Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы

Воронков, Александр Александрович

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы

Год: 2007
Автор научной работы: Воронков, Александр Александрович
Ученая cтепень: кандидата политических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 23.00.02

450 руб.

Диссертация по политологии на тему 'Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы"

ооз

На правах рукописи

Воронков Александр Александрович

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Специальность 23 00 02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

1 5 НОЯ 2007 АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание

ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2007

003176097

Диссертация выполнена на кафедре социальной и политической философии Негосударственного некоммерческого образовательного учреждения «Московский гуманитарный университет»

Научный руководитель доктор философских наук, профессор

Ледяев Валерий Георгиевич

Официальные оппоненты* доктор политических наук

Мус и хин Глеб Иванович

кандидат социологических наук Конюшко Светлана Валерьевна

Ведущая организация: Институт социологии Российской академии наук

Защита состоится 15 ноября 2007 года в 16 00 часов на заседании диссертационного совета Д 521 004 03 при Московском гуманитарном университете (ННОУ) по адресу 111395, г Москва, ул Юности, 5/1, корп 3, зал заседаний диссертационных советов (ауд 511)

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского гуманитарного университета (ННОУ) по тому же адресу

Автореферат разослан 15 октября 2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Сковиков А К

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в России проделало сложный и противоречивый путь развития Его роль и значение в различные периоды истории неоднократно менялись, в связи с чем менялась и система взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти Конституцией России 1993 года было провозглашен принцип независимости местного самоуправления и невключения его в систему органов государственной власти. В 2003 году с принятием закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую стадию- с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без исключения.

Однако уже первые результаты муниципальной реформы выявили явное противоречие между принципами, заложенными в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции России и практикой реализации реформы, обуславливающей положение органов местного самоуправления в общей системе управления государства Федеральное и региональное законодательство, финансовое и материально-техническое обеспечение муниципальных образований неспособны обеспечить их автономию по отношению к государственным органам власти Одна из причин такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о месте и роли местного самоуправления в обществе, различии между государственной и муниципальной властью. Другой причиной является нежелание органов государственной власти признавать право граждан на местное самоуправление, что препятствует эффективному решению вопросов местного значения и надлежащему исполнению муниципальными органами делегированных государственных полномочий Конституционная установка на исключение местного самоуправления из системы органов государственной власти нуждается в конкретизации, прежде всего, в плане уточнения принципов взаимоотношений муниципального уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями

уровень должен быть передан тот необходимый объем полномочий, который обеспечит максимально эффективное решение местных вопросов и вопросов, государственного значения, переданных муниципалитетам. Чрезмерная централизация власти приводит к невозможности решать вопросы местного значения самим населением и органами власти им избранными и подконтрольными. В связи с этим, возникает необходимость в разрешении противоречия между существующими конституционными принципами взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и практикой их осуществления, с другой.

Данные вопросы составляют проблемное поле диссертационной работы, а комплекс вышеуказанных проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления обуславливает актуальность исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, затронутые в диссертации, стали предметом исследования многих отечественных и зарубежных политологов и правоведов Концептуальному и общетеоретическому исследованию феномена власти, понятиям политической и государственной власти посвящены работы Т Гоббса, М Вебера, X Лассуэлла, Э. Кэплэна, Р Даля, Д Картрайта, С Лукса, Э Гидденса, Т. Парсонса, X. Арендт, М. Фуко, А, Берча, Е, Вятра. Природа власти и государства исследовалась в трудах многих отечественных политологов (В. Г Ледяев, Р. А Хомелева, В. И Буренко, К С. Гаджиев, В Н. Амелин, Г И Мусихин, Г Г. Филиппов, А. А Дегтярев).

Природа местного самоуправления специально изучалась такими учеными как Г Еллинек, И Редлих, П, Ашлей, А. де Токвиль, Н И Лазаревский, К. А Пажитнов, М. И. Свешников, А Д Градовский, Л, А Велихов, Б Н Чичерин, Н М. Коркунов, В П. Безобразов, А И. Васильчиков, В. Н. Лешков

В последние десятилетия интерес к проблематике местного самоуправления существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций отечественных и зарубежных исследователей по данной теме (Р. Драго, Р. Граверт, Г. В Барабашев, С И Кулиева, В. В Шинкаренко А И Коваленко, В И Васильев, Н В Постовой, А И Черкасов)

Среди работ, посвященных исследованиям взаимоотношений региональных и местных органов власти в современной России, следует, прежде всего, выделить монографию В Гельмана, С Рыженкова,

Е Белокуровой, Н. Борисовой «Автономия или контроль9 Реформа местной власти в городах России, 1991-2001», предлагающую анализ политики институционального строительства в сфере местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне

Анализу перспектив развития местного самоуправления в России после вступления в силу нового федерального закона посвящены работы В И Васильева, Н. Б. Косаревой, Е. Житковой, М. Ю Каверзина, А. В. Кружкова, В. Я. Гельмана, О. Л. Савранской, С. Михеева, проблемам финансовой автономии муниципальных органов власти в новых условиях -труды В. Д. Нечаева, А Деменковой, О Роя, Л Парцикова

В 2006-2007 гг. были опубликованы результаты исследований, посвященных оценке процесса реформирования местного самоуправления в России, в которых подводятся первые итоги проводимой реформы и формулируются рекомендации по преодолению выявленных практикой недостатков в практике внедрения Федерального Закона №131 (В Глазьгчев, Л. Рагозина, Н Косарева, М Либоракина) Эти работы основаны на фактических данных о состоянии местного самоуправления в различных регионах Российской федерации, полученных до и после вступления в силу на их территории изменений в законодательстве

Признавая важность вклада вышеперечисленных трудов в разработку темы диссертационной работы, нельзя не признать необходимости проведения всестороннего исследования всей совокупности форм и проявлений взаимодействия органов публичной власти на региональном уровне Имеющиеся труды носят в основном юридический характер, ограничиваясь анализом сферы муниципального права (формального разграничения предметов ведения, прав, обязанностей и полномочий), и не затрагивают других важных сторон взаимодействия государства и местного самоуправления, в том числе практических трудностей и проблем, возникающих в процессе осуществления муниципальной реформы Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить имеющийся пробел путем изучения правового, политического, экономического аспектов взаимодействия региональной и муниципальной власти.

Начавшаяся в 2003 году реформа местного самоуправления привела к существенным изменениям в отношениях муниципальных и государственных органов власти Сегодня требуется дать оценку процессу реформирования местного самоуправления, определить направления оптимизации

взаимодействия государственных и муниципальных властей и пути преодоления недостатков как в законодательстве, так и в реальной практике

При этом акцент следует сделать на анализе региональных моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Государственное устройство России предполагает наличие двух уровней государственной власти — федерального и регионального (субъекты федерации) В настоящее время федеральная политика, как правило, не имеет специфического характера по отношению к конкретным муниципальным образованиям, федеральная власть строит взаимодействие с регионами, а по отношению к местному самоуправлению выступает как создатель правовых рамок, основ для его деятельности, одинаковых для всех регионов Власти отдельного субъекта федерации, напротив, непосредственно выстраивают свои отношения с конкретными муниципальными образованиями и местными политическими акторами и определяют институциональные особенности модели местного самоуправления в регионе Несмотря на наличие единого для всех субъектов РФ федерального законодательства в каждом регионе вопросы бюджетной и налоговой политики, организации местного самоуправления и, наконец, степени муниципальной автономии могут решаться по-разному, что обусловлено не только различием «стартовых» политических и экономических возможностей регионов, но и индивидуальными характеристиками акторов региональной политики.

Поэтому в диссертации предлагается комплексное исследование взаимоотношений органов власти субъекта федерации и местного самоуправления в конкретном российском регионе (Ивановской области). Выбор данного региона был обусловлен многими обстоятельствами, в том числе и тем, что реформа местного самоуправления по срокам реализации в нем совпала с изменениями в составе правящей региональной элиты, которые мы можем рассматривать в рамках тенденции развития политической элиты России в целом

Указанные моменты обусловливают актуальность темы диссертации, а также во многом определяют объект, предмет, цель и задачи исследования

Объектом исследования является система взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти в регионе

сторона взаимодействия и реальная практика их взаимоотношений в политической сфере

Цель исследования состоит в проведении политологического исследования системы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявлении проблем, возникающих в реализации публичной власти на местном уровне и поиске оптимальных направлений их решения

Поставленная цель достигается путем решения следующих исследовательских задач

• уточнение базовых понятий исследования (политическая власть, публичная власть, государственная власть, местное самоуправление),

• критический анализ основных теоретических подходов к объяснению взаимодействия государственной власти и местного самоуправления,

• рассмотрение основных моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, сложившихся в мировой практике;

• выявление специфики и особенностей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России;

• анализ системы взаимоотношений органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления в одном из регионов России (кейс-стади),

• выработка рекомендаций по оптимизации процесса взаимодействия государственной и муниципальной публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации

Теоретико-методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют следующие методы1

• метод системного анализа (раскрытие целостности объекта исследования и выявление различных типов связей в изучаемом объекте, в качестве системных образований рассмотрены публичная власть в Российской Федерации, система органов государственной власти, система органов местного самоуправления и др),

• метод институционального анализа (рассмотрение местного самоуправления как политического института, его взаимосвязей с другими институтами политической системы),

• функциональный метод (объяснение функций государственных органов и органов местного самоуправления в их взаимодействии),

• сравнительный метод (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, сравнительный анализ моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных государствах и различных регионах России),

• исторический метод (объяснение становления системы управления в России и эволюции отношений местного самоуправления и государства),

• метод экспертных оценок

Анализ взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления основывается на двух базовых характеристиках -муниципальной автономии и муниципальной интеграции. Под муниципальной автономией мы понимаем возможность органов местного самоуправления действовать и выполнять свои функции в отсутствии подчинения другим (государственным) органам власти Основным индикатором местной автономии являются самостоятельное распоряжение ресурсами и защита от контроля вышестоящих органов власти. Муниципальная интеграция представляет собой механизм включения органов местного самоуправления в общую систему управления государством. Уровень муниципальной интеграции зависит от объема государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и от степени их участия в реализации общегосударственной политики.

