автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Территориальное общественное самоуправление в России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Территориальное общественное самоуправление в России"

На правах рукописи

ШМОНИНА Галина Викторовна

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ (политико-правовой анализ)

Специальность 23.00.02 - политические инеппуш; этнополитическая конфликтология; национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2005

Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель —кандидат политических наук, профессор Емельянова Татьяна Семеновна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Постовой Николай Васильевич кандидат юридических наук Сидоренко Анатолий Васильевич

Ведущая организация — Государственный институт управления

Защита состоится 24 февраля 2005 г. в 16.00 час. на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01. в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84,1 уч. корпус, ауд. 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 24 января 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук,

профессор

Т.С. Емельянова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Строительство Российской государственности на демократических принципах предполагает формирование эффективной системы местного самоуправления, позволяющей наиболее полно обеспечить реализацию основ народовластия1.

В этой связи согласно норм ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться в различных организационных формах, где особое место отводится институтам непосредственной демократии, поскольку именно они обеспечивают прямое участие граждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также контроле за проведением этих решений в жизнь.2

Одной из наиболее доступных населению организационно-правовых форм в системе местного самоуправления остается территориальное общественное самоуправление3, которое в силу институциональной и функциональной специфики создает социально-правовые условия для формирования зрелого гражданского общества, без чего, как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин, «невозможно эффективное решение насущных проблем людей»4.

В этой связи вполне оправдана потребность дальнейших научных изысканий в этой области, что в конечном итоге и определило выбор темы, актуальность настоящей диссертационной работы, которое представляет собой комплексное исследование политико-правовых аспектов

1 Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 3.

2 Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 2003. № 40. 3822.

4 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2004.

} «Л мин;

«надмотисл I

■ ¡я&щ

институционализации территориального общественного самоуправления в контексте стоящих задач построения гражданского общества и правового государства, формирования основ подлинного народовластия в современной России, что Позволило сформулировать ряд положений, способствующих не только углублению знаний об исследуемом феномене местного самоуправления, но и актуализации концептуальных подходов к государственному и муниципальному строительству в Российской Федерации и его правовому обеспечению.

Степень научной разработанности проблемы. Многие теоретические положения о самоуправлении, как наиболее доступной формы территориальной самоорганизации населения по месту жительства, основанной на общественном характере регулирования социально-политических и хозяйственных процессов, нашли в трудах видных отечественных ученых А.И. Васильчикова «О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений», М.М. Ковалевского «Очерки по истории политических учреждений России», Н.И. Лазаревского «Самоуправление», М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления», Б.Н. Чичерина «О народном представительстве» и других, по праву являющихся основателями отечественной муниципальной школы, традиции которой начали формироваться в начале XIX века. Их работы не утратили своей значимости и в настоящее время, в силу чего составили теоретико-методологическую основу диссертационного исследования.

Идея общественного самоуправления не потеряла своей актуальности и в советский период отечественной истории, о чем свидетельствует появившаяся в начале 20-х прошлого столетия работа А.И. Елист-ратова «Очерк административного права», в которой отстаивались принципы общественной самодеятельности населения. Однако отсутствие организационно-правовых механизмов влияния на самостоятельность формирования и использование финансово-экономических ресур-

сов и доминирование административных методов управления в первые годы советской власти существенно сдерживало развитие активных форм участия населения в решении местных дел.

Процессы демократизации 50-х - 60-х годов инициировали тягу к общественной самодеятельности. Как следствие стали актуализироваться теоретические разработки в области территориального общественного самоуправления с привязкой к деятельности Советов народных депутатов. Это способствовало тому, что уже в 70-е - 80-е годы появились такие известные труды, как: Афанасьева В.Г. «Научное управление обществом»; Белых А.К. «Управление и самоуправление»; Тихомирова Ю.А. «Механизм управления в развитии социалистического общества» и другие.

Начавшиеся во второй половине 80-х годов демократические процессы способствовали появлению новых институтов власти, в том числе и развитию территориального общественного самоуправления. Это в дальнейшем активизировало научные изыскания современных отечественных ученых Г.В. Барабашева, H.A. Емельянова, Т.С. Емельяновой, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, И.И. Овчинникова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева1 и ряда других, которые заложили теоретико-правовой фундамент становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, где территориальное общественное самоуправление выступает в качестве важнейшей организационной формы.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до сих пор

1 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Емельянов H.A., Емельянова ТС. Местное самоуправление в Российской Федерации. М, 2001; Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право М , 2000; Овчинников И И Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Таболин В.В. Организационно-правовые основы местного самоуправления в крупных городах. М., 1998 и др.

