автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Управление ротацией кадров государственной гражданской службы Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Управление ротацией кадров государственной гражданской службы Российской Федерации"

На правах рукописи

¡и*

СТЕПАНКОВ Дмитрий Владимирович

УПРАВЛЕНИЕ РОТАЦИЕЙ КАДРОВ . ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 22.00.08 - Социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

3 ИЮН 2015

Орел - 2015

005569653

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации".

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент ФГБОУ ВПО

"Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", профессор кафедры государственной службы и кадровой политики ФОТИНА Людмила Владимировна

Официальные оппоненты: - КАЗАКОВА Ноила Дохиепна,

доктор социологических наук, профессор ФГБОУ ВПО "Московский государственный университет информационных технологий, радиотехники и электроники", профессор кафедры "Организационно-кадровая работа в органах государственной власти"

- МАКАРОВА Галина Владилшровпа, кандидат социологических наук ФГБОУ ВПО "Брянский государственный университет имени академика И.Г. Петровского", заместитель директора Института экономики и права, доцент кафедры экономики и управления

Ведущаяорганизация: Федеральное государственное бюджетное учреждение

"Шучно-исследовательский институт труда и социального страхования" Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации

Защита диссертации состоится "26" июня 2015 года в 13.30 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.33, созданного на базе ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" по адресу: 302001, г. Орел, ул. Панчука, д. 1, ауд. 108 (зал заседаний ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловского филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ" по адресу: 302001, Орел, ул. Панчука, д. 1, каб. 209.

Автореферат диссертации размещён на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ (http://vak2.ed.gov.ru) и на сайте Орловского филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ" (http://www.orags.org) "25" апреля 2015 года.

Автореферат разослан "25" мая 2015 года.

Ученый секретарь /мfii/ /^?

диссертационного совета > ^ Т.В.Игнатова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственная гражданская служба, являясь одним нз важнейших социальных институтов, должна обеспечивать высокий уровень государственного управления и поэтому нуждается в постоянном повышении качества и эффективности управления. Решение этой задачи предполагает повышение качества управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы с использованием современных кадровых технологий, среди которых особого внимания заслуживает ротация. В последние годы в практике кадровой политики государственных органов применение ротации все чаще предусматривает планомерное перемещение кадров в целях повышения качества системы государственного управления. К настоящему времени принят ряд нормативных правовых актов и разработаны методические рекомендации, касающиеся ротации кадров государственной гражданской службы. В то же время анализ практики применения ротации свидетельствует о нерешенности целого ряда актуальных проблем как теоретического, так и практического характера.

В этой связи актуальность исследования обусловлена рядом следующих обстоятельств.

Во-первых, современным запросом российского общества на качественное государственное управление и необходимостью повышения эффективности деятельности государственной гражданской службы (ГГС) Российской Федерации, что требует поиска новых решений по совершенствованию управления её кадровым потенциалом. Это напрямую связано с задачами, поставленными Президентом Российской Федерации по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления, и необходимостью внедрения с этой целью новых принципов кадровой политики, предусматривающих активное использование ротации кадров государственной гражданской службы1.

Во-вторых, необходимостью проведения систематизации и углубления научного знания о специфике ротации как сложного социального явления в системе ГГС, что позволит обосновать теоретико-методологические подходы к управлению ротацией кадров государственной гражданской службы.

В-третьих, выявлением потенциала применяемых кадровых технологий на государственной гражданской службе, включая и ротацию.

1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // Рос. газ. - 2012. - 0 мая. - Столичный вып. Л? 5775.

Выступая инструментом субъекта управления, ротация способна изменять качество кадрового состава, качество деятельности кадров и, как следствие, качество самого государственного управления. В связи с этим перед управленческой наукой стоит задача выявления возможностей формирования новых отношений в системе государственной гражданской службы, обеспечивающих с помощью ротации профессиональное развитие госслужащих, создание условий для противодействия коррупции и повышения эффективности функционирования ГГС.

В-четвертых, необходимостью изучения социально-управленческих барьеров применения ротации, разработки эффективных механизмов включения ее в управленческую практику, которые бы резко снижали формальное применение ротации, исключали деформации ее социальной конструкции и тем самым обеспечивали соответствующий рост профессионально-квалификационного и профессионально-должностного развития кадров.

В-пятых, необходимостью дальнейшего развития и совершенствования всех компонентов социального механизма ротации, включая нормативно-правовые, научно-методические, организационные, финансово-экономические, информационные его составляющие. Это позволит на практике более полно использовать потенциальные возможности ротации с учетом целей и интересов всех сторон: общества и государства в лице органов государственной власти и управления; граждан, осуществляющих прохождение государственной гражданской службы.

Таким образом, исследование ротации кадров государственной гражданской службы Российской Федерации представляется особенно актуальным с учетом современных требований повышения эффективности и качества государственного управления.

Степень научной разработанности проблемы исследования. Научные позиции автора сформировались на основе изучения теоретических, методологических, эмпирических позиций российских и зарубежных ученых по проблемам социологии, организации и развития системы государственной гражданской службы, социального управления, социологии управления, кадровой политики и управления персоналом в системе государственной гражданской службы с учетом динамики социальных отношений и структуры современного российского общества.

Проблемы классической и современной социологии рассмотрены по работам таких авторов, как П.А. Сорокин, Т. Парсонс, М. Вебер, Э. Гидценс, Э. Дюркгейм, П. Штомпка, С-.А. Кравченко, В.И. Добреньков, В.А. Ядов и др А

2 Вебер М. Избранное: Образ общества: Авторский сборник /пер. с нем. М. Левина, А. Михайлов, С. Карпушина; состав. С. Левит. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Центр гуманитарных инициатив, 2012. - 768 е.; Вебер М. Избранное: Протестантская этика и дух капитализма: Авторский сборник / пер. с нем. М. Левина, А. Филиппов, П. Гапденко. - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Центр гуманитарных инициатив,

Большое значение для исследования имело изучение актуальных вопросов развития государственной гражданской службы и кадровой политики по работам таких авторов, как Г.В. Атаманчук, JI.B. Вагина (Фо-тина), А.И. Горбачев, Е.А. Литвинцева, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытов, К.О. Магомедов, В.И. Матпрко, В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко, A.B. Оболонский, И.Н. Панин, В.А. Сулемов, А.И.Турчинов3.

