автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Трансформация профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях административной реформы

Полный текст автореферата диссертации по теме "Трансформация профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях административной реформы"

На правах рукописи

ЛЮБОМУДРОВ ИЛЬЯ АЛЕКСАНДРОВИЧ

ТРАНСФОРМАЦИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ОРИЕНТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Специальность 22 00 08 - социология управления (по социологическим наукам)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Москва - 2007

003061146

Работа выполнена на кафедре социологии Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - доктор социологических наук, профессор

Шарков Феликс Изосимович.

Официальные оппоненты: доктор социологических наук

Гостенина Валентина Ивановна,

кандидат социологических наук, доцент Прохоров Яков Маркович.

Ведущая организация — Московский государственный педагогический университет

Защита состоится «28» июня 2007 г в _ часов на заседании

диссертационного совета Д-502 006 16 по социологическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г Москва, проспект Вернадского, 84, 2-й учебный корпус, аудитория 2004

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Объявление о защите и автореферат соискателя опубликованы 28 мая 2007 г на официальном сайте РАГС при Президенте РФ в разделе «Защита диссертации» - www rags ru

Автореферат разослан «28» мая 2007 г

Ученый секретарь

Диссертационного совета З^/ч^Л.В.Князева

I. Общая характеристика работы

Актуа чьность темы исследования определяется состоянием трансформации современного российского общества, смены его общественной, политической, экономической и культурно-духовной формы В данной ситуации государственная власть, помимо выполнения своих традиционных функций по обеспечению реализации интересов граждан, должна выступать реформатором, пресекающим негативные и стимулирующим положительные тенденции, источником конструктивных и рациональных инноваций В большей степени ответственность за реализацию властных решений ложится на исполнительную ветвь власти Таким образом, возрастает роль конкретного чиновника, который, выходя за рамки своих обычных обязанностей, получает некую сверхзадачу по исполнению государственных реформ

Практические исследования государственной службы современной России показали, что служащие аппаратов органов государственной власти не вполне сознают смысл и цели преобразований российского общества, их профессиональная деятельность и участие в трансформации основных социальных сфер недостаточно эффективны Большинство реализуемых реформ, принимаемых нормативных актов не соответствует реальным потребностям российского общества, а служит скорее средством так называемого «косвенного налогообложения», укрепляет лишь корпоративную солидарность чтенов сообщества, составляющего государственную службу На уровне непосредственного контакта государственных служащих с населением часто происходит лишь имитация оказания государственных услуг (всевозможные «отписки»,

направление «по инстанциям» и т и ), что связано с низким уровнем их ориентации на добросовестное исполнение профессиональных функций

Внедряемые реформой многочисленные изменения, которым подвергаются властные структуры, перераспределение функций и системы отчетности, - все это лишь нагружает механизм функционирования государственной службы, и без того перенасыщенный канцелярской деятельностью Функции подразделений государственной службы зачастую дублируют, а иногда и полностью подменяют друг друга В подобной ситуации конкретный чиновник, даже если и представляет себе суть своей функции в системе государственного управления, то полностью ее не реализует, так как она практически не сформулирована для различных категорий и уровней государственной службы Низкая заработная плата, возможность безнаказанно использовать служебные полномочия в личных целях, существующие стереотипы, как в обществе, так и в среде чиновников, - все эти факторы влияют на профессиональные ориентации, мотивации государственного служащего, придавая общей трансформации неуправляемый характер

Корпоративность и организационная замкнутость, «клановость» государственной власти подменили собой открытость и демократичность Поступление на государственную службу напоминает скорее вступление в профессиональный клуб, чем классическое трудоустройство на конкурсной основе Аналогично выглядит и продвижение по карьерной лестнице протекция и патронаж вышестоящих родственников или друзей позволяют быстро повышать свой должностной статус.

Негативная трансформация системы управления персоналом государственной службы вызывает ухудшение отношения различных

общественных групп к государственным чиновникам Свидетельством тому являются данные социологических исследований, как в среде граждан, так и в экспертных группах Например, в результате иссчедования Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) в 2005 году было выявлено, что 46,9% опрошенных считают, что они вынуждены приспосабливаться к действиям властей, в то время как 27,2% вообще стараются держаться от властей в стороне Сами чиновники, опрошенные в качестве экспертов, также считают, что власть действует сама по себе, без учета интересов граждан 65,5% выразили мнение, что население вынуждено приспосабливаться к действиям власти, а 53,3% экспертов заявили, что в политическом руководстве страной преобладает администрирование чиновников1

Таким образом, происходящие изменения в государственном управлении носят скорее характер деформации, бесконтрольности, чем целенаправленного преобразования и управляемой трансформации Управление обществом при помощи деформированного аппарата весьма проблематично, тем более его целенаправленное реформирование

Выявление и теоретический анализ причин неэффективности функционирования структур исполнительной власти — задача, прежде всего, научная Социологическое исследование данной проблематики позволит выявить количественные и качественные показатели профессиональных ориентации государственных служащих, сделать

1 Результаты выборочного опроса Социологического центра РАГС «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества» Опрошены 2012 человек в возрасте от 18 чет н старше в 24 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке Опрос проведен с J0 по 17 ноября 2005 г

соответствующие научно-обоснованные выводы Социологический анализ и мониторинг трансформаций профессиональных ориентации современных чиновников особенно актуален на фоне активно реализуемой Федеральной целевой программы «Административная реформа», направленной на реформирование государственной службы и структуры профессиональных ориентации чиновников

Степень научной разработанности проблемы. В социальных науках существует ряд теоретических подходов к изучению государственной службы, как уже ставших классическими, так и современных Проблемы правящего слоя, властных отношений и бюрократии волновали и продолжают привлекать внимание философов, политологов, социологов Имея своим истоком труды о государстве древних классиков Платона («Государство») и Аристотеля («Политика»), изучение государственного управления впоследствии было развито такими мыслителями, как Т Гоббс («Левиафан»), Н Макиавелли («Государь») и др.

Становление теории бюрократии в XIX веке связывают с работой Гегеля «Философия права» Характеристикам власти бюрократического аппарата посвящены работы А.Токвиля Сравнительный анализ бюрократии и парламентской демократии реализован в труде Дж С Милля «Размышления о представительном правлении» Комплексный анализ бюрократии изложен в работах К Маркса «К критике гегелевской философии права», «18 брюмера Луи Бонапарта» Влиянию классового подхода на определение понятия «бюрократия», ее роли в развитии общества посвящены труды В И Ленина, в том числе «Государство и революция». Начало теоретической разработки вопросов административно-государственного управления связано с именем

В Вильсона, сформулировавшего модель «административной эффективности» («Изучение администрирования»)

Вопросам бюрократии в XX веке уделял большое внимание немецкий социолог М Вебер, создавший теорию «идеального типа» бюрократии, положившей начало целого направления науки — социологии организаций Свое отражение идеи М Вебера нашли в трудах зарубежных авторов В Шлухтера, И Вайса, О Прево, С Бройера, Р Майнца, М Элброу, С Колберга, А Цингерле, Ф Тенбурка и др Также веберовской модели бюрократии посвящены работы отечественных ученых Ю Н Давыдова, П П Гайденко, А И Патрушева, В П Макаренко, М В Масловского и др Учеными исследовались проблемы методов и подходов в изучении бюрократии, которая рассматривалась и как система, и как механизм, и как социальный институт

В целом, учеными, исследовавшими проблемы бюрократии, были выработаны следующие подходы

- поведенческий (Г Саймон, Д Трумэн, Д Истон, Д Макгрегора, Ф Герцберга и др ),

- структурно-функциональный (Т Парсонс, Н Лумана и др ),

- функциональный (Р Мертон, Ф Селзник, А Гоулднер),

- институциональный (М Прело, Ф Гогель, А Гроссье),

- концепция бюрократии М Крозье,

- философско-антропологический (А Гелен),

- политологический (Д Валдо, В Остром и др )

Анализу реальных проблем государственной службы, низкой результативности деятельности чиновников при выполнении профессиональных функций посвящены труды многих отечественных и

зарубежных ученых Исследователи объясняют расхождения реальной ситуации с идеальной моделью нарушениями в области мотивации государственных служащих

Концепции профессиональной мотивации находятся на пересечении предметных областей социологического, экономического, управленческого и психологического знаний Большое значение для исследования проблемы представляют работы по теории мотивации, концепции трудовой мотивации в контексте совершенствования общей эффективности труда работников, профессионализма государственных служащих (Д Аширов, Е Бем-Баверк, Н Дряхлов, С Жданов, Т Заславская, А Здравомыслов, К Кузнецов, Е Куприянов, В Рожина, Р Рыбкин, Н Самоукина, А Сарно, Э Уткин, В Ядов) На основе общих социологических парадигм исследователи (Ю Быченко, В Верховин, Б Генкин, Дж Гибсон, О Голуб, Э Дюркгейм, В Зубков, Д Иванцевич, Я Павлов, Т Парсонс, Н Шаталова) раскрывают место и роль мотивации как фактора развития трудового потенциала служащих организаций