в отдельных субъектах Российской Федерации территориальное общественное самоуправление сохраняет ведущие позиции среди институтов местного самоуправления.

Однако многие вопросы институционализации территориального общественного самоуправления так и не нашли должного освещения в монографической и научно-исследовательской литературе.

В то же время, жизнь ставит перед отечественной юридической наукой актуальные исследовательские задачи, требующие глубокого теоретического осмысления идей и практики институционализации территориального общественного самоуправления на этапе формирования гражданского общества, правового государства и общих задач строительства Российской государственности на демократических принципах.

Все это свидетельствует о необходимости продолжения научных исследований, направленных на теоретическое осмысление идей и практики институционализации территориального общественного самоуправления на этапе утверждения подлинного народовластия в современной России.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе институционализации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются правовые аспекты институционализации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе комплексного политико-правового исследования выявить институциональные и функциональные особенности территориального общественного самоуправления как одной из организационно-правовых форм местного самоуправления в Российской Федерации, проблемы, обусловленные отсутствием должного его правового обеспечения, и предложить действенные организационно-правовые механизмы, направленные на его совершенствование.

Основные задачи диссертационного исследования:

— проанализировать теоретико-правовые основы территориального общественного самоуправления в Российской Федерации;

— показать место и роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления;

— обобщить опыт функционирования различных организационно-правовых форм территориального общественного самоуправления в истории Российского государства и определить характерные тенденции их развития в системе местного самоуправления современной России;

— раскрыть динамику и особенности организационно-правовых форм территориального общественного самоуправления в Российской Федерации;

— проанализировать правовые основы территориального общественного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом специфики правового регулирования муниципальных отношений, хозяйственной деятельности и взаимодействия в системе местного самоуправления;

— выявить основные проблемы, препятствующие институциона-лизации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации;

— сформулировать предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового обеспечения территориального общественного самоуправления в Российской Федерации с учетом специфики и возможностей реализации.

Теоретическую основу диссертации составили концептуальные положения, обобщения и идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших различные аспекты местного самоуправления

Методологическую базу исследования составили научные методы познания правовых, социальных, политических, экономических явлений и процессов, в том числе: системный, сравнительно-правовой, ис-

торический, формально-юридический, проблемно-целевой, анализа и синтеза и другие.

Источниковедческую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Изучено и использовано законодательство СССР, РСФСР, дореволюционной России, архивные материалы.

Эмпирическая база работы основана на анализе нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, местного самоуправления и практики их применения, материалов парламентских слушаний, научно-практических конференций, межрегиональных и региональных семинаров по данной проблеме, а также публикации в периодической печати.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать особенности правового обеспечения институционали-зации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации, как наиболее доступной формы самоорганизации и самореализации населения по месту жительства.

Осмысление дискуссионных теоретико-правовых Положений, критическая оценка сложившейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных положений, выносимых на защиту:

— территориальное общественное самоуправление характеризуется как: одна из форм народовластия, позволяющая реализовывать право граждан на участие в управлении государственными делами на территории муниципального образования; одна из организационно-правовых форм местного самоуправления, посредством которой наиболее полно осуществляется связь органов местного самоуправления с ин-

статутами гражданского общества; наиболее доступная форма общежития и самореализации населения, развивающая самодеятельность, гражданскую инициативу в процессе решения социально значимых вопросов на местном уровне;

— в ходе анализа теоретико-правовых основ территориального общественного самоуправления выявлен ряд его отличительных признаков по: принципу организации (действует на определенной территории муниципального образования); порядку формирования (создается как самоорганизуемое объединение граждан); режиму функционирования (определяется населением самостоятельно и закрепляется в Положении на основании Устава муниципального образования);

