автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития: политика взаимодействия с общественностью в России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития: политика взаимодействия с общественностью в России"

/

На правах рукописи

Проскурякова Лилиана Николаевна

ВСЕМИРНЫЙ БАНК И ЕВРОПЕЙСКИЙ БАНК РЕКОНСТРУКЦИИ И РАЗВИТИЯ: ПОЛИТИКА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В РОССИИ (1991-2006 гг.)

специальность 23 00 02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (политические науки)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2009

003466137

Работа выполнена на кафедре сравнительной политологии Московского Государственного института международных отношений (Университет) МИД России

Научный руководитель доктор политических наук, профессор

Ильин Михаил Васильевич

Официальные оппоненты доктор исторических наук,

Воронков Лев Сергеевич

кандидат политических наук Чихарев Иван Александрович

Ведущая организация Российская академия государственной

службы при Президенте РФ

Защита состоится » ОЛ^/л/л^- 2009 г в 14,00 часов на заседании Диссертационного совета Д 209 002 02 по политическим наукам в Московском государственном институте международных отношений (Университет) МИД России Адрес 119454, Москва, проспект Вернадского, 76

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГИМО (Университет) МИД России

Автореферат разослан ЛО» М,ар7ГИЦ20091

Ученый секретарь Диссертационного срвйта

Актуальность темы исследования. В политике и политической науке признается нормативное требование усиливать общественное участие в условиях реформ Насколько это нормативное требование обосновано, а его прагматическая эффективность подтверждается? Эти и подобные им вопросы легли в основу диссертационного исследования

Несмотря на масштабные заимствования 1991-2006 гг, в России отсутствовала единая стратегия заимствования у Всемирного банка (ВБ) и международных финансовых институтов (МФИ) в целом, не осуществлялась должная межведомственная координация при работе с ВБ, а также не было проведено ни одной оценки эффективности реализованных проектов На протяжении 1990-х гт ВБ и ЕБРР, помимо предоставления заемных средств и гарантий, оказывали существенное влияние на формулирование приоритетов реформ в России, ход их выполнения, а также на определение кредитного рейтинга нашей страны Этот факт, в свою очередь, непосредственно сказывался на возможности РФ производить заимствования на международных рынках, получать преимущества от иностранных инвестиций и использовать другие внешнеэкономические финансовые возможности

Стоит особо подчеркнуть, что остаются неизученными механизмы получения международными финансовыми институтами обратной связи от различных групп общества, на которых были направлены реализуемые социально-экономические преобразования в России. Более того, в 1991- 2006 гг не были созданы надежные независимые механизмы мониторинга и оценки проектов, реализованных российскими властными институтами при финансовой поддержке МФИ, в том числе механизмы общественного мониторинга и общественной экспертизы

Следовательно, главный вопрос настоящего исследования можно сформулировать следующим образом как политика взаимодействия с общественностью Всемирного банка и ЕБРР вписывается в демократические процессы государственного управления в России? Из главного вопроса вытекают вспомогательные каковы критерии эффективности деятельности

МФИ в мире и в России? Каким образом разрабатывается политический курс МФИ и существует ли возможность корректировки российскими акторами (государственными и негосударственными институтами) легитимирующих этот курс документов и возможность реализации курса7 В случае положительного ответа на последний вопрос, для достижения цели исследования важно понять, на каком уровне управления МФИ она существует, каковы механизмы реализации этой возможности и на каких этапах принятия управленческих решений МФИ их можно использовать

Ответив на перечисленные принципиальные для сути исследования вопросы, можно поставить вопросы из области компаративистики в чем заключаются сходства и различия различных форм взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России? В чем состоят сходства и различия функции взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР на наднациональном (глобальном, региональном) уровне и на уровне России?

Важно отметить, что российские исследователи-политологи уделяют мало внимания работе международных финансовых институтов в России В частности, автором было выявлено лишь несколько статей в сборниках, затрагивающих функции взаимодействия с общественностью, реализуемые международными финансовыми институтами в России Именно эти исследовательские лакуны и стремится заполнить автор в диссертационной работе

Объект и предмет исследования. Объект данного исследования -международные финансовые институты Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития

Предмет настоящего исследования — роль политики взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в формировании и реализации социально-экономических реформ в России

Соответственно целью диссертации является анализ сходств и различий однотипных функций двух политических институций — формирования и реализации политики взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России

и в мире, а также изучение того, как проходил процесс становления политического курса ВБ и ЕБРР на взаимодействие с общественностью в России

Задачами диссертации являются

1 Обозначить роль ВБ и ЕБРР в планировании и реализации социально-экономических реформ в РФ (1991-2006 гг) Показать значение политического курса на взаимодействие с общественностью МФИ для повышения эффективности работы политических институтов в целом и проектов (программ), осуществляемых при поддержке МФИ, в частности, через обеспечение «обратной связи» от населения

2 Охарактеризовать, представить типологию и проанализировать формы общественного участия, закрепленные в документах и практической работе ВБ и ЕБРР в РФ с 1991 по 2006 гг

3 Сравнить политику взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР с точки зрения демократических, партисипаторных подходов к разработке этой политики (policy), открытости и подотчетности межгосударственных институтов обществу, включенности различных (в тч наиболее уязвимых) групп населения в процессы принятия решений по следующим параметрам

принципы разработки и внесения изменений (пересмотра) политического курса на взаимодействие с общественностью,

взаимосвязь политического курса на взаимодействие с общественностью с другими политическими документами ВБ и ЕБРР, например, с Политикой раскрытия информации о собственной деятельности (Information Disclosure Policy), Стратегией работы в стране (Country Assistance Strategy) и др ,

декларируемый политический курс и практическая деятельность по его реализации,

влияние российских организаций гражданского общества на развитие и реализацию политики взаимодействия с общественностью,

взаимосвязь политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР и политики взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти

4 Сформулировать рекомендации по разработке и реализации политики взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в РФ, их партнерам среди органов исполнительной власти РФ

Гипотеза исследования сформулирована следующим образом политический курс на взаимодействие с общественностью тесно взаимосвязан с реализуемыми МФИ социально-экономическими проектами и реформами в России, оказывает существенное воздействие на их эффективность

Хронологические рамки исследования охватывают период работы ВБ и ЕБРР в России с 1991 по 2006 гг Процесс развития договорных отношений РФ с между народными финансовыми институтами начался с 1991 г и насчитывает немногим более 15 лет, что и обуславливает временной отрезок исследования

В июне 1992 г Россия стала полноправным членом Группы Всемирного банка Международного банка реконструкции и развития (МБРР), Международной Ассоциации Развития (MAP), а также двух из трех ассоциированных организаций Группы ВБ Международной финансовой корпорации (МФК) и Многостороннего агентства по гарантированию инвестиций (МАГИ) РФ является членом и акционером Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) с 9 апреля 1992 г

Теоретико-методологической основой работы стали

институциональный подход с акцентом на описательно-индуктивный метод, эмпирическое исследование,

сравнительный метод, позволяющий найти общее и обособленное в политических курсах и практике их реализации двух международных политических институтов Сначала с помощью кросс-темпорального сравнения показываются основные эволюционные этапы становления деятельности по взаимодействию с общественностью международных институтов Затем выделяются основные черты документированной политики этого взаимодействия, те проводится морфологическое сравнение «по форме» После этого анализируется практическое «наполнение» документированных правил, на которое существенное влияние оказывает политическая культура двух институтов, а также внутренние и внешние акторы, т е осуществляется субстанциональное сравнение,

