автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Становление современной системы региональных органов государственной власти в 1993-1999 годах

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление современной системы региональных органов государственной власти в 1993-1999 годах"

На правах рукописи

гг3 ОД

1 з №,ар гт

ЛАНГЕ Константин Петрович

СТАНОВЛЕНИЕ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ в 1993-1999 гадах (на материалах Самарской области)

Специальность 07.00.02. - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Самара - 2000

Работа выполнена на кафедре истории Самарского государственного педагогического университета.

Научный руководитель - доктор исторических наук профессор Н.П. Мышенцев

Официальные оппоненты - доктор исторических наук АН.Колпаков кандидат исторических наук В.И.Разумов

Ведущая организация - Самарский государственный университет

/7 ^

Защита состоится 31 марта 2000 г. в /-г час на заседании диссертационного совета К-113.07.01 Самарского государственного педагогического университета по адресу: Самара, ул. Л.Толстого, 47, ауд. 39.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Самарского государственного педагогического университета по адресу: 443099, г. Самара, ул. М.Горького, 65/67, корпус 1.

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета доктор исторических наук,

Актуальность темы.

Проблема становления и оформления существующей сейчас в России системы эгиональных органов государственной власти представляет большой интерес, ействительно, мы стали свидетелями недавней ломки фактически унитарной груктуры государственного устройства России по совершенно новому принципу, редполагающему довольно широкую автономию субъектов федерации. Вместе с этим ыла ликвидирована система советских органов власти, управлявших страной на эотяжении более чем 70 лет. Характерно, что этот процесс развивался в разных эгионах страны неодинаково, в результате чего системы управления различными эгионами существенно отличаются друг от друга. Автономизация некоторых эрриторий зашла очень далеко, вплоть до того, что некоторые из них юридически акрепили верховенство своего законодательства над федеральным, и не выполняют ногих положений федеральных нормативных актов. В частности, конституции гспублик Коми, Бурятии, Ингушетии и Северной Осетии-Алания, принятые в 1994 году, эовозглашают суверенитет соответствующей республики, но признают первичность энституции РФ, закрепляя таким образом де-факто принципы конституционно-эговорной федерации, конституции Дагестана и Кабардино-Балкарии по ряду сложений противоречат федеральному законодательству и исходят из первичности ^веренитета республик, делегировавших полномочия Федерации. А некоторые эгионы (Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), Татарстан и Чечня) просто юридически акрепили отношения, присущие конфедеративному государству или декларировали злный неограниченный суверенитет и государственную независимость.

Данная тема представляет не только научный, но и практический интерес -эоцесс оформления новых принципов управления жизнью российских регионов подвинулся очень далеко, но еще не достиг завершающей стадии. Становление звременной системы региональных органов государственной власти самым тесным Зразом связано и с реальным развитием в России 80-х - 90-х гг. федеративного строя, :нозанного на широкой самостоятельности входящих в ее состав областей и гспублик. И как раз в силу увеличения степени автономии регионов все больший нтерес представляет процесс развития властных структур на их территории. С ■чением времени уменьшается его зависимость от общефедеральных процессов, и ;е большую роль начинают играть субъективные и объективные факторы местного зрядка. Уже сейчас можно изучать опыт, накопленный в ходе государственного

строительства на местах, и использовать его как в политической жизни территорий так и в анализе последней со стороны.

Объект исследования

Объектом исследования являются государственные органы Самарской облает; в период 1993-1999 годов. В работе исследуются процессы оформления институтог губернаторской власти и Губернской Думы в указанный период, а также формирования механизма взаимодействия мехеду исполнительной I/ представительной ветвями областной власти. Предметом исследования стал также процесс разграничения предметов ведения и полномочий между региональными V федеральными властными структурами - с его развитием была неразрывно связана к местная политическая жизнь. Указанные институты и процессы изучаются с применением сравнительного анализа с существовавшей в России ранее (до 1993 года), а также с работающими в ряде западных стран в настоящий момент (в Германии и в США) механизмами управления регионами.

Территориальные рамки работы

Работа основывается на материалах Самарской области. Она была выбрана как объект исследования в силу того обстоятельства, что происходившие в ней в период 1993-1999 годов процессы во многом являются проявлениями общих тенденций и в той или иной степени нашли проявление во всех российских регионах. В Самаре проявились наиболее типичные черты и проблемы процесса развития новых отношений между Федерацией и ее субъектами, между различными ветвями власти на региональном уровне. В то же время понять многие процессы, опираясь только на местный материал, вряд ли возможно. Поэтому автор в своей работе широко использовал обращение к событиям общероссийского уровня, равно как и сопоставление некоторых тенденций, присущих Самарской области, с характерными для других российских республик и областей.

Хронологические рамки работы охватывают период с сентября 1993 по февраль 1999 года. Начало рассматриваемого периода связано с политическим кризисом, охватившим Россию в связи с вооруженным противостоянием между системой Советов, президентской администрацией и правительством, закончившимся роспуском советских органов власти по всей стране. Сотого

мента (сентябрь - октябрь 1993 г) и следует вести отсчет началу формирования 1нципиально новой политической системы, основанной как на реальных началах дерализма (жестком разграничении полномочий между федеральными и ■ионапьными местными органами власти при широкой степени автономии последних эешении многих вопросов), так и на разделении компетенции между различными ■вями власти - внедрении так называемой "системы сдержек и противовесов". В цих чертах формирование этой системы закончилось к моменту экономического юиса августа 1998 года, который по сути дела стал ее испытанием на прочность, новленная государственность выдержала это испытание, но кризис имел ряд далеко ацих последствий, содержание которых в полной мере проявилось к январю-зралю 1999 годов. Помимо экономических результатов (таких, например, как геснение с отечественных потребительских рынков импортных товаров более иевыми отечественными и пр.), кризис привел к значительным политическим «менам, которые как раз и представляют для нас большой интерес. В частности, в лент коллапса финансовой системы страны регионы приобрели опыт юстоятельного существования, и смогли воспользоваться явным ослаблением ;еральных органов власти. Они стали играть более самостоятельную роль в сийской политике, что нашло свое отражение в формировании региональной элитой ,а предвыборных блоков ("Голос России", "Вся Россия", "Отечество") для осредственного участия в выборах в Федеральное собрание в декабре 1999 года.

Анализ событий, произошедший в течение указанного, довольно краткого отрезка мени, позволяет рассмотреть в динамике процесс формирования новых органов авления Самарской областью, современные проблемы их организации и имсдействия между собой и с федеральными органами власти.

Историография темы

Несмотря на всю свою значимость, данная тема до сих пор не стала предметом ственно исторического исследования - как на региональном, так и на ^ероссийском уровне, хотя проблематика общего и особенного в принципах дарственного устройства территорий, нового перераспределения полномочий <ду ними и федерацией представляется весьма актуальной. Авторы, касавшиеся ного вопроса в период до конца 1980-х годов, как правило, лишь анализировали гтскую систему управления на местах, не касаясь региональных

особенностей1. Это неудивительно - традиционно Российская империя, а затем Советский Союз были странами с политикой, далекой от федерализма (имеется в виду фактическое, а не формальное положение дел - формально СССР был страной с развитой федеративной системой), и полномочия как местного самоуправления, так и регионов были минимальными. Кроме того, акцентируя внимание на юридической стороне вопроса, почти все они забывали реальную роль в региональном управлении структур компартии2. Практически отсутствует проблематика развития региональных органов государственной власти и у современных авторов. Основа их интереса - это становление современного федерализма, взаимоотношений по линии "центр-регионы"3, очень много пишется о юридической стороне вопроса, но он не изучается в исторической ретроспективе. Главное внимание уделяется преимущественно национальной политике, отношениям автономных республик с властями Российской Федерации. Безусловно, это достаточно значимая проблема, вполне заслуживающая осмысления, но, на наш взгляд, ее все же нельзя рассматривать в отрыве от происходящих в "обычных" регионах социально-экономических и политических процессов, приводящих в итоге к коренной перестройке всей государственной жизни страны. Причем события, происходящие в автономных республиках, все же, на наш взгляд, являются гораздо менее показательными для понимания общероссийских процессов, чем то, что происходит в "обычных" областях, одной из которых является

1 ЮАТихомиров. Местные Советы и Совнархозы, М., 1959; Социалистическое самоуправление народа, М., 1987; Власть и управление в социалистическом обществе, М., 1968; Г.И.Петров. Сущность советского административного права, Л., 1959, ВАРжэвский. Территориальная организация советского государства, Саратов, 1966; Н.П.Иванищева. Организация работы областного Совета депутатов трудящихся, Саратов, 1964

2 Исключение представляют только ВАВласов ("Основы советского государственного управления", М, 1960, "Советский государственный аппарат", М, 1959) и И.ААзовкин ("Областной (краевой) совет депутатов трудящихся", М., 1962).