— на основе предложенной периодизации («досоветский», «советский», «постсоветский» периоды) показывается динамика и особенности становления территориального общественного самоуправления в России, позволившие классифицировать его организационные формы по источнику формирования на: общинные (образуемые по инициативе населения) и организационно-правовые (формируемые посредством нормативных установлений), и обосновать вывод о том, что территориальное общественное самоуправление в силу уникальной способности к саморегуляции является неотъемлемым элементом отечественной системы местного самоуправления;

— в процессе сравнительно-правового анализа действующего законодательства формулируется авторское определение территориального общественного самоуправления, как совокупности исторически сложившихся форм общежития населяющих территорию России народов, получившее в системе общественных отношений Российской Федерации правовое закрепление в качестве института местного самоуправления, деятельность которого направлена на обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения непосредственно или через образуемые органы;

— политико-правовой анализ институционализации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации позволил установить, что территориальное общественное самоуправление, как одна из форм самоорганизации населения по территориальному принципу, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных отношений, требует дальнейшего развития в силу: доступности организации и функционирования; возможности качественно и эффективно решать вопросы жизнеобеспечения территорий муниципального образования; разнообразия организационно-правовых форм; способности широкого вовлечения населения для решения местных дел, что в целом способствует развитию самодеятельных начал, являющихся основой гражданского общества;

— сравнительно-правовой анализ правоприменительной практики субъектов Российской Федерации позволил вскрыть ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию территориального общественного самоуправления, которые во многом явились следствием неопределенности правового статуса его органов;

— с учетом специфики и особенностей формирования муниципальных образований, динамики и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации, выдвинуты и аргументированы предложения по совершенствованию правового обеспечения институционализации территориального общественного самоуправления в современной России, включая изменения и дополнения в принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется его нацеленностью на решение актуальных проблем правового обеспечения дальнейшей институционализации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации, а

также возможностью практического использования разработанных предложений и рекомендаций, позволяющих:

— уточнить понимание и теоретически осмыслить место и роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации и формировании гражданского общества;

— расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся организации и эффективного функционирования организационно-правовых форм самодеятельности и самоорганизации населения на местном уровне;

— использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных на повышение эффективности функционирования институтов местного самоуправления в Российской Федерации, и законотворческой деятельности в целях совершенствования правового регулирования муниципальных отношений;

— обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по теории права и государства, муниципальному праву, политологии и другим дисциплинам, подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных научных работах, выступлениях на региональных, межрегиональных и межвузовских конференциях по данной тематике. Результаты исследования апробированы в учебном процессе в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, при проведении лекций по муниципальному праву, круглых столов, семинаров.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.

1.0СН0ВН0Е СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность выбора темы, состояние научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи, дается обзор источниковедческой, теоретической и эмпирической базы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются методы, подчеркиваются научная новизна и практическая значимость работы, отмечается апробация полученных результатов.

В первой главе — «Территориальное общественное самоуправление: правовая природа и сущность» — отмечается, что строительство Российской государственности на демократических принципах предполагает создание эффективной системы местного самоуправления, которое, с одной стороны, призвано укреплять Российскую государственность, с другой — способствовать активному проявлению публичных и гражданских инициатив.

При этом подчеркивается, что согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в различных организационно-правовых формах (ст. 130), исходя из местной специфики, роли и функций в обществе и государстве, а также исторических и иных традиций.

Далее в контексте концептуальных положений «общественной» и «государственной» теорий местного самоуправления обосновывается точка зрения о том, что оно проявляет свойства, как публично-правового, являющегося субъектом политико-властных отношений, так и частно-правового института, в том числе и через территориальное общественное самоуправление. При этом акцентируется внимание на том, что это делает местное самоуправление более действенным институтом в реализации народовластия на местном уровне, поскольку именно оно, как отмечал выдающийся русский ученый Л.А. Велихов, «дает гражданам ближайшее практическое зна-

комство с общественными делами и развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость, ведет к интенсивному развитию общественных сил, в результате чего люди перестают ожидать благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя».1

В этой связи со ссылкой на ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой территориальное общественное самоуправление определяется как самоорганизация граждан по месту жительства, обосновывается приоритетная роль этой организационно-правовой формы в системе местного самоуправления.