Проблемы, связанные с реализуемой в настоящее время административной реформой, рассматриваются, в основном, в периодических изданиях Однако, существует и научно-популярная литература, как, например, книга идеолога административной реформы М Делягина «Идеология возрождения» Кроме того, данной проблематике посвящен ряд социологических исследований, проведенных в числе других организаций Социологическим центром РАГС

Целью работы является исследование процесса трансформации профессиональных ориентации государственных служащих в условиях административной реформы в современной России

Дта реализации этой цели решаются следующие задачи

- определить сущность и формы профессиональные ориентации государственных служащих с позиции социологии управления,

- провести анализ имеющихся в теоретической социологии моделей идеального типа бюрократии и профессионально-компетентного чиновника,

провести типологизацию профессиональных ориентации государственных служащих, позволяющую структурно изучить их трансформацию,

- провести социологический анализ трансформации структуры профессиональных ориентации государственных служащих в период проведения в России административной реформы,

- изучить влияние профессиональных ориентации государственных служащих на эффективность их деятельности

Объект исследования: государственные служащие органов исполнительной власти Российской Федерации

Предмет исследования: трансформация структуры профессиональных ориентации государственных служащих в условиях реализуемой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы

Теоретико-методологической основой исследования являются общенаучные принципы научного познания, диалектический, структурно-функциональный методы, системный подход, позволяющие раскрыть природу профессиональных ориентации государственных служащих, осуществить их типологизацию и обосновать способы повышения эффективности профессиональной деятельности государственной службы

Эмпирической базой исследования служат материалы исследований, проведенных Социологическим центром РАГС при Президенте РФ в 1997 — 2006 гг. при участии автора В их числе

- результаты выборочного социологического опроса экспертов «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества» Опрошены 203 человека в 24 субъектах Российской Федерации. Опрос проведен с 10 по 17 ноября 2005г,

- результаты выборочного социологического опроса населения «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг» Опрошены 1393 человека в возрасте от 18 лет и старше в 4 субъектах Российской Федерации Опрос проведен с 23 по 30 ноября 2005 г ,

- результаты выборочного социологического опроса экспертов «Источники и очаги социальной напряженности в российском обществе». Опрошены 251 человек в 25 субъектах Российской Федерации Опрос проведен с 13 по 20 ноября 2006 г ,

результаты выборочного социологического опроса государственных служащих федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках мониторинга кадрового потенциала государственной службы Опрошено 1076 служащих в органах исполнительной власти в 16 субъектах Российской Федерации Опрос проведен с 17 по 27 ноября 2003 г ,

- результаты вторичного анализа материалов социологических исследований, опубликованных в журналах «Социологические

исследования», «Социологический журнал», «Общественные науки и современность», «Социология власти»,

- результаты вторичного анализа официальных данных органов государственной статистики Российской Федерации, федерального законодательства в области государственной службы

Рабочая гипотеза состояла в том, что неэффективность многих государственных преобразований связана с проблемами, возникающими при функционировании органов исполнительной власти, что вызвано недостаточной результативностью профессиональной деятельности государственных служащих Недостаточная эффективность связана с отклонениями в области профессиональной мотивации, что приводит к противоречию с интересами государства и общества

Профессиональные ориентации чиновников претерпевают не только целенаправленную трансформацию, планируемую авторами административной реформы, но и ряд деформаций, что проявляется в различных девиациях в профессиональной деятельности служащих органов исполнительной власти На практике это приводит к недостаточно эффективному исполнению профессиональных функций

Сравнение результатов практических исследований и модели идеального типа государственной службы полностью подтвердила гипотеза о том, что девальвация таких ценностей как благосостояние населения, обеспечение качества жизни, активное исполнение служебных обязанностей, профессионализм, повышение квалификации, трудовая дисциплина действительно влечет за собой искажение системы мотивов государственных служащих В отличие от идеальной модели, у реального российского чиновника в силу совокупности различных субъективных

мотивов формируются профессиональные ориентации не только на позитивный характер исполнения профессиональных обязанностей, но и на реализацию личных интересов Проводимые же административные реформы зачастую не только не способствуют улучшению ситуации, а напротив, лишь «удобряют почву» для новых видов злоупотребления властью.

Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна:

- специфика государственной службы такова, что профессиональные ориентации чиновника не ограничены рамками должностных функций и формируются на основе сложного комплекса мотивов Проведенная автором типологизация профессиональных ориентации государственных служащих позволила структурировать совокупность профессиональных мотивов Были выделены политически мотивированный, экономически мотивированный, социально мотивированный и культурно мотивированный типы профессиональных ориентации чиновников,

- выявлено, что трансформация профессиональных ориентации государственных служащих по многим показателям носит стихийный характер, вопреки модели, планируемой в рамках административной реформы На практике изменения в государственных органах зависят скорее от качеств руководящего состава этого органа, т е одного из субъектов трансформирования, а не заданной модели трансформации,

проведенное автором исследование процесса структурных изменений профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях протекающей административной реформы позволило сделать вывод о том, что профессиональные ориентации служащих органов

исполнительной власти являются результатом интеграции .мотивов профессиональной деятельности, зачастую противоречащих интересам государства и общества,

- сравнительный анализ изменений, произошедших за период проведения административной реформы (2000 - 2006 гг), позволил сделать вывод о том, что большинство показателей профессиональных ориентации государственных служащих остались неизменными (например, оценка соответствия собственного образования должностным требованиям, ориентации на интересы граждан, на демократический контроль над деятельностью государственных органов и др ) Позитивно трансформировались же лишь некоторые из них, такие как отношение к совершенствованию кадровой политики, ориентация на развитие профессионального потенциала государственных служащих и др При этом ряд показателей ухудшился отношение чиновников к престижу государственной службы, совершенствованию отчетности, координации и планированию работы государственных органов Положения, выносимые на защиту:

1 Профессиональные ориентации государственных служащих в современных российских условиях в большей мере обусловлены мотивами реализации властных амбиций, получения большего дохода, чем формальное жалование, возможностью реализовывать личные интересы за счет статуса государственного служащего и т д, чем позитивной мотиваций качественного выполнения должностных функций, реализации интересов государства и общества, профессионального развития

2 Административная реформа преследует цели распределения функций и полномочий между органами власти, оптимизации выполнения

этих функций и полномочий в том числе и за счет внедрения новых эффективных и четких технологий разработки, принятия и исполнения решений Преобразования в административной сфере должны были конкретизировать профессиональные функции государственных служащих Практика показала, что реформирование лишь в незначительной степени коснулось реальных проблем эффективности профессиональной деятельности чиновников Фактически в вопросах углубления профессиональных ориентаций государственных служащих административная реформа оказалась безрезультатной

3 Процесс трансформации структуры профессиональных ориентаций государственных служащих является сложным и неоднозначным В реальности социальная трансформация оказалась стихийной и зависимой от доминантной роли лидера и его персональных качеств управленца Научно-обоснованная трансформация должна проходить в соответствии с заданной моделью и не зависеть полностью от качеств самого «трансформатора» (субъекта управления)1 Ориентиры на ожидаемые результаты трансформации должны основываться на диагностике общественного состояния

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на разработку новых способов повышения

1 Заимствованный из технических на} к термин трансформация означает заранее смодечированныи перевод параметров объекта из одного состояния в другое при помощи трансформатора в пределах заданных параметров Аналогично в моделируемых социальных изменениях сама построенная модель выполняет функции социального трансформатора (см Шарков Ф И Управление маркетинговыми коммуникациями (интегрированный подход) — М Академический проект, 2006)

эффективности профессиональной деятельности государственных служащих, базирующихся на общих методах социологии и социологии управления, а также использованием результатов исследований при разработке программы одной из политических партий, принимавшей участие в общественно-политической жизни России

Полученные данные могут быть использованы в учебном процессе системы профессионального образования и повышения квалификации по курсам «Социология управления», «Социология труда», «Социология организаций», «Социальная структура, социальные институты и процессы»

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованных информационных источников

II. Основное содержание работы Во Введении обосновывается актуальность темы, характеризуется степень ее научной разработанности, сформулированы цель и задачи исследования, определены объект и предмет, дано описание эмпирической и документальной базы исследования, раскрывается ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость

Первая глава — «Теоретико-методологические основы социологического анализа профессиональных ориентации государственных служащих» включает два параграфа («Сущность и формы проявления профессиональных ориентации государственных служащих», «Типология профессиональных ориентации государственных служащих, критерии и показатели их социологического изучения»), где раскрыта теоретическая сущность понятий профессиональных ориентации,