анализ политических ценностей от Аристотеля до К Пейтмана, которые формируют идеологическую основу исследования, а также необходимы для формулирования выводов исследования Часть выводов, касающихся практических рекомендаций МФИ и российским властным институтам, сформулирована в нормативном ключе, они опираются на такие ценности, как прозрачность и подотчетность межгосударственных властных институтов обществу, общественное участие в выработке и контроле исполнения властных решений

Автор работы разделяет взгляд на политологию, как «политологию советников»1, суть которой определяют «носители и создатели» политологического знания, участвующие «в принятии и воплощении в жизнь

1 Салмин А М Современная демократия очерки становления / А М Салмин -2-е изд, расшир ииспр -М АсШащтет, 1998

политических решений»2 В целом, методология исследования опирается на идеографическую теорию компаративистской исследовательской традиции, т е сбор и фиксацию наличных данных и юс индуктивное обобщение Используется стадиальная разновидность историко-сравнительного метода, те сравнение институтов и норм, соответствующих одинаковым ступеням общественного развития3

Степень научной разработанности темы. Приверженность концепции общественного участия, как неотъемлемая характеристика публичной политики, основана на идеях социальной и политической справедливости, партисипаторной демократии

Что касается идеологических оснований, выводы работы полагаются на фундаментальную концепцию права, истоки которой уходят в теорию естественных прав, и сформулированы с точки зрения деонтологического подхода. Права на доступ к информации, участие в разработке и контроле исполнения властных решений считаются неотъемлемыми правами любого человека и социальной группы

В работе автор не раз обращается к классикам политической науки, поскольку исследуемые аспекты социальной жизни не могут считаться изолированным феноменом и не могут бьггь поняты, пока не будут увязаны с историческими ценностями и общемировым процессом, как глобальным явлением

В рассматриваемый период времени существенной характеристикой развития общества является набравший обороты процесс глобализации по неолиберальной модели, который рассмотрен в ряде сборников научных работ исследователей МГИМО (У) МИД РФ4, из них особо стоит выделить издания

2 Ильин М В Сравнительная политология Научная компаративистика в системе политического знания //Полис №4 2001 С 162

3 Там же, С 165

4 Актуальные проблемы политической теории Сборник научных работ кафедры политической теории Выпуск 1 / И В Артемьева, Е Е Крутько, А Г Куценко и др, Отв ред Т А Алексеева. - М МГИМО (У) МИД России, 2003

под ред Б Кагарлицкого, А Бузгалина и др5, посвященные т н «антиглобализму», те альтернативам неолиберальному сценарию развития глобализации, предлагаемым организациями гражданского общества.

Поскольку дискурс «антиглобализма» тесно переплетен с «антикапиталистическим» дискурсом и базируется на нем, диссертант опирается на его социалистическую и марксистскую составляющие Автор данной работы разделяет взгляды сторонников синхронического компонента диалектического подхода франкфуртской школы, которые сфокусировали внимание на взаимоотношениях между различными частями общества в рамках современной социальной тотальности Чтобы ответить на главный и вспомогательные вопросы исследования, диссертант привлекает идеи социальной справедливости, сформулированные еще в первой половине XX в исследователями франкфуртской школы, неомарксистами Г Маркузе, Э Фроммом, Ю Хабермасом, Ф Поллоком и другими6 Кроме того, автор отчасти разделяет позиции О Ианни и М Уотерса, которые связывают начало дискурса глобализации с работами О Конта, К Маркса и других классиков социологии Данная группа источников позволяет не только сформировать подходы к демократизации глобального экономического управления, реализуемого ВБ и ЕБРР в мире и в России, но также и идеологию и политическую позицию организаций гражданского общества при взаимодействии с МФИ

Современные сторонники идеи партисипаторной демократии - К Пейтман, К Макферсон, П. Бахрах и другие - в своих работах также возвращаются к классическим идеалам демократии, предполагающим активное

Мировая политика вызовы и альтернативы Сборник статей Выпуск 1 / М В Баркова, А В Худайкулова, Р И Снегур и др, Под ред М.М Лебедевой - М МГИМО (У) МИД России, 2003

5 Альтерглобализм. теория и практика «антиглобалистского движения» / А Бузгалин, А Колганов, Б Кагарлицкий и др., Под ред А В Бузгалина. - М Едиториал УРСС, 2003

6 Хабермас Ю Моральное сознание и коммуникативное действие / Ю Хабермас, Пер. с нем, под ред Д В Скляднева, послесл. Б. В Маркова. — СПб.. Наука, 2000

участие граждан в обсуждении и принятии решений по ключевым вопросам жизни общества7

Источниковая база исследования. Автор диссертации обращается к трем группам источников Первая группа закладывает концептуальную, теоретическую основу исследования Это публикации, посвященные современным проблемам глобального экономического управления по неолиберальному сценарию и демократизации этого процесса. Здесь можно, прежде всего, отметить сборники и публикации по проблематике глобализация и ее человеческого измерения, выпущенные под ред А В Торкунова. Они созвучны подходу к вопросам развития, принятому Организацией Объединенных Наций, который находит отражение в ее ежегодных Докладах о развитии человеческого потенциала8 Уместно упомянуть книги Д Стиглица «Глобализация тревожные тенденции»9 и Н Хомского «Прибыль на людях»10, публикации сторонников пространственной референции теории глобализации У Бека, Я А Схольтеидр

Вторая группа источников охватывает работы современных сторонников институционального подхода, исследующих российские и международные политические институты В работах А Володина, М Кодина и Е Пономаревой говорится о том, что с 1991 года политические институты в России выделяются макро- и мезоуровни трансформации, которые российские политические институты прошли с 1991 года, после чего в стране начался этап трансформации поведения Данный этап предполагает реализацию интересов

7 Pateman С Participation and Democratic Theory Cambridge University Press 1976 Macpherson, С В Elegant Tombstones A Note on Friedman's Freedom Democratic Theory Essays in Retrieval Claredon- Oxford, 1973

8 Доклад о развитии человеческого потенциала в РФ за 2005 г / В A May, JIН Овчарова, М J1 Агранович и др, Под ред С Н Бобылева и A JI Александровой - М Тверская фабрика печати, 2005

9 Stightz I Globalization and Its Discontents New York, NY, 2002

10 Хомский H Прибыль на людях Неолиберализм и мировой порядок / Н Хомский, Перевод с англ Б М Скуратова. - М Праксис, 2002

влиятельных акторов мезоуровня в демократических институтах, продолжение периода образования гражданского общества.

Целый ряд исследований, посвященных российским институтам гражданского общества, был выпущен в 2006-2008 гг Лабораторией гражданского общества Государственного университета — Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ)11.

