Органы местного самоуправления

Сёмкина, Татьяна Борисовна

Полный текст автореферата диссертации по теме "Органы местного самоуправления"

На правах рукописи

Сёмкина Татьяна Борисовна

Органы местного самоуправления: правовое регулирование отношений с государственной властью в регионе

Специальность 22.00.08 - Социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Кемерово 2005

Работа выполнена на кафедре социологических наук Кемеровского государственного университета

Научный руководитель - доктор социологических

наук, профессор Шпак Лидия Леонидовна Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор

Заруба Наталья Андреевна - кандидат социологических наук, доцент Лелюх Владимир Федорович Ведущая организация: Кузбасский государственный

технический университет

Защита состоится «24» мая 2005 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета К 212.088.01 по присуждению ученой степени кандидата социологических наук в Кемеровском государственном университете по адресу: 650043, г. Кемерово, ул. Красная, 6.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кемеровского государственного университета

Автореферат разослан »^^^¿^005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат политических наук,

доцент О, "Зуи/^,

С. В. Бирюков

2006 -47262»

3 ^ ' / / —' /

I. Введение: общая характеристика работы

Актуальность темы. Проблема системного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает актуальность в силу ряда причин.

В публичной политике декларируется отказ от административно-командного принципа управления с элементами самоуправления и переход к региональному самоуправлению (особенно в республиках РФ) с элементами централизованного управления. Замечено, что после перекоса в сторону регионального самоуправления, наблюдается, как правило, крен в сторону централизации и усиления государственного присутствия на местах. Соответственно, происходит резкое ослабление местного самоуправления. Сегодня местные власти ассоциируют властное вмешательство государства с полным, единовластным распоряжением общественными ресурсами. Властные органы в городах и районах являются, по сути, низовыми звеньями государственной власти и находятся в зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения'. Формально органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Изучение процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления необходимо для самой управленческой практики.

Для того чтобы интересы граждан, проживающих на конкретной территории, были учтены, необходимо чтобы они были представлены органами местной власти в публичной политике и государственной власти. Поэтому местное самоуправление остается актуальной формой развития системы управления всем обществом. Другое дело, каким образом организовать взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, чтобы избежать их противостояния.

' Тощенко, Ж. Т. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) / Ж. Т Тощенко, Г Н.Цветкова // Сопи

В настоящее время, несмотря на попытки обновления и реформирования, отношения государственных и местных органов власти складываются по командно-административному типу, что не соответствует законодательной схеме взаимодействия и не позволяет органам местного самоуправления в полной мере выполнять свою функцию в изменившихся условиях жизни в обществе.

Необходимо учесть, что в условиях проводимых реформ постоянно меняется законодательство, регулирующее вопросы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этим частично объясняется слабая разработанность проблем взаимоотношений государственной и местной властей. Отсутствие функционального подхода к оптимизации взаимодействия региональных и местных властей сужает возможности местного самоуправления и искажает его предназначение. Нередко власть принимает форму единоличного управления со стороны аппарата государственной власти. Выборы нередко являются прикрытием для осуществления того же самого принципа единоначалия во власти. В подобных условиях о самоуправлении на местах говорить трудно.

Несмотря на принятие нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ и внесение изменений в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 53-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на практике отношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по отдельным вопросам остаются напряженными и нуждаются в корректировке. Во многом это объясняется слабой регулятивной возможностью конституционного механизма на местах. Конституционное утверждение самостоятельности местного самоуправления (ст. 130, 131, 132 Конституции РФ) пока остается регулятором лишь на перспективу. Кроме того, проблемой является дисбаланс отношений

, ц/ ..¿и-'

Ц» ) *1 Н .|< Ж!

-чт-гь»'

между региональной и местной властью. Это актуализирует заявленную нами диссертационную тему, поскольку она предполагает изучение правового механизма, регулирующего отношения государственной власти и местного самоуправления. Вопрос этот актуален с позиций построения правового демократического государства и развития гражданского общества с его атрибутами инициативности и самодеятельности самих граждан.

Актуальность темы объясняется и тем, что в социологии управления слабо изучены предконфликтные процессы взаимодействия, столкновения интересов государственной власти и местного самоуправления на территории и не определены возможности правового механизма в снятии управленческой напряженности в рамках целостной региональной системы власти.

Разработанность темы в научной литературе. Тема диссертационного исследования охватывает несколько аспектов. Исследование поставленных в диссертации проблем требует анализа научного опыта в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам теории государства и права, зарубежного и отечественного конституционализма, государственного и социального управления, местного самоуправления, муниципального права, социологии права, социологии управления.

Общие вопросы теории властных отношений и управления нашли отражение в работах Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Б. Н. Габричидзе, Ю. М. Глазунова, А. А. Замотаева, Б. П. Краснова, Г. Г. Филиппова и др.