структуры профессиональных ориентации государственных служащих, трансформации этой структуры, специфика генезиса этих понятий в современных российских условиях

Проблемы, связанные с профессиональной деятельностью человека, являются объектом пристального внимания ученых различных отраслей знания Трудовая деятельность человека, как преобладающая форма человеческой активности, представляет собой одну из основных социальных ролей в жизни каждого индивида Получая профессиональное образование, приобретая трудовой опыт, люди не только стремятся к своему материальному обеспечению, но и самореализуются, повышают свою квалификацию, профессионализм

Профессия представляет собой особый вид знаний и опыта, полученных человеком в результате образования и практики трудовой деятельности и направленных на осуществление профессиональной деятельности Профессия требует от человека наличия специальных знаний, квалификации, т е уровня профессиональной подготовки, стажа И хотя основным мотивом человека к труду является обеспечение достаточных условий жизни, целью профессиональной деятельности является не только получение материального дохода, но и карьерный рост, повышение квалификации, профессионализма, социализация

Государственная служба представляет собой особый вид профессиональной деятельности, отличающийся требованием повышенной социальной ответственности служащего, а также многочисленными ограничениями, закрепленными правовыми и социальными нормами Государственные чиновники, например, лишены права заниматься иной профессиональной деятельностью, кроме образовательной, научной и

творческой Существует множество других социальных требований, таких как наличие сильной гражданской позиции, сознание социальной значимости своей службы и ответственности, чувства справедливости и патриотизма и тд Велико значение морально-этической составляющей профессионализма государственных служащих

Исторический опыт рассмотрения государственной службы показывает, что на практике чиновники обладают особым складом характера, что обусловлено спецификой служебных обязанностей (рутинной работой с бумагами, ограниченностью собственных полномочий, множеством соблазнов и т.п ) Поэтому на протяжении всей истории бюрократии имели место различные девиации, нарушения, превышения, снижающие эффективность самого института государственной службы Человеческие слабости чиновников стали причиной не только негативных стереотипов в массовом сознании, но и постоянного внимания со стороны различных наук

В современной России научное изучение государственной службы особенно актуально на фоне реализуемой Федеральной целевой программы «Административная реформа», имеющей своей целью повышение эффективности органов государственной власти В ходе реализации предлагаемых Программой преобразований стали очевидными несоответствия задач реформы реальным проблемам государственной службы

Поставленные в начале реформирования ориентиры разграничение функций между органами власти, а также между регионами и Центром, исключение дублирующих функций, ограничение государственного вмешательства в сектор экономики — не только не были достигнуты, но и

привели к снижению многих показателей В то же время существовавшие проблемы недостаточной эффективности функционирования государственных органов приобрели устойчивый характер Среди подобных проблем

- низкое качество государственных услуг,

- «клановый» тип поступления на службу,

- недостаточный уровень образования и освоения современных информационных технологий государственными служащими,

- низкий престиж государственной службы,

материальная незаинтересованность служащих в качестве выполнения служебных обязанностей,

высокий уровень коррумпированности и должностной преступности, корпоративная замкнутость служащих, и т д

Последствия, вызванные сохранением указанных проблем, проявляются практически во всех сферах жизни общества Граждане углубляют свое негативное отношение к власти, не получая должной поддержки, неся огромные временные и денежные затраты на преодоление так называемого «административного барьера» В результате усугубляется отчужденность института государственной службы от общества, падает уровень доверия к органам государственной власти

Необходимость применения научной основы в реформировании вызвана также тем, что методологические подходы дают возможность структурно рассмотреть объект исследования в сравнении с ранее сформированными моделями идеального типа бюрократии, выявить проблемные области и выработать систему корректирующего воздействия Социология позволяет это осуществить методами социологического

анализа данных, полученных в результате опросов, интервью, анализа статистических данных, наблюдения и т д

Структурно-функциональный, деятельностный, поведенческий и др социологические подходы позволяют утверждать, что процесс формирования профессиональных ориентации является непрерывным В рамках профессиональной деятельности государственного служащего это выражается в том, что актуальные в настоящий момент мотивы профессиональной деятельности чиновника формируют его профессиональные ориентации, подменяя собой ориентации, существовавшие ранее Автор определяет, что профессиональные ориентации — это ориентации, сформированные совокупностью мотивов трудовой деятельности в рамках той или иной профессии и побуждающие человека к достижению определенных целей в рамках выполнения профессиональных функций.

Применение социологического подхода к изучению структуры профессиональной мотивации позволило сформировать модель профессиональных ориентации На основе имеющегося научного видения общества в четырех сферах (социальной, политической, экономической и культурно-духовной) была составлена соответствующая типология профессиональных ориентации Каждый из четырех типов был операцнонализирован, в результате чего, с учетом имеющегося опыта социологических исследований государственной службы, были выделены социологические показатели эмпирического изучения профессиональных ориентации чиновников Так, вопрос о престиже профессиональной деятетьности государственных служащих был отнесен в группу

социальных показателей, а вопрос об удовлетворенности заработной платой — к экономическим ориентациям

Формирование профессиональных ориентации государственных служащих - это процесс воздействия государства и социума на личность и группы с одной стороны, и внутреннее самостоятельное зарождение профессиональных предпочтений и интересов — с другой Общество заинтересовано управлять процессом профессиональной ориентации, регулируя как количество служащих, так и их качественное состояние Современный социум нуждается в профессионалах, наличии четкой структуры профессиональных ориентации специалистов, особенно служащих органов государственной власти и управления

В отличие от советского периода, когда партийная номенклатура предъявляла жесткие требования к профессиональному отбору и карьерному росту чиновников, в настоящее время, когда в сферу управления приходят чаще всего непрофессионалы, особенно важно отслеживать профессиональное становление и должностное продвижение государственного служащего В условиях трансформации всего российского общества ее результат зависит от правильной профессиональной ориентированности государственного аппарата, для чего необходима разработка механизма, раскрывающего сущность и формы профессиональных ориентации

Профессиональные ориентации государственных служащих проявляются в их профессиональной деятельности В то же время имеются латентные факторы, которые сознательно и неосознанно скрываются самими государственными служащими К ним относятся ориентации не на служение обществу и профессиональный долг, а на личную выгоду,

нецелевое использование служебного положения и т п Это привело к возникновению диссонанса ориентации на профессию и личный результат, связанный с профессиональной деятельностью

Государственные служащие, испытывая на себе влияние социума, имеют различную ориентированность в своей профессии Проведенная автором типологизация этих ориентации, выделение критериев и показателей социологического анализа способствует эффективному управлению процессом их трансформации

Разработанные показатели профессиональных ориентаций государственных служащих позволяют изучать методами социологии процесс профессиональной деятельности чиновников, выявлять актуальные мотивы, ранжировать их и моделировать структуру профессиональных ориентаций А изучение динамики структуры профессиональных ориентации дает возможность выявлять закономерности и прогнозировать развитие различных тенденций в профессиональной деятельности служащих в органах власти, в том числе и с точки зрения ее эффективности

Вторая глава «Состояние к особенности формирования профессиональных ориентации государственных служащих в условиях административной реформы», включает в себя два параграфа «Социологический анализ изменения структуры профессиональных ориентаций государственных служащих» и «Практика изучения влияния профессиональных ориентаций государственных служащих на эффективность их деятельности»

Исследования Социологического центра РАГС1 подтвердили, что структура профессиональных ориентации государственных служащих в России оказалась значительно деформированной Многие ориентации смещены в сторону отчуждения от интересов общества, строительства демократии, реализации реформ В оценках самих чиновников четко прослеживается пессимистическое настроение в отношении проводимых преобразований, а также неудовлетворенность, как условиями труда, так и его оплатой

Результаты исследований также подтвердили, что государственный аппарат представляется закрытой системой, функционирующий преимущественно в корпоративных интересах, притом, что большинство его основополагающих функций практически не выполняются

Несоответствия государственной службы своим целям были обнаружены во всех выделенных автором типах профессиональных ориентаций государственных служащих В большей мере эти противоречия проявляются

- в социальной сфере несоответствие престижа государственной службы и социального статуса государственного служащего, образовательного уровня чиновников и должностных требований,

- в экономической сфере несоответствие официальных доходов чиновников их реальным трудовым затратам и степени ответственности, следовательно их неудовлетворенности заработной платой,

1 ((Кадровый потенциал государственной службы РФ» 1997 н 2003гг ((Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ» 2003 и 2006гг, «Отношение населения к деятельности органов государственной вчасти и муниципального управления по оказанию государственных \ctyr физическим чинам» 2005 г «Формирование многопартийности в контексте становления гражданского общества в России, социологическое исследование» 2005 г и др

в сфере политики несоответствие гражданской позиции большинства государственных служащих и предъявляемых требований высокой социальной ответственности, политической зрелости, адекватного осознания государственных задач и приоритетов,