Публикации, посвященные непосредственно международным финансовым институтам, касаются, в основном, проблем экономической науки В работах некоторых исследователей неформальных институтов (гражданского общества и др), например, В Я Гельмана, говорится о необходимости дополнения структурного подхода другими методами, используемыми в политической науке и различных социальных дисциплинах12 Уместно сослаться также на С Жижека, подчеркивающего в своих работах настоятельную потребность заново «политизировать экономику», в которой продолжают происходить поистине революционные преобразования Подобно К Марксу, С Жижек не приемлет капиталистическую систему отношений, развивающуюся сегодня по неолиберальному сценарию

Третью группу источников составляют политические и рабочие документы ВБ и ЕБРР, множество формальных (политики, стратегии, операционные директивы и другие) и неформальных (протоколы, меморандумы и другие) документов и исследований Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития, других международных организаций

Научная новизна данного исследования заключается в попытке эмпирически проверить значимость эффективно реализуемой политики

11 Якобсон ЛИ Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / ИВ. Мерсиянова, Л Г. Ионин, Л И Якобсон и др, под ред Л И Якобсона - М Вершина, 2008 Мерсиянова И В Негосударственные некоммерческие организации / Мерсиянова И В, Якобсон ЛИ-М Изд Дом ГУ-ВШЭ, 2007

12 Гельман В Я Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике//Полис -2003 -№4-С 6-25

взаимодействия с общественностью МФИ для успешного развития социально-экономических процессов на национальном и глобальном уровнях в интересах человеческого развития С этой целью в работе

1 обоснован кризис традиционного подхода МФИ к разработке и реализации властных решений исключительно самими властными институтами, минуя или имитируя взаимодействие с общественностью и другими заинтересованными сторонами,

2 выявляются те особенности деятельности и политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР, которые повышают эффективность функционирования этих политических институтов в целом, а также их национальных партнеров - российских государственных институтов,

3 раскрываются политические практики, основные тенденции институционального развития и основные компоненты политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР, с учетом взаимодействия с российскими политическими институтами, выявляется общее и особенное в политических курсах на взаимодействие с общественностью исследуемых политических институтов

Теоретическая и научная значимость. Теоретические положения, изложенные в диссертации, позволяют глубже осмыслить проблематику выработки и реализации политического курса международными политическими институтами, понять его взаимосвязь с более крупными политическими процессами современности Научно-теоретический вклад исследования заключается в выборе нестандартного предмета изучения (особенности возникновения, развития и реализации политики взаимодействия с общественностью как специфической обособленной функции двух организаций группы ВБ и ЕБРР) и демонстрации его принципиального значения для политических институтов на примере ВБ и ЕБРР Как показал анализ, данное исследование открывает новые перспективы для научных изысканий и

дополняет теоретическое знание аспектов внешних сношений международных институтов и политического взаимодействия значимых политических акторов на территории отдельного государства, а также в региональном и мировом масштабе. Внимание к отдельным политическим понятиям (взаимодействие с общественностью, гражданское общество, подотчетность и легитимность политических институтов) открывает для дисциплины дискуссионное измерение ее собственного категориального аппарата и языка реальной политики, что указывает на необходимость дополнения существующего знания анализом прагматики политического словаря

Термин «политика взаимодействия с общественностью», используемый в диссертации, соответствует английскому термину «civic engagement pohcy», широко применяемому международными политическими институтами13 Автор чередует использование тождественных в данной работе терминов политика взаимодействия с общественностью и политический курс на взаимодействие с общественностью, чтобы сузить понимание многоаспектного термина политика, которым является политический курс, сознательно выработанная социальная стратегия В данной работе автор понимает политику взаимодействия с общественностью межгосударственных институтов и органов государственной власти как оказание поддержки, ведения диалога и предоставления консультаций, развитие партнерских отношений с организациями гражданского общества и группами населения на местном, национальном и глобальном уровнях14 Понятие «общественность» включает не только формализованные группы - организации гражданского общества, но и неформальные группы и объединения, действующие на постоянной или временной основе, местные сообщества, индивидов Термин «политика»,

13 Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, организации системы ООН и другие активно используют термины «civic engagement) и «civic engagement policy» в политических документах, исследованиях и публикациях, названиях должностей сотрудников и названиях формальных и неформальных структурных подразделений

14 Issues and Options for Improvmg Engagement between the World Bank and Civil Society Orgamzations/ The World Bank Washington D С March 2005 P IX

применительно к взаимодействию с общественностью, понимается в работе как единство двух составляющих — политического курса межгосударственных институтов, подкрепленного соответствующими документами, и практической деятельности по его реализации. Термин «политика взаимодействия с общественностью» принципиальным образом - в силу различных идеологических оснований и наполнения - отличается от терминов «пропаганда»15, «формирование общественного мнения» и «пиар» (РЛ)

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы МФИ и органами исполнительной власти РФ при разработке и реализации политического курса на взаимодействие с общественностью, скажем, в части заимствования успешных примеров взаимодействия с общественностью, применения критериев эффективности политического курса, ознакомления с анализом специальных документов, регулирующих взаимодействие с организациями гражданского общества других политических институтов, а также оценки проделанной работы и организации межинституционального взаимодействия

Результаты исследования могут быть использованы при чтении лекций, проведении семинарских занятий по курсам политической теории и международных отношений Содержание диссертации может служить основой для разработки таких специальных курсов как «Международные финансовые институты», «Проблемы экономической глобализации современного мира», «Общественные движения и глобализация», а также для других курсов по вопросам сравнительной политологии, политической социологии, политического анализа и прогнозирования, политического менеджмента.

В итоге исследования сделаны научные обобщения и получены наиболее существенные результаты, выносимые на защиту

15 Robins K, Webster F Times of the Technoculture from the Information Society to the Virtual Life Routledge 1999

1 Выбранная методологическая ориентация исследования позволила установить, что малоизученный в российской политической науке феномен «политика взаимодействия с общественностью» (civic engagement policy) в действительности играет важную роль в деятельности международных финансовых и политических институтов, являясь важной составляющей системы взаимодействия МФИ с политически значимыми акторами на национальном и глобальном уровнях

2 На основе данных, полученных в результате исследований, выводы которых проиллюстрированы конкретными примерами, можно отметить, что наиболее эффективная политика взаимодействия с общественностью реализуется в формах, соответствующих этапам принятия властных решений Это этапы прогнозирования, планирования, программирования и оценки, включая некоторые промежуточные этапы, специфические для каждого конкретного политического института.

3. В результате анализа истории возникновения и развития политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР было выявлено, что за исследуемый в настоящей работе отрезок времени Всемирный банк (МБРР), работавший в тесном сотрудничестве с Международным валютным фондом, не формулировал и не реализовывал эффективных программ взаимодействия с общественностью в России, что стало одной из причин сложностей и неудач финансируемых им реформ последних лет, а также, в ряде случаев, нецелевого использования привлеченных российским правительством средств займов ЕБРР (как и МФК), напротив, с самого начала своей деятельности в России, последовательно реализовывал закрепленные на институциональном уровне формы взаимодействия с общественностью, в том числе консультации с общественностью и

независимые экспертные оценки, что связано с удачным выполнением большинства проектов Банка по всей России

4 Обоснован тезис о том, что продуманная и действенная политика взаимодействия с общественностью необходима международным организациям и российским властным структурам для повышения эффективности как социальных, так и экономических компонентов реформ, осуществляемых с учетом интересов различных социальных групп и групп интересов, при получении «обратной связи» от общества, способствующей корректировке политического курса и отдельных решений

Тот факт, что, в отличие от МБРР, МФК и ЕБРР не децентрализовали свои функции взаимодействия с общественностью, существенного деструктивного влияния на проекты МФК и ЕБРР не оказал Это произошло благодаря интеграции политики взаимодействия с общественностью в процедуры и процессы МФК и ЕБРР на всех уровнях, а также благодаря институциональному присутствию ЕБРР в российских регионах Однако, в случае децентрализации, МФК И ЕБРР могли бы более эффективно использовать свое преимущество институционального присутствия в российских регионах