Вопросы государственного и муниципального управления рассмотрены С. В. Бирюковым, Д. И. Васильевым, Н. Е. Кованевой, М. Ю. Мартыновым, В. С. Мокрым, В. В. Наумкиной, В. Н. Панкращенко, О. А. Саловым, Ж. Т. Тощенко, А. М. Тулеевым, В. Е. Чиркиным и другими.

Среди ученых, изучавших структуру региональных органов государственной власти и местного самоуправления, нужно отметить таких, как В. М. Ануфриев, И. В. Бабичев, Н. И. Захарова, А. ГТ. Кривец, А. Н. Мельни-

ков, А. А. Меньшов, И. И. Овчинников, Т. Н. Пабузина, А. А. Сапожников и другие.

В последние годы появились научные публикации по вопросам, касающимся взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Имеются в виду работы таких авторов, как С. К. Дряхлов, Н. А. Игнатюк, М. Н. Кирюхина. Ю. Н. Ковалев, А. Н. Кубарков, С. Г. Наймущина, Н. И. Соломка.

Однако вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления мало изучены в аспекте предконфликтных напряжений и их разрешения с помощью правового механизма. Сохраняется необходимость в научной разработке проблем оптимизации существующих управленческих отношений между государственными и самоуправляющимися местными органами в региональной системе власти.

Проблема диссертационного исследования. Правовой механизм имеет регулятивные возможности в снятии напряженности между органами государственной власти и местного самоуправления при разграничении их полномочий на территории. Однако в социологии управления этот аспект не получил должного внимания. Слабо освещены также «точки соприкосновения» органов государственной власти и местного самоуправления, игнорируется факт остаточного «огосударствления» местного самоуправления при решении вопросов разграничения полномочий и обеспечения ресурсами в региональной системе власти.

Объектом диссертационного исследования являются органы государственной власти и местного самоуправления в регионе.

Предмет исследования - разграничение полномочий региональных органов государственной власти и местного самоуправления и снятие напряженности в управленческих отношениях с помощью правового механизма.

Цель исследования - изучение возможностей использования правового механизма для совершенствования системного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в регионе.

Задачи исследования:

• охарактеризовать правовой механизм, регулирующий отношения в региональной системе власти;

• охарактеризовать компетенцию государственных органов власти и местного самоуправления в региональной системе власти;

• выявить направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по предметам совместного ведения и реализации полномочий;

• охарактеризовать напряженность в управленческих отношениях во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления;

• определить пути совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов о реализации полномочий и возможности использования правового механизма для снятия напряженности в управленческих отношениях.

Методы исследования: сравнительный анализ документов, включенное наблюдение, ситуационный анализ. Кроме того, были применены формально-юридический метод (исследование норм права), сравнительно-правовой метод (сопоставительный анализ различных правовых норм с целью уяснения сходства и различия между ними).

Гипотеза исследования. Функциональные внутрисистемные связи региональных органов государственной власти и местного самоуправления позволяют оптимизировать деятельность органов местного самоуправления на территории и обеспечить выполнение ими своих функций.

Для оптимизации взаимодействия региональной государственной власти и местного самоуправления необходимо разграничить предметы ведения и обеспечить финансирование передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий. Правовой механизм обеспечивает регулирование управленческих отношений и снятие напряжений в региональной системе власти.

Теоретико-методологической базой исследования стали структурно-функциональный и системный подходы, метод системного анализа.

Автором использованы отдельные положения теории рациональной бюрократии М. Вебера, теории конфликта Р. Дарендорфа, А. Г. Здравомы-слова.

Особое влияние на процесс формирования представлений диссертанта о сущности объекта исследования оказали положения, идеи и концепции современных авторов, разрабатывающих проблемы властных отношений, в том числе и в региональном аспекте (Г. В. Атаманчука, В. В. Желтова, Б. П. Краснова, И. И. Овчинникова, А. М. Тулеева и др.).

С опорой на теоретические разработки крупных ученых и их методологические приемы в диссертации сделаны обобщающие выводы и выработаны предложения по регулированию системного взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления с помощью правового механизма.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления за 2001-2004 годы. Источником анализа послужили документы органов местного самоуправления г. Кемерово и нормативные документы органов государственной власти Кемеровской области, принимаемые по вопросам разграничения полномочий. Существенным образом пополнила эмпирическую базу профессиональная деятельность автора в качестве юриста Администрации города Кемерово в течение трех лет.

Теоретическая значимость. Диссертационная работа вносит определенный вклад в научное осмысление управленческих отношений разных уровней и расширяет существующие подходы к исследованию данной проблемы.

Систематизированы материалы о напряженных формах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в пределах предметов их ведения. Определены критерии и признаки управленческой на-

пряженности в региональной системе власти и показаны регулятивные возможности правового механизма в снятии внутрисистемного давления.

Диссертация освещает вопросы оптимизации системного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на территории. Местное самоуправление рассматривается как социальный механизм народовластия.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных выводов для принятия управленческих и политических решений, оптимизирующих взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления на территории.

