автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.01
диссертация на тему: Взаимодействие политики и управления в деятельности местных органов власти в условиях демократии

Полный текст автореферата диссертации по теме "Взаимодействие политики и управления в деятельности местных органов власти в условиях демократии"

а ОА

Сс.1 V---

^ —

О

На правах рукописи

СТАРЦЕВ Ярослав Юрьевич

Взаимодействие политики и управления в деятельности местных органов власти в условиях демократии

Специальность 23.00.01 - Теория и история политической науки

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Екатеринбург - 1998

На правах рукописи

СТАРЦЕВ Ярослав Юрьевич

Взаимодействие политики и управления в деятельности местных органов власти в условиях демократии

Специальность 23.00.01 - Теория и история политической науки

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Екатеринбург -1998

Диссертация выполнена на кафедре политологии Уральской

Академии государственной службы. Научный руководитель - доктор философских наук, профессор Лоскутов Владимир Анатольевич

Официальные оппоненты:

Доктор политических наук

Модель Исаак Моисеевич Кандидат философских наук

Руденкин Василий Николаевич

Ведущая организация:

Сибирская Академия государственной службы

на заседании Совета по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук Д 003.81.01 в Институте философии и права УрО РАН.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института. Автореферат разослан ^^¿¿¿/¿¿/¿Л-гЛ

Ученый секретарь диссертационного совета

Защита состоится

кандидат философских наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования

В процессе осуществления политических реформ в России приобретает особую актуальность такое осмысление демократии, в рамках которого особое внимание уделяется механизмам ее функционирования. Как для политической теории, так и для практики опыт стран демократии из абстрактного "зарубежного опыта" трансформируется в своего рода политический архетип, понимание которого становится насущным для любой политической деятельности.

Традиционные характеристики отечественной государственности опираются на отождествление политики и управления в деятельности государственной власти. Результатом являются как теоретические, так и практические сложности демократизации российского общества, связанные с предпочтением, не всегда осознанным, любых форм монополизации власти, будто бы единственно способных обеспечить "порядок и развитие". Переход от умозрительного знания о существовании других форм организации власти к конкретному пониманию их действенности и реальности должен происходить через исследование способов их существования.

Такое исследование не может сводиться к инвентаризации конкретного опыта: ограничение эмпирикой чревато хаосом как следствием отсутствия структурированности знания, что неприемлемо для науки и бесперспективно для практической деятельности. Функционирование современной демократии должно быть осмыслено теоретически, - не только в целом, но и применительно к отдельным аспектам.

Особую значимость приобретает проблема местной власти: с одной стороны, она является относительно новой для России, особенно ввиду невозможности простого воспроизводства, пусть в усовершенствованном виде, дореволюционного или советского опыта; с другой стороны, понимание местной власти как основы современной демократии является одной из доминирующих идей политической науки. Но именно эти проблемы наименее разработаны как в отечественной, так и в зарубежной политической науке: обилие конкретных исследований дает основу для крайне немногочисленных теоретических обобщений. Последние же либо ограничиваются спецификой национальных моделей, либо являются настолько общими, что их научная достоверность и основательность зачастую оказывается недостаточной для выполнения основных функций теоретического знания. В этом контексте проблема взаимодействия политики и управления в деятельности местных орга-

нов власти представляется актуальной как с теоретической, так и с практической точек зрения, а постановка проблемы делается в рамках реальных возможностей, обусловленных современным состоянием научных исследований.

Степень разработанности проблемы в литературе

Проблема особенностей политико-управленческой деятельности местной власти в демократическом обществе почти не разработана в отечественной политической науке. Если в советский период исследования ограничивались либо правовым анализом, либо интерпретацией местного самоуправления на Западе в рамках единственного (марксистского) подхода, то в последнее десятилетие внимание исследователей направлено в основном на демократичность институтов власти, прежде всего их правового описания, и на "технологии" достижения управленческой эффективности. Проблема взаимодействия политических и управленческих факторов лишь начинает формироваться.