5 Исследование позволило вьзделить девять основных форм взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и координирующие их работу органы государственной власти, преимущественно федерального уровня Все формы можно условно разделить на реальные механизмы, повышающие эффективность реализации инвестиций ВБ и ЕБРР и реформ в целом, и имитационные/квазимеханизмы общественного участия При этом имитационные механизмы общественного участия не только замещают, занимают пространство публичных форм, но и способствуют нецелевому использованию государственных ресурсов, деформируют сектор гражданского общества в целом Вплоть до 2003

г российские органы власти преимущественно использовали имитационные модели общественного участия, а также взаимодействовали с квазиобщественными организациями, что способствовало существенному снижению социально-политической активности населения, не содействовало формированию активной гражданской позиции населения, еще более маргинализировало отдельные категории граждан, радикализировало некоторые социальные группы и способствовало крайне неравномерному экономическому росту в стране

6 Эмпирически подтверждено, что с 2000 г наблюдается некоторая позитивная динамика российские федеральные органы власти и ВБ в России постепенно начинают реализовывать некоторые базовые механизмы осуществления политического курса на взаимодействие с общественностью, в то время как ЕБРР в России расширяет применение уже практикуемых форм общественного участия Как ВБ, так и ЕБРР пересматривают свои политические документы, касающиеся взаимодействия с общественностью, в сторону расширения форм и моделей этого взаимодействия и большего раскрытия информации о своей деятельности В России возникают консультативные общественные структуры при федеральных, региональных и муниципальных органах исполнительной власти Общественная палата, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека, а также общественные, экспертные и консультативные советы при министерствах и ведомствах и др.

7 В результате исследования истории и форм взаимодействия с общественностью ВБ, ЕБРР и органов исполнительной власти РФ выявлены критерии успешных политических мер по взаимодействию с общественностью формальное закрепление политического курса института на максимально высоком уровне, обязательность исполнения

принятых политических документов (директив, стратегий, и других) всеми сотрудниками, проведение специальных образовательных программ для сотрудников, участие подразделений всех уровней организации/ведомства в разработке и реализации политического курса, соблюдение принципа открытости при разработке и внесении изменений в документы, регулирующие взаимодействие с общественностью, интеграция политических мер в ключевые политические документы организации/ведомства, взаимодействие с различными заинтересованными сторонами с учетом возрастного, тендерного, социального и географического разнообразия, специальное финансовое и другое ресурсное обеспечение

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации были представлены

1 в публикациях автора,

2 на российских и международных конференциях, встречах

• встреча с топ-менеджерами Европейского банка реконструкции и развития (июль 2006 г, Лондон, Великобритания),

• обсуждения с научным руководителем по программе международных исследований Института Открытое Общество, С Коткиным, директором программы российских исследований в Университете Принстона (США),

• презентация на международной конференции «Гражданская восьмерка» (Москва, июль 2006 г),

• презентация на международной конференции Всемирного альянса за гражданское участие — СИВИКУС (июнь 2006 г, Глазго, Шотландия),

• презентация на международном форуме «Устойчивость организаций гражданского общества в новых странах-членах ЕС, странах СНГ, на Балканах и в Турции» (8-11 июня, Братислава, Словакия)

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Структура работы определяется целью и задачами исследования Работа состоит из введения, трех глав, заключения, семи приложений и библиографии Текст диссертации имеет объем 164 стр, приложения — 13 стр, всего 177 стр, библиографический список насчитывает в общей сложности 216 наименований Во Введении содержится обоснование значимости и актуальности избранной темы исследования, дается анализ степени ее научной разработанности, определяется объект и предмет, цели и задачи исследования, его хронологические рамки, теоретико-методологическая основа и источниковая база, формулируется новизна работы и перечисляются основные положения, выносимые на защиту Раскрывается научно-практическая значимость диссертации и приводятся сведения о ее структуре

В первой главе - «Основные тенденции демократизации глобальной и российской экономики и вклад организаций гражданского общества в экономическое развитие» рассматривается ряд ключевых характеристик управления расширяющейся глобальной экономикой, включая дефицит демократии и варианты решений по его восполнению, в том числе с участием организаций гражданского общества

В первом параграфе Основные тендениии демокуатизаиии глобальной экономики автор отмечает структурные и институциональные диспропорции глобальной экономики, развивающейся по неолибральной модели, а также выделяет основных субъектов глобального управления.

Система управления расширяющейся глобальной экономикой сложна и непрозрачна. Правила и процедуры регулирования глобальной торговли, миграции, инвестиций, финансов и коммуникаций формируются в политических центрах разного уровня государственных органах власти, наднациональных институтах на региональном и глобальном уровнях, субнациональных органах власти, различных механизмах частного сектора и сетевых структурах, которые связывают перечисленные политические центры Следовательно, действия по демократизации глобальной экономики должны производиться в многоуровневой и географически разобщенной системе управления

Учитывая разобщенность и несогласованность работы институтов глобального экономического управления, с одной стороны, и необходимость ответа на новые вызовы, стоящие перед мировым сообществом, с другой стороны, объединяющим фактором могли бы стать Цели развития тысячелетия (ЦРТ) При разработке и реализации ЦРТ ключевым компонентом является включение транснационального бизнеса в процессы мирового развития и решения социальных проблем, оформленное в виде Глобального договора (Global Compact), вариант которого был подписан и на национальном уровне в России С точки зрения мирового развития, Цели развития тысячелетия (ЦРТ) -это попытка заставить глобальную экономику и ее достижения работать на благо людей всех стран мира, в особенности развивающихся и беднейших, а также стран с переходной экономикой Таким образом, ЦРТ - это попытка изменить неолиберальную модель экономической глобализации и заставить основных акторов и бенефициаров глобализации разделить получаемые блага и суперприбыли с наиболее нуждающимися и маргинализованными категориями населения планеты

Другая категория акторов глобального экономического управления -организации гражданского общества, которые являются не только объектами, но и, во многих случаях, субъектами процесса Межгосударственные организации признают необходимость своего активного взаимодействия с ОГО не только по общим, но и по узкотехническим вопросам, что является свидетельством признания роли специальных и экспертных знаний ОГО

Многие международные финансовые институты и органы государственной власти разных стран мира обращают самое пристальное внимание на упорядочение своей политики и практики взаимодействия с общественностью и все более активно используют для этого Интернет Однако здесь возникает проблема развития необходимых навыков пользования Интернетом и информационно-коммуникационными технологиями у всех членов общества. Подобно обучению необходимым навыкам работников на

производстве, о котором писали JI Хиршхорн, С Лэш и Д Юрри16, базовые навыки компьютерной грамотности должны формироваться и среди широких масс населения, например через компьютеризацию доступных для граждан образовательных заведений и информационных центров (создаваемых, к примеру, на базе библиотек)

Очевидно, что реформы и проекты, которые проводились на протяжении более десятка лет в России при поддержке Всемирного банка и ЕБРР, оказали значительное и комплексное влияние на экономическую и социальную ситуацию в России Признание экспертных знаний (т е важности принятия во внимание мнений местных сообществ и социальных групп населения, а также других форм общественного участия), без сомнения, является ключевым компонентом разработки и реализации любой успешной реформы и крупномасштабного проекта.

