автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.01
диссертация на тему: Теория местного самоуправления и проблемы реформирования административно-территориального устройства современной России

Текст диссертации на тему "Теория местного самоуправления и проблемы реформирования административно-территориального устройства современной России"

61: 0 9- Я!6/<24~ б

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ШСЭДАРСТВЕНЖШУНШЕРСШЖ

НА ПРАВАХ РУКОПИСИ

ЮЖИНА ЕВГЕНИЯ ВАСИЛЬЕВНА

ТЕОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

Специальность: 23. 00. 01, -ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ

ДИССЕРТАЦИЯ

НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНДИДАТА ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ ДОКТОР ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК ДОЦЕНТ В.А.АЧКАСОВ

Санкт-Петербург

1998

Оглавление,

Введение,.,,,,,.,,,,,,.,..,.,,,..,,.,.,.,,,..,,.,,,........,-..........,............................-....... 3

Глава 1. Основные положения теории местного

самоуправления: политологический аспект...........................................13

1.1, Местное самоуправление как предмет политологического

исследования,,.........,,.,...,,...,..,,,.,.,....,,.,................,,,...................................13

1. 2, Теоретические основы учения о местном

самоуправлении...........................................................................................19

1, 2. Самоуправление как тип организации местной власти: понятие, сущность, основы,..,,.,,,.,,..,,,,,.....,,,,,,.,,..,,,,,,,..,,,,.,,..,,,,,......,..,.....42

Глава 2, Модели организации местного самоуправления

в странах Западной Европы и США...........................................................59

Преамбула.,,,,,..,..,..,..,.,,,.................................................,,,,,,,„..,„,,........,.,,....59

2, 1. Организация местного самоуправления

в Великобританм и США.................................................................................82

2. 2, Континентальная модель: сравнительный анализ организации

местной власти во Франции 14 в землях Германии,,,.,,,.....,,,,,,...........,...,,,84

2,3, Современные тенденции развития

местного самоуправления в странах Запада.,...........................................103

Глава 3. Институт местного самоуправления в России:

традиции, становление и перспективы развития.,,,..................................124

3. 1. Исторический опыт местного самоуправления

в доревол юционной Р осей и (основн ые вехи)............................................124

3. 2, Советская модель местного самоуправления:

этапы развития и пути трансформации (1921 -1993),................................ 148

3. 3, Становление местного самоуправления и

проблемы реформирования административно-территориального

устройства современной России,..,..,,.,,.,.....,,.,,..,,,,.....................................160

Заключение......................................................................................................179

Список литературы,,.,,,.,,,.....,.,,,,,,,,..,,,,,,,,...,.,,,,,..,,,.,,,,,,..,,,,,,,.,,,,,,,,,.,.....,,,,..,181

Введение

Становление новой Российской государственности сопровождается формированием соответствующих политических и общественных институтов, одним из которых является местное самоуправление. Не вызывает сомнений, что развитие местной демократии, создание эффективной и оптимальной системы местного самоуправления, гармонизация отношений федерального, регионального и муниципального уровней выступают необходимыми условиями становления истинно демократической политической системы. Местное самоуправление, представляя собой одну из основ конституционного строя правового государства, позволяет демократизировать аппарат управления, своевременно и эффективно решать вопросы местного значения и обеспечивать учет интересов местных сообществ при реализации государственной политики, взаимовыгодно сочетать интересы и права человека с интересами общества и государства.

Проблема формирования и развития данного института представляется одной из наиболее сложной и дискуссионной для нашего Отечества, и в процессе реализации конституционно провозглашенных положений на практике возникает множество спорных вопросов, на которые до сих пор нет ясного ответа. Таким образом, политические реалии современной России и, в частности, попытка организовать управление территориями на демократических основаниях в рамках института местного самоуправления, подстегнули исследовательский интерес к данной проблеме.

Необходимо отметить, что в исследовательской литературе наблюдается существенный крен в пользу правовых аспектов управления на местах, и в настоящее время происходит становление муниципального права как самостоятельной отрасли, имеющей собственный предмет, методы и систему институтов и изучающей ^общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления"1. К сожалению более молодая политическая наука еще не в полной мере систе-

1 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М,, 1994. С.6.

матизировала свой круг проблем, связанных с местным самоуправлением как социально-политическим явлением, хотя именно теоретические обобщения и концепции стали базой для правового обоснования и законодательного закрепления организации местного самоуправления. Местное самоуправление, на наш взгляд, можно считать преимущественно политико-правовым предметом исследования, и поскольку юридический аспект является сферой изучения соответствующей науки, настоящая диссертационная работа посвящена рассмотрению данного института с точки зрения политической науки.