В зарубежной литературе вопросы, связанные с политическим и управленческим в деятельности местной власти, приобретают все большую актуальность в течение последних тридцати лет. В 1970— 1980-е гг. формируются три основные теоретические позиции по отношению к деятельности публичной власти: рассмотрение органов власти как институтов, способных синтезировать разнородные интересы через управление последними (Ж.-Л.Кермон и др.); характеристика публичной власти как института, способного лишь косвенно и в незначительной мере воздействовать на стихийные процессы, подкрепляемые демократической процедурой (К.Линдблом и др.); признание властных институтов одним из участников процесса (само)управления в рамках демократического общества, обладающего специфическими характеристиками и преимуществами, но не являющегося абсолютно доминирующим (Р.Кокс, К.Стоун и др.). Последняя позиция, представляющаяся нам наиболее перспективной, получила наиболее яркое выражение в концепции сетей общественных политик - policy networks (Д.Марш, Р.Роудз и др.).

Однако в своем развитии анализ общественных политик, в рамках которого или по отношению к которому формируются названные позиции, долгое время обходил стороной проблему местных органов власти. Точнее, последние рассматривались в качестве одного из субъектов взаимодействия по поводу государственных политик, либо как объекты этой политики, но не как субъекты собственных политик. Появляющиеся в 1970—1980-х гг. многочисленные конкретные исследо-

вания не ведут, как правило, к созданию достаточно широко экстраполируемых теоретических концепций. Создаваемые в результате исследований концепции полиархии (Р.Даль), элитизма (Ф.Хантер), периферийной власти (П.Гремьон), системы местной власти (А.Мабило), местных форм государственно-монополистического капитализ-ма(М.Кастеллс) и др., настолько тесно связаны с вопросом о том, кому принадлежит власть, что во многом упускают из вида механизмы ее осуществления, представляемые в виде линейной функции удержания власти тем или иным типом субъекта. Представители второй позиции, примененной к анализу местной власти настаивают, как правило, на полной зависимости деятельности местных органов власти от экономических детерминант, сводя ее к конкуренции за инвестиции. Структурные характеристики деятельности по реализации политики оказываются лишенными самостоятельного значения для исследователя. Третья позиция в наименьшей степени представлена в литературе, посвященной функционированию местной власти.

Проблема последовательного рассмотрения и политических и управленческих характеристик единого процесса деятельности местной власти теоретически осмысляется лишь в незначительном числе работ (в рамках концепций policy networks и "городских политических режимов"). Однако это осмысление, учитывая в равной степени оба аспекта, имеет своим результатом слияние политики-управления без их раздельной идентификации. Речь идет, следовательно, не о взаимодействии, а о некой органичной деятельности, структуриру с м о й на иных основаниях.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является построение теоретической модели взаимодействия полигики и управления в деятельности местных органов власти по реализации их компетенций в условиях демократии. Модель предполагает как осмысление взаимодействия в целом, так и выявление его конкретного механизма.

Объектом анализа является самостоятельная деятельность местных органов власти по реализации их компетенций в странах современной демократии. Предмет исследования определен как взаимодействие "политического" и "управленческого" в качестве самостоятельных составляющих этой деятельности.

Логика работы опирается на последовательное решение следующих задач: 1) определение основных понятий и методологических про-' блем, структурирующих предмет исследования и выявление механизмов, обеспечивающих динамическую взаимосвязь этих элементов; 2)

определение конкретных форм взаимодействия политики и управления в деятельности местных органов власти на материале результатов ситуационного исследования; 3) формулировка основных характеристик теоретической модели в контексте условий ее применимости.

Теоретическая н методологическая основа исследования

Условиями успешности исследования в ситуации обилия конкретных исследований и недостаточной теоретической разработанности являются его ориентированность на определенный тип теоретизирования и иерархизация методов в зависимости от вида используемых материалов.