В широком смысле, тема вызовов человеческому измерению мирового развития, исходящих от акторов глобального экономического управления (международных финансовых институтов, в том числе ВБ и ЕБРР), получила развитие в России, пожалуй, лишь с конца 1990-х гг в работах ученых из институтов Российской академии наук, Института проблем глобализации, фонда Горбачева, Московского Центра Карнеги и других государственных и негосударственных аналитических центров Тем не менее тема институциональной политики в области общественного участия остается неизученной и заслуживает внимания

Все наднациональные государственные объединения, в том числе ВБ и ЕБРР, формально (декларативно) признают необходимость взаимодействия с общественностью для успеха своей работы в странах операций, в том числе в России

Во втором параграфе Изменения социально-экономической cumvauuu в России 1991 - 2006 гг и взаимодействие с общественностью российских

16 Hirschhorn L. Beyond Merchanization Work and Technology in a Postindustnal Age Cambridge 1984 LashS,UrryJ Economiesof Signsand Space Sage 1994

органов исполнительной власти автор дает краткий обзор основных реформ, реализованных Правительством РФ на протяжении 1990-х и первых шести лет нового тысячелетия, подчеркивая необходимость создания новой эффективной системы мониторинга государственных преобразований17

Затем диссертант выделяет основные социальные и экономико-политические проблемы, возникшие за исследуемый период времени, а также их состояние на начало 2007 г, в том числе значительную внешнюю задолженность, сокращение численности населения, снижение ряда показателей уровня жизни, проблемы домашнего насилия В то же время, некоторые значения показателей уровня жизни за последние годы улучшились Так, в первые годы 21-го столетия реальная заработная плата и доходы растут ежегодно примерно на 10% Доля населения, проживающего за чертой бедности, резко уменьшилась - с 30% в начале текущего десятилетия до 15,8% в 2005 г.18 ВВП (в рыночных ценах, с учетом статистической погрешности) вырос с 8,944 млрд руб в 2001 г до 21,598 млрд руб в 2005 г Среднегодовая инфляция (потребительских цен) с 2001 по 2005 гг. сократилась с 21,5% до 12,7%19 20

В соответствии с социально-экономической ситуацией в стране изменилось и общественное мнение В России за 15 лет реформ не раз кардинально менялись как социальная, экономическая и политическая ситуация, так и общественное мнение К 2005 г в российском обществе стали популярны традиционно «левые» идеи перераспределения собственности, национализации сверхкрупных состояний и возвращения к прогрессивному налогообложению Проблемы социальной сферы - базовые составляющие качества жизни -остаются приоритетными для населения и в 2007 г

17 Институциональная реформа в России Переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления Всемирный банк — М 2006

18 Стратегия для Российской Федерации Одобрена 25 июля 2006 г Документ ЕБРР //http//wwwebrdorg

19 The Economist Intelligence Unit Russia Country Report June 2006 London PP 56

20 Стратегия для Российской Федерации Одобрена 25 июля 2006 г. Документ ЕБРР // http //www ebrd org

Что касается решения указанных проблем, по данным того же исследования, почти каждый третий полагает, что все они должны решаться местными властями — мэром города (района, села, поселка), депутатами, чиновниками местной администрации Однако, судя по перечню проблем, становится очевидно, что не все из названных проблем непосредственно относятся к компетенции местных властей

Определенная роль в решении беспокоящих его проблем отводится населением общественным и иным некоммерческим организациям в городах, селах и поселках

Согласно Докладу о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации, Основным препятствием, сдерживающим продвижение России к экономике знаний, являются неразрешенные проблемы развития и формирования политических институтов - невысокая эффективность государственного управления и регулирования экономики, неразвитость венчурного предпринимательства, высокие административные барьеры и другие21.

В отношении управления реформами в России можно сделать вывод о фрагментарности процесса реформ и их реализации без учета неравенства регионов по уровню социально-экономического развития

В третьем параграфе Роль организаций гражданского общества в социально-экономическом развитии и (Ьормы взаимодействия с общественностью МФИ автор рассуждает о концепции общественного участия, которая лежит в основе публичной политики, базируется на идеях социальной и политической справедливости, партисипаторной демократии, истоки которых можно найти в трудах Аристотеля и Ф -В Гегеля

Современные сторонники идеи партисипаторной демократии - К Пейтман, К Макферсон, П Бахрах и другие - возвращаются к классическим

21 На пути к обществу, основанному на знаниях Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации 2004 Москва, ПРООН. http //www undp ru/index phtml?iso:=RU&lid=1&cmd=Dublications

идеалам демократии, предполагающим активное участие граждан в обсуждении и принятии решений по ключевым вопросам жизни общества.

Автор данной работы разделяет взгляды сторонников синхронического компонента диалектического подхода франкфуртской школы, которые сфокусировали внимание на взаимоотношениях между различными частями общества в рамках современной социальной тотальности В конце XX в и начале XXI в каждый аспект социальной жизни в России не может рассматриваться как изолированный феномен и не может быть понят, пока не будет увязан с общемировым процессом как глобальным единством По существу речь идет о набравшем обороты процессе глобализации по неолиберальной модели

Поле публичной политики, в рамках которого формируется стратегия взаимодействия с общественностью, немыслима без существования определенного «договора» между различными секторами в обществе Научные разработки в области теории социального контракта были начаты Ж -Ж Руссо, а затем получили распространение в конце XX в (т н «новая контрактарианская теория») в связи с решением практических задач структурных реформ социальной сферы в развитых и в развивающихся странах

В отличие от теорий философов эпохи просвещения, новая теория социального контракта ориентируется на объяснение феноменов массового поведения и формирование ожиданий населения, развитие механизмов принятия решений, допускающих общественное участие (участие гражданского общества) на всех этапах и учитывающих интересы различных групп населения, достижение согласия между общественно-политическими группами и органами власти по поводу приоритетов социально-экономического развития страны

Некоммерческие организации22 объединяют людей, которые обеспокоены какой-либо социальной или общественно-политической проблемой Эти группы сильно различаются по организационной форме, географии работы, уровню ресурсов, целевой аудитории, стратегиям и тактике работы Международная некоммерческая организация Всемирный альянс за гражданское участие (СИВИКУС)23 дает наиболее полную типологию организаций гражданского общества в методологии своего международного научно-практического исследования Индекс гражданского общества.

Стоит отметить, что не все организации гражданского общества в равной степени стремятся к достижению и сохранению демократии в глобальном экономическом и финансовом управлении, а некоторые организации, такие, как расистские или националистические группы, абсолютно антидемократичны Тем не менее, согласно исследованию Я А Схольте «Демократизация глобальной экономики Роль гражданского общества», активисты гражданского общества могут привнести пять основных (и часто пересекающихся) типов вклада в демократическое управление глобальной экономикой и глобальными финансами

Организации гражданского общества (ОГО) по всему миру играют активную роль в реализации Целей развития тысячелетия (The Millennium Development Goals, ЦРТ) Кроме того, ОГО отведена ведущая роль в проведении Кампании Тысячелетия 2015, направленной на популяризацию ЦРТ среди населения, а также на мобилизацию политической воли на национальном и местном уровнях

22 В данной работе понятия «негосударственные организации», «общественные организации» и некоммерческие организации» используются как синонимичные, см. глоссарий используемых терминов в приложении 7 текста диссертации

23

Официальный сайт Всемирного альянса за гражданское участие www civicus org

Организации гражданского общества осуществляют образовательную и информационную функции, реализуя мероприятия в сфере гражданского образования и просвещения и выступая в качестве агентов политической социализации Отдельная категория организаций гражданского общества выделяет публичную политику, взаимодействие с властными институтами как одно из центральных направлений своей работы Центры публичной политики (ЦПП) — это некоммерческие неправительственные организации, работающие одновременно как в области аналитических (теоретических) разработок, так и в области их практического применения Сущностной противоположностью центров публичной политики являются квазиобщественные объединения Такие объединения создаются по инициативе органов власти разных уровней для реализации собственных проектов и программ и освоения бюджетных средств (т н «карманные организации»), а также по инициативе отдельных общественных деятелей или экспертов для освоения грантовых ресурсов частных фордов (т н «организации одного человека»)