Исследование может быть полезно при разработке вузовских курсов социологии управления, политического менеджмента, спецкурса по местному самоуправлению. Кроме того, работа может быть использована при составлении научно-методических и учебных пособий в вузах, рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности социологов и работников управленческой сферы.

Научная новизна исследования.

• Показаны возможности правового регулирования отношений органов государственного и муниципального уровней в регионе в ситуациях управленческой напряженности при разграничении полномочий и предметов ведения. К таким возможностям автор относит: реализацию принципа адекватности полномочий и ресурсного обеспечения, конвенциальное оформление совместных действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления, экспертное обоснование соответствия полномочий предметам ведения на сопряженных управленческих уровнях и другие.

• Разграничение полномочий и предметов ведения в региональной системе власти, преодоление противоречий в отношениях рассматривается как процесс управленческого взаимодействия, требующий применения правового механизма. Выявлены противоречия в системном взаимодействии органов

местного самоуправления и государственных органов на региональном уровне, обозначено смешение вопросов местного значения и предметов ведения, предметов ведения и полномочий.

• Дано обоснование основных путей совершенствования управленческих отношений в региональной системе власти с использованием правового механизма. К основным путям совершенствования диссертант относит: четкое разграничение полномочий различных уровней власти в пределах одной сферы ведения, реализацию социальных и управленческих функций в пространстве правового взаимодействия, ресурсное обеспечение действий и решений органов местного самоуправления в пределах их полномочий. На защиту выносятся следующие положения: Правовой механизм - это формы, способы, средства, меры, конкретные нормы и учреждения, с помощью которых осуществляется регулирование отношений между государственной властью и муниципальными образо-ваньями, органами местного самоуправления на основе конституционной законности и правопорядка. Основное социальное назначение правового механизма во взаимодействии государственной власти и органов местного самоуправления - разграничение полномочий в реализации интересов населения конкретных территорий.

Разграничение полномочий осуществляется в единой системе региональной власти и сопровождается определением предметов ведения различных органов власти на конкретных управленческих уровнях. Это требует соотнесения местных интересов с интересами вышестоящего уровня социальной организации и оптимального использования общих ресурсов, включая природные, финансовые, социальные ресурсы.

Необходимость разграничения полномочий и предметов ведения возникает в ситуациях противоречивости действия имеющихся правовых регуляторов, в условиях обострения проблем ресурсного обеспечения, снижения компетентности управленческого персонала, а также в предконфликтных ситуациях на управленческом уровне, особенно при позиционной управленче-

ской напряженности между организационными структурами различных уровней в региональной системе власти. Использование правового механизма позволяет снять управленческую напряженность, ввести отношения в правовое поле, выстроить приоритеты интересов различных территорий и упорядочить отношения на управленческом уровне, а также между властными структурами и населением.

Апробация диссертационной работы. Ряд положений диссертации нашли отражение в выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях, в том числе на международной научно-практической конференции «Местное развитие: теория и практика» (г. Кемерово, 4 июня 2002 г.)

Для Администрации города Кемерово в 2002-2004 годах автором подготовлены пять аналитических записок Автор принимал участие в заседаниях круглых столов по проблемам местного самоуправления и взаимодействия органов власти в регионе, которые проходили в 2003-2004 гг.

Структура диссертации. Диссертация состоит из «Введения», двух глав (четырех параграфов), «Заключения», списка литературы (277 наименований) и приложения. Основной текст содержится на 144 страницах. Общий объем диссертации - 175 страниц.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во «Введении» характеризуется проблемная ситуация, актуализирующая выбор темы исследования, дается обзор научных подходов и резуль татов исследований по данной и сходной проблематике. Диссертант формулирует проблему и гипотезу исследования, определяет цель и конкретизирует ее в задачах. Во «Введении» дается краткое описание теоретико-методологической и эмпирической базы исследования, содержится самооценка научной и практической значимости диссертационной работы. Автор показывает новизну диссертационного исследования и предлагает для защиты основные положения разработанной концепции.

Глава 1. «Статус местного самоуправления в региональной системе власти» состоит из двух параграфов: 1. 1. - «Понятиерегиональной системы власти» и 1. 2. - «Социальные и управленческие функции местного самоуправления в региональной системе власти».

В диссертации характеризуются узаконенные полномочия федеральной и региональной власти и подчеркивается необходимость более четкого разграничения полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления.

Автор определяет региональную систему власти как оформленное и закрепленное правовыми нормами взаимодействие субъектов власти на различных уровнях власти с целью организации управления общественной жизнью в регионе. Система региональной власти включает в себя государственную власть, представленную в регионе, наряду с судебной властью, законодательными и исполнительными органами власти субъекта федерации, и муниципальную (местную) власть в лице представительного и исполнительного органов местного самоуправления.