в культурно-духовной сфере несоответствие культурно-нравственного образа чиновника и социокультурных норм и ценностей

Эффективному функционированию органов власти препятствуют не только причины, кроющиеся в профессиональных ориентациях самих государственных служащих, но и проблемы, возникающие в самой системе государственной службы Так, например, рутинность документооборота значительно смещает структуру профессиональных ориентаций в сторону канцеляризма, бюрократизма Отношение самих государственных служащих к наиболее значимым недостаткам в функционировании аппаратов органов власти представлены в таблице 1

Таблица 11

Распределение ответов по вопросу наиболее значимых недостатков работников аппаратов государственного органа, в % от количества _опрошенных__

Некомпетентность 39,5

Уход от ответственности 31,5

Коррупция, взяточничество 28,0

Оторванность от проблем населения 27,5

Отсутствие должной реакции на обращения граждан 21,0

Незнание законов 19,5

Закрытость государственного органа 11,0

Другое 6,0

1 Социологический опрос экспертов «Государственная служба н гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ» Проведен в сентябре 2006 г Социологическим центром РАГС Опрошены 200 человек в 20 субъектах Федерации

Особенно важную роль в изучении структуры профессиональных ориентации играет анализ ее динамики Большинство мер, принимаемых в рамках Административной реформы, не дали положительных результатов Были выявлены основные негативные тенденции в развитии структуры ориентации

- падение престижа государственной службы,

- усиление индивидуалистических настроений на службе,

- неудовлетворенность доходами от государственной службы,

- разочарование в реформах и пессимизм в отношении их перспектив,

- рост коррупции, взяточничества и других видов должностных нарушений,

- деформация ценностно-мотивационной структуры

По итогам проведенного исследования был сделан вывод о том, что при формировании профессиональных ориентации государственных служащих большое внимание уделяется социально-экономическим и политическим аспектам, в то время как культурно-духовные ориентиры зачастую остаются вне поля зрения исследователей Тем не менее, ценностный аспект крайне важен при изучении и реформировании государственной службы Понятия «честь», «совесть», «порядочность» и т и, - должны быть основополагающими компонентами профессиональных ориентации чиновников

В соответствии с социологической теорией, ценности мотивируют человеческое действие, а комплекс ценностей определяет всю его деятельность Государственный служащий, в большей степени, чем представители других профессий, должен обладать высокой культурой,

нравственностью и моральными ценностями Иначе чиновник просто не в состоянии видеть истинный смысл своего функционирования Это и есть тот самый ориентир, к которому необходимо устремлять реформирование системы государственной власти

Социологический анализ структуры профессиональных ориентации государственных служащих, проведенный Социологическим центром РАГС при участии автора, показал, что за последние 10 лет произошла ее трансформация из советской модели в современный тип В то же время в реальной модели государственной службы РФ имеют место ориентации служащих на улучшение своего материального благополучия за счет служебного положения Особенно четко это прослеживается у служащих в органах исполнительной власти, так как именно у них имеется наибольший доступ к управлению материальными и финансовыми ресурсами

От того, как ориентирован чиновник, зависит результат его деятельности Обладая определенной властью, государственный служащий пользуется ею в личностных целях Многие служащие действительно выполняют свои функции в интересах и целях органа власти, другие же осуществляют их формально, не задумываясь об ответственности перед обществом

В то же время, по результатам проведенных исследований видно, что имеются и положительные изменения в развитии структуры профессиональных ориентации государственных служащих чиновники адекватнее стали оценивать эффективность собственной профессиональной деятельности, более четко представлять проблемы, препятствующие процессу научно-обоснованной трансформации

профессиональных ориентаций государственных служащих на добросовестное исполнение профессионального долга

Результат расходования средств на мероприятия по реформированию государственной службы налогоплательщики желают видеть в виде четкого исполнения чиновниками своих функций Именно поэтому вопрос изучения эффективности функционирования государственных органов в условиях Административной реформы стоит особенно остро Для оценки этой эффективности в сфере оказания государственных услуг используются три критерия

Первый критерий основан на оценках общественного мнения Регулярные опросы граждан об их отношении к качеству оказываемых различными органами власти услуг, позволяют проследить динамику общественного мнения, выявить положительные и отрицательные тенденции Второй критерий строится путем оценки сложности преодоления населением административного барьера при получении государственных услуг Третий критерий определяется индексом ОШСБ, по которому формируются международные рейтинги

Для определения состояния и особенностей формирования профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях административной реформы необходимо не просто механически учитывать эти критерии, а отслеживать реакции объекта реформирования на управленческие или реформаторские воздействия Необходимо использовать мониторинговый тип исследования динамики структуры профессиональных ориентаций государственных служащих и общественного мнения по вопросам качества государственных услуг Результаты исследований профессиональных ориентаций должны быть положены в основу преобразований, а исследуемое общественное мнение в

таком анализе будет служить в качестве индикатора эффективности этих преобразований

Таким образом, трансформации профессиональных ориентаций государственных служащих представляют собой не только предмет социологического изучения, но и предмет административного реформирования

В Заключении приведены основные положения, выводы и рекомендации, отражающие социологический анализ трансформации профессиональных ориентации государственных служащих в условиях административной реформы

III. По теме исследования опубликованы следующие работы автора:

1 Любомудров И А Трансформации профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях административной реформы // Вестник Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ «Социология власти» — М РАГС — №3 — 2007 - 4 с

2 Любомудров И А Типология профессиональных ориентаций государственных служащих, критерии и показатели их социологического изучения - М . РАГС, 2007 - 25 с

3 Любомудров И А Типология профессиональных ориентаций государственных служащих и критерии их социологического анализа // Социум проблемы, анализ, интерпретации Выпуск 2 - М МПГУ, 2004 г -4с

4 Любомудров И А Гражданское общество и демократические выборы в современной России // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации электронное научное издание № ГОС РЕГИСТРАЦИИ 0420700043, Москва РАГС при Президенте РФ - 2007 - №2 - 4 с

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Любомудрова Ильи Александровича

Тема диссертационного исследования

«Трансформация профессиональных ориентации государственных служащих в условиях административной реформы»

Специальность 22 00 08 - социология управления (по социологическим наукам)

Научный руководитель

доктор социологических наук, профессор

Шарков Феликс Изосимович

Изготовитель оригинал-макета Любомудров Илья Александрович

Подписано в печать «24» мая 2007 года Тираж 80 экз Уел п л 1,4

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ X» 300 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Любомудров, Илья Александрович

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические основы социологического анализа профессиональных ориентации государственных служащих.

1.1. Сущность и формы проявления профессиональных ориентации! государственных служащих.

1.2. Типология профессиональных ориентаций государственных служащих, критерии и показатели их социологического изучения.

Глава 2. Состояние и особенности формирования профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях административной реформы.

2.1. Социологический анализ изменения структуры профессиональных ориентаций государственных служащих.

2.2. Практика изучения влияния профессиональных ориентаций государственных служащих на эффективность их деятельности.

Введение диссертации2007 год, автореферат по социологии, Любомудров, Илья Александрович

Актуальность темы исследования определяется состоянием трансформации современного российского общества, смены его общественной, политической, экономической и культурно-духовной формы. В данной ситуации государственная власть, помимо выполнения своих традиционных функций по обеспечению реализации интересов граждан, должна выступать реформатором, пресекающим негативные и стимулирующим положительные тенденции, источником конструктивных и рациональных инноваций. В большей степени ответственность за реализацию властных решений ложится на исполнительную ветвь власти. Таким образом, возрастает роль конкретного чиновника, который, выходя за рамки своих обычных обязанностей, получает некую сверхзадачу по исполнению государственных реформ.

Практические исследования государственной службы современной России показали, что служащие аппаратов органов государственной власти не вполне сознают смысл и цели преобразований российского общества, их профессиональная деятельность и участие в трансформации основных социальных сфер недостаточно эффективны. Большинство реализуемых реформ, принимаемых нормативных актов не соответствует реальным потребностям российского общества, а служит скорее средством так называемого «косвенного налогообложения», укрепляет лишь корпоративную солидарность членов сообщества, составляющего государственную службу. На уровне непосредственного контакта государственных служащих с населением часто происходит лишь имитация оказания государственных услуг (всевозможные «отписки», направление «по инстанциям» и т.п.), что связано с низким уровнем их ориентации на добросовестное исполнение профессиональных функций.