В подтверждение этого тезиса приводятся такие доводы как: простота и доступность организации и функционирования; общественный характер регулирования социальных и хозяйственных отношений, что позволяет наиболее качественно и эффективно решать вопросы жизнеобеспечения населения;

разнообразие организационно-правовых форм, что позволяет учитывать особенности социально-экономического уклада территорий, национальные и иные традиции и конкретные условия;

возможность осуществления в различных видах поселений, в части которых порой нецелесообразно, а по многим объективным причинам (прежде всего экономического характера) и невозможно сформировать самодостаточные муниципальные образования;

массовость и масштабность за счет привлечения к участию в осуществлении населения, как небольшого поселка, так многомиллионного города;

возможность объединения граждан в процессе решения задач, связанных, прежде всего, с обеспечением жизнедеятельности небольших

' Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928. С. 245.

территорий и обслуживанием повседневных потребностей людей, проживающих на этой территории, что способствует формированию самоуправленческих объединений, в которых просматриваются реальные структуры гражданского общества, действительно способные отстаивать и защищать права граждан.

При рассмотрении сущности территориального общественного самоуправления делается заключение о том, что посредством реализации территориального общественного самоуправления как института местного самоуправления, закрепленного в качестве одной из основ конституционного строя России, наиболее активно проявляются общественные и самодеятельные начала.

Итогом теоретико-правового анализа стал вывод о том, что территориальное общественное самоуправление является:

одной из организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления и реализации народовластия на местном уровне; формой общественного самоуправления;

наиболее приемлемой и доступной формой самоорганизации и общежития населения;

самоуправляемым объединением граждан, которое не только развивает в них самодеятельность, энергию, предприимчивость в процессе решения социально значимых вопросов, но и обеспечивает защиту прав, способствуя тем самым скорейшему формированию реальных структур гражданского общества и правового государства, что в свою очередь требует соответствующей правовой регламентации.

Во второй главе — «Территориальное общественное самоуправление в России: историко-правовой анализ» — отмечается, что территориальное общественное самоуправление своими корнями уходит вглубь веков и имеет богатую историю, на протяжении которой меня-

лись его организационно-правовые формы, характер и масштабность, что во многом зависело от социально-правовых условий.

В этой связи историко-правовой анализ институционализации территориального общественного самоуправления в России проводится на основе предложенной периодизации, где выделяются: «досоветский», «советский», «постсоветский» периоды, и подробно характеризуется каждый из них применительно к условиям современной России.

В качестве особенностей «досоветского» периода приводится то, что территориальное общественное самоуправление представляло своеобразную модель самоуправления, которая, по сути, выступала одной из форм непосредственной демократии, получившей дальнейшее развитие при создании волостных и земских учреждений, заложив тем самым фундамент отечественной муниципальной школы, теоретическую основу которой составили концептуальные положения «теории свободной общины» и «общественной теории самоуправления», где наиболее полно воплотились идеи самодеятельности народов, проживающих на территории России. При этом отмечается, что значительный вклад в формирование и развитие правовых основ общественного самоуправления внесло в дореволюционной России Временное правительство, которое усматривало в поселковом общественном управлении «большие выгоды и пользу государственным делам», в силу чего был утвержден выработанный Особым совещанием целый ряд документов, в частности: Положение о поселковом самоуправлении, наказы по поселковым выборам и о выборе поселковых гласных.

«Советский» период увязывается с трансформацией коллективных и других форм общежития на местах в виде домовых, квартальных, уличных комитетов, в правовом отношении обладающих значительным кругом полномочий в социальной и коммунальной сфере, регламента-

рующую основу деятельности которых составили решения о выборочной муниципализации отдельных домовладений.

В качестве наглядной иллюстрации приводится пример, отнесенный во временном отношении ко второй половине 30-х годов, когда, в результате принятия административных установлений, домовые комитеты лишились не только основного предмета их деятельности — жилого фонда и финансов, но и соответствующей правовой базы, что в конечном итоге привело к прекращению их функционирования. Основная причина видится в том, что именно в этот период идея общественного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность его органов, вступает в противоречие с практическими задачами государства — диктатуры пролетариата, характеризующегося высокой степенью централизации.

Далее подчеркивается, что с возрождением идеи народного самоуправления в начале 60-х годов стали восстанавливаться домовые комитеты, правовую основу институционализации которых на последующих стадиях составило утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР Положение об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР1, закрепившее общие подходы к их организации.