2012. - 656 е.; Гидденс Э. Социология: Учебник. - 2-е изд., полн. перераб. и доп. - М.: Едиториал УРСС, 2005. - 632 е.; Добреньков ВН., Кравченко А.И.Социология: В 3 т. Т. 1. Методология и история. - М.: ИНФРА-М, 2000. - 400 е.; Дюркгейм Э. Социология, ее предмет, метод, предназначение /пер. с франц., составл., вступ. сл. и примеч. А.Гофмана. - 3-е изд., доп. и испр. - М.: ТЕРРА - Книжный клуб, 2008. - 400 е.; Кравченко С.А. Динамика социологического воображения: всемирная культура инновационного мышления: Монография. - М.: Анкил, 2010. - 392 е.; Кравченко С.А. Динамика социологического мышления и воображения // Социологические исследования. - 2009. - № 8. -С. 14-24; Кравченко С.А. Нелинейная социокультурная динамика: играизационньш подход: Монография. - М.: МГИМО-Университет, 2006. - 172 е.; Кравченко С.А. Социология в движении к взаимодействию теоретико-методологических подходов // Социологические исследования. - 2011. - № 1. - С. 11-18; Парсонс Т. О социальных системах / пер. с англ. А. Харраша; под ред. В.Ф. Чесноковой и С.А. Белановского. -М.: Академический проект, 2002. - 880 е.; Парсонс Т. О структуре социального действия /пер. с англ. А. Харраша; под ред. В.Ф. Чесноковой и С.А. Белановского. - М: Академический проект, 2002. - 832 е.; Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика / пер. с англ., вст. статья и комментарии В.В. Сапова. - М.: Астрель, 2006. - 1176 е.; Сорокин П.А. Социальная мобильность. - М.: Академия, 2005. - 588 е.; Штомпка П. Социология. Анализ современного общества: Учебник / пер. спольск. -М.: Логос, 2010. - 664 с.; Ядов В.А. Современная теоретическая социология как концептуальная база исследования российских трансформации - СПб.: Интерсоцис, 2006. - 108 с.

3 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. - М.: РАГС, 2003. - 272 е.; Государственная служба: комплексный подход: Учебник / Отв. ред. A.B. Оболонский. - М.: Дело, 2009. - 512 е.; Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы: Альбом схем / Науч. ред. Лытов Б.В.; РАГС при Президенте РФ. - М.: РАГС, 2001. - 64 е.; Вагина Л.В. Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: РАГС, 2006. - 96 е.; Литвинцева Е.А. Институт государственной гражданской службы: структурные компоненты и императивы: Монография. - Саратов: Наука, 2012. - 346 е.; Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля: Монография. - М.: РАГС, 2004. - 134 е.; Лытов Б.В. Государственная служба: управленческие отношения. - М.: Изд-во РАГС, 2005. - 154 е.; Магомедов К.О. Социология государственной службы: Учеб. пособие. - М.: РАГС, 2010.

- 346 е.; Нечипоренко B.C. Теория и организация государственной службы: презентационные материалы. - Саратов: Наука, 2012. - 150 е.; Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии: Монография. - 2-е изд. - М.: РАГС, 2006. - 344 е.; Турчинов А.И. Социологический анализ проблем кадровой политики и управления персоналом в российских организациях: Монография / АН. Турчинов, К.О. Магомедов, Т.А. Кононенко.- М.: МАКС Пресс, 2011.

- 300 е.; Турчинов А.И. Современная кадровая политика и управление персоналом в российских организациях: социологический анализ: Монография / А.И. Турчинов, К.О. Магомедов, Т.А. Кононенко. - М.: МАКС Пресс, 2013. - 304 с.

Современные проблемы трансформации социальных отношений и структурных изменений российского общества изучены по работам В.А. Бондаренко, З.Т. Голенковой, М.К. Горшкова, Т.И. Заславской, Н.Д. Казаковой, Т.М. Малевой, JI.H. Овчаровой, Н.Е.Тихоновой, О.И. Шкаратана, В.А. Ядова и других ученых4.

Особое значение для исследования имело изучение работ, в которых рассмотрены различные аспекты управления кадровыми процессами государственной гражданской службы с использованием различных кадровых технологий, а также особенностей формирования и реализации кадровой политики на государственной гражданской службе. В их числе работы таких авторов, как Н.М. Антошина, JI.B. Вагина (Фотина), A.C. Гусева, В.Г. Горб, Е.В. Дань-кова, В.А. Иглин, А.Я. Кибанов, И.П. Лотова, Б.В. Лытов, К.О. Магомедов, B.C. Нечипоренко, Л.А. Обухова, Е.В. Охотский, A.B. Сороко, В.А. Сулемов, Е.П. Тавокин, А.И. Турчинов и другие5.

1 Голенкова З.Т., Горшков М.К. Российское общество как оно есть: опыт соци-

ологической диагностики. - М.: Новый хронограф, 2011. - 672 е.; Горшков М.К., Ти-

хонова Н.Е. Социокультурные факторы консолидации российского общества

[Электронный ресурс]. - М.: Инст-т социологии РАН, 2013. - 54 е.; Заславская Т.И., Ядов В.А. Социальные трансформации в России в эпоху глобальных изменений // Социологический журнал. - 2008. - № 4. - С. 8-22; Заславская Т.И. Современное российское общество: Социальный механизм трансформации: Учеб. пособие. - М.: Дело, 2004. - 400 е.; Заславская Т.И. Социетальная трансформация российского общества: деятельностно-структурная концепция. - М.: Дело, 2002. - 566 е.; Казакова Н.Д. Социологический анализ эффективности социальных систем в категориях порядков: дис. д-ра социол. наук. - М., 2000. - 324 е.; Шкаратан О.И. Социальное расслоение и его воспроизводство в современной России: Монография /О.И. Шкаратан, В.А. Бондаренко, Ю.М. Крельберг, Н.В. Сергеев. - М.: ГУ ВШЭ, 2003. - 267 с.

5 Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации (административно-правовые проблемы): Монография. - Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии гос. службы, 2011. - 162 е.; Вагина JI.B. Резерв руководящих кадров в структуре кадровых технологий государственной гражданской службы /Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России: Материалы научно-практической конференции (Москва, 26 марта 2009 г.) /Под общ. ред. А.И.Турчинова. - М.: РАГС, 2009. -С. 129-131; Горб В.Г. Методология разработки должностных регламентов государственных гражданских служащих // Государственная служба. - 2007. - № 4. - С. 43-53; Дань-кова Е.В. Ротация кадров как механизм формирования кадрового резерва /Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России: Материалы научно-практической конференции (Москва, 26 марта 2009 г.) /Под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: РАГС, 2009. - С. 94-100; Данькова Е.В. Управление деловой карьерой: Учеб. пособие. - М.: РАГС, 2010. - 122 е.; Кибанов А.Я. Основы управления персоналом: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2008. - 447 е.; Лотова И.П. Профессиональная карьера государственных служащих: теория, методология, практика: Монография. - М.: [б. изд.], 2008. - 448 е.; Кадровая политика: Монография / Под общ. ред. А.И. Турчинова; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М.: РАГС, 2009. - 256 е.; Служебная карьера: Монография /

Для раскрытия темы исследования существенное значение имел анализ работ, посвященных изучению содержания ротации кадров, в том числе в контексте профессиональной мобильности, особенностей использования этой кадровой технологии в организациях различных сфер деятельности6 , а также публикаций по вопросам зарубежного опыта применения ротации кадров на государственной службе7.

Однако многие проблемы требуют дальнейших разработок и научных обобщений. Это относится прежде всего к проблемам совершенствования социального механизма ротации кадров, использования потенциала ротации в целях повышения профессионального уровня государственных служащих, обеспечения эффективности функционирования системы государственной гражданской службы и повышения качества государственного управления.

Актуальность, теореигческая и практическая значимость, а также недостаточная степень научной проработанности указанных проблем предопределили выбор темы диссертационного исследования, его объект и предмет, формулировку цели и задач исследования, а также логику и структуру работы.