3 Например, Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М, 1994; Агабеков Г.Б. Государственный суверенитет и Российская Федерация: теория, история и конституционная практика//Федеративное устройство России: история и современность, М, 1995; Болтенкова Л.Ф. Асимметричная федерация: реальность для России?//Регионология, №1, 1997; Лысенко В. Новый федерализм. М, 1997: Чобан А.А. Государственный суверенитет: теоретико-правовые аспекты. Автореферат кандидатской диссертации, М, 1993.

эмарская. Правда, есть ряд исследователей, которые обращают свое внимание на ¡стные процессы4, но и они сосредотачиваются преимущественно на правовых пекгах событий. Кроме того, объектом их исследований становятся органы местного моупрааления (на уровне городоз и районов), а не органы государственной власти, Ч развития которых оказался до сих пор никем не исследованным. К интересующей с тематике обращался ряд авторов, работающих в области политологии, социологии экономики. Так С.Ю.Павленко отмечает, что "регионализация РФ является ганомерным результатом взаимодействия региональных элит: административных :ловно именуемых местными органами власти), отраслевых (управленческих групп ¡положенных в этих регионах предприятий) и предпринимательских (крупных -осударственных экономических структур, размещенных и/или оперирующих в ином регионе). До 1985 г. последняя группа существовала скрыто, а взаимодействия яоду первыми двумя координировались партийными структурами и отраслевыми нистерствами. С исчезновением координирующих структур региональные элиты зели свободу маневра в борьбе за доминирование на территории."5 Н.И.Ларина :ледует вопросы налогового федерализма6. О.В.Кузнецова и А.М.Лаврсв проводят залпельный анализ двух моделей федерализма - российской и германской, с ходом на конкретные возможности применения германского опыта при выравнивании джетных доходов субъектов РФ7. В.Н.Лысенко отмечает, что недоработанностъ и ггиворечивость целого ряда конституционных положений приводят к тому, что

В.И.Фадеев. Муниципальное право России. М.1994, Мокрый B.C. Правовые 1роблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (по материалам Самарской области). Автореферат (иссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М, 1997.

С.Ю.Павленко, Регионализация и регионализм: пример Сибири//Регион: экономика i социология. Новосибирск, №1,1996 с.59

Н.И.Ларина. Взаимосвязи налоговой, бюджетной и региональной политики//Регион: кономика и социология, №3,1996

О.В.Кузнецова, АМЛавров. Территориальное перераспределение бюджетных есурсов: сравнительный анализ моделей бюджетного федерализма//Ретоон, №3, 996

развитие федеративных отношений идет медленно и трудно, а самой серьезной коллизией конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ и разностатусностью республик с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей3. Но комплексный анализ истории развития современных региональных властных структур до сих пор отсутствует.

Целью диссертации является:

на основе широкого привлечения ранее не вводившихся в научный оборот источников проанализировать процесс оформления региональных государственных органов власти в период 1993-1999 годов. Выявить причины коренных изменений в системе органов местной власти, проследить тенденции развития, оценить их результаты и значение.

В соответствии с поставленной целью автором определены следующие задачи исследования:

определить, насколько были присущи российским территориям традиции самоуправления;

рассмотреть причины начавшегося в 1993 году процесса реорганизации власти на местах и ее демократизации по мере расширения принципа выборности на все новые властные звенья;

проанализировать состав областной представительной власти и его изменения; воссоздать историю становления новых органов государственной власти в регионе, изучить нормативные акты, регламентирующие деятельность губернатора и Губернской Думы, избирательные процедуры, определяющие их работу;

показать формы совместной деятельности двух ветвей власти по решению острых проблем жизни региона, по предотвращению негативных последствий экономического кризиса, решению земельного вопроса;

проанализировать взаимоотношения мемаду исполнительной и представительной ветвями власти в указанный период, причины того, почему

Б

В.Н.Лысенко. Развитие федеративных отношений в России и изменение Конституции РФ//Регион, №3,1997

юрмившаяся система приобрела именно такой вид, какой она имела к 1999 году, исследовать процесс борьбы области за разграничение предметов ведения и пномочий с федеральным правительством, за расширение сферы своей ипетенции.

точники, на которых базируется данная работа, достаточно специфичны. Главным эазом это документы, нормативные акты, принятые за 1994-1998 годы деральными и областными органами власти, как законодательными, так и юлнительными (указы президента РФ, постановления правительства, губернатора марской области, принятые Федеральным собранием и Самарской губернской думой юны). Наиболее полно тема нашла отражение в Уставах (конституциях) территорий, (центрирующих в себе все особенности их систем государственного управления, источникам можно отнести и публикации в центральной и периодической печати, авда, при этом следует делать определенные скидки на специфику данного вида гочников - журналистские публикации как никакие другие отражают злободневность ч и в силу этого больше свидетельствуют о господствующих в обществе настроениях, л об объективно происходящих процессах Кроме того, следует постоянно иметь в 1У возможную ангажированность журналистов и изданий в целом. В Самарской пасти, в частности, существует практика выделения бюджетных ассигнований на адержку самых тиражных информационных газет. Область традиционно энсировала "Волжскую Коммун/' и "Самарские известия", город Самара - "Волжскую зю" и "Самарскую Газету". Анализ политической направленности публикаций в них но показывает, что вложенные в газеты деньги не пропадали даром. Тем не менее, ¡ликации в СМИ являются хорошим иллюстративным материалом и хорошо юлняют источники документального характера. Кроме того, опираясь на них и на эния политических деятелей, можно составить представление не только о том, как глядит региональная система управления на бумаге (что показывает анализ гющихся нормативных актов), но и о том, как она работает в реальности.

Из законодательных актов наиболее полным источником является Устав новной закон) Самарской области. Принятый Самарской губернской думой 21 абря 1995 года, он вместил в себе все главные черты государственного устройства иона. Устав однозначно определяет первичность государственного суверенитета

Российской Федерации, чем принципиально отличается от ряда Конституций автономных республик, его вторая глава посвящена основам организации государственной власти в Самарской области, устанавливая принцип разграничения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, при этом судебная система признается неотделимой от судебной системы Федерации. Третья глава декларирует права и свободы человека и гражданина, соблюдение которых на территории области сочтено необходимым. Характерно, что при этом признаются "не имеющими силы" акты любых региональных органов государственной власти, ограничивающие или уменьшающие законные права и свободы кроме прямо предусмотренных федеральными законами случаев, а также предоставляется право всем граоданам "защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами". Четвертая глава разграничивает предметы ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом, причем выдвигается совершенно однозначный постулат - "Федеральные органы государственной власти РФ не могут издавать акты по вопросам, отнесенным к ведению Самарской области". Кроме того, Устав определяет общие принципы социальной политики региона, его административно-территориального устройства, экономической организации и бюджетной системы (предполагающей жесткое разделение всех налоговых доходов на федеральные, областные и муниципальные). В то же время основной закон области регламентирует систему региональных органов государственной власти (администрация области и губернская Дума), их полномочия и общие принципы взаимодействия, организацию местного самоуправления и пр. Таким образом, Устав можно считать очень важным источником, изучение которого необходимо при изучении данной темы. Остальные областные нормативные правовые акты по сути дела дополняют положения Устава, и в чем-то их конкретизируют. К их числу можно отнести закон "О выборах депутатов Самарской губернской Думы, закон "О статусе депутатов", "О счетной палате губернской Думы", "О выборах губернатора"... Но основной пласт информации дает исследование именно устава области и, в какой-то степени, нормативных актов, касающихся организации работы администрации с губернатором во главе с законодательными органами власти - Самарской губернской думой. Особое значение следует уделить такому виду источников, как стенограммы заседаний Самарской губернской Думы (они находятся в текущем думском архиве). Стенограммы наиболее полно отражают все события, происходившие в стенах областного парламента, начиная с его первого заседания летом 1994 года, и

юзволяют многое узнать о ходе политической жизни области в течение изучаемого |ериода.

Специфика темы, близость ее к современности предопределяет особо важную юль личным высказываниям главных участников событий, политических и бщественных деятелей, определявших региональное политическое развитие. Беседы втора с рядом из них также были использованы в данной работе.

Научная новизна

Диссертация является первым исследованием истории становления современной истемы органов государственной власти Самарской области. На основании бобщения большого фактического материала в работе показаны основные аправления их развития в период 1993 - 1999 годов, сделаны выводы о дальнейших ерспективах этого процесса.

Практическая значимость

Материалы и выводы данного исследования могут быть использованы при оздании обобщающих и специальных трудов по современной российской истории, в азработке лекционных курсов, написании учебных пособий, пропаганде идей емократической организации органов государственной власти в современном бществе.