Во взаимодействии государственной власти и местного самоуправления мы выделяем две стороны — социально-экономическую и политико-правовую (данная классификация предложена Т Р. Гарром и Д Кингом) Социально-экономическая сторона взаимодействия определяется налоговой и бюджетной политикой государства, возможностью органов местного самоуправления самостоятельно мобилизовать и использовать экономические ресурсы для выполнения своих функций, а также степенью финансовой зависимости от государства и подконтрольности в распоряжении ресурсами Политико-правовая сторона включает в себя правовой элемент — институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами государственной власти и политическую составляющую - реальную практику взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной власти.

Эмпирическая база исследования. Для освещения проблемы

использовались

• международное, федеральное и региональное законодательство в области местного самоуправления, местные нормативно-правовые акты,

• материалы судебной практики в области защиты прав местного самоуправления и прав граждан на местное самоуправление,

• глубинные интервью (более 20) с региональными экспертами, в том числе с главами исполнительных и представительных органов муниципальных образований, руководителями структурных подразделений в органах власти регионального и муниципального уровней,

• отчеты органов государственной и муниципальной власти о текущем состоянии реформы местного самоуправления;

• материалы центральной и региональной прессы, Интернет-сайтов и кейсы, полученные из реальной практики организации местного самоуправления,

• работы отечественных и зарубежных ученых, материалы научно-практических конференций, посвященных проблемам местного самоуправления,

• данные социологических исследований, проведенных в разных регионах России

Научная новизна работы и положения, выносимые на защиту.

• Подведены первые итоги реформы местного самоуправления, дан прогноз развития ситуации после осуществления всех запланированных преобразований Показано, что во многих случаях изменения не только снижают эффективность управления в муниципальных образованиях, но и приводят к возникновению кризисных ситуаций и острых конфликтов

• Рассмотрена политика региональных органов власти в России по отношению к органам местного самоуправления Его результаты свидетельствуют о том, что в отсутствии возможности влиять на нормативно-правовую основу организации органов местного самоуправления, органы государственной власти многих субъектов Федерации целенаправленно осуществляют политику по ограничению местной автономии, используя бюджетные механизмы, партийное влияние и широкий спектр неформальных практик осуществления власти.

• Доказывается, что местное самоуправление не выполняет в полной мере функций самостоятельного уровня публичной власти, основанного на самоорганизации территориальных сообществ в силу его фактического слияния с системой органов государственной власти Это обусловлено как отсутствием необходимого ресурсного обеспечения работы муниципальных органов власти, так и пассивным отношением самих жителей к решению вопросов местного значения,

• Выявлены возможности косвенного влияния органов региональной власти на местное самоуправление, существенно усилившиеся в последнее время (через систему межмуниципального сотрудничества, партийную систему) Обоснована тенденция возрастания роли неформальных практик в отношениях региональной и муниципальной власти

• Определена специфика взаимодействия органов власти субъекта Федерация и органов местного самоуправления в Ивановской области, раскрыт характер имеющихся противоречий в сфере бюджетных и имущественных отношений (распределение налоговых поступлений, государственных дотаций, право распоряжения земельными участками и т.д.) выявлена существенная роль «партийного фактора» и неформальных практик во взаимодействии двух уровней публичной власти. На основании эмпирического исследования показано, что объем ресурсов, имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления в регионе, не достаточен для обеспечения муниципальной автономии, а политика органов государственной власти субъекта федерации направлена на усиление существующей зависимости муниципалитетов

• На основе обобщения опыта России и зарубежных странах сформулированы предложения по корректировке системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в направлении предотвращения дальнейшего «огосударствления» муниципальных структур и повышения их эффективности в решении местных вопросов (изменение существующей системы распределения налогов, отмена строгой регламентации структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, исключение передачи на муниципальный уровень нефинансируемых государственных полномочий, разработка механизма защиты (в т.ч. и судебной), прав местного самоуправления)

Практическая значимость диссертационного исследования.

Результаты анализа процесса взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления и путей разрешения существующих проблем могут быть реализованы на уровне деятельности региональных органов публичной власти, учтены при выработке управленческих решений и формировании механизмов взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления Выводы диссертации могут быть использованы в научных целях для дальнейших теоретических разработок различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Фрагменты диссертации целесообразно использовать в вузовских курсах политологии, политической регионалистики, государственного и муниципального управления, а также в подготовке спецкурсов

Апробация результатов диссертационного исследования.

Результаты диссертационного исследования изложены автором в выступлениях на следующих научных и научно-практических конференциях:

1 Пятая обшая международная конференция Евразийской Сети политических исследований "Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах постсоветской Евразии" (Москва, 2007),

2 Международная научная ассамблея молодых ученых «Государственное управление в XXI веке- актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, 2007),

3 III Международная межвузовская научная конференция «Россия и современный мир. проблемы политического развития (Москва, 2007),

4. Международная научная конференция «Новая Россия проблема доверия

в современном российском политическом сообществе (Москва, 2007), 5 III Всероссийская научно-практическая конференция «Экономическое и

социальное развитие регионов России» (Пенза, 2007), 6. Всероссийская научная конференция студентов и молодых ученых «Проблемы становления гражданского общества в России» (Йошкар-Ола, 2007),

7 Международная научно-практическая конференция «Проблемы экономики, политики и управления в Российской Федерации» (Иваново, 2007).

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и библиографии

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуются состояние и степень ее теоретической разработанности, формулируются цель и задачи исследования, раскрывается его методологическая основа, определяются научная новизна и практическая значимость работы.

Первая глава «Теоретико-методологические аспекты исследования взаимодействия государственной власти и местного самоуправления» посвящена определению и уточнению содержания базовых понятий исследования («политическая власть», «публичная власть», «государственная власть» «муниципальная власть», «местное самоуправление»), критическому анализу основных научных теорий взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, а также рассмотрению различных моделей взаимодействия государства и местного самоуправления в зарубежных странах Концептуальный анализ (первый параграф главы) начинается с понятия политической власти как наиболее широкого понятия в политологическом «дискурсе власти». Автор считает целесообразным не ограничивать политическую власть сферой государственного управления (как это делают многие исследователи), а рассматривать ее в качестве понятия, охватывающего все формы властных отношений в сфере политики

Раскрывая содержание политической власти, диссертант выделяет два ее вида — публичную и непубличную власть. Публичная власть представляет собой институционализированную легальную политическую власть, реализующую артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и служащую цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением Публичная власть - это власть, выделенная из общества и осуществляемая специальными органами (институтами, организациями) Непубличная власть (власть общественных объединений, групп давления, духовных лидеров и т.д) действует лишь в рамках определенных социальных групп, и, в отличие от публичной власти, не опирается на правовые нормы, не действует в рамках формальных институтов и, следовательно, может иметь скрытый характер

Далее в параграфе рассматриваются два уровня публичной власти -государственной власть и муниципальная власть (местное самоуправление).

Основными признаками государственной власти являются публичность, суверенитет, монополия на нормотворчество, монополия на легальное использование принуждения, моноцентричность, территориальная ограниченность Местное самоуправление представляет собой децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает решение вопросов местного значения и исполнение нормативных актов органов государственной власти в пределах территории отдельных поселений самим населением либо образуемыми им органами Будучи формой публичной власти, муниципальная власть отличается от государственной следующими признаками: отсутствием суверенитета, подзаконностью и подконтрольностью государству (государство определяет объем полномочий органов местного самоуправления, контролирует исполнение полномочий, переданных им на местный уровень)

Во втором параграфе главы анализируются основные теории местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью. Теория свободной общины (Г Турэ, А де Токвиль) рассматривает право общины на управление своими делами как естественное и неотчуждаемое По мнению сторонников данной теории, община обладает самостоятельностью и независимостью от центральной власти; государство не создает общину, а только признает ее

Общественно-хозяйственная теория (О Ресслер, Р. Моль, А Васильчиков, В Лешков) также исходит из противопоставления интересов государства и общины, но предлагает этому иное обоснование, подчеркивая негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления, принципиально отличающихся от государственных органов.

Согласно государственной теории (Л. Штейн, Р Гнейст, А Д Градовский, В П. Безобразов, Н И Лазаревский), самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления, которое, в отличие от центрального государственного управления, осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результатах решения местных вопросов

Юридическая теория самоуправления (Г Еллинек, Б. Чичерин), опирается на дуалистический подход Согласно данной теории, органы местного самоуправления являются частью государственной структуры, но государство уступает им ряд своих прав в полном объеме, признавая их независимость и неприкосновенность

В результате анализа данных теорий, автор диссертации приходит к выводу о том, что именно дуалистический подход наиболее адекватно выражает место и роль местного самоуправления в системе публичной власти. В его пользу говорит уже сама технология формирования предметов ведения органов местного самоуправления как встречной инициативы двух сторон, населения, которое поручает местным органам власти решение некоторых вопросов, и государства, поручающего им исполнение ряда функций Вместе с тем, развитие теоретических взглядов в области местного самоуправления показывает, что проведение «жесткой» границы между местным самоуправлением и государственным управлением, их абсолютное разделение необоснованны и невозможны

В третьем параграфе главы рассматриваются различные модели взаимодействия государства и местного самоуправления в зарубежных странах Основы формирования системы местного самоуправления в европейских странах отражены в Европейской Хартии местного самоуправления Хартия дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятым всеми демократическими государствами Этот документ обязывает присоединившиеся государства применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ.

В современном мире принято выделять две основные системы взаимодействия государства и местного самоуправления- англосаксонскую и континентальную Для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных государства, призванных непосредственно контролировать деятельность органов местного самоуправления Муниципальные власти формально выступают как действующие независимо в пределах предоставленных им полномочий.

В континентальной системе взаимодействие двух уровней публичной власти основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Представители государства в административно-территориальных единицах имеют свой круг полномочий, в том числе в отношении органов самоуправления

В рамках двух основных систем в диссертации характеризуется структура местной власти в Великобритании, США, Франции и Германии и определяется своеобразие сложившихся в этих странах практик взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.