Наиболее адекватным способом теоретизирования представляется создание теории, которая была бы частной (специальной) с точки зрения предмета и, с методологической точки зрения, относилась бы к теориям среднего уровня. Методологический инструментарий подобного рода исследований разработан в самом общем виде Р.Мертоном. Отказ от смешения понятий частной теории и теории среднего уровня подразумевает следование ряду структурообразующих принципов: 1. Введение операциональных понятий, которые отличаются от общетеоретических максимально возможной формализованностью и однозначным и эксплицитным обозначением того исследовательского контекста, в рамках которого они действительны. Такие понятия играют преимущественно служебную роль отправной точки исследования и логического инструмента, используемого при анализе. 2. Дифференцированное использование трех видов источников: более общих теорий, очерчивающих горизонт исследования; уже существующих в данной области теорий среднего уровня и данных эмпирического характера; привлечение эмпирического материала "из первых рук". При этом мы опираемся на опыт такого рода теоретизирования, существующий как в зарубежной (С.Биарез, П.Бирнбаум, Ж.-Ф.Медар, Л.Сейлер и др.), так и в отечественной (М.Афанасьев, Ю .Ершов, Н.Косолапов) литературе.

Общетеоретическими основаниями работы являются существующие теории демократии как способа политической организации современного общества. Речь идет как о попытках осмысления сути этого явления в широком историко-философским контексте (Н.Боббио, М.Вебер, Э.Гидденс, К.Маркс, С.Роккан, К.Поппер, А. де Токвиль), так и об исследованиях, направленных на выявление тех глобальных характеристик современной демократии и демократической политической системы, которые могли бы быть успешно формализованы. В частности, использованы работы Р.Арона, Р.Даля, А.Лейпхарта, Дж.Сартори,

Э.Хессе, так же как труды системистов и функционалистов (Д.Истон, С.Липсет). Не менее важную роль играют работы, посвященные общим вопросам взаимодействия политики и управления в деятельности государства (Ю.Дмитриев, В.Пугачев, Ж.-К.Тениг, О.Шабров и др.).

Наряду с общими теориями существенное методологическое значение имеют исследования отдельных аспектов функционирования демократической политической системы, таких как: отношения клиен-телизма (М.Афанасьев, Л.Грациано, Ж.-Ф.Медар), неокорпоративизма (Г.Лембрух, Ф.Шмитгер), механизмы символического доминирования (П.Бурдье, Д.Гакси), "промежуточных" выборов (Ж.-Л.Пароди), лоббизма (М.Анохин, Ж.Падиоло) и др. Особую методологическую роль играла концепция "не-решения" (П.Бахрах, М.Барац) и метод анализа решений Р.Даля.

Обращение к перечисленным теориям и концепциям опирается на сравнительный анализ и выборочное обобщение теоретических посылок трех политологических дисциплин - теории общественных политик, политической социологии, институционального анализа - и теории управления.

Источники и методика исследования

В основу метода исследования положен механизм построения теории, апробированный многочисленными работами, посвященными местным органам власти и заключающийся в максимально полном и всестороннем ситуационном анализе с последующим обобщением данных и их сопоставлением с результатами других исследований для последующей концептуализации и экстраполяции выводов. Такое конкретное исследование было проведено автором во французском департаменте Жиронда применительно к политике департамента в области международных контактов, а также в области образования и экономического развития. В рамках полевого исследования нами использовались интервью полудирективного типа, письменные вопросники полузакрытого типа, контент-анализ документации. Наряду с непосредственно собранными данными были широко привлечены материалы, содержащиеся в работах зарубежных исследователей. В целом проанализированные данные относятся к 19 странам западной демократии. Это прежде всего законодательные и иные нормативные источники, работы отечественных (Г.Барабашев, В.Маклаков, А.Мишин, Г.Никеров, Н.Тимофеев и др.) и зарубежных (Ф.Ардан, Ж.Ведель, Х.Вельц, М.Ворбертон, Д.Гарнер, Ж.Гримо, Р.Давид, Х.Йоргенсен, Л.Фаворэ, Э.Харлоф и др.) правоведов. Широко привлекались сделан-

ные с политологических и управленческих позиций исследования М.Абелеса, Р.Бальма, С.Биарез, О.Габриэла, Б.Жобсра, К.Йоримото, П.Кантэна, Т.Кларка, П.Кьелльберга, Ж.Лагруа и др. Также использованы статистические материалы, приводимые исследователями либо содержащиеся в официальных источниках.

В рамках сравнительного анализа использовались также работы отечественных правоведов, историков и политологов, посвященные местному самоуправлению (Г.Барабашев, В.Долгов, МКраснов, Л.Лаптева, В.Фадеев, Е.Шугрина и др.).