Внедряемые реформой многочисленные изменения, которым подвергаются властные структуры, перераспределение функций и системы отчетности, - все это лишь нагружает механизм функционирования государственной службы, и без того перенасыщенный канцелярской деятельностью. Функции подразделений государственной службы зачастую дублируют, а иногда и полностью подменяют друг друга. В подобной ситуации конкретный чиновник, даже если и представляет себе суть своей функции в системе государственного управления, то полностью ее не реализует, так как она практически не сформулирована для различных категорий и уровней государственной службы. Низкая заработная плата, возможность безнаказанно использовать служебные полномочия в личных целях, существующие стереотипы, как в обществе, так и в среде чиновников, - все эти факторы влияют на профессиональные ориентации, мотивации государственного служащего, придавая общей трансформации неуправляемый характер.

Корпоративность и организационная замкнутость, «клановость» государственной власти подменили собой открытость и демократичность. Поступление на государственную службу напоминает скорее вступление в профессиональный клуб, чем классическое трудоустройство на конкурсной основе. Аналогично выглядит и продвижение по карьерной лестнице: протекция и патронаж вышестоящих родственников или друзей позволяют быстро повышать свой должностной статус.

Негативная трансформация системы управления персоналом государственной службы вызывает ухудшение отношения различных общественных групп к государственным чиновникам. Свидетельством тому являются данные социологических исследований, как в среде граждан, так и в экспертных группах. Например, в результате исследования Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) в 2005 году было выявлено, что 46,9% опрошенных считают, что они вынуждены приспосабливаться к действиям властей, в то время как 27,2% вообще стараются держаться от властей в стороне. Сами чиновники, опрошенные в качестве экспертов, также считают, что власть действует сама по себе, без учета интересов граждан: 65,5% выразили мнение, что население вынуждено приспосабливаться к действиям власти, а 53,3% экспертов заявили, что в политическом руководстве страной преобладает администрирование чиновников1.

Таким образом, происходящие изменения в государственном управлении носят скорее характер деформации, бесконтрольности, чем целенаправленного преобразования и управляемой трансформации. Управление обществом при помощи деформированного аппарата весьма проблематично, тем более его целенаправленное реформирование. Выявление и теоретический анализ причин неэффективности функционирования структур исполнительной власти - задача, прежде всего, научная. Социологическое исследование данной проблематики позволит выявить количественные и качественные показатели профессиональных ориентаций государственных служащих, сделать соответствующие научно-обоснованные выводы. Социологический анализ и мониторинг трансформаций профессиональных ориентаций современных чиновников особенно актуален на фоне активно реализуемой Федеральной целевой программы «Административная реформа», направленной на реформирование государственной службы и структуры профессиональных ориентаций чиновников.

Степень научной разработанности проблемы. В социальных науках существует ряд теоретических подходов к изучению государственной службы, как уже ставших классическими, так и современных. Проблемы правящего слоя, властных отношений и бюрократии волновали и продолжают привлекать внимание философов, политологов, социологов. Имея своим истоком труды о государстве древних классиков Платона2 и

1 Результаты выборочного опроса Социологического центра РАГС: «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества». Опрошены 2012 человек в возрасте от 18 лет и старше в 24 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке. Опрос проведен с 10 по 17 ноября 2005 г.

2 Платон. Собрание сочинений в 3-х тт.— М., 1971.

Аристотеля3, изучение государственного управления было развито впоследствии такими мыслителями как Т.Гоббс4, Н.Макиавелли5 и др.

Становление теории бюрократии в XIX веке связывают с работой Гегеля6 «Философия права». Характеристике власти бюрократического 7 аппарата посвящены работы А.Токвиля . Сравнительный анализ бюрократии и парламентской демократии реализован в труде Дж.С.Милля «Размышления о представительном правлении»8. Комплексный анализ бюрократии изложен в работах К.Маркса9: «К критике гегелевской философии права», «18 брюмера Луи Бонапарта». Влиянию классового подхода на определение понятия «бюрократия», ее роли в развитии общества посвящены труды В.И.Ленина, в том числе «Государство и революция»10.

Вопросам бюрократии и основного ее вида - государственной службы, в XX веке значительную часть своих работ посвятил немецкий социолог М.Вебер11, создавший теорию «идеального типа» бюрократии, положившей начало целого направления науки - социологии организаций. Свое отражение идеи М.Вебера нашли в трудах зарубежных авторов: В.Шлухтера12, И.Вайса13, О.Прево14, Т.Парсонса15, Ф.Тенбурка16 и др. Также веберовской модели бюрократии посвящены работы отечественных ученых: Ю.Н.Давыдова17, П.П.Гайденко18, В.П.Макаренко19, М.В.Масловского20 и др.

3 Аристотель. Политика.—М.: ACT.— 2002.

4 Гоббс Т. Левиафан. Избр. произв. в 2 т. — М., 1964. — T.2.— С. 196-197.

5 Макиавелли Н. Избранные произведения - М.: Художественная литература, 1982.

6 Гегель. Философия права. Академия наук СССР. Институт философии.— М.: Мысль, 1990.

7 Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки.— М.: Весь Мир,

2000.

8 Милль Дж.Ст. Размышления о представительном правлении.—М.: Социум, 2006.

9 Маркс К. Полное собрание сочинений.— М., 1956.

10 Ленин В.И. Государство и революция, 1918.— www.politmethod.ru.

11 Вебер М. Избранные произведения,- М., 1990.

12 Schluchter W. Rationalismus der Weltbcherrschung- Frankfurt a. M., 1980.

13 Weiss J. Max Webers Grundlegung der Sozidogie-Munchen, 1975.

14 Prewo R. Das Wissenschaftsprograinm Max Webers - Frankfiirt a. M., 1979.

13 Парсонс Т. О структуре социального действия - М.: Академический проект, 2000.

16 Tenbruck F.H. Das work Max Weber // Kolner Ztschr. Soziol. Und Sozialsychol- 1975.

17 Давыдов Ю.Н. Новые подходы к изучению социологического наследия Макса Вебера/Макс Вебер. Избранные произведения- М.: Прогресс, 1990.

18 Давыдов Ю.Н. Гайденко П. П. История и рациональность. Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс - М.: КомКнига, 2006.

19 Макаренко В.П. Аналитическая политическая философия,- М.: Праксис, 2002.

20 Масловский М.В. Веберовская концепция патримониализма и ее современные интерпретации // Социологический журнал.- 1995.-N2.-C.103,104.

Учеными исследовались проблемы методов и подходов в изучении бюрократии, которая рассматривалась и как система, и как механизм, и как социальный институт.

В целом, учеными, исследовавшими проблемы бюрократии, были выработаны следующие подходы:

- поведенческий подход (Г.Саймон21, Д.Трумэн22, Д.Истон23, Д.Макгрегора24, и др.);

- структурно-функциональный (Т.Парсонс , Н.Лумана и др.);

Ч лп

- функциональный подход (Р.Мертон , А.Гоулднер );

- институциональный подход (М.Прело29, Ф.Гогель30, А.Гроссье31);

К*)

- политологический подход (Д.Валдо и др.);

- философско-антропологический подход А.Гелена ;

- отдельно выделяется концепция бюрократии М.Крозье34.

Анализу реальных проблем государственной службы, недостаточной эффективности чиновников при выполнении их профессиональных функций также посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых. Многие из исследователей связывают расхождения реальной ситуации с идеальной моделью с нарушениями в области мотивации государственных служащих.

Концепции профессиональной мотивации, непосредственно связанной с профессиональными ориентациями, находятся на пересечении предметных

21 Саймон Г. Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях,1950.

22 Truman David В. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. - NY: Knopf, 1971.

23 Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли. T.2. М., 1997.

24 McGregor D. The Professional Manager.-N. Y., 1967.

25 Парсонс Т. О структуре социального действия.-М.: Академический проект, 2000.

26 Луман Н. Власть / Пер. с нем. А.Ю.Антоновского. - М.: Праксис, 2001.

27 Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социология преступности. - М., 1966.

28 Gouldner A. The Coming crisis of Western Sociology. - N.Y., 1970.

29 Прело M. Конституционное право Франции. - M., 1957.

30 Доморацкая Э.И., Маклаков В.В. Государство и экономика во Франции. - М., 1981.

31 Там же.

32 D. Waldo. Public administration.- The Journal of Politics - 1968.-No 2 (vol.30).

33 Gehlen A. Soziologie der Macht // Handwoerterbuch der Sozialwissenschaften.- Bd.7.-Stuttgart,~ Tuebingen,-Goettingen, 1961.

34 Crozier M. Les modes de gouvernements ne sont plus adapts a un monde trop complexe // Le Monde.

P., 1978. областей социологического, экономического, управленческого и психологического знаний. Большое значение для исследования проблемы представляют работы по теории мотивации, концепции профессиональной мотивации в контексте совершенствования общей эффективности труда if -j/ лч работников (Д.А.Аширов , Т.И.Заславская , А.Г.Здравомыслов и др.).

Подробно вопросы профессиональной ориентации с точки зрения мотивации работников представлены в кандидатских диссертациях С.В.Круглова38, Ф.И.Шаркова39 и др.