Теоретические основы местного самоуправления начали закладываться в XIX веке как в государствах Запада, так и в России. Примечательно, что на Западе внимание к данной проблеме привлекли в первую очередь представители политической науки (А. де Токвиль, Дж. Ст. Милль), а в России - правоведы (вернее - государствоведы) - А. Д. Градовский, А. И. Васильчиков, В. П. Безобразов и другие. Поскольку вклад в разработку проблемы внесли исследователи практически всех общественных наук, то в работе использованы источники разных отраслей знания и материалы различного характера, а именно:

1. Нормативные акты (Конституции, Законы и т.д.) различных государств.

2. Учебно-методические работы, посвященные основам муниципального права, административной науки и государствоведения отечественных и зарубежных авторов.

3. Научные труды, освещающие отдельные аспекты местного самоуправления.

4. Фундаментальные программные произведения классиков политической науки, а также базовые работы отечественных дореволюционных правоведов.

5, Реферативные сборники ИНИОН РАН и других научных учреждений, представляющих обзор теории и практики МСУ в мировом сообществе, а также посвященные отдельным узким проблемам.

6. Публикации в российских и зарубежных СМИ, отражающие ход процесса развития или становления исследуемого института.

Как уже отмечалось, начало теоретическому осмыслению феномена местного самоуправления было положено в трудах классиков зарубежных политической науки, в первую очередь - Алексиса де Токвиля, подчеркнувшего роль общинных институтов для становления независимости. Джон Стюарт Милль связывал эффективность администрации с органами местного самоуправления. Существенный вклад в осмысление роли и места муниципальных институтов в процессе управления внесли представители французской административной школы, в частности - Ж.Ведель и Р.Драго. В этой связи в настоящей работе содержатся положения, основанные на концепциях указанных авторов, а также критический анализ отдельных их положений, например, типологии местного управления Р.Драго.

В наибольшей степени работы зарубежных исследователей посвящены как раз механизму участия институтов самоуправления в политическом процессе, формам взаимоотношения муниципальных, региональных и центральных властей, а также вопросам сравнительного местного самоуправления. Основными источниками подобного рода являются работы Г. Алдерфера, Й. Мени, Р. Паннетта, Э.Харлофа, Д. Эшфорда, Дж.Диллона, Е.Пейджа, Ф.-Л. Кнемайера, В. Острома, X. Э л кока, Р. Берда.

Последнее десятилетие отмечено в странах западных демократий изменениями внутри самого института местного самоуправления, а также выбором методов и средств для повышения его эффективности. Проблемой стали и взаимоотношения мест и центра, а также неравномерность развития территорий. В этой связи многие научные и практические работники попытались дать оценку происходящих изменений и предложить пути выхода из наметившегося было кризиса муниципальной сферы. Особый

интерес представляют здесь работы Г. Фостера, Дж. Робертсона, В. Чеко-вея, М.Эландера, М. Майера, С. Монтана, К. Тейлора, Д. Осборна, Т, Гэбли-ера.

Отечественная традиция в исследовании местного самоуправления восходит к дореволюционной юридической школе, представителями которой являются Б. Н, Чичерин, А, Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, В, Н. Пешков. Эти авторы рассматривали вопрос о природе местной власти, развивая положения государственной и общественной теорий.

В советский период, как известно, организация власти на местах, называясь местным самоуправлением, представляла на деле лишь местное государственное управление. Научные труды того времени в основном были посвящены проблемам эффективности местного управления (если речь шла об СССР), либо сравнительному анализу муниципальных систем Запада. Надо отметить, что советские исследователи (Г. В. Барабашев, В. Е. Чиркин, А. Я. Транин, В. В. Маклаков, Н. С. Тимофеев, В. В. Смирнов) внесли немалый вклад в разработку этого научного направления (сравнительного государствоведения), так как их работы по организации местного самоуправления за рубежом и сегодня не потеряли своей актуальности, значимости и достоверности.

Очень хорошо разработана в отечественной литературе тематика дореволюционного земского и городского управления. Основными в этом направлении являются работы Л. Е. Лаптевой, Н. Ефремовой, М. Немыти-ной, И. А. Чичеровой.

С началом строительства новой российской государственности и конституционного закрепления права граждан на местное самоуправление, значительно увеличился объем литературы (как научной, так и публицистической) по проблемам становления данного института в Российской Федерации, а также по-новому осмыслен опыт зарубежных государств (особенно стабильных демократий) в организации власти и управления на местном уровне. Местное самоуправление как предмет муниципального права рас-

смотрено в работах В, И, Фадеева, О, Е. Кутафина, В, В. Таболина, М. Краснова. Сравнительному анализу муниципальных систем посвящены труды А. И. Черкасова, Р. М. Вульфович, Г. И, Грибановой, В. А. Баранчикова. Попытка раскрыть сущность исследуемого феномена предпринята в работах Г. В. Атаманчука и А. В. Лагуткина.

Целью настоящего диссертационного исследования является рассмотрение местного самоуправления с точки зрения политической науки, выявление в нем собственно политического начала, комплексный сравнительно-политологический анализ процессов, происходящих в муниципальной сфере ряда западных стран и в России на современном этапе.