Анализ различных моделей местного самоуправления показывает, что средства государственного контроля за деятельностью муниципалитетов и резервы их автономии могут быть весьма разнообразными и варьироваться в зависимости от особенностей институционального характера, культурно-исторических факторов, расстановки политических сил. В развитых демократических странах имеют место различные варианты «баланса» между муниципальной автономией и государственной централизацией Однако во всех странах местное самоуправление играет существенную роль в организации общественной жизни, выполняя спектр важных социальных функций, а государство гарантирует относительную самостоятельность муниципалитетов и стремится поддерживать такой формат отношений, который обеспечивает максимальную эффективность социального управления

Автор делает вывод, что для создания эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления, контроль государственных органов в определенных случаях возможен и необходим Однако его средства должны применяться лишь в случае нарушения закона, а не использоваться для подчинения муниципальных властей политике, проводимой государством (регионом), поскольку в этой ситуации они не смогут эффективно выражать интересы местного сообщества.

Во второй главе «Основные этапы развития отношений государственной власти и местного самоуправления в России» рассматривается взаимодействие местного самоуправления и государства в различные эпохи отечественной истории.

Первый параграф обращается к развитию отношений государственной власти и местного самоуправления в дореволюционный период истории России. При этом выделяются несколько исторических этапов

• В Киевской Руси (до XIII в ) институты местного самоуправления играли важную роль, органически вписываясь в единую систему управления формировавшегося государства

• В период после монголо-татарского нашествия (ХШ-ХУ вв ) ситуация резко изменилась, центральная власть стала доминировать над системой местного самоуправления, потерявшей свое значение, вместе с упразднением представительской власти и утратой общинами экономической независимости.

• По мере формирования централизованного Российского государства в ХУ-ХУШ вв. осуществлялись неоднократные попытки реанимировать

институт местного самоуправления в качестве противовеса региональному сепаратизму (реформы Ивана Грозного, Петра I, Екатерины II), однако, вплоть до второй половины XIX века никаких радикальных изменений в положении местного самоуправления не происходило, и оно по-прежнему занимало подчиненное положение по отношению к бюрократическому аппарату государства. • Важными вехами в развитии местного самоуправления в дореволюционной России стали земская и городская реформы, проведенные во время правления Александра П Впервые в истории страны появились органы самоуправления, законодательно не включенные в систему государственной власти и формально действующие независимо от нее, т е были заложены основы формирования муниципальной власти.

Однако земские и городские органы не получили достаточной самостоятельности, будучи постоянно стесняемыми государственной администрацией, а после Октябрьской революции сам институт местного самоуправления был упразднен на несколько десятилетий.

Во втором параграфе главы рассматривается взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в новейшей истории России.

Политические реформы второй половины 80-х годов оказали существенное влияние на местный уровень публичной власти- государством официально было признано местное самоуправление как таковое и начато формирование новых органов местной власти.

С принятием Конституции 1993 года были заложены правовые основы местного самоуправления в России — провозглашен принцип его независимости и невхождения в систему государственной власти Вместе с тем, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года содержал множество недоговоренностей и фактически передавал регулирование многих вопросов на уровень субъектов Федерации Однако ни в одном из них не была разработана система регионального законодательства, которая должна была восполнить пробелы федерального закона Более того, широкое распространение получила практика игнорирования региональными властями прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией и федеральным законодательством В результате этого во многих регионах муниципальные органы власти попали в полную зависимость от государственных Этому также способствовала бюджетная и налоговая политика федеральных властей Ее следствием стала «убыточность»

муниципалитетов, бюджеты которых формировались в основном за счет дотаций регионов и федерального центра.

Третий параграф главы посвящен анализу последствий осуществления муниципальной реформы, начавшейся после принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», на взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления

Масштабная реорганизация местного самоуправления, по мнению автора диссертации, представляет собой радикальный отход от действовавших ранее принципов взаимоотношений между государством и муниципалитетами принципов действовавших. Контроль над местным самоуправлением передается в основном на уровень федерального законодательства, которое теперь детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения Вместе с тем, автор диссертации указывает, что изменения в законодательстве остро ставят вопрос о конституционности, и особенно эффективности проводимых преобразований

Далее в диссертации рассматриваются трудности и проблемы, возникшие в процессе проведения муниципальной реформы и вызвавшие многочисленные конфликты между регионами и муниципальными образованиями Уже на подготовительном этапе реформы обозначилось нежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимально сократить самостоятельность муниципалитетов. При этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере. Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога — налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8 -10% При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий

Специальное внимание в исследовании уделено вопросу о влиянии региональных властей на органы местного самоуправления через партийные структуры и межмуниципальные ассоциации, которое существенно усилилось

в последние годы. Анализируя региональную политическую практику, диссертант приходит к выводу о том, что в условиях формирования в стране системы с явным доминированием одной политической партии («партии власти») значительно возрастает риск зависимости органов местного самоуправления от государственных органов власти Этот риск усиливается и в связи с тем обстоятельством, что в настоящее время закон обязывает муниципальные образования входить в региональные советы, которые дают государству возможность усилить свое влияние на органы местного самоуправления - как в плане сотрудничества, так и в плане контроля. В диссертации показано, что власти субъектов федерации могут контролировать муниципалитеты через партийные организации, а также через широкий спектр неформальных практик, сложившихся в отношениях между представителями региональных и местных органов власти

В завершении параграфа рассматриваются проблемы судебной защиты местного самоуправления. Как свидетельствует практика, в судейском сообществе отсутствует понимание принципиальных отличий местного самоуправления от государства, и, как следствие, не адекватно фиксируется сфера нарушений прав местного самоуправления Это приводит к тому, что многие судебные решения основываются не на нормах муниципального права, а на политических предпочтениях, при этом субъект Федерации и находящиеся на его территории муниципальные образования, фактически, рассматриваются как единый публично-правовой и хозяйственный механизм

Анализируя первые результаты муниципальной реформы, автор диссертации констатирует, что заложенный в Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности органов местного самоуправления не был реализован в практике муниципальной реформы по причине значительного усиления позиций субъектов Федерации, а отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях закрепляет их зависимость от региональной власти

В третьей главе «Модель взаимодействия органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления в Ивановской области» анализируется практика отношений двух уровней публичной власти на примере одного из регионов Российской Федерации.

В первом параграфе рассматриваются основные этапы развития системы местного самоуправления на территории Ивановской области • Городские думы и земские учреждения, работавшие в рамках системы управления Российской империи

• Местные органы власти в советский период

• Организация местного самоуправления на основании Конституции России 1993 и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года

• Муниципальная реформа в современной России (реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года).

Анализируя развитие органов местного самоуправления в период новейшей истории России автор выделяет две тенденции- (1) развитие демократических институтов в государстве привело к формированию всенародно избранных органов местного самоуправления, (2) неспособность местных органов власти выполнять возложенные на них обязанности в силу отсутствия необходимых ресурсов и рост их зависимости от субъектов Федерации

Переходя к рассмотрению политической ситуации в регионе в 2005-2007 гт, диссертант определяет два основных фактора в отношениях органов государственной власти и местного самоуправления Ивановской области реализация муниципальной реформы, связанной с принятием федерального закона № 131, и приход к власти в регионе и многих муниципальных образований новых политических лидеров, большая часть которых является членами партии «Единая Россия»

Во втором параграфе рассматриваются существующие институциональные условия и стратегии взаимодействия органов государственной власти Ивановской области и местного самоуправления, реализуемые на сегодняшний день В диссертации показано, что смена руководящего состава в органах государственной власти области (утверждение губернатором ММеня и приход «московской команды») сделала политику региональных властей в отношении муниципалитетов более определенной и привела к повышению уровня муниципальной интеграции, более активному участию органов местного самоуправления в реализации государственной политики на территории региона

Вместе с тем, политика регионального руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований С этим связаны как попытки областного правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над

городскими округами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областного центра

В диссертации дается обстоятельный анализ последствий осуществления данной политики для взаимоотношений с органами местного самоуправления В большинстве муниципальных образований действия субъекта федерации не встречают сопротивления, что, по мнению диссертанта, подтверждает их зависимое положение по отношению к региональной власти В отношениях руководителей области и областного центра такая политика создает напряженность, которая, однако, не переходит на уровень открытого конфликта.

В третьем параграфе проведен анализ ресурсов муниципальной автономии в Ивановской области. Автор показывает, что состояние местного самоуправления в регионе не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии, низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации, слабый уровень профессиональной подготовки кадров, недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий, отсутствие необходимых организационных и материально технических условий для функционирования муниципальных органов власти.

Позиция населения также рассматривается как немаловажный фактор, оказывающий существенное влияние на развитие муниципальной автономии в области Пассивное отношение жителей к решению местных проблем, характерное для региона, выступают одной из главных причин слабости местного самоуправления.

Четвертый параграф главы посвящен анализу финансово-экономической составляющей взаимодействия муниципальных и региональных органов власти в Ивановской области, которая во многом определяет специфику положения местного самоуправления в субъекте федерации.

В последние годы наблюдается четкая тенденция снижения доли налоговых поступлений в бюджетах всех муниципальных образований В настоящее время областные дотации в местных бюджетах составляет 40 - 60 % для городских округов и 60 - 80% для муниципальных районов О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов свидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи муниципальным образованиям осуществляется областными властями по собственному усмотрению и основывается на чисто субъективных преференциях

В силу этого говорить об автономии местного самоуправления в регионе при фактическом отсутствии собственных финансовых ресурсов, по мнению автора, вообще не представляется возможным. Недостаточность собственных налоговых и неналоговых источников бюджетных доходов определяет постоянно возрастающую зависимость муниципальных образований от региона.

Диссертант также отмечает, что стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях Смена руководства города и области (принадлежность новых лидеров к «Единой России») «увела в тень» многие конфликтные моменты, но не смогла искоренить причину разногласий

В пятом параграфе главы специальное внимание уделено роли «партийного» и «командного» факторов во взаимодействии органов государственной власти Ивановской области и местного самоуправления. Автор приходит к выводу, что в сегодняшних условиях принадлежность руководителей органов местного самоуправления к «партии власти» становится дополнительным фактором зависимости местного самоуправления от властей субъекта федерации. Принадлежность большинства членов регионального правительства и глав муниципальных образований к одной политической партии на практике приводит к тому, что взаимоотношения между ними строятся на принципах партийной дисциплины, а не действующего законодательства.