Проблемы, связанные с реализуемой в настоящее время административной реформой, рассматриваются, в основном, в периодических изданиях. Кроме того, эти проблемы рассматриваются и в научно-популярной литературе, например, в книге идеолога административной реформы в России М.Г.Делягина «Идеология возрождения»40. Данной проблематике посвящен ряд социологических исследований, проведенных в числе других организаций Социологическим центром РАГС.

Целью работы является исследование процесса трансформации профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях административной реформы в современной России.

Для реализации этой цели решаются следующие задачи:

- определить сущность и формы профессиональных ориентаций государственных служащих с позиции социологии управления;

- провести анализ имеющихся в теоретической социологии моделей идеального типа бюрократии и профессионально-компетентного чиновника;

35 Аширов Д.А. Организационное поведение - М.: Проспект, 2006.

36 Заславская Т.Н. Российское общество на социальном изломе. Взгляд изнутри,- М.: ВЦИОМ, Московская высшая школа социальных и экономических наук, 1997.

37 Здравомыслов А.Г., Лапин Н.И. Общая социология. - М.: Высшая школа, 2006.

38 Круглов С.В. Факторы трудовой мотивации органической социальной организации. Дисс. на соиск. уч. ст. канд. наук,- Саратов, 2006.

39 Шарков Ф.И. Формирование профессиональных интересов учащихся средних специальных учебных заведений. Дисс. на соиск. уч. ст. канд. фил. наук - М - ИСИ АН СССР - 1986.

40 Делягин М.Г. Идеология возрождения. - М.: Инфра-М, 2000. провести типологизацию профессиональных ориентаций государственных служащих, позволяющую структурно изучить их трансформацию;

- провести социологический анализ трансформации структуры профессиональных ориентаций государственных служащих в период проведения в России административной реформы;

- изучить влияние профессиональных ориентаций государственных служащих на эффективность их деятельности.

Объект исследования: государственные служащие органов исполнительной власти Российской Федерации.

Предмет исследования: трансформация структуры профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях реализуемой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы.

Теоретико-методологической основой исследования являются общенаучные принципы научного познания, диалектический, структурно-функциональный методы, системный подход, позволяющие раскрыть природу профессиональных ориентаций государственных служащих, осуществить их типологизацию и обосновать способы повышения эффективности профессиональной деятельности государственной службы.

Эмпирической базой исследования служат материалы исследований, проведенных Социологическим центром РАГС при Президенте РФ в 1997 -2006 гг. при участии автора. В их числе:

- результаты выборочного социологического опроса экспертов «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества». Опрошены 203 человека в 24 субъектах Российской Федерации. Опрос проведен с 10 по 17 ноября 2005г.;

- результаты выборочного социологического опроса населения «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг».

Опрошены 1393 человека в возрасте от 18 лет и старше в 4 субъектах Российской Федерации. Опрос проведен с 23 по 30 ноября 2005 г.;

- результаты выборочного социологического опроса экспертов «Источники и очаги социальной напряженности в российском обществе». Опрошены 251 человек в 25 субъектах Российской Федерации. Опрос проведен с 13 по 20 ноября 2006 г.;

- результаты выборочного социологического опроса государственных служащих федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках мониторинга кадрового потенциала государственной службы. Опрошено 1076 служащих в органах исполнительной власти в 16 субъектах Российской Федерации. Опрос проведен с 17 по 27 ноября 2003 г.;

- результаты вторичного анализа материалов социологических исследований, опубликованных в журналах «Социологические исследования», «Социологический журнал», «Общественные науки и современность», «Социология власти»;

- результаты вторичного анализа официальных данных органов государственной статистики Российской Федерации, федерального законодательства в области государственной службы.

Рабочая гипотеза состояла в том, что неэффективность многих государственных преобразований связана с проблемами, возникающими при функционировании органов исполнительной власти, что вызвано недостаточной результативностью профессиональной деятельности государственных служащих. Недостаточная эффективность связана с отклонениями в области профессиональной мотивации, что приводит к противоречию с интересами государства и общества.

Профессиональные ориентации чиновников претерпевают не только целенаправленную трансформацию, планируемую авторами административной реформы, но и ряд деформаций, что проявляется в различных девиациях в профессиональной деятельности служащих органов исполнительной власти. На практике это приводит к недостаточно эффективному исполнению профессиональных функций.

Сравнение результатов практических исследований и модели идеального типа государственной службы полностью подтвердила гипотеза о том, что девальвация таких ценностей как благосостояние населения, обеспечение качества жизни, активное исполнение служебных обязанностей, профессионализм, повышение квалификации, трудовая дисциплина действительно влечет за собой искажение системы мотивов государственных служащих. В отличие от идеальной модели, у реального российского чиновника в силу совокупности различных субъективных мотивов формируются профессиональные ориентации не только на позитивный характер исполнения профессиональных обязанностей, но и на реализацию личных интересов. Проводимые же административные реформы зачастую не только не способствуют улучшению ситуации, а напротив, лишь «удобряют почву» для новых видов злоупотребления властью.

Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна:

- специфика государственной службы такова, что профессиональные ориентации чиновника не ограничены рамками должностных функций и формируются на основе сложного комплекса мотивов. Проведенная автором типологизация профессиональных ориентаций государственных служащих позволила структурировать совокупность профессиональных мотивов. Были выделены: политически мотивированный, экономически мотивированный, социально мотивированный и культурно мотивированный типы профессиональных ориентаций чиновников;

- выявлено, что трансформация профессиональных ориентаций государственных служащих по многим показателям носит стихийный характер, вопреки модели, планируемой в рамках административной реформы. На практике изменения в государственных органах зависят скорее от качеств руководящего состава этого органа, т.е. одного из субъектов трансформирования, а не заданной модели трансформации;

- проведенное автором исследование процесса структурных изменений профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях протекающей административной реформы позволило сделать вывод о том, что профессиональные ориентации служащих органов исполнительной власти являются результатом интеграции мотивов профессиональной деятельности, зачастую противоречащих интересам государства и общества;

- сравнительный анализ изменений, произошедших за период проведения административной реформы (2000 - 2006 гг.), позволил сделать вывод о том, что большинство показателей профессиональных ориентаций государственных служащих остались неизменными (например, оценка соответствия собственного образования должностным требованиям, ориентации на интересы граждан, на демократический контроль над деятельностью государственных органов и др.). Позитивно трансформировались же лишь некоторые из них, такие как отношение к совершенствованию кадровой политики, ориентация на развитие профессионального потенциала государственных служащих и др. При этом ряд показателей ухудшился: отношение чиновников к престижу государственной службы, совершенствованию отчетности, координации и планированию работы государственных органов.

Положения, выносимые на защиту:

1. Профессиональные ориентации государственных служащих в современных российских условиях в большей мере обусловлены мотивами реализации властных амбиций, получения большего дохода, чем формальное жалование, возможностью реализовывать личные интересы за счет статуса государственного служащего и т.д., чем позитивной мотиваций качественного выполнения должностных функций, реализации интересов государства и общества, профессионального развития.

2. Административная реформа преследует цели распределения функций и полномочий между органами власти, оптимизации выполнения этих функций и полномочий в том числе и за счет внедрения новых эффективных и четких технологий разработки, принятия и исполнения решений. Преобразования в административной сфере должны были конкретизировать профессиональные функции государственных служащих. Практика показала, что реформирование лишь в незначительной степени коснулось реальных проблем эффективности профессиональной деятельности чиновников. Фактически в вопросах углубления профессиональных ориентаций государственных служащих административная реформа оказалась безрезультатной.

3. Процесс трансформации структуры профессиональных ориентаций государственных служащих является сложным и неоднозначным. В реальности социальная трансформация оказалась стихийной и зависимой от доминантной роли лидера и его персональных качеств управленца. Научно-обоснованная трансформация должна проходить в соответствии с заданной моделью и не зависеть полностью от качеств самого «трансформатора» (субъекта управления)41. Ориентиры на ожидаемые результаты трансформации должны основываться на диагностике общественного состояния.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на разработку новых способов повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих, базирующихся на общих методах социологии и социологии управления, а также использованием результатов исследований при разработке программы одной

41 Заимствованный из технических наук термин трансформация означает заранее смоделированный перевод параметров объекта из одного состояния в другое при помощи трансформатора в пределах заданных параметров. Аналогично в моделируемых социальных изменениях сама построенная модель выполняет функции социального трансформатора (см.: Шарков Ф.И. Управление маркетинговыми коммуникациями (интегрированный подход).— М.: Академический проект, 2006.) из политических партий, принимавшей участие в общественно-политической жизни России.

Полученные данные могут быть использованы в учебном процессе системы профессионального образования и повышения квалификации по курсам: «Социология управления», «Социология труда», «Социология организаций», «Социальная структура, социальные институты и процессы».