Структура и содержание диссертации

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка спользованных источников и литературы. В первой главе диссертации "Система рганов местного управления в России в дореформенный период" дан краткий сторический очерк развития органов местного самоуправления в царской России и в оветское время. Автор обратил внимание на то, что неотъемлемый атрибут «деративного государства - значительная самостоятельность его субъектов - России икогдз не был присущ в должной мере. Как царская России, так и Россия мператорская отличались жестко структурированной исполнительской вертикалью, ронизывающей все общество, и элементы самоуправления присутствовали либо на эадиционно низовом уровне (сельская община), либо на национальных окраинах азачьи земли, Польша, Финляндия и Прибалтика). И ослабление центральной власти,

вызванное какими-либо объективными или субъективными причинами (как, например, в годы Смутного времени или Гражданской войны) приводило к развитию не столько местного самоуправления, сколько самоуправства в городах и областях и одновременно усилению анархических тенденций. Не стало исключением из этого правила и время существования советской системы государственного управления. Она функционировала без кардинальных изменений до конца 1960-х годов (основной инновацией Конституции 1977 года было формальное закрепление фактического господства в стране коммунистической партии (знаменитая 6 статья о "руководящей и направляющей роли КПСС), когда влияние коммунистической партии в Советах начало ослабевать и в 1991 г вообще исчезло, а к ним добавились назначаемые президентом РФ из Москвы главы региональных администраций.

Тем не менее, иногда все же делались попытки внедрить некоторые элементы самоуправления в жизнь российских территорий. Одним из первых реформаторов системы государственного управления стал Иван Грозный, проведший в середине XVI века губную и земскую реформы. Суть их сводилась к передаче суда по важнейшим уголовным преступлениям от наместников и волостелей в руки губных старост, избиравшихся из местного дворянства. В результате власть феодальной аристократии на местах была значительно подорвана. Однако все эти меры были призваны в первую очередь содействовать становлению самодержавия, а отнюдь не развивать элементы самоуправления на местах. Соответственно, после победы над феодальной оппозицией Иван IV не стал углублять свои преобразования.

Заметную роль элементы самоуправления стали играть только после земской и городской реформ Александра II (вторая половина XIX века). Правда, полномочия земских структур были крайне малыми по сравнению с сохранявшейся огромной ролью в жизни земель центральных органов власти. В сферу их ведения входили преимущественно вопросы культуры, образования, здравоохранения и в какой-то степени - общественного строительства. Даже в пределах своей компетенции земства находились под жестким контролем местной и центральной власти -губернатора и министра внутренних дел, которые имели право приостановить любое постановление земского собрания. Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатора или министра внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью.

1ля выполнения своих постановлений (таких, например, как взыскание недоимок по ¡емским сборам) земства вынухздены были обращаться за содействием к местной юлиции. Опираясь на анализ реформ Ивана IV, Александра II автор делает в 1иссертации вывод о том, что все меры по реформированию местного управления в (арской России носили половинчатый характер, и так и не привели к созданию ■стойчивой самоорганизующейся системы управления территориями, ^верхцентрализация власти во многом объясняла ту легкость, с которой пал царский южим, как только он утратил впасть в столице империи. Однако сменившая его :оаетская модель управления была централизована не в меньшей.степени.

Значительное место в первой главе отведено характеристике советской :истемы местного управления, ее плюсов и минусов, оценке эффективности. Ее нализ показал, что хотя с формальной точки зрения советская система была снень ,емокрэтичной самоуправляющейся моделью, реальные полномочия Советов были райне узкими, и они не могли управлять жизнью как всей страны, так и ее регионов, 'еальная власть была сосредоточена у исполнительных органов власти и у структур |равившей в стране коммунистической партии.

В главе показано, что с течением времени Советы обладали все меньшей еальной властью. Усиливался формализм их формирования, которое сводилось к кээальтернативным выборам кандидатов, предварительно одобренных партийными рганами). Кроме того, большая часть депутатов не была профессионалами, не 1мела ни способности, ни склонности к активной политической деятельности. В итоге олномочия Советов де-факто становились все меньшими. В чем-то большими озможностями обладали земские органы, поскольку у них был четко очерченный руг полномочий, в которые царская администрация вмешивалась только в крайних лучаях. У Советов не было вопросов, в решении которых не могли принимать артмйные органы.

Это повышало управляемость всей системы, но в то же время имело и вгативные последствия. Они выражались в ограничении самостоятельности и шциативы на местах, усилении бюрократических тенденций. Это в какой-то степени бъясняло нарастающий политический индифферентизм широких слоев общества, нижение социальной активности, заинтересованности в результатах своего труда.

Судя по всему, руководство страны к началу 80-х годов осознало необходимость перестройки политической системы, первые попытки которой делались еще при Хрущеве. Но половинчатость и нерешительность предпринятых М.С.Горбачевым мер привели к тому, что начавшийся процесс преобразований приобрел неуправляемый характер, и похоронил как Советский Союз, так и КПСС. А все заложенные при советской системе мины замедленного действия (такие, например, как неравенство прав автономных республик и областей), сработали, и поставили под угрозу единство и Российской Федерации. Отсутствие же развитой политической культуры и традиций самоуправления еще больше дестабилизировало ситуацию.

По сути дела, перед руководством страны стояла непростая задача - создания принципиально новой системы управления государством, основанной на новых для России принципах. Движение в этом направлении было вполне естественным -экономические преобразования и строительство капиталистических отношений требовали соответствующих корректив и в системе управления регионами.

Начиная с 1991-1993 годов в стране начинает формироваться реальная федеративная модель, основанная на принципе разделения властей на представительную и исполнительную - как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Во второй главе "Становление современной системы региональных органов государственной власти Самарской области" анализируется процесс организации новой системы регионального государственного управления, -формирования областных органов законодательной и исполнительной власти. Глава начинается с изучения причин кризиса советской системы управления. Автор приходит к выводу, что ее недостатки носили как объективный, так и субъективный характер. Первые были присущи ей изначально, и только усиливались с течением времени (к ним можно отнести и формальный демократизм, отсутствие возможности самостоятельно определять социально-экономическую жизнь страны и ее регионов, недостаточный профессионализм депутатского корпуса). Не меньше влияли на распад советских органов власти субъективные моменты. Информационное поражение Верховного Совета РФ в

крытой борьбе с президентом (сентябрь-октябрь 1993), и последовавшее за ним ражение политическое бросило явную тень на всю советскую систему в целом, тогие депутаты стали уходить из Советов по принципиальным соображениям, многие по практическим. Будучи одновременно сотрудниками государственных органов или <оводитепями коммерческих фирм, они не могли не осознавать, что работа, дающая средства к существованию, в немалой степени зависит от лояльного отношения ■иональных властей. Кроме того, некоторые депутаты зачастую являлись грудниками районных и городских администраций, и находились в прямом дчинении у областных администраций. К моменту прекращения своего чествования Советы уже стали фактически недееспособными (об этом говорит тот кг, что даже решения о самороспуске не принимались только из-за отсутствия >рума).

В работе подробно анализируется ход борьбы исполнительной власти Самарской пасти за окончательный слом советской системы, которая стала составной частью эцесса, шедшего на территории всей страны. Начиная с 20 октября 1993 года на |ритории Самарской области установилось полное единовластие исполнительной зсти. Представительных органов власти больше не существовало, и ей приходилось 1таться лишь с политикой московских властных структур, от произвола которых 1астную администрацию, в свою очередь, ничто не ограждало - глава линистрации, определявший организацию региональной исполнительной власти, начался указом президента и таким же указом мог быть снят со своего поста и 1енен более лояльным Кремлю человеком. Во многих регионах (Ульяновск, *морский край и др.) местные власти явно не торопились с проведением выборов и данием новых представительных органов (нередки были случаи, когда их змирование затягивалось до 1995-96 годов). В Самарской области развитие уации пошло по совершенно другому пути. Уже в январе 1994 года администрация асти активно приступила к разработке нормативной базы формирования и работы ущей Губернской Думы, и уже к лету того же года ее деятельность увенчалась ехом - Дума приступила к работе. Взаимоотношения исполнительных властей с ым органом представительной власти был непростыми. В начале своей тепьности депутатский корпус не раз отказывался поддерживать инициативы астной администрации. Но постепенно открытая оппозиция парламентского ышнства инициативам администрации стала уходить в прошлое.

Начиная с 1995 года позиции сторон становились более конструктивными, и они предпочитали по всем вопросам искать и находить компромиссные решения.

Особое внимание уделяется в работе процессу выборов первого и второго составов Самарской губернской Думы (1994 и 1997 гг.). На их примере прослеживаются изменения, происходившие в политической жизни региона, ее усложнение, и в то же время определенная консолидация политической элиты. В первую Думу еще могли пройти независимые малоизвестные кандидаты, не располагавшие поддержкой властных структур, мощных партий или большими деньгами. Во вторую - уже нет. Анализ состава областных парламентов показывает, что оба созыва в своем подавляющем большинстве были лояльны исполнительной власти, и число идейных оппонентов в депутатском корпусе исчислялось единицами (в первом составе их было двое, во втором трое из общего количества в 25 депутатов). Поэтому Дума, как правило, не возражала против инициатив областной администрации, но пыталась вносить в них свои коррективы.