A.C. Гусева, В.А. Иглин, Б.В. Лытов; под общ. ред. Е.В. Охотского. - М.: Экономика, 1998. - 302 е.; Нечнпоренко B.C. Теория и организация государственной службы: Курс лекции. - М.: РАГС, 2008. - 328 е.; Сороко A.B. Управление кадровым потенциалом государственной гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров : автореф. дис.... д-ра экон. наук. - М., 2011; Турчинов А.И. Современные проблемы кадровой политики и управления персоналом в России. Социологический анализ: монография /А.И. Турчинов, К.О. Магомедов. - М.: РАГС, 2009. - 13fi с.

6 Шидов А.Х., Хапов A.B. Ротация кадров как элемент системы управления деловой карьерой // Менеджмент в России и за рубежом. - 2003. - № 2. - С. 90-95; Антошина Н.М. Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации: автореф. дис.... д-ра юрид. паук. - М., 2011; Довлатов Д. Ротация кадров: сущность явления и документальный аспект /,/ Кадровик. - 2012. - № 8. - С. 64-69; Макарова Г.В. Управление профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в субъекте Российской Федерации: дис.... канд. социол. наук. - Орел, 2010. - 222 е.; Сороко А. Механизмы ротации кадров // Кадровик. - 2012. - Л» 8. - С. 89-95; Папонова Н.Е. Ротация персонала: понятие и основные правила // Кадры предприятия. - 2003. -№ 10.-С. 54-57; Дебро Ж. Ротация кадров как элемент управления деловой карьерой персонала // Справочник по управлению персоналом. - 2009. - № 7. - С. 25-29.

7 Иларионова Т.С. Государственная служба ФРГ: К курсу ''Зарубежный опыт государственной службы"'. - М.: РАГС, 2008. - 111 е.; Иларионова Т.С. Зарубежный опыт государственной службы: презентационные материалы: Учебн. пособие. - М.: РАГС, 2010. - 42 е.; Мэннпнг Н., Паринсон Н. Реформа государственного управления: международный опыт /Пер. с англ. - М.: Весь мир, 2003. - 496 е.; Новые технологии государственного управления в зеркале канадского и российского опыта: Монография / Под ред. A.M. Марголина и П. Дуткевича. - М.: Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2013. - 272 е.; Солодов В.В., Михайлова Е.В. Ротация как механизм повышения эффективности правоохранительной службы Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. - 2010. - Выпуск № 22 (март 2010); Сороко А. Механизмы ротации кадров // Кадровик. - 2012. - Л" 8. - С. 89-95.

Объект исследования - государственная гражданская служба Российской Федерации.

Предмет исследования - управление ротацией кадров государственной гражданской службы.

Цель исследования состоит в формировании теоретико-методологических представлений о ротации кадров, а также разработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию управления этой кадровой технологией на государственной гражданской службе.

Задачи исследования:

- систематизировать концептуальные подходы к исследованию ротации кадров как социального явления;

- обосновать теоретико-методологические подходы к управлению ротацией кадров государственной гражданской службы;

- провести анализ взаимосвязей ротации в системе кадровых технологий государственной гражданской службы;

- предложить алгоритм формирования и структуру социального механизма ротации государственных гражданских служащих;

- выявить и систематизировать социально-управленческие барьеры применения ротации кадров на государственной гражданской службе;

- разработать направления совершенствования управления ротацией кадров государственной гражданской службы.

Теоретической и методологической основой исследования послужили концептуальные положения современной социологической теории; научные достижения в области социального управления, теории и механизмов современного государственного управления, теории и практики кадровой политики и управления персоналом российских предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности и форм собственности.

Сложность и многоплановость проблемы управления ротацией кадров ГГС предопределили необходимость применения комплекса социологических методов исследования. Использованы методы массового и экспертного опроса, выборочного и включенного наблюдения, анализ статистических данных, вторичный анализ результатов социологических исследований, контент-анализ исследований и публикаций по вопросам совершенствования управления, организации и реализации ротации кадров государственной гражданской службы.

Источниковую базу исследования составили разработки, концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательство Российской Федерации, правовые и нормативные документы: Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской

Федерации в сфере государственного управления и государственной гражданской службы; монографии, материалы научных исследований, публикации в научных и специализированных изданиях, другие материалы, касающиеся объекта и предмета исследования; использованы статистические данные Федеральной службы государственной статистики.

Эмпирической базой диссертационного исследования являются результаты социологических исследований, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Института государственной службы и управления персоналом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, в выполнении которых автор принимал личное участие:

"Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности и форм собственности в Российской Федерации" (март-апрель 2012 г.)8. Всего опрошено 1220 респондентов из числа персонала российских организаций в 18 субъектах Российской Федерации всех федеральных округов и 187 экспертов из числа руководителей организаций и служб управления персоналом, представителей органов государственной власти, общественных организаций, научных работников. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Руководитель проекта - д.с.н., профессор А.И. Турчинов, руководитель исследования -д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс в диссертации: АПКПУП-2012;

"Социально-профессиональные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации" (май-июнь 2012 г.)9. Массовый опрос проведен в 20 субъектах Российской Федерации всех федеральных округов по репрезентативной выборке. Всего опрошено 1008 респондентов из числа государственных служащих. Руководитель проекта - д.с.н., профессор А.И. Турчинов, руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс в диссертации: СППГГС-2012.

Автором проведен вторичный анализ материалов ряда социологических исследований:

"Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках государственных служащих" (октябрь 2003 г.). Всего опрошено 964 человека. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс в диссертации: АПГСКП-2003;

8 Турчинов А.И., Кононенко Т.А., Магомедов КО. Современная кадровая политика и управление персоналом в российских организациях: социологический анализ: Монография. - М.: МАКС Пресс, 2013. - 304 с.

9 Социально-профессиональные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации: Материалы социологического исследования (май-июнь 2012 г.) / Рук. проекта д.с.н., профессор А.И. Турчинов; рук. социол. исслед. д.с.н., профессор К.О. Магомедов. - М., 2012. - 42 с.

"Актуальные проблемы функционирования и развития государственной службы Российской Федерации" (ноябрь-декабрь 2003 г.). Опрошено 1180 государственных служащих. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс в диссертации: АПГС-2003;

"Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации" (март 2006 г.). Опрошено 1102 респондента. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Руководитель проекта - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс в диссертации: ПФГС-2006;

"Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности и форм собственности в Российской Федерации" (сентябрь-октябрь 2007г.). Всего опрошено 1120 человек в семи федеральных округах на территории 20 субъектов Российской Федерации; в опросе участвовали также 250 экспертов из числа руководителей организаций, служб управления персоналом, представителей органов государственной власти и управления, общественных организаций, научных работников. Выборка репрезентативна по основным социально-демографическим и социально-профессиональным показателям. Руководитель проекта - д.с.н., профессор А.И. Турчинов, руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс в диссертации: АПКПУП-2007;

"Духовно-нравственные проблемы государственной службы Российской Федерации" (октябрь-ноябрь 2009 г.). Опрошено 1270 респондентов. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Руководители проекта - д.с.н., профессор А.И. Турчинов, д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс в диссертации: ДНПГС-2009;

"Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации" (январь 2009 г.). Экспертами выступили 218 государственных гражданских служащих федерального и регионального уровней государственного управления. Руководитель проекта - д.с.н., профессор А.И.Турчинов. Индекс в диссертации: АПГГС-2009.