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованных информационных источников.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Трансформация профессиональных ориентаций государственных служащих в условиях административной реформы"

Заключение

Подводя итоги, рассмотрим обобщенную картину всего вышеизложенного материала. Профессия представляет собой особый вид знаний и опыта, полученных человеком в результате образования и практики трудовой деятельности и направленных на осуществление профессиональной деятельности. Профессия требует от человека наличия специальных знаний, квалификации, т.е. уровня профессиональной подготовки, стажа. И хотя основным мотивом человека к труду является обеспечение достаточных условий жизни, целью профессиональной деятельности является не только получение материального дохода, но и карьерный рост, повышение квалификации, профессионализма, социализация.

Теоретическое рассмотрение профессиональной деятельности человека выделяет государственную службу как особый вид, отличающийся от других повышенной социальной ответственностью служащего и связанными с ней многочисленными ограничениями, закрепленными правовыми и социальными нормами. Государственные чиновники, например, лишены права заниматься иной профессиональной деятельностью, кроме образовательной, научной и творческой. Существует множество и других социальных требований, таких как наличие сильной гражданской позиции, сознание социальной значимости своей службы, чувства справедливости и патриотизма и т.д.

Исторический опыт рассмотрения государственной службы показывает, что на практике чиновники обладают определенным складом характера, обусловленным спецификой служебных обязанностей: рутинной работой с бумагами, ограниченными рамками собственных полномочий, множеством соблазнов и т.п. Поэтому на протяжении всей истории бюрократии имели место различные девиации, нарушения, превышения, снижающие эффективность самого института государственной службы своей массовостью. Человеческие слабости чиновников стали причиной не только негативных стереотипов в массовом сознании, но и постоянного внимания со стороны различных наук.

В современной России научное изучение государственной службы особенно актуально на фоне реализуемой Федеральной целевой программы «Административная реформа», имеющей своей целью повышение эффективности органов государственной власти. Однако при детальном рассмотрении предлагаемых Программой преобразований были выявлены несоответствия задач реформы реальным проблемам государственной службы.

Поставленные в начале реформирования ориентиры: разграничение функций между органами власти, а также между регионами и Центром, исключение дублирующих функций, ограничение государственного вмешательства в сектор экономики, - не только не оказали повышающего эффективность действия, но и привели к снижению многих показателей. В то же время существовавшие проблемы эффективного функционирования государственных органов приобрели устойчивый характер. Среди подобных проблем:

- низкое качество государственных услуг;

- «клановый» тип поступления на службу;

- недостаточный уровень образования и освоения современных информационных технологий;

- низкий престиж государственной службы;

- материальная незаинтересованность служащих в качестве выполнения служебных обязанностей;

- высокий уровень коррумпированности и должностной преступности, корпоративная замкнутость служащих, и т.д.

Последствия, вызванные сохранением указанных проблем, проявляются практически во всех сферах жизни общества. Недобросовестность и недостаточный профессионализм государственных служащих приводит к различным социальным напряженностям. Граждане углубляют свое негативное отношение к власти, не получая должной поддержки, неся огромные временные и денежные затраты на преодоление так называемого «административного барьера». В результате усугубляется отчужденность института государственной службы от общества, падает уровень доверия к институтам государственного управления.

Необходимость применения научной основы в реформировании вызвана также тем, что методологические подходы дают возможность структурно рассмотреть объект исследования, выявить проблемные места и выработать систему корректирующего воздействия. Социология позволяет осуществить это методами социологического анализа данных, полученных в результате опросов, интервью, статистики, наблюдения и т.д.

Используя структурно-функциональный, деятельностный, поведенческий и другие социологические подходы было выявлено, что служащий постоянно и неосознанно пребывает в процессе ориентирования, деформируя собственную систему представлений. В рамках его профессиональной деятельности это выражается в том, что актуальные в настоящий момент ориентации чиновника формируют его структуру мотивации. Совокупность актуальных ориентаций государственного служащего была названа структурой профессиональных ориентаций.

Применение социологического подхода к изучению этой структуры позволило сформировать модель профессиональных ориентаций. На основе имеющегося научного видения общества в четырех сферах: социальной, политической, экономической и культурно-духовной, - была составлена соответствующая типология профессиональных ориентаций. Каждый из четырёх типов был операционализирован, в результате чего, с учетом имеющегося опыта социологических исследований государственной службы, были выделены социологические показатели эмпирического изучения профессиональных ориентаций чиновников. Так, например, часто задаваемый служащим вопрос о престиже их профессиональной деятельности был отнесен в социальную группу показателей, а вопрос об удовлетворенности заработной платой - к экономическим ориентациям.

Таким образом, в результате операционализации основных типов профессиональных ориентаций можно получить социологический инструментарий для комплексного изучения профессиональной деятельности государственных служащих. 1

Исследования Социологического центра РАГС подтвердили, что структура профессиональных ориентаций государственных служащих оказалась весьма деформированной. Многие ориентации значительно смещены в сторону отчуждения от интересов общества, от строительства демократии, поддержки реформ и т.п. В оценках самих чиновников четко прослеживается пессимистическое настроение в отношении проводимых преобразований, а так же значительна неудовлетворенность, как условиями труда, так и его эффективностью.

Действительно, государственный аппарат представляется закрытой системой, функционирующей преимущественно в корпоративных интересах, притом, что большинство его основополагающих функций практически не выполняются.

Причины такого несоответствия государственной службы своим целям были обнаружены во всех типах профессиональных ориентаций. В социальной сфере: от недостаточного престижа статуса государственного служащего, до низкого образовательного уровня чиновников и пассивной гражданской позиции. В области экономических ориентиров высоки показатели, касающиеся распространения коррупции и других должностных нарушений; значителен уровень неудовлетворенности доходами. В сфере политики также выявлена масса проблем: и высокая степень вовлеченности государственных служащих в политические процессы (выборы, партии и

123 Исследования СЦ РАГС: «Кадровый потенциал государственной службы РФ» 1997 и 2003гг.; «Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ» 2003 и 2006гг.; «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг физическим лицам» 2005 г.; «Формирование многопартийности в контексте становления гражданского общества в России; социологическое исследование» 2005 г. и др. т.п.), и неверие в перспективу демократического строительства и т.д. Культурно-духовные ориентации чиновников наиболее подвержены деформации: нивелированы многие ценности, такие как справедливость, честность, служение гражданам, правдивость, порядочность и т.д.

Эффективному функционированию органов власти препятствуют не только причины, кроющиеся в профессиональных ориентациях самих государственных служащих, но и проблемы самой системы государственной службы. Так, например, рутинность документооборота значительно смещает структуру профессиональных ориентаций в сторону канцеляризма, бюрократизма.

Особенно важную роль в изучении структуры профессиональных ориентаций играет анализ ее динамики. Рассмотренный десятилетний период с 1997 по 2006 гг. показал, что большинство принимаемых в рамках Административной реформы мер не получили положительных результатов, более того, ситуация лишь усу1убилась. Были выявлены основные тенденции в развитии структуры ориентаций:

- падение престижа государственной службы;

- усиление индивидуалистических настроений на службе;

- неудовлетворенность доходами от государственной службы;

- разочарование в реформах и пессимизм в отношении их перспектив;

- рост коррупции и других видов должностных нарушений, и т.д.

Однако, по результатам проведенных исследований видно, что имеются и положительные тенденции в развитии структуры профессиональных ориентаций: чиновники адекватнее оценивают собственную эффективность, четко представляют себе проблемы, препятствующие росту эффективности.

Вопрос изучения эффективности государственных органов стоит особенно остро в условиях административной реформы. Расходуя бюджетные средства на мероприятия по реформе, безусловно, хотелось бы видеть конкретные результаты. Всего выявлено три критерия оценки эффективности деятельности государственных органов, а точнее, оказания государственных услуг.

Во-первых, изучаемый социологическими методами критерий общественного мнения. Регулярные опросы граждан по их отношению к качеству оказываемых различными органами власти услуг, позволяют проследить динамику общественного мнения, выявить положительные и отрицательные перемены. Правительством РФ ставится задача повысить основные показатели общественного мнения в три раза к 2008 году. Второй и третий критерии: степень сложности преодоления административного барьера и международные рейтинги по критерию GRICS, - являются статистическими.

При мониторинговом типе исследования динамики структуры профессиональных ориентаций государственных служащих и общественного мнения по вопросам качества государственных услуг возможно четкое отслеживание реакции объекта реформирования на управленческие или реформаторские воздействия. При этом тенденции в развитии профессиональных ориентаций выступают основой для преобразований, в то время как общественное мнение является индикатором эффективности этих преобразований.

Таким образом, трансформации профессиональных ориентаций государственных служащих представляют собой не только предмет социологического изучения, но и действенное средство административного реформирования.