Таким образом, за период 1993-1999 годов в развитии региональной системы органов государственной власти произошли кардинальные перемены. Прехаде всего, оформился как таковой государственный механизм, основанный на принципе жесткого разделения законодательной и исполнительной властей. К концу 1995 года, с принятием основополагающего законодательства (прежде всего - Устава области) в общих чертах завершилось его юридическое оформление, а к 1999 году все ветви системы прошли через выборы, и новая система обрела свой законченный вид. Ее изучение позволяет говорить о том, что она оказалась вполне эффективной, и несмотря на заметное доминирование исполнительной власти, областной парламент оказывал на администрацию не менее очевидное сдерживающее воздействие. Сформировавшаяся система взаимных сдержек и противовесов двух ветвей власти обеспечивала существование неких общих для всех "правил игры" и способствовала стабилизации общественно политической ситуации в регионе. За эти годы был накоплен бесценный опыт деятельности новых органов власти и их взаимодействия между собой, сложилась новая культура политической жизни.

В этой же главе дается подробный анализ собственно созданного к 1999 году механизма новой власти и присущей ему разделения полномочий меяаду представительной и исполнительной ветвями власти на местах.

В третьей главе "Работа новой системы в 1994-1999 гг." рассматривается еятельность новых органов власти Самарской области на конкретных примерах того, ак решались узловые социально-экономические проблемы жизни региона.

С самого начала в работе нового регионального парламента ведущее место аняли бюджетные вопросы, и ход утверждения областного бюджета сперва знаменовался открытым противостоянием мевду двумя ветвями власти. Но вскоре но сменилось поиском компромиссных решений. Можно сказать, что обсуждение >инансовых и бюджетных вопросов оказалось настоящей проверкой на прочность эвой системы, которую она выдержала. Начиная с 1995 года депутаты и областная цминистрация предпочитали конфликтам длительное согласование проектов бюджета думских комиссиях. Другим вопросом, привлекшим пристальное внимание депутатов .бернской думы, равно как и исполнительной власти в области, был вопрос о земле, нициированный в 1997 году администрацией области законопроект "О земле" и ¡держащееся в нем положение о свободной купле-продаже земли встретил ззражения части депутатов Губернской думы. В диссертации показывается, как в ходе азвернувшейся дискуссии областным властям удалось убедить депутатский корпус в гобходимости скорейшего принятия решения по этому вопросу. Это произошло ¡смотря на то, что свободное обращение сельскохозяйственных земель на рынке так и ; было полностью разрешено на федеральном уровне.

Особенностью изучаемого периода было то, что только к его концу завершилось ановление новой системы региональных органов государственной власти, хяветственно, параллельно с участием в решении социально-экономических тросов, Думе и областной администрации приходилось создавать и нормативно-ивовую базу функционирования собственно властных органов. В течение 1995-1999 цов был разработан и утверхаден пакет законов и нормативных актов, гламентировавших работу всех ветвей власти области, а также органов местного моуправления ("Устав", законы "О Самарской губернской Думе", "О губернаторе", "О ¡стном самоуправлении", "О счетной палате Самарской Губернской Думы" и пр.).

В четвертой главе "Разграничение полномочий между государственными ганами власти Самарской области и Российской Федерации" исследуется оцесс борьбы областных властей за расширение сферы своей компетенции и заничение возможностей федерального правительства вмешиваться в

региональную жизнь. Автор приходит к выводу, что федеративная система страны обладала рядом очень серьезных противоречий и недостатков, не изжитых до настоящего времени. К их числу можно отнести асимметричность российского федерализма (неравенство в правах меиаду "обычными" регионами и национальными республиками), слабость бюджетного федерализма, практически полное отсутствие контроля за соблюдением законов. Это и вызвало к жизни попытки регионов ревизовать сложившуюся систему отношений.

Каждый кризис становился очередным рубежом в развитии отношений меиеду Центром и регионами в целом и федеративных отношений в частности, причем регионы часто обращали последствия кризиса в свою пользу. Так было, когда шла борьба Российской Федерации с тогда еще союзным центром, и автономные республики получили возможность взять столько суверенитета, сколько смогли. Позднее регионы аналогичным образом воспользовались противостоянием между исполнительной и законодательной властью в октябре 1993 года с тем, чтобы укрепить и даже расширить уже имеющиеся у них привилегии. Более того, на этот раз к республикам присоединились края и области, которые также хотели получить свою долю пирога.

Не стал исключением и 1998 год. Мартовский и особенно августовский кризисы снова поставили вопрос о взаимоотношениях ме>еду Центром и регионами, которые во второй половине года в связи с усилившейся неспособностью Центра выполнять свои обязательства, резко осложнились. Тема возможного распада Российской Федерации по сценарию СССР все чаще стала появляться в средствах массовой информации, причем далеко не все аналитики считали подобный сценарий невозможным.

Кризисы 1998 года показали, что регионы в полной мере воспользовались предоставленной им в качестве платы за лояльность в ходе избирательных кампаний самостоятельностью. Более того, они сумели существенно укрепить свои позиции, в то время как ресурсы Центра стали более ограниченными. Ослабление центральных органов управления поставило под сомнение существование единого экономического и правового пространства, которое так и не успело в полном объеме реализоваться.

Процесс развития региональной системы органов государственной власти сопровождался применительно к Самарской области заметным ростом самостоятельности территории по отношению к федеральному правительству, и

i последнюю роль в этом процессе играла единые действия областного парламента и тарата губернатора. В начале изучаемого периода - в конце 1993 года - вряд ли эжно было говорить как о достаточно четком разделении властей (тогда в области, к, впрочем, и во всей России, представительной власти просто не существовало), и |асть исполнительная - администрация и ее глава очень серьезно зависели от |агорасположения Кремля. Но после оформления областного парламента, ©ведения выборов губернатора (после которых он зависел уже не столько от Кремля, олько от воли собственных избирателей) власть на местах укреплялась все больше, отличие от многих регионов, где существовала конфронтация между властью конодательной и исполнительной, в Самаре они действовали совместно. В условиях сконечных конфликтов на федеральном уровне между различными политическими и 1нансово-промышленными группировками, сопровождавшихся ослаблением власти нтрального правительства роль регионов в жизни общества не могла не расти, и этот эцесс носил и носит сейчас весьма заметный характер.

В заключении подведены итоги исследования. В результате проведенной автором алитической работы он пришел к выводу, что, несмотря на то, что принципы эламентаризма и федерализма были для страны внове, их все же удалось привить российскую почву. Они прижились и продолжают развиваться, несмотря на )манентно сотрясающие Россию политические кризисы. И, возможно, именно их юутствие удержало страну от распада, который был близок осенью 1998 года, питическая система Российской Федерации все более трансформируется в сторону адных образцов (очень много сходных черт присутствует, в частности, в ударственном устройстве Федеративной республики Германия). Но этот процесс до пор не носит необратимого характера. Существование и развитие созданной в >3-1999 годах системы прямо зависит от относительной слабости центральной icra. Резкое изменение сложившейся сейчас политической конъюнктуры грозит по йней мере двумя последствиями. Если власть Москвы будет резко и насильственно пена, то или ей удастся сломить привыкшую уже к самостоятельности региональную ту, либо же она проиграет территориям борьбу за впасть над Россией. В первом чае страна вернется к авторитарному режиму, исключающему демократическую знизацию управления регионами. Во втором - распадется de facto или даже de jure.

Вряд ли последний вариант означает повсеместный переход к авторитарному стилю управления - это будет зависеть от политических предпочтений руководства конкретного региона и степени экономического развития территории. Наиболее развитые в экономическом отношении области и республики, скорее всего, продолжат свое развитие в направлении дальнейшей демократизации органов власти, поскольку в них постепенно возникает и развивается так называемый "средний класс" - слой достаточно состоятельных и образованных граждан, который во всех западных странах составляет основную социальную опору демократического режима. Не следует сбрасывать со счетов и временного фактора, - с каждым прошедшим годом и с каждыми проведенными выборами вероятность поворота к авторитаризму будет уменьшаться в масштабах как всей Федерации, так и ее отдельных субъектов. Граждане будут все больше привыкать к новым реалиям, принимать и поддерживать связанные с ними "правила игры".

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1.Ланге К.П. Роспуск советской системы государственного управления в Самарской области в 1993 году (по материалам самарской прессы)//Историко-археопогические изыскания. Сборник трудов молодых ученых Вып. 3, Самара, 1999

2.Ланге К.П. Проблема оформления современной системы региональных органов государственной власти в Самарской области.// Исторические исследования. Выпуск 3, Самара, 2000

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Ланге, Константин Петрович

Введение. пава первая. Система органов местного управления в эссии в дореформенный период Дореволюционная система местного управления.