Региональная система органов государственной власти и самоуправления имеет два основных уровня: региональный (областной, краевой) и самоуправляющийся (муниципальный, административно-сельский). Структура органов власти каждого уровня показана схематически на примере Кемеровской области. Под структурными подразделениями органов государственной власти Кемеровской области понимаются органы, осуществляющие в соответствии с действующим законодательством управление в определенной социально-экономической или других сферах жизни Кемеровской области. Иные органы государственной власти Кемеровской области создаются в соответствии с федеральным законодательством для осуществления специальных полномочий.

Под компетенцией местного самоуправления понимается установленная нормами конституции, законов, подзаконных актов совокупность полномочий по предметам ведения.

Автор структурирует местное самоуправление г. Кемерово следующим образом:

А. Формы непосредственного самоуправления:

а городской референдум;

□ городские выборы;

□ народная правотворческая инициатива;

а собрания (сходы) и конференции граждан;

□ органы территориального общественного самоуправления;

□ индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам городского самоуправления.

Б. Органы городского самоуправления:

□ представительный орган - Кемеровский городской Совет народных депутатов;

а Глава города (муниципального образования) - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории города Кемерово;

□ исполнительный орган - администрация города Кемерово.

Автор подчеркивает, что роль местного самоуправления надо оценивать в свете статьи 3 Конституции, из которой следует, что в России действует единая система власти народа, элементами которой являются центральные, региональные и местные (муниципальные) органы власти. Организационно они обособлены друг от друга и самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинакова: все перечисленные уровни власти получают свои полномочия из рук народа, имеют собственную законодательно установленную компетенцию, а реализация их решений обеспечивается через систему государственного принуждения.

Диссертант доказывает, что полномочия, которые лежат на местном уровне, должны соответствовать его возможностям. Если будет взят курс на резкое сокращение полномочий, то вместо ныне действующей муниципальной системы придется создавать административную систему районных и го-

родских (поселковых) местных органов государственной власти. Она примет на себя нынешние функции органов местного самоуправления, в то время как собственно местное самоуправление будет сведено к самым простым формам типа сходов граждан, домовых и уличных комитетов. В этом случае руководители субъектов Федерации смогут по своему усмотрению назначать и отстранять от должности местных руководителей, утверждать сметы расходов местных администраций и т. д. Тем самым управление субъектами Федерации перейдет в командно-административный режим.

Подобный переход потребует внесения серьезных изменений не только в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», но и в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы, а также в выборное законодательство. Придется пересмотреть и ряд международных обязательств России, в первую очередь в части реализации норм Европейской хартии местного самоуправления.

В данной главе содержатся предложения об укреплении местного самоуправления как звена региональной системы власти. Это касается, например, муниципальной собственности2, налоговых поступлений. Необходимо создать прозрачную и эффективную систему контроля над деятельностью рабочих органов местного самоуправления. Задача федерального центра -конкретизировать полномочия местной власти и ее функциональные задачи.

Сегодня на муниципальном уровне выявилось несоответствие между масштабом законодательно установленных «вопросов местного значения» и делегированных государственных полномочий, с одной стороны, и переданных в распоряжение местных органов ресурсами, с другой стороны. Чрезмерно высока фактическая зависимость конституционно самостоятельных

2 Необходимо отметить, что голько малая часть объектов муниципальной собственности приносит доход муниципальным образованиям Гораздо большая часть объектов не только не приносит дохода, но требует от органов местного самоуправления постоянных финансовых затрат, необходимых для функционирования этих объектов В их числе подавляющая часть учреждений образования, здравоохранения, культуры, жилищного местного фонда, коммунальных служб, финансируемых из местных бюджетов. Местное самоуправление в России

органов местного самоуправления от субъективных предпочтений региональных лидеров. Политика местных властей формируется без широкого участия населения, крайне низкой остается политическая активность граждан, проявляющаяся на выборах в местные органы.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», развивая положения Конституции Российской Федерации, использует для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного значения». Произошла, по существу, идентификация предметов ведения с вопросами местного значения.

В новой редакции Федерального закона по-прежнему смешиваются вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления. Новый закон не наделяет субъекты Российской Федерации правомочием расширять перечень предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления. Если сравнить этот принцип с принципом, действующим в соответствии с законом 1995 года, то можно сделать вывод о тенденции к централизации правового регулирования местного самоуправления.

Полномочия (права и обязанности) реализуются в конкретных сферах (областях) общественной жизни. Эти сферы общественных отношений определяются наукой как «предметы ведения». Разграничивая полномочия, необходимо «привязывать» их к конкретным сферам государственной или местной жизни, а значит разграничивать предметы ведения.

Рассматривая вопрос о компетенции органов местного самоуправления, «необходимо отталкиваться от общей цели существования местного самоуправления»1. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то подавляется всякое творчество на местах и, в конце концов, власть сводится к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного неподчиненного государ-

' Салов, О. А Проблемы местнсм о самоуправления // ЭКО. - 2001 - № 5. - С. 129

ственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, расширяет возможности социального управления, развития инициативы населения в области самоуправления.

Выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем вопросам местного значения; не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено в административном порядке.