В главе также анализируется феномен «команды власти» («команды губернатора») Она не совпадает с «партией власти», поскольку включает ряд «независимых» политиков и членов оппозиционных партий Многие главы городов и районов, набравшие политический вес раньше, когда они позиционировали себя как беспартийные или состоявшие в другой партии, например в КПРФ, идут на определенные договоренности с правящей партией в лице руководства области (принимаются в «команду»), не вступая в «Единую Россию» В связи с этим, принадлежность/непринадлежность к «команде власти» также играет существенную роль в отношениях региона и муниципальных образований

В последнем параграфе главы раскрыты особенности ивановской региональной модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, которая рассматривается в рамках формирования

новой российской модели и в контексте мировых тенденций развития органов публичной власти. Автор показывает, что общим направлением развития местного самоуправления в европейских странах является рост самостоятельности муниципальных образований, ослабление непосредственного контроля государства, активизация деятельности различных общинных сообществ, а также развитие муниципальной интеграции В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но в целом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях - укреплении и укрупнении муниципалитетов

В развитии местного самоуправления в России формируются иные тенденции По итогам анализа результатов муниципальной реформы в России, автор выделяет особенности формирующейся российской модели местного самоуправления

• тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны;

• сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме,

• перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты),

• радикальное сокращение местных налоговых источников доходов Рассматривая систему отношений органов государственной власти

субъекта федерации и органов местного самоуправления в Ивановской области диссертант следующие черты, характеризующие специфику региональной модели:

• отсутствие конфликтных ситуаций, которые имели место во многих регионах при определении статуса муниципальных образований, передаче полномочий и имущества;

• концентрация значительной части налоговых поступлений на уровне субъекта федерации,

• возрастание и роли неформальных практик в отношениях местного самоуправления и региональной власти.

В диссертации показано, что существующая в регионе модель взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не соответствует принципам, заявленньш в Конституции и федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления В реальности,

местное самоуправление оказалось еще одним элементом «вертикали государственной власти»

Таким образам, в Ивановском регионе, также как и в России в целом, многие тенденции в отношениях государства и местного самоуправления носят характер, противоположный развитию этих отношений в зарубежных демократических государствах. Формирование данной модели обусловлено как отсутствием необходимых политико-нормативных, финансово-экономических условий функционирования местного самоуправления, так и недостаточной самоорганизацией жителей в решении вопросов местного значения

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения по разрешению противоречий и оптимизации взаимодействия двух уровней публичной власти Автор приходит к выводу, что эффективное выполнение муниципальными органами власти своих функций возможно только в том случае, если они будут иметь в своем распоряжении достаточный объем ресурсов для осуществления собственных и делегированных полномочий К сожалению, на сегодняшний день большинство органов местного самоуправления вынуждены работать в рамках единых стандартов, задаваемы федеральным центром, и ограниченных объемов финансирования, предоставляемого субъектом Федерации Это способствует формированию «иждивенческой модели» отношений с государственной властью, а не развитию местной автономии

Предпринятое исследование позволяет сформулировать предложения, по разрешению противоречий и оптимизации взаимодействия двух уровней пубчичной власти.

1 Отменить строгую регламентацию структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, чтобы дать возможность субъектам Федерации и населению муниципальных образований самостоятельно определять специфику организации местного самоуправления, отражающие особенности региона и местных традиций, как это указано в Конституции РФ.

2 Провести корректировку существующей системы распределения налоговых поступлений, закрепив за органами местного самоуправления дополнительные налоговые отчисления, чтобы повысить их заинтересованность в экономическом развитии территорий и снизить степень зависимости от региональных дотаций

3. Провести экспертизу государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления на предмет их обеспечения финансовыми ресурсами, исключить в дальнейшем возможность передачи «нефинансируемых мандатов».

5. Принять в качестве основных критериев формирования границ муниципальных образований (при отсутствии непосредственной инициативы населения) объем ресурсов, имеющихся в их распоряжении и позволяющих обеспечить определенный уровень экономической самостоятельности

Основные положения диссертации изложены автором в следующих публикациях

1. Основные тенденции в развитии отношений государственной власти н местного самоуправления. Взгляд из региона // Власть, 2007-№9.- С. 19-25.

2. Региональная модель местного самоуправления в условиях реформы // Экономическое и социальное развитие России: сб. статей III Всероссийской научно-практической конференции.- Пенза. РИО ПГСХА, 2007.- С. 62-65.

3. Реформа местного самоуправления: экономический аспект // Россия и современный мир: проблемы политического развития. Материалы III Международной межвузовской научной конференции. 41./ Под ред. Д. В. Васильева.- М.: Институт бизнеса и политики, 2007,- С 215-227.

4 Местное самоуправление: контроль государства и доверие населения. Взгляд из региона // "Новая Россия": проблема доверия в современном российском политическом сообществе; сборник научных статей. Ч. 4 - М : РГГУ, 2007.- С. 162-171

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25 09 2000 г Подписано в печать 15 10.07 Тираж 100 экз Уел пл 1,4 Печать авторефератов (495) 730-47-74,778-45-60

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Воронков, Александр Александрович

Введение.4

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты исследования взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.18

1.1. Государственная власть и местное самоуправление как формы публичной власти.18

1.2. Основные теории взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.27

1.3. Модели взаимодействия государства и местного самоуправления в зарубежных странах.38

Глава 2. Основные этапы развития отношении государственной власти и местного самоуправления к России.64

2.1. Местное самоуправление и государственная власть в дореволюционный период истории России.64

2.2. Местное самоуправление и государственная власть в современной истории России.78

2.3. Влияние муниципальной реформы и реализации Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» 2003 года на взаимодействие государственной власти и местного самоуправления .87

Глава 3. Модель взаимодействия органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления в Ивановской области.111

3.1.Основные этапы развития системы местного самоуправления на территории Ивановской области.111

3.2. Институциональные возможности и стратегии взаимодействия органов государственной власти Ивановской области и местного самоуправления.118

3.3. Потенциал и ресурсы муниципальной автономии в Ивановской области.128

3.4. Финансово-экономическая основа взаимоотношений органов государственной власти Ивановской области и местного самоуправления.134

3.5. Роль «партийного» и «командного» факторов во взаимодействии органов государственной власти Ивановской области и местного самоуправления.145

3.6. Региональная модель в контексте мировых тенденций развития и формирования новой российской модели местного самоуправления.152

Введение диссертации2007 год, автореферат по политологии, Воронков, Александр Александрович

Актуальность темы исследования♦ Местное самоуправление в России проделало сложный и противоречивый путь развития. Его роль и значение в различные периоды истории неоднократно менялись, в связи с чем менялась и система взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Конституцией России 1993 года было провозглашен принцип независимости местного самоуправления и невключения его в систему органов государственной власти. В 2003 году с принятием закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую стадию: с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без исключения. Однако уже первые результаты муниципальной реформы выявили явное противоречие между принципами, заложенными в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции России и практикой реализации реформы, обуславливающей положение органов местного самоуправления в общей системе управления государства.

Федеральное и региональное законодательство, финансовое и материально-техническое обеспечение муниципальных образований неспособны обеспечить их автономию по отношению к государственным органам власти. Одна из причин такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о месте и роли местного самоуправления в обществе, различии между государственной и муниципальной властью. Другой причиной является нежелание органов государственной власти признавать право граждан на местное самоуправление, что препятствует эффективному решению вопросов местного значения и надлежащему исполнению муниципальными органами делегированных государственных полномочий. Конституционная установка на исключение местного самоуправления из системы органов государственной власти нуждается в конкретизации, прежде всего, в плане уточнения принципов взаимоотношений муниципального уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями.

Поле взаимодействия государственной власти и местного самоуправления очень широкое. Оно охватывает совместную деятельность по формированию органов местного самоуправления и созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с участием муниципальных органов наряду с государственными органами власти в реализации общегосударственной политики в области здравоохранения, образования, культуры, экологии, в социальной сфере и многих других. Причем, если взаимодействие с федеральными органами государственной власти осуществляется на уровне формирования общих принципов функционирования системы местного самоуправления, то на субъекты федерации возлагаются полномочия по реализации реформы, созданию новой структуры муниципальных образований, оказанию финансовой помощи местным органам власти.

Политическая составляющая проблемы, выступающей темой диссертационного исследования, связана с необходимостью обеспечения автономии местного самоуправления и вместе с тем единства уровней публичной власти. Степень децентрализации власти определяется объективными потребностями развития всего общества; поэтому на местный уровень должен быть передан тот необходимый объем полномочий, который обеспечит максимально эффективное решение местных вопросов и вопросов, государственного значения, переданных муниципалитетам. Чрезмерная централизация власти приводит к невозможности решать вопросы местного значения самим населением и органами власти им избранными и подконтрольными. В связи с этим, возникает необходимость в разрешении противоречия между существующими конституционными принципами взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и практикой их осуществления, с другой.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, затронутые в диссертации, стали предметом исследования многих отечественных и зарубежных политологов и правоведов. Концептуальному и общетеоретическому исследованию феномена власти, понятиям политической и государственной власти посвящены работы Т. Гоббса, М. Вебера, X. Лассуэлла, Э. Кэплэна, Р. Даля, Д. Картрайта, С. Лукса, Э. Гидденса, Т. Парсонса, X. Арендт, М. Фуко, А. Берча, Е. Вятра.1 Природа, власти и государства исследовалась в трудах многих отечественных политологов (В.Г. Ледяев, Р.А. Хомелева, В.И. Буренко, К.С. Гаджиев, В.Н. Амелин, Г.И. Мусихин, Г.Г. Филиппов, А.А. Дегтярев).

Природа местного самоуправления специально изучалась такими учеными как Г. Еллинек, И. Редлих, П. Ашлей, А. де Токвиль,

1 См.: ГоббсТ. Левиафан // Избранные произведения в 2-х томах. Т.2.- М.: Мысль, 1991; Weber М. The Theory of Social and Economic Organization - New York, Oxford: University Press, 1947; Scott J. General Commentary // Power: Critical concepts / Ed. by J.Scott.Vol.1.-London: Routledge, 1994; Dahl R. Power as the Control of Behavior // Power / Ed. by S.Lukes -Oxford: Blackwell, 1986; Birch A. The Concepts and theories of modern democracy - L., 1999; Вятр E. Социология политических отношений - М., 1979.