Вместе с тем акцентируется внимание на том, что начало позитивному процессу институционализации территориального общественного самоуправления положили Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятие которых способствовало укреплению финансово-экономических основ, призванных обеспечивать

1 Положение об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР // Ведомости Верховного Соке 1а РСФСР 1985. № 37

г. 019

реальную самостоятельность самоуправленческих структур, поскольку предусматривалась передача части полномочий от Советов народных депутатов, наделение органов территориального общественного самоуправления правами юридического лица и самостоятельного распоряжения финансовыми ресурсами в соответствии с функциональными обязанностями.

Начало «постсоветскому» периоду положило принятие Конституции Российской Федерации, закрепившей принципы демократического развития российского общества, где ведущая роль должна принадлежать различным формам самоуправления народа, как подлинного способа реализации прав и свобод человека и гражданина, воплощения творческой энергии, гражданского долга и ответственности. Конституционные нормы стали основополагающими для федерального и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а те соответственно — муниципально-правовых актов. Вместе с тем, обращается внимание на имеющиеся недостатки правового регулирования муниципальных отношений, что в свою очередь является серьезным сдерживающим фактором на пути становления территориального общественного самоуправления.

В итоге сделан вывод о том, что в ходе исторического развития территориальное общественное самоуправление прошло сложный путь, на протяжении которого неоднократно менялись его роль и место, организационные формы, компетенция в системе социального управления, но непременным условием развития оставалось — решение насущных проблем жизнеобеспечения населения, что в целом создавало предпосылки для формирования действенных гражданско-правовых институтов. Это позволило прийти к заключению о необходимости дальнейшего совершенствования правового обеспечения территориального общест-

венного самоуправления, посредством которого можно преодолеть проблемы, препятствующие его институционализации.

В третьей главе — «Территориальное общественное самоуправление в современной России: особенности и проблемы правового обеспечения» — отмечается, что в условиях формирования правового государства и гражданского общества территориальное общественное самоуправление является принципиально новой формой участия населения в управлении местными делами на демократических принципах. В обоснование этого тезиса приводятся характеризующие его признаки, установленные в ходе сравнительно-правового анализа законодательства о территориальном общественном самоуправлении субъектов Российской Федерации. При этом подчеркивается, что для эффективного функционирования территориального общественного самоуправления на текущем этапе его институционализации должны быть созданы соответствующие правовые условия. Вместе с тем обращается внимание на то, что этому препятствует ряд проблем. В качестве одной из них является отсутствие четкой правовой регламентации образуемых органов, вследствие того, что в ни в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, ни вновь принятом, не раскрывается понятие «самоорганизация граждан». В этом видится причина неоднозначных институционально-правовых подходов к определению территориального общественного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований, что в конечном итоге и приводит к возникновению многих коллизий при решении как организационных, так и финансовых вопросов, поскольку от того каким правовым статусом обладает орган территориального общественного самоуправления — общественной ли организации, некоммерческой организации, органа местного самоуправления, зависит соответственно статус собственно-

сти, размер налогов, характер проверок, место регистрации и т. п. В подтверждение тому приводятся примеры, наиболее часто встречающиеся в практике правоприменения норм, регулирующих муниципальные отношения, которые убеждают в необходимости уточнения природы и статусного содержания органов территориального общественного самоуправления, регулирования порядка их создания и деятельности, а также конкретизации полномочий, поскольку не наделенные законами субъектов Российской Федерации распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения они порой занимаются характерными для общественных объединений видами деятельности: благотворительной, просветительской, информационной, консультативной и т.д.

Далее обращается на то, что немало проблем возникает при определении границ, в пределах которых могут функционировать органы территориального общественного самоуправления, поскольку федеральным законодательством не определен четкий порядок установления границ. Как следствие, и в законодательстве многих субъектов Российской Федерации эти вопросы также не получили должной регламентации. В этой связи большие надежды на решение обозначенной проблемы возлагаются на законодательство субъектов Российской Федерации в рамках вновь принятого Федерального закона, где в п. 3 ст. 27 указан перечень территорий проживания граждан, в пределах которых может осуществляться территориальное общественное самоуправление, и орган, устанавливающий границы этих территорий, — представительный орган местного самоуправления. Вместе с тем высказывается точка зрения о необходимости дополнительного правового толкования таких понятий, как «микрорайон», «иные поселения граждан». Нуждается в дополнительной трактовке и термин «система территориального общественного самоуправления», поскольку довольно часто происходит ее отождествление с системой местного самоуправления. Аргументируется и необосно-

ванность включения в нее местного референдума, который должен проводиться на территории всего муниципального образования, что убеждает в необходимости коррекции соответствующих норм, поскольку территориальному общественному самоуправлению свойственны собрания (сходы) граждан, конференции и другие формы так называемой «народной демократии».