Структура работы соответствует поставленным задачам и отражает особенности методологии исследования. Первая глава посвящена разработке концептуального аппарата, необходимого для адекватного исследования проблемы взаимодействия политики и управления, обоснованию теоретической и методологической базы исследования. Во второй главе представлены основные результаты исследования политики генерального совета Жиронды, на примере его международных контактов, с обозначенных в первой главе позиций. Последовательно рассмотрены основные факторы, структурирующие местное политическое поле (параграф 1), содержательная сторона политики и повторяющиеся значимые характеристики, обеспечивающие сочетание в ней политических и управленческих черт (параграф 2). Третья глава включает формирование теоретической модели на базе сравнительного анализа (параграф 1) и исследование условий, необходимых для ее экстраполяции, в том числе на российские политические реалии (параграф 2).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе выявляются и формулируются концептуальные подходы, на которые опирается дальнейшее исследование.

Понятийный анализ проблемы взаимодействия политики и управления в деятельности местных органов власти должен опираться прежде всего на определенное понимание публичной власти и ее отлитой от других форм власти. Публичной мы считаем такую власть, в основе которой лежит возможность легитимного применения организованного насилия (в веберовском понимании) по отношению ко всему населению определенной территории и к его объединениям. Государство является одной из форм организации публичной власти, доминирующей в демократических странах на протяжении трех последних веков.

Структурной основой власти являются органы власти, операционально определяемые как устойчивые, институционализированные, обособленные субъекты власти, коллективные или индивидуальные, являющиеся представителями определенного вида власти, также институционализированного. Спецификой органов публичной власти является обязательный минимум правового регулирования, распространяющийся на их статус, структуру и компетенции и необходимый для их существования. Деятельность органов власти опирается на ту долю публичной власти, выраженную прежде всего в полномочиях, которой они обладают.

Последовательное рассмотрение принципа разделения властей, включающее его территориальный аспект, придает проблеме местной власти тот же теоретический статус, что и анализу традиционного функционального разделения. Разделение происходит как между видами власти (природа, характер и сфера применения), так и между органами власти.

Местные органы власти - негосударственные властные институты, действующие на инфрагосударственной территории, в рамках которой они реализуют собственные компетенции публично-правового характера. Собственный характер компетенций предполагает выборность власти, становящуюся императивом в условиях демократии. Принцип территориального разделения властей ведет к признанию исключительных компетенций. Реализация компетенций, в свою очередь, опирается на собственные финансовые и организационные ресурсы. Как компетенции, так и ресурсы являются формальной мерой наличия власти.

Проблема соотношения политики и управления в деятельности властных институтов требует предварительного решения в самом общем виде. Для этого необходимо определить "политическое" и "управленческое" как гарные категории, связанные общими основаниями и идентифицируемые по отношению друг к другу.

Политическими мы называем отношения по поводу и при участии публичной власти, опирающиеся на групповые (коллективные) ценности и интересы и на их легитимную конкуренцию. Управленческими являются те же отношения, опирающиеся на "естественный" (объективный) порядок вещей и описывающие его когнитивные схемы (традиция, наука, житейский опыт и т.д.). Соответствующий им вид легитимности претендует на общезначимость и исключает конкуренцию, допуская либо абсолютную статику, либо линейное поступательное развитие.

Основополагающая роль конкуренции предполагает диалоговый или полилоговый характер политических отношений и односторонний

характер отношений управления. Это, в свою очередь, формирует основания для нормативного подхода к двум видам деятельности: любое противление односторонности (по отношению к возможному разнообразию интересов) в рамках конкретного отношения, будь то противодействие, бездействие или параллельная деятельность, является негативным фактором в управлении, тогда как для политики подобная ситуация является conditio sine qua поп ее существования. Деятельность политическая и деятельность управленческая имеют, следовательно, и разные основания для легитимации, определяемые по отношению к конкуренции. С этой точки зрения любая попытка свести политику к управлению означает отказ от плюрализма как формы легитимации политики, а сведения управления к политике - отказ от рациональности и целостности как доминирующих форм легитимации управленческой деятельности.