При изучении профессиональных ориентаций государственных служащих большое внимание уделяется социально-экономическим и политическим аспектам, в то время как культурно-духовные ориентиры зачастую остаются вне поля зрения исследователей. Тем не менее, ценностный аспект крайне важен при изучении и реформировании государственной службы. Понятия «честь», «совесть», «порядочность» и т.п., - одни из основополагающих ориентаций чиновников. Именно благодаря ценностной структуре чиновник, как и любой человек, отвечает для себя на вопросы: «хорошо ли это?», «имею ли я моральное право так поступать?» и Др.

Государственный служащий, в большей степени, чем представители других профессий, должен обладать наполненной высококультурной, нравственной и моральной ценностной структурой. В противном случае чиновник просто не видит смысла соответствовать должностным обязанностям. Ценностная структура, воспитанная в человеке, привитая корпоративным духом, - это и есть тот самый ориентир, к которому необходимо устремлять реформирование системы государственной власти.

Список научной литературыЛюбомудров, Илья Александрович, диссертация по теме "Социология управления"

1. Аристотель. Политика.— М.: ACT.— 2002.

2. Аркибуджи Ф. Социальная комплексность и эффективная управляемость. Пер. Г.М.Квашнина. «Lettera Internazionale», №75, 2003г.

3. Аширов Д.А. Организационное поведение М.: Проспект, 2006.

4. Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Социология власти, №4-5,1997г.

5. Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1994.

6. Вебер М. Избранные произведения М., 1990.

7. Вебер М. Основные социологические понятия / Пер. с нем. М. И. Левиной // Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.

8. Гарбер Е.И. Методы диагностики профессиональных способностей. Саратов, 1985г.

9. Гегель. Философия права. Академия наук СССР. Институт философии.— М.: Мысль, 1990.

10. Гоббс Т. Левиафан. Избр. произв. в 2 т. — М., 1964. — Т.2.— С. 196-197.

11. Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998.

12. Гребениченко С.Ф. Номенклатура в новых исторических условиях профессиональные ориентиры и ценности.

13. Гребениченко С.Ф., Фролов Б.И., Ефанова О. А. Расчет потребности в обучении государственных служащих исполнительных органов власти РФ // Социология власти №3. Кадровая политика в государственной службе. М.:РАГС, 1997.

14. Давыдов Ю.Н. Новые подходы к изучению социологического наследия Макса Вебера/Макс Вебер. Избранные произведения- М.: Прогресс, 1990.

15. Давыдов Ю.Н. Гайденко П. П. История и рациональность. Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс М.: КомКнига, 2006.

16. Делягин М.Г. Идеология возрождения. М.: Инфра-М, 2000.

17. Дмитриева О.Б. Формирование психологической готовности молодых специалистов к профессиональной деятельности. Диссертация на соискание уч. ст. канд. наук. М.: РГБ, 2002.

18. Доморацкая Э.И., Маклаков В.В. Государство и экономика во Франции.-М., 1981.

19. Дряхлов Н.И., Куприянов Е.А. Эффективность деятельности сотрудников и их вознаграждение на Западе // Социологические исследования-2002 -№ 12 -С. 87-92.

20. Заславская Т.И. Российское общество на социальном изломе. Взгляд изнутри.- М.: ВЦИОМ, Московская высшая школа социальных и экономических наук, 1997.

21. Здравомыслов А.Г., Лапин Н.И. Общая социология. М.: Высшая школа, 2006.

22. Игнатов В.Г., Понеделков А.В. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентиров (региональный уровень). Ростов-на-Дону, 1997.

23. Исправников В.О., Куликов В.В. Теневая экономика в России: иной путь и третья сила. М., 1997.

24. Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли. Т.2. М., 1997.

25. Кондаков И.М. Индивидуально-психологические особенности подростков в выборе профессии. Диссертация на соискание уч. ст. канд. наук-М., 1989.

26. Кораблева Г.Б. Об институциональном подходе к исследованию связи профессий и образования. Диссертация на соискание уч. ст. канд. наук М., 2000.

27. Кравченко А.И., Анурин В.Ф. Социология. СПб.: Питер, 2003.

28. Красовский Ю.Д. Организационное поведение. М., 1999.

29. Круглов С.В. Факторы трудовой мотивации органической социальной организации. Диссертация на соискание уч. ст. канд. наук.-Саратов, 2006.

30. Кудеярова Н.Ю. Первые изменения постсоветской элиты // Мир России / Universe of Russia. Т. IV. 1995; Коваль Т.Б. Элита и нравственность // Там же.

31. Кудряшова Л.Д. Каким быть руководителю. Психология управленческой деятельности. JL, 1986г.

32. Ленин В.И. Государство и революция, 1918.— www.politmethod.ru.

33. Литвинцева Е.А., Организационное поведение государственных служащих//Социология власти, №3,2001г.

34. Луганский К.Ф., Коновченко С.В., Шувалова Н.Н. Государственные служащие: нравственные основы деятельности и этикет. -Ростов-на-Дону, 1998г.

35. Луман Н. Власть / Пер. с нем. А.Ю.Антоновского. М.: Праксис,2001.

36. Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2000.

37. Макаренко В.П. Аналитическая политическая философия- М.: Праксис, 2002.

38. Макиавелли Н. Избранные произведения, М.: Художественная литература, 1982.

39. Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. -М. Н.Новгород, 1995г.

40. Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. -М. Н.Новгород, 1995г.

41. Маркс К. Полное собрание сочинений.— М., 1956.

42. Масловский М.В. Веберовская концепция патримониализма и ее современные интерпретации // Социологический журнал. 1995. - N 2. -С.103,104.

43. Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социология преступности. М., 1966.

44. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента М.: Дело, 1992.

45. Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении.— М.: Социум, 2006.

46. Озира В.Ю. Управление экономикой и современный руководитель. М., 1982г.

47. Парсонс Т. О структуре социального действия- М.: Академический проект, 2000.

48. Платон. Собрание сочинений в 3-х тт.— М., 1971.

49. Под. ред. Дж. Делла Рокка Инструмент повышения эффективности работы чиновников. Пер. Г.М.Квашнина. 2004.

50. Пояк Г. Электронное правительство как процесс модернизации. Пер. Л.А.Кутеповой. 2003г.

51. Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957.

52. Россия в цифрах: Крат. стат. сб./Госкомстат России.- М., 2006.

53. Саймон Г. Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях, 1950.

54. Словарь по этике. М., 1989.

55. Словарь-справочник по социальной работе / под ред. д-ра ист. наук проф. Е.И. Холостовой. — М.: Юрист, 1997.

56. Соколова Г.Н. Социология труда. Учебник. М.: Высшая Школа;2003.

57. Социология управления: учебник / Под общ. ред. В.Э.Бойкова-М.: РАГС, 2006.

58. Сухомлинова Т.П., Государственная информационная политика как составляющая модернизации государственной службы//Социология власти, №5, 2004.

59. Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки.— М.: Весь Мир, 2000.

60. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации.

61. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; вступивший в силу с 1 февраля 2005.

62. Шарков Ф.И. Формирование профессиональных интересов учащихся средних специальных учебных заведений. Дисс. на соиск. уч. ст. канд. фил. наук-М-ИСИ АН СССР.- 1986.

63. Шарков Ф.И. Управление маркетинговыми коммуникациями (интегрированный подход).-М.: Академический проект, 2006.

64. Эффективность государственного управления. М., 1998.

65. Ядов В.А. Стратегия социологического исследования. М.: Омега-Jl, 2007.

66. Crozier М. Les modes de gouvernements ne sont plus adapts a un monde trap complexe // Le Monde. P., 1978.

67. Gehlen A. Soziologie der Macht // Handwoerterbuch der Sozialwissenschaften Bd.7.-Stuttgart,- Tuebingen,- Goettingen, 1961.

68. Gouldner A. The Coming crisis of Western Sociology. N. Y., 1970.

69. Lipset S. Political man. Garden City, 1960.

70. McGregor D. The Professional Manager N. Y., 1967.

71. Prewo R. Das Wissenschafisprograinm Max Webers- Frankfurt a. M., 1979.

72. Schluchter W. Rationalismus der Weltbcherrschung- Frankfurt a. M.,1980.

73. Tenbruck F.H. Das work Max Weber // Kolner Ztschr. Soziol. Und Sozialsychol- 1975.

74. Truman David B. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. -NY: Knopf, 1971.

75. Waldo D. Public administration The Journal of Politics - 1968 - No 2 (vol.30).

76. Weiss J. Max Webers Grundlegung der Sozidogie Munchen, 1975. Источники сети Интернет

77. Сайт «Российской газеты»: www.rg.ru.

78. Сайт Российской академии государственной службы: www.rags.ru.

79. Сервер органов государственной власти Российской Федерации: www.gov.ru.

80. Сервер Федеральной службы государственной статистики: www.gks.ru.