Отмечается также и то, что с появлением новых организационно-правовых форм общественных объединений довольно часто возникают вопросы относительно понятия органов территориального общественного самоуправления, которые часто идентифицируют, вследствие чего это приводит к осуществлению ими нехарактерных видов деятельности. В этой связи проводится четкое разграничение понятий «орган общественной самодеятельности» и «орган территориального общественного самоуправления», классификация их признаков, указывающие на: представительский характер, территориальный принцип организации и деятельности, общественную форму, самоуправленческую природу органов территориального общественного самоуправления.

Далее указывается на необходимость совершенствования правовой основы разграничения компетенции между органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования и органами территориального общественного самоуправления, которым органы местного самоуправления вправе передавать часть своих полномочий, устанавливать сферы совместной компетенции по согласованию с органами территориального общественного самоуправления, а также вопросы, решения по которым не могут быть приняты без согласования с ними. В этой связи, опираясь на отечественный и зарубежный опыт, в качестве варианта решения этой проблемы предлагается, определяя сферу деятельности органов территориального общественного самоуправления, руководствоваться такими принципами: самостоятельности, це-

лесообразности, финансовых возможностей, ресурсной обеспеченности, соблюдения прав и свобод граждан, социально-экономической значимости решаемых задач.

Особое внимание уделяется и вопросу создания необходимых правовых условий для укрепления финансово-хозяйственных основ территориального общественного самоуправления, которые увязываются с возможностью расширения различных форм хозяйственной деятельности, включая право: на создание предприятий, удовлетворяющих потребности населения в товарах и услугах; быть заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, эксплуатации и ремонту жилого фонда; осуществление иной хозяйственной деятельности, не запрещенной законодательством с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения, для чего предлагается совершенствовать и развивать федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. Анализ источников получения средств комитетами общественного самоуправления свидетельствует о том, что нормальное осуществление хозяйственной деятельности могли бы обеспечить местные налоги и сборы с рынков. Обращается внимание и на то, что важным источником могла бы стать и земля, для чего необходимо ускорить принятие законов о землеустройстве и муниципальных землях. В этой связи отмечается значение договорного права, позволяющего регулировать отношения не только с учетом специфики и предложений каждой из сторон, но и подробно регламентировать предмет, условия, права, обязанности и ответственность берущих на себя обязательства сторон.

В итоге делается вывод о том, что территориальное общественное самоуправление: во-первых, обладает демократичными способами и методами формирования и функционирования; во-вторых, деятельность его организационных структур основана на непосредственном волеизъ-

явлении граждан по месту жительства, что позволяет в большей мере учитывать специфику каждой территории муниципального образования при решении вопросов местного значения, что в конечном итоге убеждает в необходимости дальнейшего развития территориального общественного самоуправления и совершенствования его правового обеспечения.

В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Шмонина Г.В. Территориальное общественное самоуправление и гражданское общество // Тезисы к выступлению на международной конференции молодых ученых «Российская государственность: истоки, становление, развитие, проблемы». Орел: ОРАГС, 2003. 0,2 п. л.;

2. Шмонина Г.В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления Российской Федерации // Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. М: ПМБРАГС, 2004. 0,8 пл.;

3. Шмонина Г.В. Проблемы институционализации территориального общественного самоуправления // Актуальные проблемы экономики и права. М, 2005. Вып. 3.0,6 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Шмониной Галины Викторовны

Тема диссертационного исследования: Территориальное общественное самоуправление в России: ( политико-правовой анализ)

Научный руководитель: Емельянова Татьяна Семеновна, кандидат политических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета Шмонина Галина Викторовна

Подписано в печать £/) ¿>/¿7,5ТТираж экз. Усл. п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № /У

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

44 19

РНБ Русский фонд

2006-4 10556