Основные научные результаты, полученные автором и выносимые на защиту, и их новизна состоят в следующем:

1. Проведены уточнение и систематизация понятийного аппарата в исследовании ротации кадров государственной гражданской службы. Ротация кадров - это перемещение, изменение должностного статуса работника (государственного служащего) с заданной целью, которая определяется субъектом управления. В свою очередь определение цели ротации предполагает выполнение субъектом ротации определенных действий по планированию, организации, мотивации, контролю, то есть управлению ротацией кадров. Ротация кадров государственной гражданской службы

оказывается тесно связанной с такими понятиями, как "карьера", "продвижение", "служебное перемещение", "профессиональное развитие", но принципиально отличается от них по целям применения, траектории достижения цели, пространственно-временным характеристикам. Содержание ротации государственных гражданских служащих предусматривается служебным контрактом и рассматривается автором как подготовленное в соответствии с планом профессионального развития перемещение служащего на другую должность, обеспечивающее профессиональный и карьерный рост государственных служащих и направленное на решение управленческих задач организационного развития. Потенциал ротации государственных служащих рассматривается как совокупность имеющихся возможностей решения с помощью ротации необходимых для организации задач управления развитием служащих, а также задач повышения эффективности функционирования государственной гражданской службы.

В процессе исследования сущности ротации кадров государственной гражданской службы установлено, что ее отличия определяются их статусом, спецификой труда социально-профессиональной группы госслужащих и особенностями социальных отношений в сфере ГГС. Это позволило обосновать принципиальное положение об обязательном характере ротации кадров на государственной гражданской службе. Установлено наличие объективной связи ротации и карьеры госслужащих, показано, что ротация является необходимым элементом карьеры госслужащих. Обоснован вывод о том, что ротация кадров не только воспроизводит статусно-ролевые, профессиональные и социальные позиции сотрудника, но и сопровождается профессиональным и личностным ростом, обеспечивает обогащение и развитие качественных сторон труда, а также изменение социальной роли и положения служащего в социальном пространстве. Показано, что управление ротацией госслужащих позволяет решать задачи повышения эффективности функционирования государственной гражданской службы. В связи с этим ротация кадров ГГС должна рассматриваться не только как значимая кадровая, но и в более широком смысле - как управленческая и социальная технология, обладающая высоким потенциалом повышения качества кадрового состава государственной гражданской службы. Проведена классификация видов ротации, которые могут быть применены на государственной гражданской службе.

Сущностные черты ротации и социальный институт государственной службы как управленческая среда ротации позволили автору сформулировать ряд принципов реализации ротации: перспективность, сменяемость, мобильность, кадровая преемственность, принцип контроля и регулярной отчетности.

2. Обоснована необходимость междисциплинарного подхода к исследованию ротации государственных служащих с позиций системного подхода, что позволило представить ротацию кадров в виде совокупности

структурно-содержательных компонентов, обеспечивающих целостность системы организации и проведения ротации госслужащих с заранее определенными управленческими целями.

Выявлена необходимость использования методического инструментария не только социологии, но и экономики, общего и стратегического менеджмента, управления персоналом, социальной психологии, психологии профессиональной деятельности и других наук. Авторское предложение о расширении методологической базы исследования ротации кадров за границы традиционно используемой для этих целей теории социальной мобильности позволяет проводить панорамное и углубленное изучение процессов ротации кадров государственной гражданской службы и существенно дополняет имеющиеся научные знания в данной области.

3. Представлена авторская позиция о том, что на современном этапе ротация кадров превращается в приоритетную по значимости кадровую технологию, определяющую целостность функционирования механизма прохождения государственной службы, что обусловлено ее тесной связью с другими кадровыми технологиями. На этом основании выделены две основные группы задач, решаемых ротацией кадров государственной гражданской службы: 1) стимулирование мобильности и развития профессионального потенциала кадров государственной службы; 2) повышение эффективности функционирования государственной гражданской службы в целом. Доказано, что решение этих задач должно осуществляться комплексно, в рамках единого социального механизма. Под социальным механизмом ротации автор понимает взаимодействие правовых, нормативных, организационных, финансово-экономических, нравственных, мотивационных норм, методов, правил, процедур, инструментов, которые охватывают социальную деятельность всех сторон, вовлеченных в процесс ротации кадров, и в комплексе обеспечивают эффективное проведение ротации кадров государственной гражданской службы.

Социальный механизм ротации государственных гражданских служащих представляет собой функциональную и инструментальную составляющие социальных взаимодействий, определяет управленческие средства использования возможностей ротации. Через социальный механизм ротации осуществляются функциональные воздействия и упорядочения общественных отношений, социальной деятельности, социальных ролей. Социальный механизм ротации приводит поведение участников отношений в соответствие с должным, ожидаемым, устойчивым поведением, обеспечивающим реализацию функций и принципов ротащш кадров государственной гражданской службы.

4.Разработана схема формирования социального механизма ротации кадров ГГС, объединяющего управленческое воздействие субъекта управления и саморегуляцию сознательной социально-профессиональной деятельности госслужащих в процессе прохождения гражданской службы.

Представлена структура социального механизма ротации кадров ГГС, элементами которого являются: нормативно-правовое обеспечение; информационное обеспечение; методическое обеспечение; финансовое обеспечение; организационное обеспечение; система гарантий и компенсаций; система поддерживающих и стимулирующих мер. Все элементы следует рассматривать в единстве и взаимосвязи, что обеспечивает целостность функционирования механизма ротации и содержательно соответствует комплексному характеру ротации кадров государственной гражданской службы.

5. Показано, что проблемы в функционировании и несоответствия в развитии составляющих социального механизма определяют социально-управленческие барьеры ротации кадров ГГС. Выявлены и систематизированы следующие социально-управленческие барьеры: недостаточная правовая проработка важных аспектов проведения ротации кадров государственной гражданской службы; низкий уровень координации и взаимодействия между государственными органами и их структурными подразделениями в процессе ротации кадров; недостаточная мотивация государственных служащих к участию в процедурах ротации кадров; отсутствие отработанных организационных схем результативного проведения ротации как в интересах государственных органов, так и в интересах государственных служащих; формальный подход со стороны руководителей к проведению ротации кадров государственной гражданской службы, не способствующий достижению главных целей ротации; несовершенство финансовой составляющей механизма ротации; недостаточное информационное и методическое обеспечение механизма ротации кадров ГГС; недостаточный уровень подготовки сотрудников кадровых служб государственных органов и их структурных подразделений.