2 Хомелева Р.А. К построению онтологической концепции власти: теоретико-методологический подход // Журнал социологии и социальной антропологии, 2000 - Т. 3-№ 1- С. 54-63; Гаджиев К.С. Политическая наука - М.: Международные отношения, 1995; Амелин В.Н. Власть как общественное явление // Политика: Проблемы теории и практики: В 2 ч. Часть I / Отв. ред. С.В. Братчиков С.В.- М., 1990; Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власть- М.: Мысль, 1985; Дегтярев А.А. Принятие политических решений - М.: Книжный дом Университет, 2004; Мусихин Г.И. Власть перед вызовом современности: сравнительный анализ российского и немецкого опыта конца XVIII - начала XX веков - СПб.: Алетейя, 2004; Буренко В.И. Социальное регулирование политической власти: история идей и современные подходы - М., 2001; Ледяев В.Г. Власть: Концептуальный анализ - М.: РОССПЭН, 2001.

Н. Лазаревский, К.А. Пажитнов, М.И. Свешников, А.Д. Градовский, JI.A. Велихов, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков.1

В последние десятилетия интерес к проблематике местного самоуправления существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций отечественных и зарубежных исследователей по данной теме (Р. Драго, Р. Граверт, Г.В. Барабашев, С.И. Кулиева, В.В. Шинкаренко А.И. Коваленко, В.И. Васильев, Н.В. Постовой, А.И. Черкасов).2

Среди работ, посвященных исследованиям взаимоотношений региональных и местных органов власти в современной России, следует, прежде всего, выделить монографию В. Гельмана, С. Рыженкова, Е. Белокуровой, Н. Борисовой «Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001», предлагающую комплексный анализ политики институционального строительства в сфере местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне.3

1 См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление - М.,1874, Чичерин Б.Н. О народном правительстве - М.,1866; ТоквильА. Демократия в Америке - М.: Прогресс, 1992; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву- СПб., 1910; Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т.- СПб.: 1903; Коркунов Н.М. Русское государственное право- СПб., 1909; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление- СПб.: 1913; РедлихР. Английское местное управление - СПб., 1908; Лешков В.Н. Опыт теории земства и земских учреждений по положению 1 января 1864 года - М., 1865; Васильчиков А.И. О самоуправлении - СПб., 1869-1871.-В 3-х томах.

2 См.: Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право- М., 1996; Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования.-М.,1994; Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве // Правительство - люди. Самоуправление в Москве: Материалы научно-практической конференции. 21 мая 1996 г.- М., 1996; В.В. Барабашев Г.В. Местное самоуправление - М., 1996; Коваленко А.И. Конституционное право России - М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление. -М.,1999; Постовой Н.В. Муниципальное право России - М.,2000; Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ// Государство и право, 1992-№10. -С.96-107; Драго Р. Административная наука-М.: Прогресс, 1982.

3 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 / В. Гельман, С. Рыжепков, Е. Белокурова, Н. Борисова- СПб.; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге: Летний сад, 2002.

Анализу перспектив развития местного самоуправления в России после вступления в силу нового федерального закона посвящены работы В.И. Васильева, Н.Б. Косаревой, Е. Житковой, М.Ю. Каверзина, А.В. Кружкова, В.Я.Гельмана, О.Л.Савранской, С. Михеева1; проблемам финансовой автономии муниципальных органов власти в новых условиях -труды В.Д. Нечаева, А. Деменковой, О. Роя, Л. Парцикова.2

1 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права, 2004 - №1.-с.5-14; Е.Житкова. К вопросу о согласовании интересов органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Российской Федерации // Муниципальная власть, 2006- №2 - С.76-79; Каверзии М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов- Сер.: Политология, 2003- №4- С.13-19; Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис, 2004,- №6- С.55-61; Гельман В.Я. Возвращение Левиафана. Политика рецентрализации в современной России // Полис, 2006- №2,- С.90-107; Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации // Полис,-, 2003- №3- С.92-101; Савранская O.JI. Решает ли проект закона «Об общих принципах местного самоуправления» задачу реализации прав граждан и создания эффективной системы управления России // http://www.lslg.ru/publications/first/savranskaya3/html; Михеев С. Тихая реформа, чреватая коллапсом // http://www.politcom.ru/2005/zloba5723.php;. Косарева Н.Б. Реформа или конец местного самоуправления // http://www.opec.ru/analyzedoc.asp?dno=56987.

2 См.: Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис, 2004.- №6- С.36-54; ДеменковаА. О содержании конституционного принципа финансовой самостоятельности органов местного самоуправления // Муниципальная экономика, 2006-№1- С. 14-18; Рой О. К вопросу о критериях муниципального зонирования в Российской Федерации.- Муниципальная власть, 2005. - №2. - С.28-31; ПарциковЛ. Что новый кодекс нам готовит? // Муниципальная экономика, 2004 - №1.- С.28-30.

3 См.: Рагозина Л. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения // http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folderid=197&matid=371; Глазычев В.Л. О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации // http://www.glazychev.ru/publications/doklady/2006-09-29dokladMSU.htm. различных регионах Российской федерации, полученных до и после вступления в силу на их территории изменений в законодательстве.

Признавая важность вклада вышеперечисленных трудов в разработку темы диссертационной работы, нельзя не признать необходимости проведения всестороннего исследования всей совокупности форм и проявлений взаимодействия органов публичной власти на региональном уровне. Имеющиеся труды носят в основном юридический характер, ограничиваясь анализом сферы муниципального права (формального разграничения предметов ведения, прав, обязанностей и полномочий), и не затрагивают других важных сторон взаимодействия государства и местного самоуправления, в том числе практических трудностей и проблем, возникающих в процессе осуществления муниципальной реформы. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить имеющийся пробел путем комплексного анализа правового, политического, экономического аспектов взаимодействия региональной и муниципальной власти.

Необходимость проведения исследования обусловлена и тем обстоятельством, что начавшаяся в 2003 году реформа местного самоуправления привела к существенным изменениям в отношениях муниципальных и государственных органов власти. Сегодня требуется дать оценку процессу реформирования местного самоуправления, определить направления оптимизации взаимодействия государственных и муниципальных властей и пути преодоления недостатков как в законодательстве, так и в реальной практике.

При этом акцент следует сделать на анализе региональных моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Государственное устройство России предполагает наличие двух уровней государственной власти - федерального и регионального (субъекты федерации). В настоящее время федеральная политика, как правило, не имеет специфического характера по отношению к конкретным муниципальным образованиям; федеральная власть строит взаимодействие с регионами, а по отношению к местному самоуправлению выступает как создатель правовых рамок, основ для его деятельности, одинаковых для всех регионов. Власти отдельного субъекта федерации, напротив, непосредственно выстраивают свои отношения с конкретными муниципальными образованиями и местными политическими акторами и определяют институциональные особенности модели местного самоуправления в регионе. Несмотря на наличие единого для всех субъектов РФ федерального законодательства в каждом регионе вопросы бюджетной и налоговой политики, организации местного самоуправления и, наконец, степени муниципальной автономии могут решаться по-разному, что обусловлено не только различием «стартовых» политических и экономических возможностей регионов, но и индивидуальными характеристиками акторов региональной политики.

Поэтому в диссертации предлагается комплексный анализ взаимоотношений органов власти субъекта федерации и местного самоуправления в конкретном российском регионе (Ивановской области). Выбор данного региона был обусловлен многими обстоятельствами, в том числе и тем, что реформа местного самоуправления по срокам реализации в нем совпала с изменениями в составе правящей региональной элиты, которые мы можем рассматривать в рамках тенденции развития политической элиты России в целом.

Указанные моменты обусловливают актуальность темы диссертации, а также во многом определяют объект, предмет, цель и задачи исследования.

Объектом исследования является система взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти в регионе.

Предметом исследования выступают институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами государственной власти субъекта Федерации, финансово-экономическая сторона взаимодействия и реальная практика их взаимоотношений в политической сфере.

Цель исследования состоит в проведении комплексного политологического анализа системы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявлении проблем, возникающих в реализации публичной власти на местном уровне и поиске оптимальных направлений их решения.

Поставленная цель достигается путем решения следующих исследовательских задач:

• уточнение базовых понятий исследования (политическая власть, публичная власть, государственная власть, местное самоуправление);

• критический анализ основных теоретических подходов к объяснению взаимодействия государственной власти и местного самоуправления;

• анализ системы взаимоотношений органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления в одном из регионов России (кейс-стади);

• выработка рекомендаций по оптимизации процесса взаимодействия государственной и муниципальной публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

Теоретико-методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют следующие методы:

• метод системного анализа (раскрытие целостности объекта исследования и выявление различных типов связей в изучаемом объекте; в качестве системных образований рассмотрены публичная власть в Российской Федерации, система органов государственной власти, система органов местного самоуправления и др.);

• метод институционального анализа (рассмотрение местного самоуправления как политического института, его взаимосвязей с другими институтами политической системы);

• функциональный метод (объяснение функций государственных органов и органов местного самоуправления в их взаимодействии);

• исторический метод (объяснение становления системы управления в России и эволюции отношений местного самоуправления и государства);

• метод экспертных оценок.

Анализ взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления основывается на двух базовых характеристиках -муниципальной автономии и муниципальной интеграции. Под муниципальной автономией мы понимаем возможность органов местного самоуправления действовать и выполнять свои функции в отсутствии подчинения другим (государственным) органам власти. Основным индикатором местной автономии являются самостоятельное распоряжение ресурсами и защита от контроля вышестоящих органов власти.1 Муниципальная интеграция представляет собой механизм включения органов местного самоуправления в общую систему управления государством. Уровень муниципальной интеграции зависит от объема государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и от степени их участия в реализации общегосударственной политики.

Во взаимодействии государственной власти и местного самоуправления мы выделяем две стороны - социально-экономическую и политико-правовую (данная классификация предложена Т.Р. Гарром и л

Д. Кингом). Социально-экономическая сторона взаимодействия определяется налоговой и бюджетной политикой государства, возможностью органов местного самоуправления самостоятельно мобилизовать и использовать экономические ресурсы для выполнения своих функций, а также степенью финансовой зависимости от государства и подконтрольности в распоряжении ресурсами. Политико-правовая сторона включает в себя правовой элемент - институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами государственной власти (то, что закрепляется в федеральном, региональном и местном законодательстве и определяет принципы формирования и объем полномочий органов местного самоуправления, порядок делегирования им государственных полномочий,

1 См.: Clark G. Theory of local autonomy // Annals of the association of American Geographers, 1984.-Vol.74.-№2,-P.l 98.