Сообразно предмету политологии как науки можно обозначить следующие вопросы из сферы местного самоуправления, постановкой, изучением и разрешением (насколько это возможно) которых и занимается данная наука:

1. Раскрытие сущности феномена местного самоуправления.

2. Выдвижение идей, разработка концепций и теорий местного самоуправления.

3. Выделение идеальных типов (например, местной администрации).

Учитывая главную цель диссертации, а также предметную область

политической науки, автор поставил перед собой следующий комплекс взаимосвязанных задач:

- определить на теоретическом уровне понятие '"местное самоуправление" и понятия, характеризующие его институты;

- выделить основания, функции, а также составляющие системы местного самоуправления:

- представить и проанализировать основные идеи и концепции местного самоуправления, а также его теоретические основы;

- рассмотреть сложившиеся в мировой практике модели местного самоуправления и провести их сравнительный анализ;

- выявить условия, способствующие эффективному осуществлению местного самоуправления жителями местных сообществ;

- обозначить роль и функции государства в процессе становления местного самоуправления и проанализировать характер отношений между местной и государственной властью в стабильных и формирующихся демократиях:

- исследовать на теоретическом уровне основные общемировые тенденции в развитии института местного самоуправления и пути его реформирования в России;

- обозначить круг проблем организации местного самоуправления в современной России;

- рассмотреть особо проблему территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Считаем необходимым еще раз подчеркнуть сложность работы с источниками, заключающуюся в том, что в отечественной литературе до последнего времени не встречалось исследований политологической направленности: как правило, большинство работ посвящены правовой природе местного самоуправления, статусу его институтов и характеру правоотношений внутри него. В силу того, что в западных демократиях институт местного самоуправления сформировался достаточно давно, объем источников научной ориентации более значителен, чем в нашем Отечестве. В последнее время и в России резко увеличилось число публикаций по данной проблематике, но в большинстве своем они носят публицистический, а зачастую и поверхностный характер.

Методологической основой предполагаемого исследования являются классические принципы и методы научного анализа, выработанные в общественных науках, социологии, политологии и правоведении - в частности. Использованы также общенаучные методы: восхождение от абстрактного к конкретному, единство исторического и логического (в основном при теоретическом обосновании проблемы настоящего исследования).

Специфические методы, например, социологический подход, использованы при описании конкретных процессов, происходящих в сфере местного самоуправления в России и за рубежом.

В значительной степени использован также системный подход, позволяющий не изолировано, а комплексно рассмотреть различные институты местного самоуправления, а также его системы (модели) с учетом политических, правовых, экономических, социо-культурных и других факторов.

Основным же является метод сравнительного политологического исследования, способствующий осуществлению поставленных автором задач.

Научная новизна диссертации определяется спецификой постановки и решения проблемы (в предметной области политологии) собственно политического, а также политико-правового характера местного самоуправления, существование его как института гражданского общества и элемента государственного строительства.

Предпринята попытка комплексного рассмотрения проблем местного самоуправления, начиная от его сущностного определения и заканчивая перспективами развития. Ранее научные изыскания обращались к узким аспектам данной проблематики, либо исследования проводились в рамках других общественных наук, не выделяя собственно политическое знание. Настоящая работа призвана восполнить этот пробел.

Научная новизна конкретизирована в следующих полученных результатах:

- в диссертации дан целостный политологический анализ традиционных и современных концепций и идей, составляющих теоретическую основу местного самоуправления;

- приведен анализ определений "местного самоуправления" в зависимости от подходов к его изучению;

- проведено разведение понятий "местного самоуправления" и "местного управления", а также выявлено их соотношение;

- систематизирован понятийно-категориальный аппарат из сферы местного самоуправления в целом;

- рассмотрены комплексно выделенные модели местного самоуправления (их правовая, организационная, территориальная основы, формы взаимоотношений с государственной властью и т.д.);

- проанализированы и систематизированы основные тенденции развития местного самоуправления в ряде стран Запада и в России;

- выделен комплекс проблем становления исследуемого института в современной России;

- особо выделена роль территориальной основы местного самоуправления в процессе формирования институтов местного самоуправления применительно к Российской Федерации.

Новизну и значимость работе придает также ее политико-правовой характер, что выразилось в попытке соединить политологический и юридический подходы в рассмотрении отдельных аспектов общей проблемы.

Теоретическая значимость и практическая ценность работы выражается в том, что она вносит определенный вклад в анализ и освещение некоторых пока мало изученных в российской политической науке проблем местного самоуправления, связанных с формой его выражения и местом в политической системе государства. Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут послужить предметом для дальнейшего изучения и широкой дискуссии, особенно в части рассмотрения местного самоуправления как института гражданского общества и элемента демократии участия, то есть собственно политических аспектов проблемы.

Результаты диссертационного исследования могут стать основой для лекционных курсов, учебно-методических пособий и спецкурсов по т