Земское и городское самоуправление в России . . :.

Советская система местного управления.¡|\

Г 1ва вторая. Становление современной системы Ш юнапьных органов государственной власти Са юрской области

§1. )спуск Советов и период ^ единовластия областной ад и нистрации (сентябрь 1993 - июнь 1994 г г.).

§2.П овые заседания Самарской Губернской Думы.

Ее 0[ анизационное становление

§З.П(: 1нятие Устава (основного закона) области. Выборы губер| этора и мэра Самары и их влияние на процесс офорл, 1ения региональных органов государственной власти.

§4. Обь шление состава Самарской Губернской Думы.

§5.Сло. ившаяся к 1999 году система органов государственной власти амарской области.

Глава те ггья. Работа новой системы в 1994-1999 гг.

§1. Перв1 е задачи.

§2. Борьб вокруг "земельного" вопроса.

§3."Бюджб ное" противостояние между областными властями и мэрией С шары.

Глава четвертая. Разграничение полномочий между государственными органами власти Самарской области и Российской Федерации.

§1. Проблемы во взаимоотношениях между центром и регионами накануне 1993 г.

§2. Российская федеративная система по Конституции РФ

§3. Борьба области за расширение сферы своих полномочий.

§4. Механизм разграничения полномочий по действующему законодательству Самарской области.

Введение диссертации2000 год, автореферат по истории, Ланге, Константин Петрович

История становления и оформления существующей сейчас в России системы региональных органов государственной власти представляет большой теоретический интерес. Мы стали свидетелями недавней ломки фактически унитарной структуры государства и организации управления страной по совершенно новому принципу, предполагающему довольно широкую степень автономии субъектов федерации. Была ликвидирована система советских органов власти, управлявших страной de jure на протяжении более чем 70 лет. Характерно, что этот процесс развивался в разных регионах страны неодинаково, в результате чего в различных регионах были по сути дела созданы разные системы управления. Автономизация некоторых территорий зашла очень далеко, вплоть до того, что некоторые из них юридически закрепили верховенство своего законодательства над федеральным, и не выполняют многих положений федеральных нормативных актов. Так, конституции республик Коми, Бурятии, Ингушетии и Северной Осетии-Алания, принятые в 1994 году, провозглашают государственный суверенитет, но признают первичность Конституции РФ, закрепляя таким образом де-факто принципы конституционно-договорной федерации, конституции Дагестана и Кабардино-Балкарии по ряду положений противоречат федеральному законодательству и исходят из первичности суверенитета республик, делегировавших полномочия Федерации, некоторые регионы (Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), Татарстан и Чечня) просто юридически закрепили отношения, присущие конфедеративному государству или декларировали полный неограниченный суверенитет и государственную независимость 1

Исследуемая тема представляет не только научный, но и практический интерес - процесс оформления новых принципов управления жизнью российских регионов продвинулся очень далеко, но еще не достиг завершающей стадии. Становление современной системы региональных органов государственной власти самым тесным образом связано и с реальным развитием в России 80-х - 90-х гг. федеративного строя, основанного на широкой самостоятельности входящих в ее состав областей и республик. И как раз в силу увеличения степени автономии регионов все больший интерес представляет процесс развития властных структур на их территории. Поскольку с течением времени уменьшается его зависимость от общефедеральных процессов, и все большую роль начинают играть субъективные и объективные факторы местного порядка. Уже сейчас можно изучать опыт, накопленный в ходе государственного строительства на местах, и использовать его в деле совершенствования политической системы как в общегосударственном, так и в территориальном масштабе.

Объектом настоящего исследования является деятельность органов государственной власти Самарской области в период 1993-1999 годов. В работе исследуются процесс оформления новых органов исполнительной и представительной власти в указанный период, формирование механизма взаимодействия между ними. Предметом исследования стал также процесс разграничения предметов ведения и полномочий между региональными и федеральными властными структурами.

Предпринята попытка сравнительного анализа этих институтов с существовавшими в России ранее (до 1993 года), а также с действующими в ряде западных стран в настоящий момент (в Германии и в США) механизмами управления регионами.

Исследование строится преимущественно на материалах Самарской области. Она была выбрана как объект исследования в силу того обстоятельства, что происходившие в ней в период 1993-1999 годов процессы во многом являются проявлениями общих тенденций и в той или иной степени нашли проявление во всех российских регионах. В Самаре проявились наиболее типичные черты и проблемы процесса развития новых отношений между Федерацией и ее субъектами, между различными ветвями власти на региональном уровне. В то же время понять многие процессы, опираясь только на местный материал, вряд ли возможно. Поэтому в работе широко используется обращение к событиям и материалам общероссийского уровня, равно как и сопоставление опыта строительства органов власти в Самарской области с опытом других российских республик и областей.

Хронологические рамки диссертации охватывают период с сентября 1993 по февраль 1999 года. Начало рассматриваемого периода связано с политическим кризисом, охватившим Россию в связи с вооруженным противостоянием между Верховным Советом РСФСР, с одной стороны, президентской администрацией и правительством - с другой, закончившимся роспуском советских органов власти по всей стране. С этого момента (сентябрь-октябрь 1993 г.) и начинается отсчет времени формирования принципиально новой политической системы, основанной как на реальных началах федерализма (жестком разграничении полномочий между федеральными и региональными местными органами власти при широкой степени автономии последних в решении многих вопросов), так и на разделении компетенции между различными ветвями власти - внедрении так называемой "системы сдержек и противовесов". В общих чертах формирование этой системы закончилось к моменту экономического ^кризиса августа 1998 года, который по сути дела стал ее испытанием на прочность. Обновленная государственность выдержала это испытание, но кризис имел ряд далеко идущих последствий, содержание которых в полной мере проявилось к январю-февралю 1999 годов. Помимо экономических результатов (таких, например, как вытеснение с отечественных потребительских рынков импортных товаров более дешевыми отечественными и пр.), кризис привел к значительным политическим переменам, которые как раз и представляют для исследователя большой интерес. В частности, в момент коллапса финансовой системы страны регионы приобрели опыт самостоятельного существования, и смогли воспользоваться явным ослаблением федеральных органов власти. Они стали играть более самостоятельную роль в российской политике, что нашло свое отражение в формировании региональной элитой ряда предвыборных блоков ("Голос России", "Вся Россия", "Отечество") для непосредственного участия в выборах в Федеральное собрание в декабре 1999 года.

Анализ событий, произошедший в течение указанного, довольно краткого отрезка времени, позволяет рассмотреть в динамике процесс формирования новых органов управления Самарской областью, современные проблемы их организации и взаимодействия между собой и с федеральными органами власти.

Несмотря на всю свою значимость, данная тема до сих пор не стала предметом собственно исторического исследования - как на региональном, так и на общероссийском уровне, хотя проблематика общего и особенного в принципах государственного устройства территорий, нового перераспределения полномочий между ними и федерацией представляется весьма актуальной.

Имеющаяся литература носит преимущественно юридический характер, и авторы, как правило, анализируют советскую систему управления на местах, не касаясь современности и региональных особенностей2

Для советского периода, с присущей ему унификацией государственной жизни (о некоторых особенностях советской системы будет сказано ниже) это вполне справедливо, но к настоящему моменту ситуация в корне изменилась. Кроме того, акцентируя внимание на юридической стороне вопроса, почти все они забывали реальную роль в региональном управлении структур компартии3 Власов по сути дела оказался единственным автором ч Наглядно показавшим, что основным средством руководства всего государственного управления со стороны коммунистической партии была ее кадровая политика -доминирование в Советах членов партии, жестко подчинявшихся партийной дисциплине и всеобъемлющий контроль партийных организаций за всеми общественными структурами.

Современные авторы также не уделяют должного внимания проблеме становления новых органов государственной власти на местах. Основа их интереса - это развитие современного федерализма, взаимоотношений по линии "центр-регионы"4

Главное внимание при этом уделяется преимущественно национальной политике, отношениям автономных республик с властями Российской Федерации. Безусловно, это достаточно значимая проблема, вполне заслуживающая осмысления, но, на наш взгляд, ее все же нельзя рассматривать в отрыве от происходящих в "обычных" регионах социально-экономических и политических процессов, приводящих в итоге к коренной перестройке всей государственной жизни страны. Они представляют большой интерес для пристального изучения, основывающегося на анализе большой массы сравнительного материала (сопоставляющего особенности различных регионов России), газетных публикаций, нормативных актов и оценок происходившего современными политиками.

В настоящий момент по данной теме историческая литература практически отсутствует. Причем авторы не обращали своего внимания даже на советскую систему управления в регионах. В какой-то мере это вполне объяснимо. Традиционно Российская империя, а затем Советский Союз были странами с политикой, далекой от федерализма (имеется в виду фактическое, а не формальное положение дел - формально СССР был страной с развитой федеративной системой), и полномочия как местного самоуправления, так и регионов были минимальными. Во всяком случае, проблематика развития системы местных органов государственной власти не получила собственно исторического исследования.