6. Разработан комплекс мер по совершенствованию социального механизма ротации кадров ГГС, реализация которых позволит повысить результативность управления процессом ротации госслужащих. Для устранения или минимизации выявленных социально-управленческих барьеров обоснованы следующие меры:

- внесение изменений в законодательные акты с целью расширения перечня должностей, по которым предусматривается ротация, что обеспечит использование механизма ротации применительно к служащим, замещающим должности большинства категорий и групп должностей государственной гражданской службы;

- совмещение ротации кадров ГГС с прохождением стажировки и наставничеством, благодаря чему достигается синергетический эффект комплексного применения кадровых технологий государственной гражданской службы;

- совершенствование финансовых составляющих социального механизма ротации государственных гражданских служащих с учетом не только реальных потребностей в компенсации расходов на переезд и обустройство

ротируемых сотрудников государственного аппарата, но и дополнительных мер стимулирующего и поддерживающего характера, связанных с адаптацией государственных служащих и членов их семей на новом месте службы;

- развитие профессионально-личностных качеств государственных служащих за счет оптимизации непрерывного образования в течение всего периода прохождения службы, развитие корпоративной культуры в государственных органах, что позволит формировать требуемое восприятие ротации кадров в качестве необходимого инструмента управления;

- организация своевременной методической и информационной поддержки процессов ротации с учетом данных мониторинга и анализа результатов ротации кадров государственной гражданской службы.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что основные положения и научные выводы представленного исследования уточняют позищш ротации в системе кадровых технологий ГГС, дополняют сложившиеся научные представления о возможностях управления ротацией кадров на государственной гражданской службе Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего теоретического осмысления управленческих воздействий на государственной гражданской службе, в управлении персоналом государственных органов, а также в качестве методического обеспечения проводимой кадровой полигики в органах государственной власти и управления. Теоретические положения и практические рекомендащш исследования могут стать основой при разработке программ профессионального развития кадров федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федеращш. Материалы исследования целесообразно использовать при реализации образовательных программ по дисциплинам "Социология управления", "Социология государственной службы", "Управление персоналом", "Теория и организация государственной службы", "Экономика и социология груда" и других смежных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации прошли обсуждение на методологических семинарах кафедры государственной службы и кадровой политики Института государственной службы и управления персоналом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; обсуждались на научно-практических конференциях всероссийского и международного уровней (XI межвузовская научно-практическая конференция молодых ученых и аспирантов "Кадровая политика в условиях модернизации российского общества", Москва, РАНХиГС, 28 апреля 2011 года; Национальный форум "Государственная служба России: развитие и управление человеческим капиталом", Москва, РАНХиГС, 2 ноября 2012 года; XII межвузовская научно-практическая

конференция молодых ученых и аспирантов, Москва, РАНХнГС, 18 мая

2012 года; Третья Международная социологическая конференция "Продолжая Грушина", Москва, ВЦИОМ, Фонд содействия изучению общественного мнения "УОХ РОРШЛ", РАНХиГС, 28 февраля - 1 марта

2013 года; XIII Общероссийская научно-практическая конференция преподавателей, молодых ученых, аспирантов и магистрантов с международным участием, Москва, РАНХиГС, 28 мая 2013 года).

Основные положения, выводы и заключения диссертационного исследования, сформулированные в виде конкретных рекомендаций по совершенствованию управления ротацией кадров государственной гражданской службы, были рассмотрены Комитетом по конституционному законодательству Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (письмо № 5.8.4/18641п-1, ноябрь 2011 г.), Департаментом государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации (письмо от 15 февраля 2012 г. № П17-6088); учтены Департаментом государственной политики и нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации при доработке проекта федерального закона № 583016-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной службе" (письмо от 26 октября 2011 г. № 17-1/377015-362) и при реализации Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № ЗЭ5-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной службе" (письмо от 20 февраля 2012 г. № 17-4/3012039-97). Предложения по дополнению перечня гарантий и компенсаций, предоставляемых федеральным государственным служащим, назначаемым в порядке ротации в другую местность, предложения об обязательном расширении перечня должностей государственной гражданской службы, подлежащих ротации, предложения по корректировке расчета денежной компенсации за наем жилых помещений государственным служащим прн их переезде (с членами семьи) в порядке ротации к новому месту службы используются в работе по совершенствованию и доработке организационно-правовых механизмов ротации на государственной гражданской службе, проводимой Департаментом развития государственной службы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации10(письма от 4 апреля 2013 г. № 18-2/3018969-184; от 7 мая 2013 г. № 18-2/3030235-271; от 8 мая 2013 г. № 18-4/3030089-292). Предложения по организации одновременного прохождения госслужащими в период ротации стажировки, о совмещении

111 По состоянию на 25 апреля 2015 г. - Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации

ротации и наставничества, а также предложения по организации заблаговременного доступа государственных гражданских служащих к сведениям, составляющим государственную тайну по планируемой к замещению ими в порядке ротации должности гражданской службы, будут учтены Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в работе по совершенствованию организации государственной гражданской службы Российской Федерации (письма от 20 ноября 2013 г. № 18-1/3055306-875 и от 15 января 2014 г. № 18-4/3058602-6).

Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора, в том числе в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Структура п объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы, заключения, приложений. В тексте диссертации содержатся таблицы и рисунки, иллюстрирующие аналитические и структурно-логические связи исследования.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении дано обоснование актуальности темы исследования, рассмотрена степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, представлены методологическая и эмпирическая базы исследования, сформулированы положения, отражающие научную новизну проведенного исследования и выносимые на защиту, охарактеризована теоретическая и практическая значимость результатов исследования, приведены данные об апробации и внедрении результатов исследования.

В первой главе "Теоретико-методологические основы исследования ротации кадров государственной гражданской службы" на базе анализа существующих теоретико-методологических оснований изучения сложных социальных явлений и процессов систематизированы методологические основы исследования ротации кадров с позиций междисциплинарного подхода и определены сущностные особенности ротации кадров государственной гражданской службы. В первом параграфе "Концептуальные основы ротацш! кадров государственной гражданской службы" проанализированы различные трактовки понятия "ротация" и раскрыто содержание ротации кадров ГГС как социологического понятия и кадровой технологии, обладающей значительными возможностями с точки зрения повышения эффективности управления кадровыми процессами и отношениями на государственной гражданской службе.

В процессе исследования сформулировано следующее авторское определение: "Ротация кадров государственной гражданской службы представляет предусмотренное служебным контрактом, подготовленное в соответствии с планом профессионального развития перемещение служащего на другую должность, обеспечивающее профессиональный и карьерный рост государственных служащих и направленное на решение управленческих задач организационного развития". При подобной трактовке ротация рассматривается как обязательный и внутренне присущий карьере государственного служащего элемент с позиций единства целей личностного и организационного совершенствования. Предложенное определение позволяет также представить ротацию в различных ракурсах: как научную категорию социологии управления и как управляемый социальный процесс.

Социологический анализ результатов опроса экспертов по вопросу "Чему больше всего способствует ротация кадров на государственной службе?" показал, что с помощью ротации решается широкий круг управленческих задач (таблица 1).

Таблица 1

Чему способствует ротация кадров на государственной службе?"