Дальнейший анализ требует введения понятия референциала. Мы определяем референциал как когнитивную схему парадигматического характера. Эта схема играет роль системы отсчета (системы координат), структурированной через взаимодействие и взаиморасположение норм, ценностей и информативных данных и определяющей восприятие информации и границы вырабатываемых решений. Парадигматическая роль референциала проявляется независимо от содержания конкретных решений и действий: это совокупность элементов и связей, которая "учитывается" носителем референциала - зачастую автоматически, т.е. без дискурсивного осознания - в рамках любой деятельности.

Наряду с референциалом регулярных выборов в органы власти, общим для государственных и местных органов власти, у последних присутствует референциал, связанный с конкуренцией за финансовую (объем, назначение и тип субсидий и льгот), нормативную (компетенции и способы их осуществления, модальности контроля) и организационную (подготовка кадров и управление ими, экспертиза) поддержку, оказываемую органами государственной власти. Его наличие делает невозможной и неоправданной механическую экстраполяцию данных анализа государственной власти на местный уровень.

Третий референциал представителей местной власти опирается на установку на соревнование за мобилизацию ресурсов территории. Если выборы дают возможность прийти к власти, то возможность се осуществления зависит как от помощи государства, так и от способности мобилизовать и использовать финансовые и символические ресурсы данной территории. Конкуренция разворачивается как в национальном масштабе, между разными органами власти (привлечение инвестиций,

статус "образцового города" и т.д.), так и в рамках одной и той же территории, находящейся в сфере компетенций разноуровневых органов местной власти (место в иерархии идентификационных символов, организация взаимодействия с частным сектором и т.д.). Вовлеченность в эту борьбу политических партий, общественных организаций и групп интересов делает ее неизбежной независимо от конкретного распределения сил на данной территории.

По отношению к общему референциалу выборов конкурентная борьба за помощь центра и за местные ресурсы являются в демократической политической системе референциалами частного порядка. Необходимо отметить, что вне этой системы иерархия референциалов может меняться, что само по себе является одним из критериев степени демократичности данной конкретной системы.

Если для выборов характерна максимальная эксплицитность, уменьшающаяся при других видах конкуренции, то наиболее скрытой является конкуренция внутри властных структур, прежде всего - между представительным органом (его оппозиционной частью) и главой исполнительной власти и, с другой стороны, между выборными лицами и местной администрацией. Борьба имеет значение, выходящее за рамки внутриорганизационного, поскольку от ее исхода зависит содержание и направленность деятельности органов власти по отношению к обществу. Именно в той мере, в какой существует эта зависимость, можно говорить о политическом характере взаимодействия, поскольку оно связано с обладанием публичной властью и ее реализацией на основе конкурирующих ценностей; в случае отсутствия зависимости (ситуация достаточно редкая) речь идет лишь о внутриорганизационной динамике. В любом случае это взаимодействие является одним из частных референциалов для любой организации, в т.ч. для любого местного органа власти.

Наряду с референциалами преимущественно политическими (установка на конкуренцию является решающим критерием), в деятельности местных органов власти присутствуют и преимущественно управленческие референциалы. Наиболее эксплицитный из них формируется вокруг установок на абстрактную эффективность деятельности, обеспечиваемую профессионализмом, - т.е., вокруг установки на максимально возможную объективацию деятельности и ее участников. Наконец, каждый конкретный проект (политика) формируется не в эпистемологической пустоте, а по отношению к существующим рефе-ренциалам. В результате каждый конкретный проект, объединяя как некоторые общие установки, так и связанную непосредственно с ним

информацию, предполагает формирование частного референциала данной политики (П.Мюллер).

Выявление политической и управленческой составляющих деятельности опирается на ряд формальных критериев. Политические характеристики, связанные с ориентацией на один из элементов (совокупность элементов) системы легитимно конкурирующих в обществе ценностей и интересов, сводятся к дифференцированию участников деятельности в зависимости от их отношения к этому элементу (совокупности), к ценностноориентированному характеру деятельности и к ее реализации в условиях конкуренции.

Дифференцированность отношения определяется через критерии подбора кадров, распределения полномочий и отбора партнеров. Цен-ностноориенгированной мы считаем деятельность, структура и направленность которой определяется преимущественно или исключительно данной ценностью. Деятельность в условиях конкуренции предполагает, что субъектами последней могут являться не только другие органы власти, но и исполнители решений или представители гражданского общества.