Имеющаяся литература носит преимущественно юридический характер, и авторы анализируют главным образом советскую систему управления на местах. Исключение составляет, пожалуй, работа В. И. Фадеева "Муниципальное право России"5, но она посвящена преимущественно становлению современной системы местного самоуправления, и мало затрагивает проблематику на региональном уровне - лишь постольку, поскольку она звучит в ходе разработки проблемы разграничения предметов ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти регионов.

Основная масса авторов занималась характеристикой советской системы, и лишь в малой степени затрагивала вопросы ее трансформации. Отдельно стоит проблема попытки реформы государственного управления, предпринятой Н.С.Хрущевым в конце 50-х - начале 60-х гг. Тогда система претерпела серьезные изменения. В 1958 году были созданы так называемые совнархозы, в ведение которых перешли промышленные предприятия, ранее подведомственные упраздненным хозяйственным министерствам 6 А в 1962 году Советы были разделены на городские и сельские. Эта реформа встретила единодушное одобрение авторов7 и не менее единодушное осуждение после 1964 года. Так, В. А. Ржевский в работе подчеркнул, что "попытка внедрения так называемого производственного принципа в построение некоторых территориальных звеньев советской системы" было "известным отступлением" от рассматриваемой им структуры советских органов8. По его мнению, "создание на территориях ряда областей и краев промышленных и сельских Советов, каждый из которых действовал в пределах одной территории, но в разных сферах, вызвало к жизни такие органы власти, которые принадлежали к одному звену, но занимали разное место в руководстве производством, осуществляли различные функции. Тем самым был нарушен принцип, согласно которому Советы являются воплощением полноты власти народа, ибо в некоторых территориальных звеньях власть оказалась расщепленной между городским и сельским населением данной территории, поскольку Советы обслуживали лишь одну какую-то производственную сферу. В настоящее время такое положение устранено и восстановлена единообразная организация Советов на всей территории страны".

Как правило, авторы ограничивались характеристикой формального положения дел, и лишь немногие из них9 писали о реальном значении в системе регионального управления Коммунистической партии. В частности, Власов по сути дела оказался единственным автором, наглядно показавшим, что основным средством руководства всего государственного управления со стороны коммунистической партии была ее кадровая политика -доминирование в Советах членов партии, жестко подчинявшихся партийной дисциплине и всеобъемлющий контроль партийных организаций за всеми общественными структурами.

Современные авторы также не уделяют должного внимания проблеме становления современных органов государственной власти. Основа их проблематики - это становление современного федерализма, взаимоотношения по линии "центр-регионы"10 И основное внимание при этом уделялось преимущественно национальной политике, и отношениям автономных республик с властями Российской Федерации. Безусловно, это достаточно значимая проблема, но на наш взгляд, ее все же нельзя рассматривать в отрыве от происходящих в регионах социально-экономических и политических процессов. Причем события, происходящие в автономных республиках, все же, на наш взгляд, являются гораздо менее показательными для понимания общероссийских процессов, чем то, что происходит в "обычных" областях, одной из которых является Самарская. Правда, есть ряд исследователей, которые обращают свое внимание на происходящие на местах процессы (один из них - В.С.Мокрый, занимающийся правовыми проблемами становления и организации местного самоуправления в Самарской области11), но и они сосредотачиваются преимущественно на правовых аспектах происходящих в регионе процессов. Кроме того, объектом их исследований становятся органы местного самоуправления (на уровне городов и районов), а не органы государственной власти, ход развития которых оказался до сих пор никем не исследованным.

К интересующей нас тематике обращался ряд авторов, работавших в области политологии, социологии и экономики. Так С.Ю.Павленко отмечает, что "регионализация РФ является закономерным результатом взаимодействия региональных элит: административных (условно именуемых местными органами власти), отраслевых (управленческих групп расположенных в этих регионах предприятий) и предпринимательских (крупных негосударственных экономических структур, размещенных и/или оперирующих в данном регионе). До 1985 г. последняя группа существовала скрыто, а взаимодействия между первыми двумя координировались партийными структурами и отраслевыми министерствами. С исчезновением координирующих структур региональные элиты обрели свободу маневра в борьбе за доминирование на территории."12 Н.И.Ларина исследует вопросы налогового федерализма13. О.В.Кузнецова и

A.М.Лавров проводят параллельный анализ двух моделей федерализма -российской и германской, с выходом на конкретные возможности применения германского опыта при выравнивании бюджетных доходов субъектов РФ14.

B.Н.Лысенко отмечает, что недоработанность и противоречивость целого ряда конституционных положений приводят к тому, что развитие федеративных отношений идет медленно и трудно, а самой серьезной коллизией конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ и разностатусностью республик с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей15.

В диссертации ставится цель - на основе широкого привлечения ранее не вводившихся в научный оборот источников проследить процесс формирования региональных государственных органов власти в период 19931999 годов, выявить его основные тенденции и характерные черты. Исходя из этого формируются и основные задачи исследования: изучить процесс реорганизации власти на местах, ее демократизации по мере расширения принципа выборности на все новые властные звенья; проанализировать состав органов областной представительной власти и его изменения; воссоздать историю организации новых органов государственной власти в регионе на основе научного анализа нормативных актов, регламентирующих деятельность губернатора и Губернской Думы, показать формы совместной деятельности двух ветвей власти по решению острых проблем жизни региона, по предотвращению негативных последствий экономического кризиса.

Параллельно автор стремился проанализировать взаимоотношения в указанный период между исполнительной и представительной ветвями власти, выделить причины и обстоятельства, способствовавшие оформлению региональных органов власти в их современном виде.

Источники, на которых базируется данная работа, достаточно специфичны. К их числу относятся Конституция РФ, принятая в 1993 году и ставшая базой для формирования современной государственной системы в России, указы президента, касающиеся принципиальных моментов перестройки системы государственного устройства (особенно в период роспуска Советов, подписанные в конце сентября - октябре 1993 г), постановления правительства, принятые на федеральном и на региональном уровнях законы и постановления. По объему содержащегося в них материала особенное значение имеют региональные нормативные акты - законы, принятые Самарской Губернской Думой и постановления губернатора, принятые в 19931999 гг. Наиболее полное отражение тема диссертации нашла в Уставах (конституциях) территорий, концентрирующих в себе все особенности их систем государственного управления. Специфика темы, близость ее к современности предопределяет особо важную роль личным высказываниям и воспоминаниям главных участников событий, политических деятелей, определявших региональное политическое развитие

К источникам можно отнести и публикации в центральных и местных СМИ на интересующую нас тематику. Правда, при этом следует делать определенные поправки на специфику данного вида источников - ведь журналистские публикации как никакие другие отражают злободневность дня и в силу этого больше свидетельствуют о господствующих в обществе настроениях, чем о объективно происходящих процессах. Кроме того, следует постоянно иметь в виду возможную ангажированность журналистов и изданий в целом. В Самарской области, в частности, существует практика выделения бюджетных ассигнований на поддержку самых тиражных информационных газет. Область традиционно спонсировала "Волжскую Коммуну" и "Самарские известия", город Самара - "Волжскую Зарю" и "Самарскую Газету". Анализ политической направленности публикаций в них явно показывает, что вложенные в газеты деньги не пропадали даром. Тем не менее, публикации в

СМИ являются хорошим иллюстративным материалом и хорошо дополняют источники документального характера. Кроме того, опираясь на них и на мнения политических деятелей, можно составить представление не только о том, как выглядит региональная система управления на бумаге (что показывает анализ имеющихся нормативных актов), но и о том, как она работает в реальности, о причинах того, что она стала именно такой.

Особое значение следует уделить такому виду источников, как стенограммы заседаний Самарской Губернской Думы (они находятся в текущем думском архиве), материалы текущих архивов как Думы, так и администрации области. Стенограммы наиболее полно отражают все события, происходившие в стенах областного парламента, начиная с его первого заседания летом 1994 года.

Основная задача данной работы - как раз и заключается в том, чтобы ввести указанную проблематику в сферу собственно исторического исследования и обрисовать некоторые особенности системы государственного управления, сложившейся в Самарской области, а также обозначить направление, по которому происходит эволюционирование системы. Структурно работа состоит из введения, четырех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.

1"Конституции республик в составе Российской федерации" вып. 1, М, 1995, вып.2, М, 1996

2Ю.А.Тихомиров. Местные Советы и Совнархозы, М,1959; Социалистическое самоуправление народа, М, 1987; Власть и управление в социалистическом обществе, М, 1968; Г.И.Петров. Сущность советского административного права, Л, 1959, В.А.Ржевский. Территориальная организация советского государства, Саратов, 1966; Н.П.Иванищева. Организация работы областного Совета депутатов трудящихся, Саратов, 1964

Исключение представляют только В.А.Власов ("Основы советского государственного управления", М, 1960, "Советский государственный аппарат", М, 1959) и ИААзовкин ("Областной (краевой) совет депутатов трудящихся", М, 1962.