Варианты ответов Доля экспертов, % Ранг

Развитию профессионального уровня госслужащих 45,8 1

Профилактике коррупционного поведения 42,5 2

Приобретению новых профессиональных навыков государственным служащим 33,5 3

Подготовке руководящих кадров 29,6 4

Подготовке руководителей (работников) универсального профиля . 26,8 5

Оценке деловых и личностных качеств госслужащих 25,1 6

Формированию кадрового состава государственной службы 21,8 Г7 <

Обеспечению обновления и пополнения кадров государственной службы 18,4 8

Планированию карьеры государственного служащего 14,5 9

Разрешению (предотвращению) конфликтов 12,3 10

Другое 4,5 11

11 Источник: СППГГС-2012.

Ротация кадров позволяет субъектам управления успешно решать такие задачи, как обучение и профессиональное развитие служащих на рабочих местах; обеспечение взаимозаменяемости сотрудников; создание необходимых организационных условий для служебного, личностного и профессионального роста; формирование кадрового состава государственной гражданской службы; подготовка руководящих кадров и др. Вместе с тем ротация кадров выступает инструментом профилактики и противодействия коррупции в среде государственных служащих, что обеспечивает повышение эффективности государственной гражданской службы.

Ротацию кадров целесообразно рассматривать: как составную (статусную) часть прохождения государственной службы; как механизм обновления, качественного укрепления и рационального использования кадров; как объективно обусловленное социально-управленческое явление; как механизм более рационального использования профессионально-личностных способностей работников; как стимул повышения уровня профессиональной компетентности госслужащих; как элемент управления служебной карьерой, формированием резерва кадров; как фактор приобретения работником, назначенным на новую должность в порядке ротации, новых знаний и овладения передовым опытом в другой организации; как механизм борьбы с коррупцией в среде государственных служащих; как инструмент развития прозрачности и открытости в кадровой политике государственных органов.

Ротация кадров ГГС должна носить обязательный характер, это соответствует специфике профессиональной деятельности и особенностям карьеры госслужащих, позволяет формировать необходимые мотиваци-онные установки профессионального поведения государственных служащих. Введение обязательного порядка назначения гражданских служащих на иные должности в том же или другом государственном органе позволит наиболее полно раскрыть потенциал этой кадровой технологии и результативно использовать его для развития кадрового состава ГГС, противодействия коррупции и повышения эффективности функционирования системы государственной гражданской службы.

Во втором параграфе первой главы "Ротация кадров государственной гражданской службы как предмет социологического анализа" обоснована методологическая база исследования ротации государственных служащих.

В работе показано, что исследование такого сложного и многопланового явления должно базироваться на междисциплинарном подходе, в основе которого - комплексное использование научного знания из различных областей. Благодаря этому ротация кадров не сводится только к обеспечению социальной мобильности, но и исследуется в рамках системного и структурно-функционального подходов; рассматривается как необходимый элемент системы кадровых технологий, обеспечивающих развитие человеческого и кадрового потенциала; исследуется в контексте

соотношения рационального и иррационального в бюрократической системе управления, в том числе с точки зрения формирования управленческой элиты, способной профессионально решать задачи государственного управления при эффективном взаимодействии государства и общества. С позиций системного подхода автор представляет ротацию кадров в виде совокупности компонентов, присущих любой системе и обеспечивающих ее целостность - цель, задачи и меры по их реализации, сроки, необходимые ресурсы, результат (рисунок 1).

£-"--1

,.....................*..................

Цель рогаши кия-

С И«^!!) |

Рисунок 1 - Структурно-содержательные компоненты системы ротации кадров государственной гражданской службы

Подобная трактовка позволяет обосновать необходимость и возможность управления ротацией кадров государственной гражданской службы и интерпретировать ротацию в качестве объекта управления, имеющего цель, задачи, комплекс мер для решения этих задач в установленные сроки с использованием имеющихся ресурсов.

Исследование ротации кадров государственной гражданской службы целесообразно проводить на основе рассмотрения сопряженных ключевых понятий: государственная гражданская служба как управленческая и социальная среда; государственные гражданские служащие как объект ротации; ротация как кадровая технология; социально-управленческие барьеры ротации; социальный механизм ротации (рисунок 2).

Рмурсм *

■яетя решали : ЕЙяв^Йа: :;;

< рот

мер по

ргягзадей камф^в ¡чку-: ¡ской. гжжйы

Результат

Рисунок 2 - Схема сопряженных ключевых понятий при исследовании ротации кадров государственной гражданской службы12

Приведенная схема отражает то, что предмет исследования находится в ряду с такими явлениями, как государственная гражданская служба,

12 Составлено автором.

социальный механизм ротации, социально-управленческие барьеры ротации, взаимосвязан с ними и, следовательно, только через влияние на них может проявлять себя, реализовыватъся, анализироваться и оцениваться. В рамках подобного подхода становится возможным не только выделить специфику ротации государственных служащих, но и обосновать главные направления развития социального механизма и управления ротацией кадров государственной гражданской службы.

Во второй главе "Анализ возможностей управления ротацией кадров государственной гражданской службы Российской Федерации" рассмотрены возможности управления ротацией с учетом ее взаимосвязей в общей системе кадровых технологий государственной гражданской службы. В первом параграфе второй главы "Ротация в системе кадровых технологий на государственной гражданской службе" обоснованы позиции ротации, как одной из наиболее значимых современных кадровых технологий, обладающей высоким потенциалом.

Показана связь ротации с другими кадровыми технологиями, и отмечена ее универсальность при решении различных управленческих задач. О растущей значимости ротации свидетельствуют результаты социологических исследований, рассмотренные в динамике, согласно которым ротация кадров оценивается респондентами как одна из наиболее эффективных кадровых технологий государственной гражданской службы. В целом за период с 2006 до 2012 г. значимость ротации выросла с 5 до 27,6%, или более чем в 5,5 раза (рисунок 3).

27,5

Рисунок 3 - Динамика позиции ротации в системе кадровых технологий государственной гражданской службы (оценка респондентов в процентах)13

Проведенный в работе анализ отечественных и зарубежных практик применения ротации показывает, что эффективная реализация потенциала ротации кадров в значительной степени определяется результативным

13 Источник: ПФРГГС-2006; АПКПУП-2007; СППГГС-2012.

управлением процессом ротации, в котором должны быть задействованы все функции управления: планирование, базирующееся на прогнозных оценках перспектив развития соответствующего государственного органа, потребности в служащих, необходимых ресурсах и т.д.; организация; анализ; контроль; оценка и корректировка выполнения управленческих решений по ротации кадров. Поэтому проведение ротации можно представить как управленческий цикл, реализуемый субъектом управления (рисунок 4).

Разработка целей н задач ротации

Разработка прлие.пр рогяццв

Организа«»« процесса ротации

Корректировка шви» я (или)

проке !Ч|'. ротации

Мониторинг, ана.ив н оценка результатов резании

Формирование баты данных по результатам ратании

Рисунок 4 - Алгоритм управления процессом ротации кадров государственной гражданской службы14

Последовательное выполнение действий по управлению ротацией государственных служащих в соответствии с предложенным алгоритмом обеспечит системное использование управленческого потенциала ротации. Принципиальным является выделение этапа "Мониторинг, анализ и оценка результатов ротации". Мониторинг процесса ротации позволяет выявить основные тенденции и трудности ротации кадров государственной гражданской службы, оценить соответствие фактически достигнутых и запланированных результатов, провести оперативную корректировку процесса ротации с целью его оптимизации, а также сформировать библиотеку актуальных данных.