2 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001/

В. Гельман, С. Рыжепков, Е. Белокурова, Н. Борисова- СПб.; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге: Летний сад, 2002 - С. 103.

5 См.: Gurr T.R., King D. The State and the City.- Basingstoke: Macmillan, 1987.- P. 43-73. возможности вмешательства государственной власти в их деятельность и т.д.) и политическую составляющую - реальную практику взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной власти. Последняя зависит не только от нормативной стороны вопроса, но и от политической ситуации, сложившейся в государстве/регионе, конфигурации ресурсов, возможностей конкретных политических акторов и может существенно варьироваться даже в условиях аналогичного институционального дизайна.

Эмпирическая база исследования. Для комплексного освещения проблемы использовались:

• международное, федеральное и региональное законодательство в области местного самоуправления, местные нормативно-правовые акты;

• материалы судебной практики в области защиты прав местного самоуправления и прав граждан на местное самоуправление;

• материалы центральной и региональной прессы, Интернет-сайтов и кейсы, полученные из реальной практики организации местного самоуправления;

• работы отечественных и зарубежных ученых, материалы научно-практических конференций, посвященных проблемам местного самоуправления;

• данные социологических исследований, проведенных в разных регионах России.

Научная новизна исследования,

• Подведены первые итоги реформы местного самоуправления, дан прогноз развития ситуации после осуществления всех запланированных преобразований. Показано, что во многих случаях изменения не только снижают эффективность управления в муниципальных образованиях, но и приводят к возникновению кризисных ситуаций и острых конфликтов.

• Дан комплексный анализ политики региональных органов власти в России по отношению к органам местного самоуправления. Его результаты свидетельствуют о том, что в отсутствии возможности влиять на нормативно-правовую основу организации органов местного самоуправления, органы государственной власти многих субъектов Федерации целенаправленно осуществляют политику по ограничению местной автономии, используя бюджетные механизмы, партийное влияние и широкий спектр неформальных практик осуществления власти.

• Доказывается, что местное самоуправление не выполняет в полной мере функций самостоятельного уровня публичной власти, основанного па самоорганизации территориальных сообществ в силу его фактического слияния с системой органов государственной власти. Это обусловлено как отсутствием необходимого ресурсного обеспечения работы муниципальных органов власти, так и пассивным отношением самих жителей к решению вопросов местного значения.

• Выявлены возможности косвенного влияния органов региональной власти на местное самоуправление, существенно усилившиеся в последнее время (через систему межмуниципального сотрудничества, партийную систему). Обоснована тенденция возрастания роли неформальных практик в отношениях региональной и муниципальной власти.

• Определена специфика взаимодействия органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления в Ивановской области; раскрыт характер имеющихся противоречий в сфере бюджетных и имущественных отношений (распределение налоговых поступлений, государственных дотаций, право распоряжения земельными участками и т.д.) выявлена существенная роль «партийного фактора» и неформальных практик во взаимодействии двух уровней публичной власти. На основании эмпирического исследования показано, что объем ресурсов, имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления в регионе, не достаточен для обеспечения муниципальной автономии, а политика органов государственной власти субъекта федерации направлена на усиление существующей зависимости муниципалитетов.

• На основе обобщения опыта России и зарубежных странах сформулированы предложения но корректировке системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в направлении предотвращения дальнейшего «огосударствления» муниципальных структур и повышения их эффективности в решении местных вопросов (изменение существующей системы распределения налогов, отмена строгой регламентации структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, исключение передачи на муниципальный уровень нефинансируемых государственных полномочий, разработка механизма защиты (в т.ч. и судебной), прав местного самоуправления).

Практическая значимость диссертационного исследования.

Результаты анализа процесса взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления и путей разрешения существующих проблем могут быть реализованы на уровне деятельности региональных органов публичной власти, учтены при выработке управленческих решений и формировании механизмов взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления. Выводы диссертации могут быть использованы в научных целях для дальнейших теоретических разработок различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Фрагменты диссертации целесообразно использовать в вузовских курсах политологии, политической регионалистики, государственного и муниципального управления, а также в подготовке спецкурсов.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Результаты диссертационного исследования представлены в выступлениях автора на следующих научных и научно-практических конференциях:

1. Пятая общая международная конференция Евразийской Сети политических исследований "Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах постсоветской Евразии" (Москва, 2007);

2. Международная научная ассамблея молодых ученых «Государственное управление в XXI веке: актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, 2007);

3. III Международная межвузовская научная конференция «Россия и современный мир: проблемы политического развития (Москва, 2007);

4. Международная научная конференция «Новая Россия: проблема доверия в современном российском политическом сообществе. (Москва, 2007);

5. III Всероссийская научно-практическая конференция «Экономическое и социальное развитие регионов России». (Пенза, 2007);

6. Всероссийская научная конференция студентов и молодых ученых «проблемы становления гражданского общества в России» (Йошкар-Ола, 2007);

7. Международная научно-практическая конференция «Проблемы экономики, политики и управления в Российской Федерации» (Иваново, 2007).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографии.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы"

Заключение

Проведенное исследование отношений между органами публичной власти на уровне субъекта федерации и муниципальных образований показывает, что практика реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-Ф3 не соответствует основным положениям Европейской Хартии местного самоуправления и Конституции РФ в части обеспечения политической и экономической независимости МСУ, а также в части соблюдения прав граждан на местное самоуправление по целому ряду показателей. В реальности местное самоуправление выступает как один из элементов «вертикали государственной власти», а не как самостоятельная система публичной власти. Это обусловлено следующими факторами:

1. Унификация моделей местного самоуправления во всех субъектах РФ приводит к беспорядочной и во многих случаях нецелесообразной реорганизации муниципальных образований, которая проводится без учета региональных особенностей и мнения самого населения. Отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях закрепляет ситуацию их политической зависимости от органов государственной власти субъектов Федерации, а многие территории в настоящее время вообще лишаются дееспособных органов местного самоуправления.

2. В регионах усиливается политическая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти субъекта Федерации. В условиях укрепления «партии власти» и возрастания ее роли в региональной политике возникает тенденция усиления партийной составляющей в контроле государства над местным самоуправлением; принадлежность к ней большинства руководящих лиц государственных и муниципальных образований может привести к тому, что вместо соревнования элит в области рационализации использования и приращения ресурсов местного сообщества будет происходить соревнование в области подтверждения политической лояльности тому или иному партийному курсу.

3. Собственные финансовые ресурсы, имеющиеся в распоряжении органов местного самоуправления несоразмерны возложенным на них полномочиям. Особенно это касается вновь созданного уровня городских и сельских поселений. При этом муниципальные образования фактически лишаются возможности получения каких-либо дополнительных доходов, из-за нормы закона об отчуждении непрофильной собственности. Результатами подобной налоговой и бюджетной политики становятся рост финансовой зависимости органов местного самоуправления от субъекта Федерации, неспособность местных властей обеспечить жизнедеятельность муниципального образования, возникновение конфликтов с региональными властями в отношении распределения дотаций.

4. В регионах по-прежнему сохраняется практика передачи органам местного самоуправления нефинапсируемых государственных полномочий, а также имеют место нарушения их сфер компетенции со стороны органов власти субъекта Федерации. Несмотря на появление законодательных барьеров для необеспеченных мандатов и более четкое разграничение сфер компетенции, местным органом власти становится все труднее бороться с подобными нарушениями и отстаивать свои интересы вследствие возрастающей зависимости от субъектов Федерации.

5. Несмотря на некоторые законодательные гарантии судебной защиты местного самоуправления и прав граждан на местное самоуправление, механизмы защиты еще не разработаны, что особенно сказывается на проблемах бюджетных отношений с органами государственной власти. Усугубляет ситуацию отсутствие определенных критериев нарушения прав и законных интересов местного самоуправления, в результате чего судебные решения основываются не на нормах муниципального права, а на интересах субъекта Федерации, когда все находящиеся на его территории муниципальные образования рассматриваются как часть единого публично-правового механизма государственной власти.

Таким образом, подводя общий итог проведенного исследования можно сделать вывод, что развитие местного самоуправления в России на сегодняшний день характеризуется тенденцией к его «огосударствлению», которая в значительной мере усилилась после вступления в силу Федерального закона № 131-Ф3. Зависимость муниципальных образований от субъекта Федерации увеличивается, (причем во многих регионах проводится целенаправленная политика по ее сохранению), а их взаимоотношения все больше приближаются к модели «администрация -территориальное подразделение».

Развитие системы муниципальных органов власти (формировании двух уровней организации местного самоуправления, рост числа муниципальных образований) не привело к росту их реальной автономии, а возможности самостоятельного решения вопросов местного значения сводятся к минимуму. В результате противоречие между сущностью местного самоуправления как особого уровня публичной властью и практикой его осуществления нарастает, а в условиях дефицита ресурсов у органов местного самоуправления отсутствует возможность исполнять на должном уровне возложенные на них полномочия. Все это приводит к тому, что население не видит принципиальной разницы между государственной и муниципальной властью, воспринимая последнюю как нижестоящий и обладающий ограниченными возможностями уровень государственного механизма. Инициатива и интерес жителей к участию в работе органов местного самоуправления (в том числе и к их избранию) падает, а власти субъекта Федерации вынуждены заниматься мелкими незначительными вопросами, которые вполне могут решаться без их участия. При этом суть принципов разделения уровней публичной власти и самостоятельного решения населением вопросов местного значения теряется, и жители не участвуют в процессе управления территориями.

Следует отметить, что одной из основных особенностей российской модели становления и развития местного самоуправления стало неумение (или нежелание) разделить и теоретически, и практически населенную территорию и собственно население, живущее на территории и обустраивающее эту территорию собственным трудом. По словам С.Н. Баранца, «почва» оказалась сильнее «крови» в том смысле, что законы утвердили правовые нормы для развития институтов и форм местного самоуправления, отталкиваясь не от понятия «местное сообщество», а от понятия «муниципальное образование», которое скорее предполагает территорию и ее границы, нежели выявление и согласование интересов проживающих на данной территории людей.1 К сожалению, мы видим, что такой подход со стороны государства не только не изменился за последние годы, но и лег в основу всей муниципальной реформы. На базе такого подхода местное самоуправление может формироваться лишь как местное управление, продолжающее государственное влияние на местный уровень и ставящее принципиальные ограничения для появления и проявления местной инициативы.