Можно выделить до девяти форм взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и координирующие их работу органы государственной власти разных уровней, в том числе действенные механизмы, повышающие эффективность инвестиций и реформ, и имитационные модели и квазимеханизмы общественного участия При этом имитационные механизмы деформируют сектор ОГО в целом

Во второй главе — «Роль Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития в системе международных экономических отношений и примеры их взаимодействия с общественностью» проводится сравнение двух организаций группы ВБ (МБРР и MAP), с одной стороны, и ЕБРР, с другой стороны Сравнение осуществляется по девяти формам взаимодействия с общественностью, выделенным в первой главе, а также между разными уровнями взаимодействия — глобальным, региональным, национальным Стоит отметить, что из всех организаций группы Всемирного

банка Международная финансовая корпорация по роду своей деятельности наиболее схожа с Европейским банком реконструкции и развития

В первом параграфе Всемирный банк и примеры его взаимодействия с общественностью в мире и в России автор приводит основные характеристики политических институтов, входящих в Группу Всемирного банка Для целей данного исследования в работе рассматривается отдельная функция - политика взаимодействия с общественностью двух основных организаций, входящих в Группу Всемирного Банка, - Международного банка реконструкции и развития и Международного агентства развития В частности, обсуждается система управления и механизмы принятия политических решений политических институтов

Затем дается обзор ключевых аналитических и политических документов Всемирного банка, содержащих принципы и требования по взаимодействию с общественностью, классификацию форм взаимодействия на глобальном уровне В частности, рассматривается Стратегия помощи стране, Стратегия сокращения бедности, исследование «Взаимоотношения Банка с негосударственными организациями вопросы и направления», положения о рабочих и консультативных группах некоммерческих организаций и другие

При обсуждении конкретных механизмов взаимодействия приводятся конкретные примеры, наглядно демонстрирующие реализацию документально закрепленного политического курса. Так, взаимодействие с общественностью в ходе реализации трансграничного проекта - строительства 1,760-километрового нефтяного трубопровода Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД), консорциум инвесторов которого в 2003 г возглавили МФК и ЕБРР, является ярким примером большинства политических решений, принимаемых международными политическими институтами

Рассмотрев деятельность Всемирного банка во всем мире, диссертант переходит к анализу отношений, сложившихся между ВБ и Российской Федерацией, основных этапов развития этих отношений и основных форм

взаимодействия с общественностью ВБ в РФ, начиная с 1991 г Всемирный банк оказал существенное воздействие на политическое и экономическое развитие России в 1990-х гг, однако к концу исследуемого периода займы ВБ у РФ существенно сократились, что привело к серьезным сложностям в отношениях России и МБРР

После июля 1999 г. ВБ провел значительную работу по модификации и/или закрытию неудачных проектов и их компонентов. Автор рассматривает эволюцию основных форм взаимодействия с общественностью ВБ в России информирования общественности, консультаций с заинтересованными сторонами и консультаций с общественностью, встреч с ОГО, прямого и косвенного финансирования

Очевидно, что взаимодействие с общественностью ВБ на глобальном уровне и на уровне России сильно различалось Политика взаимодействия с общественностью тесно связана с проблемой эффективности использования инвестиционных займов, поскольку независимая общественная оценка, экспертиза и общественный контроль исполнения непосредственно способствуют повышению эффективности использования инвестиционных займов Банка.

Во втором параграфе Европейский Банк Реконструкции и Развития и его политика взаимодействия с общественностью в мире и в России автор дает основные характеристики политического института, в числе которых система управления и механизмы принятия политических решений политическими институтами Рассматривается отдельная функция — осуществление политики взаимодействия с общественностью ЕБРР во всем регионе работы Банка и в России

Приоритетным направлением деятельности Банка в регионе является расширение работы в России, где благодаря новому экономическому подъему, последовавшему после кризиса 1998 г, успешно развивается бизнес На протяжении 1990-х тт ЕБРР не играл весомой политической роли, сопоставимой с ролью Всемирного банка или МВФ. Из наиболее критикуемых и

непопулярных в РФ реформ, ЕБРР был соучастником неоднозначно оцениваемого займа РФ на проведение приватизации, хотя и не определял механику процесса приватизации

Далее дается обзор ключевых аналитических и политических документов Всемирного банка, содержащих принципы и требования по взаимодействию с общественностью, классификацию форм взаимодействия с общественностью на глобальном уровне У ЕБРР нет отдельного документа, посвященного взаимодействию с общественностью, и он не осуществляет такую политику. Принципы взаимодействия с общественностью интегрированы в документы, связанные с развитием отдельных секторов экономики или стратегии работы Банка в некоторых странах Рассматриваются Стратегия ЕБРР для РФ и Политика информирования общественности ЕБРР

Приводятся примеры конкретных механизмов взаимодействия, наглядно демонстрирующие реализацию документально закрепленного политического курса. Например, взаимодействие с общественностью в ходе реализации проекта развития нефтяной и газовой отрасли «Сахалин-2», который по количеству заинтересованных сторон, столкновению различных интересов и противодействию общественности можно сопоставить с кавказским проектом прокладки трубопровода БТД

Наиболее частыми формами взаимодействия с общественностью для ЕБРР являются общественные слушания и консультации с общественностью, которые проводятся на всех стадиях реализации проектов, в том числе самых ранних. ОГО привлекаются Банком в основном для решения вопросов оценки экологического воздействия проектов, а в последние годы также оценки социального воздействия В сравнении с ВБ, ЕБРР практически не информирует активно общественность о своей деятельности в целом. Однако, что касается проектов, все процедуры общественного участия выполняются в должном объеме и на качественном уровне

В третьей главе - «Сравнение основных характеристик политики взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти, ВБ и ЕБРР в России» автор кратко характеризует политику и отдельные формы взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти, условно подразделяя исследуемый временной период на 2 этапа - 1990е гг. и 2000-2006 гг.

На втором этапе властные институты национального и субнационального уровней в современной России все чаще создают специализированные структурные единицы, главной задачей которых является обеспечение граждан своевременной и полной информацией о целях, планах и программах своей деятельности

Говоря о принятии решений в сфере государственного управления российскими органами государственной власти, в том числе решений по части политики взаимодействия с общественностью, основываясь на вышеприведенных примерах, необходимо отметить, что для России более всего характерен поведенческий подход Г. Саймона Более конкретно, альтернативные варианты решения проблем лицами, принимающими решения, в каждой конкретной ситуации представляют собой неповторяющийся способ взаимодействия конкретных субъектов, каждый раз определяющих последовательность своих действий в заново складывающихся условиях В России принятие решений происходит созвучно определению Л Планкетта и Г Хейла — как ситуационный процесс, в котором его компоненты постоянно варьируются в зависимости от изменения всего комплекса условий и характеристик отдельной проблемы24

24 Соловьев А И Политическая теория Политические технологии М 2006 С 482

Организации гражданского общества в России часто не воспринимаются властными институтами как значимые акторы политического процесса. Кроме того, российские законы и нормативные документы российских властных институтов, также как и Всемирного банка, в области общественного участия не всегда подкреплены практикой Поэтому сегодня среди форм общественного участия граждан преобладают протестные (например, протестное голосование, акции протеста), которые контрастно чередуются с политической апатией граждан (например, низкая явка на выборах)25