Управленческие характеристики деятельности местных органов власти, на которые опирается односторонний процесс регулирования отношений и проблем, существующих в обществе, могут быть резюмированы через три основные черты: профессионализм принимающих решение и исполнителей (т.е. их включенность в заданный набор профессиональных когнитивных схем), абстрактно-рациональный характер деятельности и ее дирекгавность.

Опираясь на разработанный "понятийный минимум" мы можем перейти к анализу конкретной политики местного органа власти с целью выявления механизмов взаимодействия политической и управленческой составляющей.

Вторая глава посвящена представлению и интерпретации результатов ситуационного анализа. В большинстве стран западной демократии право предпринимать международные контакты получено местными органами власти совсем недавно - в течение последних двух десятилетий. Во Франции это право получило законодательное оформление в 1992 г. Эта сфера деятельности представляется наиболее интересной для политологического анализа по ряду причин. Прежде всего, она остается наименее регламентированной государством; иначе говоря, предпринимаемые действия в почти полной мере являются результатом самостоятельных решений местных органов власти, когда они высту-

пают в качестве полноправных субъектов политики, а не в качестве одного из исполнителей, реализующих государственную политику. Следовательно, здесь должны в наиболее явном виде присутствовать тенденции, характерные для самостоятельной деятельности местной власти в целом, и существующие в менее эксплицитной форме в других политиках, более подробно направляемых и регулируемых государством.

Анализ политики международных контактов департамента Жиронда показывает, что она была задумана в качестве абстрактно-рационального комплекса действий, направленных на привлечение иностранных инвесторов на территорию Жиронды, результативный обмен опытом в области местного самоуправления с зарубежными партнерами и налаживание стабильных экономических контактов между жирондинскими и зарубежными предпринимателями. Однако департамент оказывается неспособным самостоятельно наладить предполагаемые контакты и вынужден все в большей степени опираться на своих жирондинских партнеров, причем речь идет об ассоциациях международной дружбы, гуманитарных и учебных организациях, тогда как предприниматели оказываются в стороне. Это ведет, в свою очередь, к подмене целей департамента целями заинтересованных организаций, причем представители местной власти, включая новые цели в программу отдельных действий, настаивают на прежних целях применительно к международным контактам в целом. Предпринимаемые в этом направлении действия постоянно оказываются нерезультативными, тогда как деятельность жирондинских партнеров департамента стабилизируется в двух отношениях: их контакты с местной властью переходят от эпизодических, разовых к регулярным и постоянно возобновляющимся, с другой стороны, наличествует тенденция монополизации этих контактов (т.е. публичной помощи со стороны департамента) несколькими крупными организациями (университет, две крупные ассоциации) и представителями некоторых территориальных образований, входящих в состав департамента.

С точки зрения управленческой логики, эта политика является сумбурным нагромождением разрозненных действий. Основные цели сохраняются, но предпринимаемые действия и результаты им не соответствуют; руководство департамента настаивает на ряде общих принципов, которые в процессе деятельности нарушаются чаще, чем соблюдаются; степень директивности деятельности невозможно установить, поскольку не существует системы контроля за результатами и т.д. Вместе с тем, подобная структура воспроизводится из года в год и, следова-

тельно, неслучайна и имеет под собой некоторые основания. К тому же выводу ведет анализ "не-решений": предложенных или задуманных, но не реализованных проектов, решений, действий, либо явного отказа от решения той или иной проблемы. Негативная (отказ от действия) и позитивная (предпринимаемое действие) составляющие политики обладают не только постоянством внутренней структуры, но и общими компонентами.

Общими элементами являются постоянные характеристики жи-рондинских партнеров по международным контактам. В числе партнеров неизменно оказываются организации, представляющие группы потенциального электората, которые не являются политическими противниками большинства в генеральном совете департамента (социалистическая партия), но в отношении которых у социалистов в рамках департамента ограничен круг способов воздействия через департамен-тальные политики.