Это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления. В первой главе дается перечень вопросов местного значения по блокам: организационно-административные, социально-экономические и собственно социальные.

Если в регионе отсутствует обучающее обобщение опыта местного самоуправления и нет эффективной государственной подготовки муниципальных кадров, муниципальная группа энтузиастов и представляющие ее интересы общественные организации вынуждены заниматься инициированием научных и аналитических исследований, организацией структур «самообучения», научно-практических конференций и семинаров по обмену реальным опытом выживания муниципального хозяйства в сегодняшних условиях.

В диссертационной работе характеризуются актуальные подходы к муниципальному управлению и видам управления: правовой, экономико-географический и хозяйственный. Автор учитывает, что типичным муниципальным образованием в Российской Федерации является городское промышленное муниципальное образование в условиях накопленной чрезвычайной экологической ситуации. Управление городским промышленным муниципальным образованием обусловлено необходимостью решения об-

щих, как правило, проблемных вопросов местного значения, важных для удовлетворения жизненных потребностей населения.

Диссертантом доказывается, что местное самоуправление - это действенный социальный механизм, способный обслуживать насущные запросы населения территории. Об этом говорит и значительная активность населения при выборах органов местного самоуправления в тех регионах, где законодательством обеспечивалась реальная самостоятельность местного самоуправления.

Вторая глава диссертации «Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в регионе: проблема разделения полномочий» включает также два параграфа: 2. 1. - «Управленческая напряженность во взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти» и 2. 2. - «Правовое регулирование полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления и государственной власти». В диссертации раскрываются причины, которые приводят к возникновению управленческой напряженности, и предлагаются пути снятия напряженности.

Автор делает вывод: практика деятельности органов местного самоуправления все больше показывает, что, будучи выведенными из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они связаны с ней функционально. Принадлежность местного самоуправления к одной из форм народовластия, наряду с осуществлением народом власти через органы государственной власти, объективно обусловливает необходимость тесного взаимодействия двух форм народовластия: государственной и муниципальной

Процессы функционирования двух востребованных социальной практикой форм властей выявляют пересечение и столкновение интересов в отдельных сферах общественной жизни. Изучение этих «соприкосновений» различных форм власти показывает исследователям и политикам, управлен-

цам, что дисбаланс в отношениях властей может быть не только при посягательствах на «чужие полномочия» и «предметы ведения», но и при наличии предметов совместного ведения.

Исходя из природы местного самоуправления как одной из разновидностей публичной власти, тесно взаимодействующей с государственной властью, дано определение понятия «предметы совместного ведения органов государственной власти области и муниципальных образований». Это сферы общественных отношений и деятельности органов государственной власти и муниципальных образований по осуществлению ими функций субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, находящиеся в компетенции как областных органов государственной власти, так и муниципальных образований, правовое регулирование по которым осуществляется органами государственной власти области, органами местного самоуправления или непосредственно населением.

Практика совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления развивалась, подтверждала реальное существование сфер общественной жизни, где осуществлялось совместное ведение дел. В конечном счете это находило свое отражение в федеральных нормативно-правовых актах. Так, согласно концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ 28 апреля 1997 г. № 425, контроль над наличием и соблюдением условий договоров между собственниками объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями и потребителями услуг, а также надзор за состоянием государственного, муниципального и частного жилищного фондов, за выполнением обязательных технологических процессов, обеспечивающих экологическую безопасность населения, могут осуществляться как органами местного самоуправления, так и органами государственной жилищной инспекции субъекта Федерации.

Автор рассматривает вопрос о целесообразности включения в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» статьи, устанавливающей предметы совместного ведения органов государственной власти и муниципальных образований, предоставив при этом субъектам Российской Федерации право самим регулировать законами порядок разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по этим совместным предметам ведения. В число таких предметов совместного ведения автор предлагает включить правоохранительную деятельность, противопожарную безопасность, социальную защиту населения, а также содержание и эксплуатацию жилищно-коммунального хозяйства; охрану природы, экологическую безопасность и некоторые другие сферы деятельности.

Думается, государственную власть и местное самоуправление следует не противопоставлять, а рассматривать в системном единстве. Это означает, что местное самоуправление должно восприниматься обществом и самими властями как обычная власть в ряду других (федеральной и региональной) властей. Нецелесообразен был бы отказ от самого принципа совместных действий (по соответствующим предметам). Статья 72 Конституции России, наиболее полно реализующая этот принцип, не разрушает, а наоборот, играет важнейшую системообразующую роль в существовании федеративного государства.

Причины напряжений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, сводятся автором к трем основным: нарушению принципа самостоятельности местного самоуправления, установленного ст. 132 Конституции РФ и конкретизированного федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления»; отсутствию финансирования передаваемых государственных полномочий; вмешательству в деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц органов самоуправления со стороны органов власти.