Важным элементом признания значимости организаций гражданского общества в России стал Гражданский форум, проходивший ежегодно с 2001 по 2003 гг. и преобразованный в 2004 г в Общественную Палату РФ (ОП) Проанализировав источники финансирования, имеющиеся ресурсы, принципы формирования и организацию работы данной палаты, можно прийти к выводу, что она - основной элемент реализуемой российскими федеральными органами государственной власти функции взаимодействия с общественностью. Политические предпосылки для организации ОП были созданы не только тремя общественными форумами, но и Комиссией по правам человека при Президенте РФ

Важно подчеркнуть, что «политическая деятельность» общественных организаций в абсолютном большинстве случаев мотивируется не стремлением влиять на политико-избирательные процессы в стране (англ politics), а стремлением оказывать влияние на органы власти с целью повышения их прозрачности и отстаивания интересов организаций гражданского общества — некоммерческих организаций и групп граждан (англ policy)

25 Итоговый отчет об исследовании демократических инициатив в России, 20032004 гг, Международного агентства развития США показывает зависимость между ухудшением внешней среды, в которой работают общественные организации, и снижением политической активности россиян в российских городах- Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Новосибирск, Самара, Челябинск, Ростов-на-Дону, Пермь, Саратов, Хабаровск, Иркутск и Томск

Как и Общественная палата РФ, общественные совещательные органы при региональных органах исполнительной власти часто формируются «сверху» и редко полностью состоят из представителей ОГО В начале первого десятилетия XXI в федеральные органы власти приступили к формированию механизмов прямого и косвенного финансирования ОГО, применяемых Всемирным банком на протяжении более десяти лет. По данным ежегодного Доклада ОП о состоянии гражданского общества в РФ за 2006 г, финансовую поддержку от государства в той или иной форме получали более трети российских некоммерческих организаций Одним из немногих механизмов обратной связи для властных структур являются регулярно проводимые опросы общественного мнения, в частности для составления ежегодного Доклада ОПРФ

В 1990-х гг, в меньшей степени, и, после 2000 г, в большей степени, российские органы исполнительной власти использовали имитационные модели общественного участия, взаимодействовали с квазиобщественными организациями Эти модели общественного участия являются одной из причин несоответствий или «разрывов», наблюдаемых в российском гражданском обществе, в частности «разрыва» между декларируемой готовностью и реально практикуемым гражданским участием.

Во втором параграфе Сравнение основных характеристик Аункиий взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России проводится сопоставление двух международных политических институтов Сравниваются в том числе их принципы разработки и пересмотра политического курса на взаимодействие с общественностью, взаимосвязь данного курса с другими политическими документами ВБ и ЕБРР, декларируемый политический курс и практическая деятельность по его реализации, допустимое влияние российских организаций гражданского общества на развитие и осуществление полигики взаимодействия с общественностью

В результате исследования истории возникновения и развития политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР делается вывод, что за рассмотренный в настоящей работе отрезок времени Всемирный банк, работавший в тесном сотрудничестве с Международным валютным фондом, не формулировал и не осуществлял эффективных программ взаимодействия с общественностью в России, что стало одной из причин неэффективности финансируемых им реформ последних лет ЕБРР, напротив, с самого начала своей деятельности в России, реализовывал закрепленные на институциональном уровне формы общественного участия - консультации с общественностью и независимые экспертные оценки, что обеспечило эффективное выполнение большинства проектов Банка по всей России

На основании проведенного анализа истории и форм взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР представляется возможным выделить восемь критериев успешного исполнения данной функции Эти критерии включают документирование политического курса (системы политических мер), в разработке и внедрении которых принимают участие подразделения всех уровней Важным критерием является соблюдение принципа открытости при разработке и внесении изменений (пересмотра, дополнений и поправок) в документы, регулирующие политику взаимодействия с общественностью. Затем эти документы должны стать обязательными для исполнения для сотрудников всех уровней политического института. Кроме того, сотрудники МФИ должны

принимать участие в специальных образовательных программах и проходить тренинги по вопросам, связанным с реализацией политического курса. Помимо этого, МФИ должны увязать или интегрировать политику взаимодействия с общественностью с ключевыми политическими документами (например, корпоративными и тематическими стратегиями, такими как Стратегия работы в стране ЕБРР, Стратегия помощи стране ВБ, среднесрочными программами социально-экономического развития Минэкономразвития России и т.д.). Важным фактором является организация мероприятий по взаимодействию с общественностью таким образом, чтобы в них участвовали различные заинтересованные стороны (с учетом возрастного, тендерного, социального и географического разнообразия). В случае столкновения противоречивых интересов множества заинтересованных организаций и групп особую важность представляют мнения групп местного населения и организаций местного сообщества, т н «групп, подвергающихся воздействию», поскольку их мнения могут оказывать длительное и отложенное по времени воздействие на исход проекта. Наконец, МФИ должны предусматривать финансовые и другие ресурсы для планирования, подготовки и проведения мероприятий по взаимодействию с общественностью.

В России, несмотря на пять лет непрерывного экономического роста с 2001 по 2006 гг, сохраняются проблемы, которые можно отнести к сфере человеческого развития, в том числе крайне низкая ожидаемая продолжительность жизни, домашнее насилие, рост ксенофобских настроений в обществе и значительное социальное расслоение Для решения всех этих проблем необходимы согласованные усилия всех секторов общества бизнеса, власти и гражданского общества.

Сектор гражданского общества в мире и в России развивается высокими темпами, его значимость признают ведущие межгосударственные организации, в том числе МФИ и органы власти всех уровней Признавая значимость третьего сектора, МФИ разрабатывают, оформляют документально и реализуют на практике различные формы взаимодействия с общественностью

Изучение политики взаимодействия с общественностью невозможно без прояснения концепту алы ю-идеологической основы, которую составляют концепция партисипаторной демократии, теория общественного договора и идеи социальной справедливости Для МФИ решающим фактором при разработке и реализации политики взаимодействия с общественностью является также ее социально-экономическое обоснование.

Организации гражданского общества всех форм и их коалиции стали значимыми игроками на глобальном рынке финансирования проектов развития, и, к какой бы категории они не принадлежали, для успешной реализации своей миссии они должны принимать участие в политической деятельности, понимаемой как тип социальных отношений или политический курс Кроме того, ОГО могут привнести пять основных и часто пересекающихся типов вклада в демократизацию управления глобальной экономикой и глобальными финансами, в том числе в развитие гражданского образования, организацию общественных обсуждений, общественного участия, повышения подотчетности властей и прозрачности управления

Для российского гражданского общества характерны своеобразные «разрывы» или несоответствия, в их числе явное несоответствие менаду декларируемой готовностью и реально практикуемым гражданами участием в общественной жизни К тому же, большое разнообразие существующих и практикуемых по всей России форм взаимодействия ОГО с властными институтами не коррелирует с оказываемым им влиянием на лиц, принимающих решение Среди других особенностей российского гражданского общества — плохо налаженное взаимодействие с населением, и хорошо развитые международные контакты

Можно выделить девять форм взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и координирующие их работу органы государственной власти разных уровней Ими являются как действенные механизмы, повышающие эффективность инвестиций и реформ, так и имитационные/квазимеханизмы общественного участия

В Заключении диссертации на основании обобщения всего исследованного материала сделан ряд принципиально важных выводов Указывается, в частности, что выбранная методологическая ориентация исследования позволила установить, что малоизученный в российской политической науке феномен «политика взаимодействия с общественностью» (ctvic engagement policy) в действительности играет важную роль в деятельности международных финансовых и политических институтов, являясь важной составляющей системы взаимодействия МФИ с политически значимыми акторами на национальном и глобальном уровнях Различные формы взаимодействия с общественностью МФИ, которые автор классифицировал в работе, могут существенно повысить эффективность работы институтов при реализации указанных форм на соответствующих этапах принятия решений -прогнозировании, планировании, программировании и оценке, в том числе на некоторых промежуточных этапах, специфических для каждого конкретного политического института.