Социологический мониторинг социальных, организационно-управленческих, кадровых, профессионально-квалификационных и иных процессов при осуществлении ротации госслужащих, а также служебных, организационных, межличностных отношений в среде государственной гражданской службы позволяет проследить динамику изменений в результате использования ротации. Полученные данные обеспечивают снижение риска принятия ошибочных управленческих решений в условиях неполной или искаженной информации.

Во втором параграфе второй главы "Формирование социального механизма ротации государственных гражданских служащих" рассмотрены структура и содержание компонентов социального механизма ротации госслужащих.

14 Источник: Составлено автором.

Авторская схема формирования социального механизма ротации кадров государственной гражданской службы и его структура показаны на рисунке 5. Функционирование социального механизма ротации предполагает взаимодействие внешнего управленческого воздействия посредством нормативно-правового, финансово-экономического, организационного, методического, информационного обеспечения и сопровождения ротации кадров государственной гражданской службы, а также внутренней саморегуляции сознательной социально-профессиональной деятельности госслужащих в процессе проведения ротационных процедур и прохождения гражданской службы.

Формйровзйоесош*здын>рй Мсхзншм« роишкн ку.^хп! с.,ужбы

| Сясгс-чз Система Шгсште в 1

| шу<ш>».ч

! тголт щттжат факщж 1

и ¡.¡с | в да»

ШеРФ | ГуКУ.Ж И

Соталш ыимехан и'ш роте цио

! Фмя&агепкяг \ АрШЙ, I

«<>е я з ; »кяяи? ришдии. й Щ» 1

; ХфМ&удеиая | ; мер О^ЗД^&'ЯОД \ ПШШ « : и |

ftti.HH 1 -1 яя» (хадда з 1 №Ю№№&№И ]

Управление ротацией государственных граждан-

ских служащих

Доснокщмие |.!и!»1ы.ч не.тей ротации: гкжышевие *ффекшкиостк государствен««*» гражданской с тужоы и гфотводе&гшш коррупции

Ме.чаш««ы внутренне« саморегудади» ссикатедьнш; етщ«альт>~

професеиоиалыюй дсхмгяьиости «ктаужавдах •» ~>

в процессе прохождения гражданской службы

Рисунок 5 - Принципиальная схема формирования социального механизма ротации кадров государственной гражданской службы

и его структура

Все элементы социального механизма взаимосвязаны и дополняют действие друг друга. Так, развитие информационного и методического обеспечения ротации, разработка организационных мер по ротации определяют необходимость совершенствования нормативно-правовой базы проведения ротации. Основное внимание необходимо уделить нормативно-правовому,

организационному и финансовому обеспечению ротации государственных служащих, поскольку именно по этим направлениям формируются основные барьеры, препятствующие развитию ротации. В составе структурных элементов социального механизма ротации кадров государственной гражданской службы следует особо выделить систему дополнительных гарантий, стимулирующих мер и немонетарных льгот, предназначенных для повышения мотивации госслужащих при их переводе в порядке ротации на другие должности.

В третьей главе "Обеспечение востребования потенциала ротации кадров государственной гражданской службы" представлены разработанные автором направления совершенствования социального механизма ротации кадров государственной гражданской службы с учетом современных задач по повышению эффективности государственной гражданской службы и государственного управления.

Первый параграф третьей главы "Социально-управленческие барьеры в организации ротации кадров государственной гражданской службы" посвящен выявлению проблем и несоответствий, препятствующих развитию социального механизма ротации госслужащих.

Под социально-управленческими барьерами ротации следует понимать внешние ограничения, обусловленные управленческими н организационными несоответствиями в нормативном, финансовом, организационно-правовом, информационном, хозяйственно-бытовом обеспечении ротации кадров, и внутренние ограничения, связанные с мотивационны-ми факторами, основу которых определяют ценностно-мотивацнонные установки сотрудников государственной гражданской службы и уровень их профессиональной подготовки.

Государственные служащие - это не только особая социально-профессиональная группа, но и граждане страны, поэтому общероссийские тенденции изменения общественных настроений, морально-нравственных ценностей, социального поведения россиян распространяются и на государственных служащих. В ходе экспертного опроса почти половина экспертов (45,6%) отметили, что общее падение нравственности в обществе является основной причиной безответственного поведения определенной части государственных гражданских служащих15. Между тем именно такие нравственные качества, как честность, порядочность, ответственность, патриотизм, справедливость, представляют особую важность для государственных служащих.

Данные социологических опросов свидетельствуют, что при выборе гражданами в качестве основного места работы государственных органов одним из наиболее весомых аргументов становится возможность повысить свое материальное благосостояние, причем за период с 2007 г. по 2012 г. значимость этого основания существенно увеличилась: с 12,7 до 41,4%,

15 СППГС-2012.

или более чем в три раза16. Как следствие, большое количество госслужащих мотивированы на достижение определенного стабильного положения, позволяющего получать ожидаемые результаты от службы, не прилагая для этого специальных усилий, а попытки нарушить это состояние пассивной достаточности встречают сопротивление.

Недостаточно высокий профессиональный уровень, несоответствие профиля имеющегося у сотрудника базового образования содержанию должностных обязанностей на государственной гражданской службе также могут выступать серьезным барьером развития ротации. Непонимание особенностей прохождения гражданской службы, необходимости ротации не только с точки зрения повышения эффективности гражданской службы, но и собственного профессионального развития и служебного роста формирует у сотрудников неприятие и сопротивление ротационным процедурам. Чем выше профессионализм госслужащих, в том числе и по формальным признакам (уровень образования, стаж и опьгг работы в пределах одной или нескольких государственных структур), тем адекватнее отношение к назначению на новое место службы в порядке ротации, поскольку такие служащие обладают более широким видением и пониманием профессиональных проблем и задач.

Наличие в нормативных актах, определяющих порядок проведения ротации госслужащих, ряда ограничений, противоречий, возможных разночтений, несоответствий, а также положений, требующих разъяснений и регламентации, формирует нормативные барьеры для развития ротации кадров государственной гражданской службы.

Принято считать, что ротация государственных служащих является дорогостоящей процедурой, поэтому финансовые барьеры для развития ротации всегда связываются с объективно существующими ограничениями бюджетных средств. Действительно, при назначении госслужащих в порядке ротации на новое место службы в другом населенном пункте общая сумма затрат на ротацию включает предусмотренные законодательством компенсации расходов на проезд к новому месту службы (как самого служащего, так и членов его семьи), а также расходов, связанных с обустройством служащего на новом месте, среди которых основную часть составляет компенсация расходов госслужащих за наем (поднаем) жилых помещений.

Однако помимо этого в состав расходов на проведение ротации кадров государственной гражданской службы необходимо включать затраты на проведение мероприятий по адаптации сотрудников на новом месте службы, а также на меры поддерживающего и стимулирующего характера. В связи с этим величина реально необходимых совокупных затрат на ротацию оказывается выше той суммы, которая предусмотрена в виде компенсаций действующим законодательством. Именно эта диспропорция, по мнению автора, определяет основу реальных финансовых барьеров для развития ротации.

