местное самоуправление: становление, современная модель, стратегия развития. Рязань, 2007;

98. Холопов В.А. Государство и местное самоуправление: основные аспекты стратегического взаимодействия. Рязань, 2007;

99. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001;

100. Чичерин Б.Н. Избранные труды. СПб., 1998;

101. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1998;

102. Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление. М., 2001;

103. Шкатулла В. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. М., 2006;

104. Штейн JI. Учение об управлении. 1874;

105. Rhodes R. A. Control and power in central local government relations. Cover, 1981;

106. I. Статьи в периодической печати, сборники

107. Антонова Н.А. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления // Закон и право. 2006. - № 10;

108. Астафичев П.А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право. — 2005. -№3;

109. Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. М., 1999. - № 1;

110. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. - №11;

111. Гельман В. От местного самоуправления к вертикали власти // Pro et contra. - 2007. - № 1;

112. Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. - № 5;

113. Глазычев B.JL Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества в России // Городское управление. -2007. № 5;

114. Гриценко Е.В. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. - №4;

115. Егорова Н. Процесс взаимодействия дорога с двусторонним движением // Тверские ведомости. — 2007. - 17 января;

116. За 99-м московским кольцом // Российская газета. 2007. - 6 марта;

117. Киричук С.М. Законодательные основы муниципального управления // Право и экономика. 2005. - № 11;

118. Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам // Pro et contra.-2007.-№1;

119. Мерсиянова И.В. Муниципальная реформа в России: продолжение, стагнация или финал? // Власть. 2005. - №12;

120. Об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в 2004-2005 годах, Выписка из протокола заседания ЦИК РФ, 29 декабря 2005 г. № 164-1-4 // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2006. - №2 (193);

121. Реформа местного самоуправления и выборы // Журнал о выборах. 2005. - №3;

122. Соболева Л.Б. Компетенция представительных органов местного самоуправления: понятие и правовое регулирование // Право и государство: теория и практика. 2006. - № 6;

123. Трофимова И.Н. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации российской федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. - №5;

124. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. - №4;

125. Хузин А.А. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления: к вопросу о разделении полномочий // Чиновник. 2002. - №2;

126. Шургина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельности органов местногосамоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. -2006. № 7;

127. Якутова М. Интервью журналу «Российская муниципальная практика» // Российская муниципальная практика. — 2006. — сентябрь;1.. Интернет-ресурсы

128. Гарантии местного самоуправления // www.municipal.lmagic.ru/ books/24/2/;

129. Деркач Т.Н. Стимулы развития местного самоуправления // http://www.ilpp.ru/7246728187;

130. Исследование «Граждане оценивают местное самоуправление» //http://www.zircon.ru/russian/ 1/2003/135.shtml;

131. Кирилл Алексеев: то, что может видеться из Москвы, на самом деле не совсем так // http://www.kreml.org/;

132. Косарева Н., Либоракина М., Рагозина JI. Реформа или конец местного самоуправления // http://www.urbaneconomics.ru/ publications.php?folderid=105&matid=629&pageid=5964;

133. Мониторинг хода муниципальной реформы // http://www.iip.ru/ analytics/pub.php?n=640;

134. Органы местного самоуправления // http://www.minregion.ru/ Workltems/ SPage.aspx?PageID=281;

135. Путин В.В. Выступление на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов Федерации 23 октября 2007 года // www.kremlin.ru/;

136. Рагозина JI. Новое разграничение полномочий в области местного самоуправления // http://www.urbaneconomics.ru/texts.php? folderid=T97&matid=287;

137. Россияне о работе основных общественных институтов: СМИ — в фаворе, партии в зоне неодобрения // Пресс-выпуск ВЦИОМ №573 // http://www.wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/ single/3562.html;

138. Споры об Уставе // http:// www.7info.ru;

139. Федотов В., Федотов А. О соответствии закона праву // http://www.nasledie.ru/oboz/ N1099/1021 .HTM;

140. Формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения // http://www.minregion.ru/WorkItems/ SPage.aspx?PageID=286.