4Например, Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М, 1994; Агабеков Г.Б. Государственный суверенитет и Российская Федерация: теория, история и конституционная практика//Федеративное устройство России: история и современность, М, 1995; Болтенкова Л.Ф. Асимметричная федерация: реальность для России?//Регионология, N°1, 1997; Лысенко В. Новый федерализм. М, 1997: Чобан A.A. Государственный суверенитет: теоретико-правовые аспекты. Автореферат кандидатской диссертации, М, 1993 5В.И.Фадеев. Муниципальное право России. М.1994 6Ю.А.Тихомиров. Местные Советы и совнархозы. М. 1959 7Ю. А. Тихомиров, В. А. Власов, И. А. Азовкин

8 В.А. Ржевский, "Территориальная организация советского государства. 1966, стр. 71-72 9Власов, Азовкин

10Абдулатипов, Агабеков, Болтенкова, Чобан и пр.

11 Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (по материалам Самарской области).Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М, 1997

12С.Ю.Павленко, Регионализация и регионализм: пример Сибири//Регион: экономика и социология. Новосибирск, №1, 1996 с.59

13Н. И.Ларина. Взаимосвязи налоговой, бюджетной и региональной политики//Регион: экономика и социология, №3, 1996

140.В.Кузнецова, А.М.Лавров. Территориальное перераспределение бюджетных ресурсов: сравнительный анализ моделей бюджетного федерализма//Регион, №3, 1996

15В. Н.Лысенко. Развитие федеративных отношений в России и изменение Конституции РФ// Регион, №3, 1997

Заключение научной работыдиссертация на тему "Становление современной системы региональных органов государственной власти в 1993-1999 годах"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящей работе предпринята попытка ввести проблематику формирования современной системы органов региональной государственной власти в сферу собственно исторического исследования и обрисовать некоторые особенности системы государственного управления, в целом сложившейся в Самарской области к 1999 году, а также обозначить направление, по которому происходит ее эволюционирование. На ход ее формирования и развития оказало сильное влияние то обстоятельство, что России традиционно не были присущи как принципы автономной жизни отдельных ее составляющих (она была сверхцентрализованной страной вплоть до 1917 года, несмотря на отдельные элементы самоуправления, возникшие вместе с земскими учреждениями), так и разделения ветвей власти. В дальнейшем, в эпоху доминирования Советов, государство формально было федеральным и демократическим, но, как говорилось выше, реальным содержанием заложенные в нормативных актах декларации заполнены не были. На наш взгляд, весь период жизни регионов России, предшествовавший 1991 году, может быть охарактеризован как "советско-коммунистический", характеризовавшийся дуализмом бюрократической и партийной систем управления, единообразного на всей территории Советского Союза. На завершающем его этапе генеральным секретарем ЦК КПСС и первым и единственным президентом Союза ССР М.С.Горбачевым была сделана попытка разделить идеологические и хозяйственные функции, отойдя от существовавшего параллелизма, но она, реально подняв роль Советов, в то же время стала одним из факторов падения коммунистического режима. Получившая реальные властные рычаги советская система вслед за этим оказалась в состоянии длительной конфронтации с исполнительной властью на федеральном уровне (1992-1993), постепенно переносившейся в регионы. Результатом этого фактически стало тотальное двоевластие в стране, закончившееся в октябре 1993 года насильственной ликвидацией всей системы Советов. С этого момента и можно начинать вести отсчет процессу становления принципиально новой современной системы управления на местах. Основными принципами ее было четкое разделение полномочий между различными ветвями власти, их выборность и возникновение договорных отношений между регионами и Федерацией. Интересно, что на первых порах вся власть на местах находилась в руках назначавшихся президентом РФ Б.Н.Ельциным глав администраций, что означало тотальный контроль исполнительной власти за жизнью страны. Законодательные собрания и областные Думы в большинстве регионов появились только к середине 1994 года, но кое-где этот процесс затянулся вплоть до 1996 года (наиболее опоздали в этом отношении такие регионы, как Ульяновская область и Приморский край). В этот период наметившаяся ранее дифференциация механизма государственного управления регионами получила значительное развитие.

Применительно к Самарской области можно выделить основные коллизии, определившие ее современную систему органов государственной власти. Прежде всего, это присущая всей стране перманентная борьба между законодательной и исполнительной ветвями власти за полномочия. Особый стимул ей придавало то обстоятельство, что именно в этот период закладывались основы государственного устройства региона на перспективу, принимались основные законы, Устав области. Ключевым моментом здесь был в первую очередь контроль над принятием и расходованием бюджета. Однако появление ставших следствием подобных дебатов согласительных комиссий стало удобным способом снятия возникающих противоречий. Дискуссии были выведены из залов заседаний в тишь думских кабинетов, и вскоре без согласительных процедур не обходилось принятие ни одного значимого нормативного акта. Законодательный процесс стал работать как часы, чему способствовала также структуризация Думы и появление в ее составе Совета, через который проходили важнейшие решения до предоставления их на утверждение самой Думе. Так, бюджет 1996 года был принят Думой уже в январе, что прямо указывает на успешное начало работы нового механизма.

К концу 1996 года все органы государственной власти и местного самоуправления прошли через выборы. Если раньше губернатор назначался из Москвы, и, в свою очередь, сам назначал глав местного самоуправления (исключение составляли лишь мэры двух городов - Самары и Тольятти), то теперь и те, и другие обрели значительную степень самостоятельности, что существенно отразилось на политической жизни губернии. А в 1997 году прошли очередные выборы одной из ветвей региональной власти - Самарской губернской Думы, которые показали достаточную устойчивость сложившейся в Самарской области политической системы - новый состав областного парламента не изменил принципиально его лицо и поведение в отношении власти исполнительной. В 2000 году процесс перевыборов затронет и органы местного самоуправления в городах и районах области, и самого губернатора. Но уже можно говорить о том, что к 1999 году региональная система государственных органов приобрела законченные черты и построена на балансе интересов и полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Устойчивость сформировавшейся системы особенно заметна на фоне крайней нестабильности власти федеральной - начавшейся весной 1998 года "министерской чехарды" (быстро следующих одна за другой и плохо мотивированных отставок кабинетов министров президентом). Кризисы 1998 года ясно показали, что регионы осознали этот контраст, и принялись укреплять свои позиции, пользуясь слабостью центральной власти, в то время как ресурсы Центра стали более ограниченными. Ослабление центральных органов управления поставило под сомнение существование единого экономического и правового пространства. На поверхность вышли изначально заложенные противоречия и слабости российского федерализма: его асимметричность, слабость бюджетного федерализма, практически полное отсутствие контроля за соблюдением законов и тп. Все это показывает несовершенство сложившейся к этому моменту практики взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами и необходимость ее коренного пересмотра - в противном случае новый виток кризиса вполне может оказаться для страны последним. В то же время региональная элита начинает играть все более стабилизирующую роль в обществе - Совет Федерации, высшая палата Федерального собрания (который состоит из губернаторов областей, президентов республик и спикеров их представительных органов власти), заметно дистанцируется от политических дебатов, идущих в Государственной Думе, и демонстрирует явно прагматическое понимание многих проблем российского общества и путей их решения. При этом сенаторы в ряде случаев (как, например, при неоднократном отказе снять со своей должности генерального прокурора Ю.Скуратова) демонстрировали нежелание поддерживать инициативы президентской администрации.

Все это показывает, что несмотря на то, что принципы парламентаризма и федерализма были для страны внове, их все же удалось привить на российскую почву. Они прижились и продолжают развиваться, несмотря на перманентно сотрясающие Россию политические кризисы. И, возможно, именно их присутствие удержало страну от распада, который был близок осенью 1998 года. Политическая системы Российской Федерации все более трансформируется в сторону западных образцов (очень много сходных черт присутствует, в частности, в государственном устройстве Федеративной республики Германия). Но этот процесс до сих пор не носит необратимого характера. Существование и развитие созданной в 1993-1999 годах системы прямо зависит от относительной слабости центральной власти. Резкое изменение сложившейся сейчас политической конъюнктуры грозит по крайней мере двумя последствиями. Если власть Москвы будет резко и насильственно усилена, то или ей удастся сломить привыкшую уже к самостоятельности региональную элиту, либо же она проиграет территориям борьбу за власть над Россией. В первом случае страна вернется к авторитарному режиму, исключающему демократическую организацию управления регионами. Во втором - распадется de facto или даже de jure. Вряд ли последний вариант означает повсеместный переход к авторитарному стилю управления - это будет зависеть от политических предпочтений руководства конкретного региона и степени экономического развития территории. Наиболее развитые в экономическом отношении области и республики, скорее всего, продолжат свое развитие в направлении дальнейшей демократизации органов власти, поскольку в них постепенно возникает и развивается так называемый "средний класс" - слой достаточно состоятельных и образованных граждан, который во всех западных странах составляет основную социальную опору демократического режима. Не следует сбрасывать со счетов и временного фактора, - с каждым прошедшим годом и с каждыми проведенными выборами вероятность поворота к авторитаризму будет уменьшаться в масштабах как всей Федерации, так и ее отдельных субъектов. Граждане будут все больше привыкать к новым реалиям, принимать и поддерживать связанные с ними "правила игры".