Предпринятое исследование позволяет сформулировать предложения, по разрешению противоречий и оптимизации взаимодействия двух уровней публичной власти.

1. Отменить строгую регламентацию структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, чтобы дать возможность субъектам Федерации и населению муниципальных образований самостоятельно определять специфику организации местного самоуправления, учитывающую особенности региона и местные традиции. Однако любые новации должны приниматься не органами власти субъекта Федерации в одностороннем порядке, а совместно с советами

1 См.: Барапец С.Н. Местное самоуправление в современной России и «властная вертикаль // Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России. Доклады и сообщения на международной конференции. Июнь 2001 г. Вып. 1. - С.48-49. муниципальных образований при независимой экспертизе, с учетом мнения населения.

2. Провести корректировку существующей системы распределения налоговых поступлений, при которой большая часть налоговых доходов, собранных на территории муниципальных образований, изымается в вышестоящие бюджеты. Необходимо закрепить за органами местного самоуправления на долговременной основе доли от налогов на прибыль организаций, имущество организаций, акцизов, налога на добавленную стоимость, чтобы повысить их заинтересованность в экономическом развитии территорий и снизить степень зависимости от региональных дотаций.

4. Необходимо восполнить пробелы федерального законодательства в области судебной защиты местного самоуправления, особенно том, что касается межбюджетных отношений, предусмотреть меру ответственности за невыполнение обязательств по финансированию расходов на государственные полномочия. В целом требуется разработка четкого механизма защиты прав местного самоуправления, а, следовательно, выработка критериев их нарушения со стороны государственных органов власти.

5. Принять в качестве основных принципов формирования границ муниципальных образований (при отсутствии непосредственной инициативы населения) объем ресурсов, имеющихся в их распоряжении и позволяющих обеспечить определенный уровень экономической самостоятельности.

Список научной литературыВоронков, Александр Александрович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Конституция Российской Федерации М.: Проспект, 2006.

2. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный Закон от 8.01.1998. № 8-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 13.04.1999 №75-ФЗ, от 19.04.2002 №38-Ф3, от 25.07.2002 №112-ФЗ) //СЗ РФ, 1998.-№2.-Ст. 224.

3. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11.04.1998 г. №55-ФЗ // Российская газета. 1998. 15 апреля.

4. Закон Ивановской области от 21.12.2006 г. № 142-03 «Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета за 2005 год».

5. Закон Ивановской области от 29.09.2004 г. № 124-03 «Об установлении (изменении) территориальных границ и наделении муниципальных образований определенных статусом».

6. Закон Ивановской области от 24.05.2004 г. № 57-03 «О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления».

7. Закон Ивановской области от 22.12.2004 № 182-03 «О наименованиях, сроках полномочий представительных органов и глав городских и сельских поселений в муниципальных районах».

8. Закон Ивановской области от 13 мая 1999 г. № 15-03 «О муниципальной службе».

9. Закон Ивановской области от 10.03.2005 № 121-03 «О межбюджетных отношениях в Ивановской области».

10. Закон Ивановской области от 01.03.2006 № 19-03 «Об условиях контракта для главы администрации муниципального района, городского округа в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий».

11. Распоряжение Губернатора Ивановской области от 28.03.2006 №214-Р «О мерах по организации взаимодействия Правительства Ивановской области с муниципальными образованиями Ивановской области».

12. Указ Губернатора Ивановской области от 02.03.2006 №31-УГ «Об общественных советниках губернатора Ивановской области».

13. Распоряжение Правительства Ивановской области от 23.06.2006 № 130-РП «О концепции развития местного самоуправления в Ивановской области».

14. Постановление Правительства Ивановской области от 15 марта 2006 г. №37-п «О создании межведомственного совета по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области».

15. Решение Ивановской городской Думы от 31.05.2006 г. №140 «Об утверждении отчета об исполнении бюджета города Иванова за 2005 год».

16. Решение Ивановской городской Думы от 30.05.2007 г. №443 «Об утверждении отчета об исполнении бюджета города Иванова за 2006 год».1. Специальная литература

17. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001/ В.Гельман, С. Рыженков, Е.Белокурова, Н.Борисова.- СПб.; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге: Летний сад, 2002.

18. Алехин А., Кармолицкий А., Козлов 10. Административное право Российской Федерации-М., 1997.

19. Амелин В.Н. Власть как общественное явление // Политика: Проблемы теории и практики: В 2 ч. Часть I / Отв. ред. С.В. Братчиков М., 1990.

20. Антология мировой политической мысли. В 5 т.-М.: Мысль, 1997.

21. Аристотель. Политика // Сочинения в 4-х томах. ТА- М.: Мысль, 1984.

22. Ауге М. Правительство области отбирает полномочия у мэров // Иваново-Вознесенск. 2006. 28 февраля.

23. Ашлей П.Местное и центральное управление: Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов / пер. под ред. В.Ф. Дерюжинского- СПб.: Изд-во О.Н. Поповой, 1910.

24. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. Учебное пособие-СПб.: Питер, 2005.

25. Багринцева Е. Александр Фомин против назначения мэров // Ивановская газета. 2006. 16 ноября.

26. БарабашевГ.В. Местное самоуправление-М., 1996.

27. П.Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства-М., 1971.

28. Баранчиков В.А. Муниципальное право. Учебник для вузов- М.: Юнити-Дана, 2000.

29. Барковская М. Глухомань // Ивановская газета. 2006. 20 сентября.

30. Батрусь С.Н. Субъекты гражданского права-М., 1950.

31. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление-М., 1874.

32. Белов В.Г.Местное самоуправление. Социально-экономический анализ-М.: Право и закон, 2001.

33. Боден Ж. Метод легкого познания истории М.: Наука, 2000.

34. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика Ростов-на-Дону: РГУ, 2000.

35. Быкова JI. Местное самоуправление без денег // Иваново-Вознесенск. 2007. 6 февраля.

36. В пяти минутах от выхода // Рабочий край. 2003. 23 июля.

37. Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие-М.: Юринформцентр, 1999.

38. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал Российского права, 2001 -№8 С.7-16.

39. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права,2004-№ 1.-е.5-14.

40. Васильчиков А.И. О самоуправлении-СПб., 1869-1871 -В 3-х томах.

41. ВеберМ. Избранные произведения-М.: Прогресс, 1990.

42. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа.-Петроград, 1918.

43. Витте. С.Ю. Самодержавие и земство-СПб., 1909.

44. Власть становится властью // Ивановская газета. 2006. 6 апреля.

45. Вобленко С.В. Реформа местного самоуправления в России: исторический опыт и текущие задачи // Полития, 2003-2004 -№4 С. 1 SIMS.

46. Воронин А. Муниципалы отстаивают свои полномочия //Рабочий край. 2006. 16 ноября.

47. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России М.: Норма, Инфра-М, 2000.

48. Гаджиев К.С. Политическая наука М.: Международные отношения, 1997.

49. Геллер М.Я. История Российской империи: в 3-х т.- М., 1997.

50. Гельман В.Я. Возвращение Левиафана. Политика рецентрализации в современной России // Полис, 2006 №2 - С. 101-106.

51. Гильченко Л. компетенция местного самоуправления: местная самостоятельность в точно установленных пределах // http://www.scr.ru/conferences/gil.htm.

52. Гладстоун Б., Данкан С. Новое явление: узкопрофильные ассоциации местных властей в Великобритании // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт.-М., 1996.

53. Глазычев В.Л. О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации //http://www.glazychev.ru/publications/doklady/2006-09-29dokladMSU.htm.

54. Гоббс Т. Левиафан // Избранные произведения в 2-х томах.- т.2 М.: Мысль, 1991.

55. Гобозов И.А. Философия политики. М.: ТЕИС, 1998.

56. Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: II международный научный форум / под общ. ред. А.С.Горшкова, А.А. Васецкого.- СПб.: СЗАГС, 2005.

57. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право, 1992 №10.

58. Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления // Собр. соч. в 9 т.— т.8.— СПб., 1903.

59. Губернатор готов поддержать областной центр и не отнимать у него доходы // http://www.chastnik.ru/info/html7idH 7827&section=l&module=6.

60. Дегтярев А.А. Принятие политических решений М.: Книжный дом Университет, 2004.

61. Деменкова А. О содержании конституционного принципа финансовой самостоятельности органов местного самоуправления // Муниципальная экономика, 2006.-№1- С.14-18.

62. Драго Р. Административная наука.-М.: Прогресс, 1982.

63. Евдокимов В.Б. Муниципальные органы власти зарубежных стран-М.: Спарк, 2001.

64. Еремян В.В., Старцев Я.Ю. Муниципальная история России- М.: Академический проект, 2003.

65. Житкова Е. К вопросу о согласовании интересов органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Российской Федерации // Муниципальная власть, 2006 №2 - С.76-79.

66. Жуков А., Савин Д., Чуев А. Значенте административно-территориальных реформ // Муниципальная власть, 2005- № 1.- С.97-101.

67. Земства, Советы, муниципалитеты: исторический опыт и современность: материалы ВсероС. науч.-практ. конф., Иваново, 27-28 мая 2005 г.- Иваново: Иван. гоС. ун-т, 2005.

68. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления Ростов-на-Дону, 2000.

69. Ивановский мэр Александр Грошев исключен из партии // Частник. 2003. 16 июля.

70. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление Ростов-на-Дону: Феникс, 2001.

71. Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов-Сер.: Политология, 2003.-№4.- С. 13-19.

72. Кадровый потенциал органов государственной власти и местного самоуправления Ивановской области на 1 января 2005- Иваново:

73. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Ивановской области, 2005.

74. Кисляков С. Сошествие в рай // Наша Родина Иваново-Вознесенск, 2006-№3. С.4-8.

75. Коваленко А.И. Конституционное право России М., 1996.

76. Конституционное и государственное право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 1-2. / Отв. ред. Б.А. Страшуна. М.: Бек, 1995.

77. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. пособие-Екатеринбург, 1992.

78. Коркунов Н.М. Русское государственное право СПб., 1909.

79. Корнилов А.А. Курс истории России XIX века М., 1933.