16АПКПУП-2007; СППГС-2и12.

Во втором параграфе третьей главы "Основные направления совершенствования управления ротацией кадров государственной гражданской службы" сформулированы предложения по развитию и совершенствованию социального механизма ротации госслужащих.

Автор рассматривает совершенствование механизма ротации госслужащих с позиций социального проектирования как обоснование направлений по устранению или преодолению социально-управленческих барьеров на основе усовершенствования имеющихся и использования новых инструментов управления ротационными процессами, а также мобилизации внутренних социальных ресурсов, что позволит обеспечить комплексное решение главных задач ротации - повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции. Достижение указанных целей при соблюдении баланса интересов всех участников процесса ротации кадров государственной гражданской службы: общества, государственных органов, госслужащих - отражает эффективность функционирования социального механизма ротации.

Для совершенствования управления ротацией прежде всего необходимы дальнейшее развитие и совершенствование отдельных положений нормативных правовых актов. Это относится в первую очередь к расширению перечня должностей, замещаемых в порядке ротации.

Во-вторых, совершенствование управления ротацией связано с вопросами дополнительного профессионального образования госслужащих, которое включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. В целях стимулирования и повышения мотивации служащих, назначаемых на должность гражданской службы в другой государственный орган в порядке ротации, представляется целесообразным одновременное прохождение ими стажировки в период ротации. Программа стажировки в период ротации должна включать обоснование необходимости этого вида дополнительного профессионального образования и разрабатываться как приложение к плану ротации гражданских служащих. Совмещение ротации и стажировки позволит оптимизировать затраты на проведение ротации гражданских служащих и программы их дополнительного профессионального образования, профессиональной переподготовки и повышения квалификации.

Кроме того, в работе показана целесообразность совмещения ротации и наставничества. В течение периода ротации госслужащий, имеющий высокий уровень профессиональных знаний, умений и навыков, управленческую и правовую компетентность, большой опыт работы в государственных органах, может выполнять функции наставника в том же или другом государственном органе, куда он назначается на должность гражданской службы в порядке ротации. Соответственно государственный гражданский служащий

с небольшим опытом работы в государственных органах, нуждающийся в повышении профессионального уровня, в период ротации сможет с помощью наставника получать дополнительные знания и навыки, развивать свои профессиональные и управленческие компетенции. Благодаря этому создаются предпосылки для комплексного взаимодополняющего использования кадровых технологий гражданской службы, более полно раскрывается управленческий потенциал ротации и повышается результативность управления кадрами государственной гражданской службы.

Совершенствование законодательных основ организации и проведения ротации кадров государственной гражданской службы формирует необходимые предпосылки комплексного развития всех других элементов социального механизма ротации госслужащих, в частности, за счет мобилизации и использования внутренних резервов, связанных с развитием личностно-профессиональных качеств госслужащих. В работе обоснована необходимость обязательного получения государственными служащими прежде всего категории "руководители", второго высшего образования по специальности "Государственное и муниципальное управление" либо по профилю профессиональной служебной деятельности. Причем полученные знания должны постоянно актуализироваться в процессе непрерывного обучения и профессионального развития.

Комплексная реализация представленных в работе предложений по совершенствованию социального механизма ротации госслужащих позволит, по мнению автора, обеспечить необходимые условия для повышения эффективности государственной гражданской службы и государственного управления.

В заключении содержатся выводы по результатам исследования, сформулированные предложения и рекомендации по совершенствованию механизма ротации государственных гражданских служащих.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора общим объемом 3,3 пл.:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Степанков Д.В. Ротация кадров в системе социального управления на государственной гражданской службе / Д.В. Степанков // Труд и социальные отношения. - 2014. - До 3 (117). - С. 110-117.

2. Степанков Д.В. Социальные барьеры внедрения механизма ротации на государственной гражданской службе и пути их преодоления / Д.В. Степанков // Социум и власть. - 2014. - К» 1. - С. 89-93.

3. Степанков Д.В. Ротация государственных служащих: вопросы теории и практики / Д.В. Степанков // Вестник Академии (Научный журнал

Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы).

- 2014. - № 1 (39). - с. 184-188.

4. Степанков Д.В. Барьеры ротации государственных служащих / Д.В. Степан-

ков // Право и управление. XXI век. - 2013. - № 4 (29). - С. 118-122. Публикации в других научных изданиях:

5. Степанков Д.В. Методологические подходы к исследованию ротации кадров на государственной гражданской службе / Д.В. Степанков, JI.B. Фотина // Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. Серия: Социология. - 2013.

- № 11 (1). - С. 21-34 (авт. 0,3 пл.).

6. Степанков Д.В. К вопросу о внедрении ротации кадров государственной служ-

бы как средства противодействия коррупции / Д.В. Степанков // Кадровая политика в условиях модернизации российского общества: Материалы XI межвуз. научно-практ. конф.; Москва, РАНХиГС, 28 апреля 2011г./ Под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: МАКС Пресс, 2011. - С. 199-208.

7. Степанков Д.В. Ротация кадров государственной службы как средство проти-

водействия коррупции / Д.В. Степанков // Кадровая политика и кадровая безопасность в современной России: Сб. науч. тр. / Под ред. А.И. Турчинова.

- М.: МАКС Пресс, 2011. - С. 195-202.

8. Степанков Д.В. Социальные проблемы внедрения механизмов ротации на го-

сударственной службе / Д.В. Степанков // Государство и гражданское общество: проблемы взаимодействия в современной России: XII межвуз. научно-практ. конф.; Москва, РАНХиГС, 18 мая 2012 г.: сб. материалов / Под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: МАКС Пресс, 2012. - С. 131-136.

9. Степанков Д.В. О проекте федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" / Д.В. Степанков // Научные школы и вызовы современности "Премии Альфреда Нобеля 110 лет": Итоговая междунар. научно-практ. конф. с элементами научных школ; Москва, 22-24 ноября 2011 г.: Сб. тр. Часть 2. - М.: ООО "РПК Рекорд Принт", 2012.-С. 324-332.

10. Степанков, Д.В. Вопросы методологии социологического исследования ротации кадров государственной гражданской службы / Д.В. Степанков // Продолжая Грушина: Материалы III Междунар. научно-практ. социологической конф.; Москва, ВЦИОМ, Фонд содействия изучению общественного мнения "VOX POPULI", РАНХиГС, 28 февраля - 1 марта 2013. - М.: ВЦИОМ.-С. 399-401.

11. Степанков, Д.В. Ротация на государственной и муниципальной службе / Д.В. Степанков //Социально-профессиональное развитие государственной службы: XIII Общероссийская научно-практ. конф. с международным участием: сб. материалов / Под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: МАКС Пресс, 2014.-С. 85-90.

Сдано в набор 06.05.2015 г. Подписано в печать 08.05.2015 г. формат 60 х 84 1/16 Бумага офсетная. Гарнитура Journal. Усл. печ.лист. 1,0. Тираж 120 экз. Заказ № 203. Издательство Орловского филиала РАНХиГС. 302001, г. Орел, ул. Панчука, д. 1.