Структура органов местного самоуправления не соответствует решаемым задачам, а недостаточность местных ресурсов не дает возможности удовлетворить простейшие потребности населения в жилье, тепле и социапь-

ной защите. Возможность разрешить эти противоречия появилась с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Он подготовлен в соответствии с концепцией разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Причинами возникающих управленческих напряжений диссертант считает нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления, отсутствие финансирования передаваемых государственных полномочий, вмешательство в деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц органов самоуправления со стороны органов власти субъектов федерации.

Для устранения причин напряжения в диссертации предлагается с помощью норм права урегулировать вопросы финансирования передаваемых государственных полномочий, а также вопросы дополнительного финансирования деятельности органов местного самоуправления.

Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления во многом зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны органов государственной власти субъекта федерации. Учитывая недостаточное обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путем разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

В спорах о разграничении полномочий значимы не только интересы сторон, но и правовые основания. Прерогатива «последнего слов?.» в подобном споре принадлежит суду. Данный подход позволяет, в частности, прояснить болезненный для многих регионов вопрос, где кончаются полномочия

исполнительной власти субъекта Федерации и начинаются полномочия местного самоуправления.

В публикациях отмечается, что функциональная сторона природы полномочия подразумевает кооперацию и координацию деятельности. Применительно к власти это воплощается в требовании упорядоченного закрепления функций за определенными органами власти, специализации управленческих функций. От разграничения полномочий требуется такое приписывание функций к органам, чтобы обеспечивалось воспроизводство предмета ведения (управляемой системы) и самой власти (управляющей системы). Ресурсная сторона природы полномочия подразумевает хозяйственно-экономическую логику «игр обмена», циклов экономической конъюнктуры и т. д., в которой существуют и воспроизводятся ресурсы. Правовая сторона природы полномочия подразумевает логику «сдержек и противовесов», взаимного взвешивания и балансирования, в рамках которой живут полномочия как права4. Предельный случай - конституционный принцип разделения властей. Однако в каждой ветви власти или институциальном компоненте власти наблюдаются сходные эффекты - даже если подразумевается «вертикаль»: аппарат администрации пытается «сбалансировать» полпредов, аппарат правительства - министров, вице-премьеры - друг друга и т. д.

Полномочие выступает способом практически-деятельного (а не теоретического) применения как отношения властвующего к отведенной ему области жизни - «предмету ведения» в рамках «компетенции».

Напряженность заложена в таких допускающих самые различные толкования формулировках, характеризующих предметы совместного ведения, как «обгцие вопросы», «установление общих принципов» и др. Остаются открытыми вопросы о том, что является «общими» вопросами, принципами и т. п., или о том, например, в чем должно было проявляться совместное ведение региональных органов власти и органов местного самоуправления.

4 Проблемы становления развития и функционирования . материалы И Всерос науч.-праш. конф , г. Пермь, 26-27 окт 1999 г - Пермь, 1999. -С. 68.

Особая зона напряжения между региональными органами власти и органами местного самоуправления возникает при одностороннем вторжении одного уровня власти в предмет их совместной компетенции. Чаще всего это проявляется в принятых по предметам совместного ведения нормативных актах, где субъект Федерации в своих регулятивных действиях выходит далеко за пределы «общих вопросов» и определяет единый порядок конкретных действий по решению этих «общих вопросов» на территории муниципального образования.

В настоящее время практика осуществления компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по предметам совместного ведения не отвечает интересам ни одной из этих сторон. При этом называется одна и та же причина: отсутствие правовых оснований для учета и согласования мнений сторон и для обязательного исполнения совместно принятых решений. Последние к тому же после согласований и договоренностей часто принимаются федеральными органами в односторонней редакции без каких-либо обоснований и разъяснений. Можно утверждать, что именно отсутствие детализированного правового режима согласования интересов федерации и ее субъектов, а также отсутствие правообеспеченных механизмов разработки, принятия и исполнения совместных решений привели к тому, что в начатом процессе разграничения предметов совместного ведения и полномочий одностороннее преимущество получили федеральные интересы4.

Эффективность власти в государстве во многом зависит от того, насколько обоснованно разграничены функции, предметы ведения и полномочия и конструктивно ли организовано согласование интересов и взаимодействие между ветвями и уровнями власти.

5 Дряхлое, С. К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления - М , 2003 - С. 15.

На органы местного самоуправления государство возложило самые финансово-емкие сферы общественной жизни: социальные вопросы, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт. Как их обеспечивать при отсутствии средств9 Кроме того, органы местного самоуправления продолжают наделяться государственными полномочиями без соответствующего финансирования не только в соответствии с законами, но и с подзаконными актами. Перекладывая на плечи еще не окрепшей местной власти всю тяжесть по управлению своей территорией, государственная власть снимает с себя ответственность за происходящее на местах. Этим дискредитируется местное самоуправление в глазах населения.

Более половины обращений населения на имя глав субъектов Федерации содержат вопросы, решение которых входит в прямую компетенцию органов местного самоуправления. Это свидетельствует о том, что люди не надеются пока на действенную помощь местной власти.