Первый тип таких организаций - это ассоциации, общественные комитеты и учебные заведения, деятельность которых разворачивается на территориях, являющихся ближайшими целями в рамках предвыборных компаний. Речь идет о кантонах и входящих в их состав коммунах, где 1) социалистам принадлежит лишь один из двух ключевых мандатов (мэр главного города кантона и депутат генерального совета), но они намерены получить на ближайших выборах и второй, либо где 2) социалистам принадлежат оба ключевых мандата, но на ближайших выборах один из их владельцев не возобновляет свою кандидатуру и, следовательно, в отсутствие "уходящего" мэра (депутата) на выборах, межпартийная конкуренция обостряется.

Второй условно выделяемый тип - организации, чья представительность распространяется на всю Жиронду и делокализована по отношению к отдельным коммунам и кантонам. Это высшие учебные заведения и общежировдинские гуманитарные организации. Так же как и в первом случае, возможность департамента взаимодействовать с ними ограничена, но не в силу территориального распределения мандатов, а по причине отсутствия обязательных компетенций департамента, которые предусматривали бы такую возможность. Здесь также речь идет об организациях, чья установка в отношении социалистической партии скорее благожелательна.

Анализ "не-решений" показывает, что департамент последовательно избегает поддерживать откровенно "просоциалистские" (в силу территориального или делокализованного представительства) организации, также как и "антисоциалистские", тогда как доля организаций,

относящихся к двум вышеназванным типам и получивших отказ сотрудничать, крайне мала.

Таким образом, выясняется, что, несмотря на стремление организовать политику международных контактов как деятельность управленческого характера, фактически она оказывается подчинена непосредственно общему референциалу местных органов власти. Для департамента она только политическая. Однако эта деятельность не является стихийной и в содержательном плане: она представляет собой серию целе-ориентированных международных контактов, приносящих определенные результаты именно в этой области. Следовательно, речь идет о деятельности, обладающей управленческим характером; вместе с тем департамент не является субъектом управления.

Такими субъектами становятся жирондинские организации -партнеры департамента. Их деятельность соответствует критериям управленческой деятельности, более того - превосходит по этим показателям характеристики департамента. Фактическая подмена субъекта управления происходит в процессе взаимодействия этих организаций с генеральным советом и находится в отношениях взаимоопределения со структурой этого взаимодействия.

В данной сфере деятельности представители жирондинских организаций обладают несомненно большим профессионализмом, чем представители департамента; их деятельность протекает на абстрактно-рациональной основе и вне конкуренции, которая сказывалась бы на содержании и направленности предпринимаемых действий. Очевидным показателем дирекгивности является соответствие достигнутых результатов запланированным.

Однако цели рассматриваемых организаций не тождественны целям департамента; в этих условиях обеспечение совместной деятельности требует особого механизма. На практике это происходит путем достижения фиктивного компромисса благодаря деятельности посредников. Посредник представляет интересы организации в генеральном совете или департаментальной администрации в связи с конкретным проектом; его основная задача - формирование референциала данного проекта. Благодаря профессионализму и возможности манипулировать информацией, референциал строится таким образом, что цели организации воспринимаются как соответствующие целям и интересам департамента. Подобные референциалы оказываются достаточно хрупкими, чтобы вызывать периодические конфликты; последние зачастую завершаются приостановкой проекта или прекращением отношений депар-

тамента с посредником, как только оказывается очевидным несовпадение целей и (для департамента) ожидаемых и полученных результатов.

Но кризис никогда не ведет к прекращению отношений с организацией-партнером: они возобновляются в связи с тем же шш с другим проектом, за счет вмешательства нового посредника. Тем самым функциональность такой системы отношений находит свое самое очевидное подтверждение. Необходимо отметить, что представители департамен-тальной администрации, в отличие от депутатов и президента генерального совета, сознательно и активно стремятся к фактической передаче управленческих функций организациям-партнерам и к рутинизации возникающей системы отношений.

Существование аналогичного механизма выявлено нами и при анализе политики департамента в области образования, - в той мере, в какой генеральный совет может принимать в этой области, жестко регламентируемой и контролируемой государством, самостоятельные решения.

Фактическая передача управленческих функций заинтересованным представителям гражданского общества, происходящая в рамках политики международных контактов и политики в отношении образовательных учреждений департамента Жиронда, обладает стабильностью и повторяемостью. Исследование этого конкретного механизма лежит в основе дальнейшего теоретического осмысления проблемы взаимодействия политики и управления.