Список научной литературыЛанге, Константин Петрович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам", т.4, М, 1958

2. Закон Самарской области "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы". Принят 26 августа 1996 г.// Собрание законодательства Самарской области. Самара, 1997

3. Закон Самарской области "О Статусе депутатов Самарской области". Принят 13сентября 1994 г.//Собрание законодательства Самарской области. Самара, 1997

4. Закон Самарской области "О счетной палате Самарской Губернской Думы". Принят 4 июля 1995 г.//Собрание законодательства Самарской области. Самара, 1997

5. Закон Самарской области "О местном самоуправлении в Самарской области". Принят 21 декабря1995 г.II Собрание законодательства Самарской области. Самара, 1997

6. Закон Самарской области "О Самарской Губернской Думе". Принят 30 января 1996 г.//Собрание законодательства Самарской области. Самара, 1997 Конституции республик в составе Российской федерации вып. 1, М, 1995, вып.2, М,1996

7. Конституция СССР 1924 г.//СЪЕЗДЫ Советов в документах. 1917-1936. т.З. М 1960

8. Конституция СССР 1936 г//СЪЕЗДЫ Советов в документах. 1917-1936. т.З. М 1960.

9. Конституция (Основной закон) Союза ССР. Принята ВС СССР 7 октября 1977 года //"Конституции социалистических государств", М, 1987, т.1.

10. Конституция республики Северная Осетия-Алания//Конституции, уставы и договоры субъектов РФ на Северном Кавказе. М. 1995 Конституция Соединенных ШТАТОВ//США: конституция и законодательные акты, М, 1993, ст. 6

11. Ленин В.И. 5 Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, солдатских депутатов 4-10 июля 1918. Доклад Совета народных комиссаров 5 июля 1918. Соч., изд.5, т.36, стр. 491-513 Материалы XXVII съезда КПСС, М, 1986

12. Материалы XIX всесоюзной конференции КПСС 28 июня 1 июля 1988 г", М, 1988

13. Материалы XXVIII съезда КПСС, М, 1990,

14. О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в Москве: изложение указа президента от 4.10.93//"Российская газета", 1993, 5 октября

15. Постановление главы администрации Самарской области "О прекращении полномочий Самарского областного совета народных депутатов"//"Волжская Коммуна", 21 октября 1993 года

16. Проект закона о земле//Текущий архив Самарской Губернской думы, №13-01.01/229

17. Решение от 25.06.98 №90 "О законе Самарской области "О земле'У/Текущий архив Самарской Губернской Думы

18. Список соглашений о разграничении полномочий между Правительством РФ иадминистрацией Самарской области/ГСамарское обозрение", 4 августа 1997 г:

19. Стенограмма 1 заседания Самарской Губернской Думы 1-го созыва,2806.94, 05.07.95//Текущий архив Самарской Губернской Думы

20. Стенограмма 2 заседания Самарской Губернской Думы первого созыва1207.94//Текущий архив Самарской Губернской Думы.

21. Стенограмма 6 заседания Самарской Губернской Думы 1 созыва, 27сентября 1994//Текущий архив Самарской Губернской Думы

22. Стенограмма 11 заседания Самарской Губернской Думы, 28 февраля1995/Яекущий архив Самарской Губернской Думы

23. Стенограмма 16 заседания Самарской Губернской Думы 4 июля1995/Яекущий архив Самарской Г убернской Думы

24. Указ президента РФ "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ" от 9.10.93//"Собрание актов президента и правительства РФ № 44, 01.11.93, ст. 4188" или "Волжская Коммуна", 12 октября 1993 года

25. Азовкин И.А. "Областной (краевой) совет депутатов трудящихся", М, 1962. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М, 1994;

26. Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и развитие межнациональных отношений//Регионология, 1993, №1

27. Агабеков Г. Б. Государственный суверенитет и Российская Федерация: теория, история и конституционная практика//Федеративное устройство России: история и современность, М, 1995;

28. Бирюков Н.В. Федеративный договор: значение и пути реализации// Регионология, 1993 №1

29. Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации//Регион, №1, 1994

30. Болтенкова Л.Ф. Асимметричная федерация: реальность для России?//Регионология, №1, 1997;

31. Болтенкова Л. Ф. Российская федерация и статус ее субъектов//Российская государственность: состояние и перспективы развития, М, 1996 Болтенкова Л.Ф. Проблемы федерализма в условиях многонациональной России//Регионология, 1994 №4

32. Бюджетная система Федеративной республики Германия. Бонн, 15 июня1993 года, Федеральное министерство финансов ФРГ

33. Васильчиков А.И. "О самоуправлении", СПб, 1872,

34. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет, в 4 т. СПб, 1909-1911.

35. Власов В.А. "Основы советского государственного управления", М, 1960,

36. Власов В.А. "Советский государственный аппарат", М, 1959

37. Гармиза В.В. "Подготовка земской реформы 1864 г, М, 1957,

38. Гельман В.Я. Трансформация политического режима в России: сравнительнаярегиональная перспектива//Всероссийская научная конференция "Развитиеполитической науки в российских университетах". 4-6 февраля 1999 г, Самара

39. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990

40. Головачев A.A., "Десять лет реформ", СПб, 1872,

41. Градовский А.Д. "Начала русского государственного права, т.З, ч.1, СПб., 1883

42. Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам// Регион, 1999 №2

43. Иванищева Н.П. Организация работы областного Совета депутатов трудящихся, Саратов, 1964

44. История государственного управления в России под ред. А.Н.Марковой, М, 1997

45. История отечественного государства и права под редакцией О.Н. Чистякова, ч.2, М. 1996

46. Кабытова Н.С., Кабытов П.С. В огне гражданской войны. Самара, 1997 Конституция США: история и современность. М., 1969

47. Корф С.А. "Исторический очерк губернаторской должности//"Вестник права", ноябрь 1901, СПб.

48. Кузьмин М. Ресурсы местного самоуправления/Юеверо-кавказскийрегион. Информационно—аналитический вестник. Октябрь 1998

49. Ланге К.П. Роспуск советской системы государственного управления в

50. Самарской области в 1993 г (по материалам самарской прессы)//

51. Историко-археологические изыскания. вып.З Самара, 1999

52. Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений в России// "Государство и право",1993, №8

53. Ларина Н.И. Взаимосвязи налоговой, бюджетной и региональной политики//Регион: экономика и социология, №3, 1996

54. Лихачев В.Н. О новой конституции республики Татарстан //Регионология, 1993, №1

55. Лысенко В. Новый федерализм. М, 1997:

56. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в России и изменение Конституции РФ// Регион, №3, 1997

57. Магомедов А. К. Губернаторы России. Политическое лидерство в регионах //"Россия и современный мир", 1994, №3

58. Матвеев М.Н. "Драма Волжского земства //Новый мир, 199? №7, стр. 160174

59. Матвеев М.Н. Земства Поволжья в 1917-1918 гг. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Самара, 1995

60. Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (по материалам Самарской области).Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М, 1997

61. О деятельности Самарской Губернской Думы первого созыва// Самарская губернская дума. Самара, 1997

62. Орачева О.И. "Российский федерализм в условиях кризиса'У/Докпад навсероссийской научной конференции "Развитие политической науки вроссийских университетах", 4 февраля 1999 года, Самара

63. Павленко С.Ю., Регионализация и регионализм: пример Сибири//Регион:экономика и социология. Новосибирск, №1, 1996 с.59

64. Петров Г.И. Сущность советского административного права, J1, 1959,

65. Ржевский В.А. Территориальная организация советского государства, Саратов,1966;

66. Селиверстов В.Е. Развитие межрегиональной интеграции как фактораукрепления федерализма в России//Регион, №1, 1999

67. Тихомиров Ю.А. Местные Советы и Совнархозы, М,1959;

68. Тихомиров Ю.А. Социалистическое самоуправление народа, М, 1987;

69. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе, М, 1968;

70. Фадеев В.И., Муниципальное право России, М., 1994

71. Харитонова В.Н., Вижина И.А. Региональные механизмы интеграциисевера и юга Сибири//Регион, 1998 №4

72. Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. 19 века, Л, 1978,

73. Чобан A.A. Государственный суверенитет: теоретико-правовые аспекты. Автореферат кандидатской диссертации, М, 19931. Периодические издания:

74. Центральные "Известия", 1993-1999 гг. "Коммерсантъ- Daily", -1996-1999 гг.