В последние годы обществу предложена идея восстановления вертикали исполнительной власти не только со стороны региональных, но и федеральных властей. Наблюдается два подхода: 1) возрождение вертикали только по переданным государственным полномочиям и 2) создание абсолютной вертикали - по всему объему компетенции органов местного самоуправления.

Для снятия «правовых мин» в пространстве взаимодействия властей разных уровней нужна серьезная корректировка федерального законодательства и практики перераспределения и собирания налогов. Вероятно, даже после такой корректировки ситуация напряжения не будет до конца исчерпана. Нормальная обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти будет порождать все новые и новые противостояния. Корректировка законодательства без пересмотра всей системы власти Российского государства может только на время ограничить напряжение между региональными и местными властями и свести разногласия между ними в русло цивилизованных правил и процедур.

Пока не отрегулированы межбюджетные отношения, имеются только самые обычные политические меры для разрешения напряжения между органами государственной власти и местного самоуправления. Это стол переговоров, согласование, убеждение аргументами, угрозы, посулы, обмен услугами, компромисс и т. д.

«Заключение» диссертации содержит обобщенные результаты исследования, наиболее важные выводы и рекомендации.

Диссертантом выделены и исследованы факторы, определяющие причины возникновения управленческих напряжений, предложены пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти. Автор рассматривает местное самоуправление не только как элемент системы публичной власти, но и как механизм повышения социальной активности граждан, без которой невозможно устойчивое развитие муниципальных образований.

В качестве основных путей для повышения эффективности местного самоуправления предложено: установление оптимальной системы распределения полномочий между всеми уровнями публичной власти; развитие межбюджетных отношений; установление четких и долговременных источников дохода бюджетов муниципальных образований в соответствии с их компетенцией и полномочиями; определение системы контроля (со стороны государства и общества) над деятельностью органов местного самоуправления.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

1. Сёмкина, Т. Б. Частный случай разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления / Т. Б. Сёмкина // Местное развитие: теория и практика: материалы Международ, науч.-практич. конф. 4 июня 2002 г., Кемерово / отв. ред. д. с. н., проф. Л. Л. Шпак. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2003. - 0,1 п. л.

2. Сёмкина, Т. Б. Система власти в регионе / Т. Б. Сёмкина // Факультетские исследования. Вып. 1: Региональная власть и политика / отв. ред. д. с. н., проф. Л. Л. Шпак. - Кемерово, 2004. - 0,2 п. л.

3. Сёмкина, Т. Б. Правовое регулирование жилищных проблем: взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления / Т. Б. Сёмкина // Факультетские исследования. Вып. 1: Региональная власть и политика. - Кемерово, 2004. - 0,2 п. л.

4. Сёмкина, Т. Б. Местное самоуправление- социальное назначение, противоречия статуса / Т. Б. Сёмкина // Факультетские исследования. Вып.2: Регион: власть, политика и местное развитие: материалы регионал. научно-практич. конф., гг. Березовский, Кемерово, март 2005 г. / отв. ред. д. полит, н., проф. Омеличкин О. В., д. с. н., проф. Л. Л. Шпак. - Кемерово, 2005. - 0,2 п. л.

5. Сёмкина, Т. Б. Регламентация полномочий исполнительной государственной власти в сфере местного самоуправления / Т. Б. Сёмкина // Человек и общество- на рубеже тысячелетий: Международный сборник научных трудов/ Под общей ред. Проф. О.И. Кирикова - Вып.28,- Воронеж: Воронежский госпедуниверситет, 2005. - 0,3 п. л.

6. Сёмкина, Т. Б. О полномочиях законодательных органов государственной власти на уровне субъектов федерации / Т. Б. Сёмкина // Факультетские исследования. Вып.2: Регион: власть, политика и местное развитие: материалы регионал. научно-практич. конф., гг. Березовский, Кемерово, март 2005 г. - Кемерово, 2005. - 0,3 п. л.

7. Сёмкина, Т. Б. Правовое регулирование отношений органов местного самоуправления с государственной властью в регионе / Т. Б. Сёмкина // Факультетские исследования. Вып.2: Регион: власть, политика и местное развитие: материалы регионал. научно-практич. конф., гг. Березовский, Кемерово, март 2005 г. - Кемерово, 2005. - 0,3 п. л.

Подписано в печать 21 04 2005.- Формат 60х84'/|6 Бумага офсетная № 1 Печать офсетная Уч -изд. л. 2 Тираж 100 экз. Заказ № 270

Отпечатано в типографии изд-ва «Кузбассвузиздат» 650043, г Кемерово, ул Ррмака, 7

\

I

I I

I

f

?

I )

Р-7995

РНБ Русский фонд

2006-4 7263

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Сёмкина, Татьяна Борисовна

Введение

Глава 1. Статус местного самоуправления в региональной системе власти.

1. 1. Понятие региональной системы власти.

1. 2. Социальные и управленческие функции местного самоуправления в региональной системе власти.

Глава 2. Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в регионе: проблема разделения полномочий.