80. Косарева Н.Б. Реформа или конец местного самоуправления // http://www.opec.ru/analyzedoc.asp?dno=56987.

81. Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис, 2004 №6.- С.55-61.

82. Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования-М., 1994.

83. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. -М.: Юристь, 1997.

84. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву.-СПб., 1910.

85. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России- М.: Акад. нар. хозяйства при Правительстве РФ, 2005.

86. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России М.: Дело, 2005.

87. Ледяев В.Г. Власть: Концептуальный анализ-М.: РОССПЭН, 2001.

88. Ледяев В.Г. О сущностной оспариваемости политических понятий // Полис, 2003.-№2.- С.86-95.

89. Ледяев В.Г. Социология власти // Вестник ИГЭУ, 2005.-№2.- С.53-60.

90. Ледяев В.Г. Формы политической власти: концептуальный аспект // Вестник ИГЭУ, 2002.- №2.- С.76-80.

91. Лешков В.Н. Опыт теории земства и земских учреждений по положению 1 января 1864 года.-М., 1865.

92. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза М, 2003.

93. Либоракина М.И. Зарубежный опыт организации местного самоуправления // Полития, 2003-2004 №4.- С.225-237.

94. Лобко В. Н. Проблема взаимодействия государственных органов управления и органов местного самоуправления СПб.: Культ-Информ-Пресс, 2004.

95. Максимова Н.А. Местное самоуправление в России в XVI-XVII веках: историко-правовое исследование // ДиС. канд. юрид. наук- Саратов, 1996.

96. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право, 2001. №3. - С. 94-99.

97. Материалы парламентских слушаний на тему "Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // http://www.council.gov.ru/files/parliamentattend/58.doc.

98. Материалы седьмого съезда депутатов Ивановской области. О взаимодействии депутатов Законодательного собрания и представительных органов местного самоуправления по реализации реформ. 26 мая 2005 Иваново: ЗС Ивановской области, 2005.

99. Местное самоуправление в Великобритании- М.: Посольство Великобритании в России, 2002.

100. Местное самоуправление в новых законодательных условиях и развитие муниципальных образований. Материалы международной научно-практической конференции. 2 апреля 2004 Иваново: МИУ, 2004.

101. Местное самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт: сб. науч. тр. / под ред. С. Ю. Наумова Саратов: Поволж. акад. гоС. службы им. П. А. Столыпина, 2004.

102. Местное самоуправление- М.: Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз Российских городов, 1995.

103. Местное самоуправление: стратегические направления развития: Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000г./ под.ред. С.Рыженкова.-М.:МОНФ, 2000.

104. Михаил Мень: «Работаю в команде президента» // http://www.ivreg.ru/news/articles/456.

105. Михеев С. Тихая реформа, чреватая коллапсом // http://www.politcom.ru/2005/zloba5723.php.

106. Мишин А.А. Эволюция системы правового регулирования органов местного управления в США на современном этапе // Реформы местного самоуправления в станах Западной Европы-М., 1993.

107. Муниципальное право России: Учебник для вузов/ под ред. А.С. Прудникова, A.M. Никитина.-М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

108. Муниципальное право: Учебник для вузов / под ред. А.М.Никитина-М., 2000.

109. Муниципальное право: Учебник / под ред. А.М.Никитина.-М.,2000.

110. Муниципальное сообщество объединяется // Ивановская земля. 2006. 18 мая.

111. Мусихин Г.И. Власть перед вызовом современности: сравнительный анализ российского и немецкого опыта конца XVIII начала XX веков. -СПб.: Алетейя, 2004.

112. Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации // Полис, 2003- №3- С.92-101.

113. Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис, 2004 №6 - С.36-54.

114. Новгородова Е. Губернатор подытожил инвестфорум // Частник. 2006. 25 октября.990 ходе реформы местного самоуправления. Доклад президента Конгресса муниципальных образований РФ Элеоноры Шереметьевой// Муниципальная власть, 2005. -№1- С.7-11.

115. Овчинников А. У Кинешмы украли выборы // Иваново-ПресС. 2006. 15 марта.

116. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия-М., 1999.

117. Организация местного самоуправления: общественная администрация в действии/ пер. с англ.- М.: Олимп, 1998.

118. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие-М., 1996.

119. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление- СПб., 1913.

120. Парциков Л. Что новый кодекс нам готовит? // Муниципальная экономика, 2004.- № 1.- С.28-30.

121. Передавать полномочия поселениям будут, в том числе насильно // Частник. 2006. 18 октября.

122. Платон. Политик // Сочинения в 3-х томах. Т.З. ч.2- М.: Мысль, 1972.

123. Постовой Н.В. Муниципальное право России М., 2000.

124. Правительство обсудит проблемы новой системы муниципального управления //http://www.chastnik.ru/info/html?id=16729&section=l&module=6.

125. Рагозина JI. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения // http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folderid=197&matid=371.

126. Редлих Р. Английское местное управление СПб., 1908.

127. ИЗ. Решения Верховного суда РФ, по вопросам, связанным с деятельностью органов местного самоуправления за 2004 год Обнинск: Институт муниципального управления, 2005.

128. Решения Конституционного суда РФ, по вопросам, связанным с деятельностью органов местного самоуправления за 2004 год Обнинск: Институт муниципального управления, 2005.

129. Рой О. К вопросу о критериях муниципального зонирования в Российской Федерации Муниципальная власть, 2005. - №2. - С.28-31.

130. Савранская О.Л. Решает ли проект закона «Об общих принципах местного самоуправления» задачу реализации прав граждан и созданияэффективной системы управления России //http://www.lslg.ru/publications/first/savranskaya3/html.

131. Сайт Федерального казначейства. Материалы об исполнении региональных и местных бюджетов, http://www.roskazna.rn/reports/mb.html.

132. Селютина Е.Н. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты // ДиС. . канд. юрид. наук.- М.: РГБ, 2003.

133. Семенова А., Воронин А. Сверхплановая конкуренция // Частник. 24 ноября. 2004.

134. Сергеева Е. Мэров встроят в вертикаль // Ивановская газета. 2006. 8 июня.

135. Сергеева Е. С изменениями в местном самоуправлении торопиться не будут // Ивановская газета. 2006. 23 ноября.

136. Силаев Н. Как быть с мэрами и деньгами // Эксперт, 2006 №30-С.52-53.

137. Смелзер Н. Социология.- М., 1992.

138. Соловьев А.И. Политическая власть в обозрении российских ученых//Вестник МГУ. Сер 12, 1998. №4.-С.29-31.

139. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах // http://humanities.edu.ru/db/msg/49349

140. Сурина И. Все разделить и никого не обидеть // Ивановская газета. 2006. 29 ноября.

141. Сурина И. Кадры опять будут решать все // Ивановская газета. 2006. 12 июля.

142. Сурина И. Муниципальное двоевластие // Ивановская газета. 2006. 15 июня.

143. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия-М., 1978.

144. Тихомиров Ю.А. Публичное право М., 1995.

145. Тихонов не станет главой КПРФ // Иваново-Вознесенск. 2004. 21 июля.

146. Токвиль А. Демократия в Америке М.: Прогресс, 1992.

147. Туровский Р. Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // http://regionalistica.ru/library/articles/rftl4.

148. Уриханян А. Прикованные к обязательствам // Муниципальная власть, 2005 №6.- С.7-10.

149. Усов Н. Госслужбе нужны кадры // Рабочий край. 2006. 12 июля.

150. Усов Н. Муниципалов готовят принять полномочия //Рабочий край. 2006. 13 октября.

151. Фадеев В.И. Муниципальное право России М., 1994.

152. Филиппов Г. Г. Социальная организация и политическая власть-М.: Мысль, 1985.

153. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)/Отв. ред. Б.Н. Топорнин-М., 2001.

154. Финансы местных органов власти. М.: Посольство Франции в Москве, 1995.

155. Хомелева Р.А. К построению онтологической концепции власти: теоретико-методологический подход // Журнал социологии и социальной антропологии, 2000.- Т. 3- № 1.- С. 54-63.

156. Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное правоМ., 1996.

157. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления в России,- М.: РДА, 2001.

158. Чирикова А.Е. Региональные парламенты: ресурсный потенциал и неформальные правила политической игры // Власть и элиты в российской трансформации. Сборник научных статей / под.ред. А.В. Дуки,- СПб.: Интерсоцис, 2005,- С.194-222.

159. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения-М., 1994.

160. Чичерин Б.Н. О народном правительстве М., 1866.

161. Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве // Правительство -люди. Самоуправление в Москве: Материалы научно-практической конференции. 21 мая 1996 г. -М., 1996.

162. Шпангер X. Муниципальное самоуправление в Германии // http://vasilievaa.narod.ru/ru/conferencemat/volgal/volgaseminar-3-2.htm

163. Шумаков С. Губные и земские грамоты Московского государства-М., 1985.

164. Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления: Учебное пособие.-М.:Ось-89, 1998.

165. Bachrach P., Baratz M.S. Two faces of power // American Political Science Review, 1962. Vol. 56. - No 4. - p. 947-952;

166. Bachrach P., Baratz M.S. Decisions and nondecisions: an analytical framework //American Political Science Review, 1963.- Vol.57. No 3.-p. 641-651.

167. Birch A. The Concepts and theories of modern democracy.-London, 1999.

168. Clark G. Theory of local autonomy // Annals of the association of American Geographers, 1984-Vol.74.-#2.-p.197-213.

169. Dahl R. Power as the Control of Behavior // Power / Ed. by S. Lukes-Oxford: Blackwell, 1986.

170. Gallie W.B. Essentially contested concepts // Proceedings of the Aristotelian Society, 1955. Vol. 56.

171. Gurr T.R., King D. The State and the City.- Basingstoke: Macmillan, 1987.

172. Leach R., Perry-Smith J. Locale Governance in Britain. London: Palgrave, 2001.

173. Nicholls W.J. Power and Governance: Metropolitan Governance in France // Urban Studies, 2005.- Vol.42.- #4.- PP.783-800.

174. Scott J. General Commentary // Power: Critical concepts/ Ed. by J.Scott.Vol.1.-London: Routledge, 1994.

175. Weber M. The Theory of Social and Economic Organization New York, Oxford: University Press, 1947.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Воронков, Александр Александрович

Введение диссертации2007 год, автореферат по политологии, Воронков, Александр Александрович

Похожие темы диссертаций