Диссертант отмечает, что в результате исследования истории возникновения и развития политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР было выявлено, что за исследуемый отрезок времени Международный банк реконструкции и развития не формулировал и не реализовывал эффективных программ взаимодействия с общественностью в России, что стало одной из причин сложностей и неудач финансируемых им реформ последних лет, а также, в ряде случаев, нецелевого использования привлеченных российским правительством средств займов Европейский банк реконструкции и развития и Международная финансовая корпорация, напротив, с самого начала своей деятельности в России, последовательно реализовывали закрепленные на институциональном уровне формы взаимодействия с общественностью, что обеспечило удачное выполнение большинства проектов ЕБРР и МФК по всей России

Обоснован тезис о том, что продуманная и действенная политика взаимодействия с общественностью необходима для международных организаций и российских властных структур для того, чтобы они могли повысить эффективность как социальных, так и экономических компонентов реформ благодаря учету интересов различных социальных групп и групп интересов, получению «обратной связи» от общества, способствующей корректировке политического курса и отдельных решений Часть функций политических институтов по взаимодействию с общественностью может быть децентрализована. Тот факт, что ЕБРР, в отличие от ВБ, не децентрализовал свои функции взаимодействия с общественностью, не оказал существенного деструктивного влияния на проекты Банка Однако, в случае децентрализации, Банк мог бы еще эффективнее использовать свое преимущество институционального присутствия в российских регионах

Проведенное исследование позволило выделить девять основных форм взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и координирующие их работу органы государственной власти, преимущественно федерального уровня Все формы можно условно разделить на реальные механизмы, повышающие эффективность реализации инвестиций ВБ и ЕБРР и реформ в целом, и имитационные механизмы общественного участия Вплоть до 2003 г российские органы власти преимущественно использовали квазимеханизмы общественного участия, что имело целый ряд негативных для развития гражданской активности последствий

Диссертант демонстрирует, что с 2000 г наблюдается некоторая позитивная динамика, российские федеральные органы власти и ВБ в России постепенно начинают реализовывать некоторые базовые механизмы политического курса на взаимодействие с общественностью, в то время как ЕБРР в России расширяет применение уже практикуемых форм общественного участия Как ВБ, так и ЕБРР пересматривают свои политические документы, касающиеся взаимодействия с общественностью, в сторону расширения форм и моделей взаимодействия с общественностью и большего раскрытия информации о своей

деятельности В России возникают консультативные общественные структуры при федеральных26, региональных и муниципальных органах исполнительной власти Общественная палата, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека, общественные, экспертные и консультативные советы при министерствах и ведомствах и другие

На основании исследования истории и форм взаимодействия с общественностью ВБ, ЕБРР и органов исполнительной власти РФ выявлены критерии успешных политических мер по взаимодействию с общественностью формальное закрепление политического курса на максимально высоком уровне политического института, обязательность исполнения принятых политических документов (директив, стратегий, и других) всеми сотрудниками, осуществление специальных образовательных программ для сотрудников, участие подразделений всех уровней организации/ведомства в разработке и реализации политического курса, соблюдение принципа открытости при разработке и внесении изменений в документы, регулирующие взаимодействие с общественностью, интеграция политических мер в ключевые политические документы организации/ведомства, взаимодействие с различными заинтересованными сторонами с учетом возрастного, гендерного, социального и географического разнообразия, специальное финансовое и другое ресурсное обеспечение

Список публикаций по теме диссертации

1 Proskuiyakova L U-tum NGOs Reach National Governments Through International Institutions Open Government Fostering Dialogue with Civil Society OECD, Pans 2003 (Проскурякова JI Крутой разворот неправительственные организации получают доступ к своим правительствам через международные институты / Открытое

26 Полный список общественных консультативных советов при федеральных органах исполнительной власти см в Приложении 5

правительство Укрепление диалога с гражданским обществом ОЭСР, Париж 2003 г) С 129-136 (0,8пл)

2 Проскурякова Л Подотчетность обществу и критерии легитимности исследовательских центров // Публичная политика в области мягкой безопасности. Балтийское измерение / Под ред Сунгурова А Проскуряковой JI ТорховаД СПб Норма -2003 С 15-22. (0,8 п л)

3 Proskuiyakova L Changing Security Agenda in Russia and Europe's North The New Role for Cross-Sectoral Interactions // New Security Challenges as Challenges to Peace Research St Petersburg 2004 (Проскурякова JI Изменение повестки дня по вопросам безопасности в России и на Севере Европы Новые возможности межсекторного сотрудничества // Новые вызовы безопасности как вызовы исследованиям проблем мира. Материалы международной научной конференции, 11-13 сентября 2003 г/Под ред К К Худолея - СПб Изд-во Санкт-Петербур ун-та, 2004 -С 173- 183) (1,2пл)

4 Proskuiyakova L Russian Civil Society Find It Harder to Breathe, YaleGlobal Online, 8 December 2005, www yaleglobal yale edu (Проскурякова JI Российскому гражданскому обществу все труднее дышать / ЙельГлобал Онлайн, 8 декабря 2005 г) (0,2 п л)

5 Проскурякова JI Политика взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России // http //policy hu/proskuiyakova; http //www policy hu/themes05/fsu/proskuiyakova.html, СПб Норма, 2006 (на русск и англ яз) (2 п л)

6 Проскурякова Л Выстраивание действенной политики взаимодействия с общественностью' опыт международных финансовых институтов и возможности его использования российской исполнительной властью // Публичная политика - 2005 / под ред А Ю Сунгурова / СПб Норма. 2006 С 50-56 (0,8 пл)

7 Проскурякова JI Оценка состояния гражданского общества в России (2005) Индекс гражданского общества (краткий инструмент оценки) в РФ // Фабрики мысли и центры публичной политики: исследовательская функция / Проскурякова Л, Вандышева Б, Беляева Н, Бычкова Е, Под ред М Б. Горного СПб Норма 2006 С 152-162 (1,1 пл)

8 Проскурякова Л Неправительственные организации и демократизация экономики /Космополис — 2007-Xsl (17) С. 121-132 (1,3 пл)

9 Belyaeva N, Proskuryakova L Civil Society Diamond CIVICUS Civil Society Index — Shortened Assessment tool Report for the Russian Federation (Беляева H, Проскурякова Л «Алмаз» гражданского общества. Индекс гражданского общества СИВИКУС - краткий инструмент оценки в Российской Федерации) / М Международный общественныйфоцд«Интерлигал»,-2008 -130с (12пл)

10 Проскурякова Л Сравнение основных характеристик политики взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти, ВБ и ЕБРР в России / Вопросы государственного и муниципального управления — 2008 - № 4 (0,9 пл)

МГИМО (У) МИД России Заказ № 65 Тираж 100 экз

Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО (У) МИД России 117218, Москва, ул Новочеремушкинская, 26