2. 1. Управленческая напряженность во взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти.

2. 2. Правовое регулирование полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления и государственной власти.

Введение диссертации2005 год, автореферат по социологии, Сёмкина, Татьяна Борисовна

Актуальность темы. Проблема системного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает актуальность в силу ряда причин.

В публичной политике декларируется отказ от административно-командного принципа управления с элементами самоуправления и переход к региональному самоуправлению (особенно в республиках РФ) с элементами централизованного управления. Замечено, что после перекоса в сторону регионального самоуправления, наблюдается, как правило, крен в сторону централизации и усиления государственного присутствия на местах. Соответственно, происходит резкое ослабление местного самоуправления. Сегодня местные власти ассоциируют властное вмешательство государства с полным, единовластным распоряжением общественными ресурсами. Властные органы в городах и районах являются, по сути, низовыми звеньями государственной власти и находятся в зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения1. Формально органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Изучение процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления необходимо для самой управленческой практики.

Для того чтобы интересы граждан, проживающих на конкретной территории, были учтены, необходимо чтобы они были представлены органами местной власти в публичной политике и государственной власти. Поэтому местное самоуправление остается актуальной формой развития системы управления всем обществом. Другое дело, каким образом организовать взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, чтобы избежать их противостояния.

1 Тощеико, Ж. Т. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) / Ж. Т. Тошен ко, Г. Н.Цветкова // Социс. - 1997. - № 6. - С. 109-119.

В настоящее время, несмотря на попытки обновления и реформирования, отношения государственных и местных органов власти складываются по командно-административному типу, что не соответствует законодательной схеме взаимодействия и не позволяет органам местного самоуправления в полной мере выполнять свою функцию в изменившихся условиях жизни в обществе.

Необходимо учесть, что в условиях проводимых реформ постоянно меняется законодательство, регулирующее вопросы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этим частично объясняется слабая разработанность проблем взаимоотношений государственной и местной властей. Отсутствие функционального подхода к оптимизации взаимодействия региональных и местных властей сужает возможности местного самоуправления и искажает его предназначение. Нередко власть принимает форму единоличного управления со стороны аппарата государственной власти. Выборы нередко являются прикрытием для осуществления того же самого принципа единоначалия во власти. В подобных условиях о самоуправлении на местах говорить трудно.

Несмотря на принятие нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003-г. № 1Э1-ФЗ и внесение изменений в закон «Об общих .принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 5Э-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на практике отношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по отдельным вопросам остаются напряженными и нуждаются в корректировке. Во многом это объясняется слабой регулятивной возможностью конституционного механизма на местах. Конституционное утверждение самостоятельности местного самоуправления (ст. 130, 131, 132 Конституции РФ) пока остается регулятором лишь на перспективу. Кроме того, проблемой является дисбаланс отношений между региональной и местной властью. Это актуализирует заявленную нами диссертационную тему, поскольку она предполагает изучение правового механизма, регулирующего отношения государственной власти и местного самоуправления. Вопрос этот актуален с позиций построения правового демократического государства и развития гражданского общества с его атрибутами инициативности и самодеятельности самих граждан.

Актуальность темы объясняется и тем, что в социологии управления слабо изучены предконфликтные процессы взаимодействия, столкновения интересов государственной власти и местного самоуправления на территории и не определены возможности правового механизма в снятии управленческой напряженности в рамках целостной региональной системы власти.

Разработанность темы в научной литературе. Тема диссертационного исследования охватывает несколько аспектов. Исследование поставленных в диссертации проблем требует анализа научного опыта,в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам теории государства и права, зарубежного и отечественного конституционализма, государственного и социального управления, местного самоуправления, муниципального права, социологии права, социологии управления.

Общие вопросы теории властных отношений и управления нашли отражение в работах Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Б. Н. Габричидзе, Ю. М. Глазунова, А. А. Замотаева, Б. П. Краснова, Г. Г. Филиппова и др.

Вопросы государственного и муниципального управления рассмотрены С. В. Бирюковым, Д. И. Васильевым, Н. Е. Кованевой, М. Ю. Мартыновым, В. С. Мокрым, В. В. Наумкиной, В. Н. Панкращенко, О. А. Саловым, Ж. Т. Тощенко, А. М. Тулеевым, В. Е. Чиркиным и другими.

Среди ученых, изучавших структуру региональных органов государственной власти и местного самоуправления, нужно отметить таких, как

B. М. Ануфриев, И. В. Бабичев, Н. И. Захарова, А. П. Кривец, А. Н. Мельников, А. А. Меньшов, И. И. Овчинников, Т. Н. Пабузина, А. А. Сапожников и другие.

В последние годы появились научные публикации по вопросам, касающимся взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Имеются в виду работы таких авторов, как С. К. Дряхлов, Н. А. Игнатюк, М. Н. Кирюхина, Ю. Н. Ковалев, А. Н. Кубарков,

C. Г. Наймущина, Н. И. Соломка.