В третьей главе разрабатывается формулировка основных характеристик модели взаимодействия политического и управленческого. В случае с генеральным советом Жиронды мы имеем дело со сложившейся системой взаимодействий, в основе которой лежит специфическое переплетение политических и управленческих отношений. Сопоставление полученных данных с работами других исследователей и с материалами статистического и юридического характера позволяет вычленить общезначимые составляющие и концептуализировать их.

Отношения департамента с организациями-партнерами обладают очевидными признаками клиентелизма: в обмен на конкретную финансовую и организационную поддержку департамент получает лишь общую признательность, легко переводимую в электоральные преимущества. Однако отличия от классической клиентелистской модели весьма существенны. Во-первых, клиентелистские результаты остаются достаточно неопределенными, но даже поддержание этой неопределенности требует постоянных усилий. Клиентелистская система, таким образом,

не является сложившейся, но постоянно находится в процессе становления. Во-вторых, система не является замкнутой: один и тот же "клиент" постоянно имеет возможность перейти к другому "патрону", либо бьггь связанным с несколькими "патронами" одновременно. Наконец, в-третьих, в отличие от классических форм клиентелизма, существование отношений одинаково насущно и для органа местной власти, и для общественных организаций, причем эта насущность для департамента специфицирована. Клиентелистская интерпретация, таким образом, является необходимой для понимания анализируемых взаимодействий, но не является достаточной.

Интерпретация анализируемой ситуации в терминах сети общественной политики (policy network) также амбивалентно. С одной стороны, безусловно присутствует сеть политики, формируемая участвующими в ней представителями департамента, заинтересованных организаций и посредниками. Однако система не подпадает ни под одно из общих понятий, выработанных Р.Роудзом, Д.Маршем и др. в рамках концепции policy networks. Данная сеть не является институциональной, поскольку лишь немногие ключевые в ней фигуры занимают важные институциональные позиции; сеть не является персональной, поскольку, несмотря на важность личных контактов, сами участники заменяемы, -в первую очередь это относится к ключевой фигуре посредника; не формируется "сообщества данной политики" (policy community), о которой пишут Лоуи и Роудз, поскольку система остается принципиально открытой как для новых участников, так и для внешней деятельности, не связанной данной политикой и ее референциалами, и т.д. Кроме того, сеть не обладает постоянной структурой, а многие ее составляющие связаны друг с другом лишь опосредованно и участвуют в принятии и реализации решений эпизодически.

Во многом это можно рассматривать как следствие отсутствия ярко выраженной секгориализации взаимодействий: масштабы "местного общества" предопределяют невозможность взаимоизолированности разных сфер деятельности, как это происходит на национальном уровне и, наряду с исследованиями К.Сорбе, А.Мабило, Ж.Лагруа и др. наши собственные данные подтверждают это. Одни и те же партнеры могут участвовать в разных политиках, предпринимаемых местным органом власти. Но при этом не происходит и монополизации контактов, несмотря на постоянное стремление к таковой наиболее крупных заинтересованных организаций: в условиях политической конкуренции местные органы власти оказываются заинтересованными в максимальном охвате потенциального электората, который не может

быть обеспечен в демократическом обществе неокорпоративистскими средствами. Наличие "делокализованных" партнеров, на роли которых настаивают представители школы "новой городской политики" лишь подкрепляет эту тенденцию.

Мы предлагаем ввести понятие "система скрытого делегирования", описывающее наблюдаемое взаимодействие и основанное на учете распределения функций между органом местной власти и заинтересованными организациями, являющимися его партнерами по данной политике. Местный орган власти является оператором исключительно политической деятельности, обусловленной общим референциалом; его управленческие функции сведены к минимуму (техническое управление бюджетом данной политики). Реальное же управление фактически делегировано заинтересованным организациям. Подобное распределение функций не является редкостью и широко практикуется во всех странах западной демократии; однако в нашем случае (как и в рамках концепции сетей общественных политик) речь идет о неформальном взаимодействии. Более того, представители местной власти постоянно настаивают на своем праве и способности непосредственно управлять своей политикой, используя общественные организации и учебные учреждения лишь в качестве исполнителей - в той мере, в какой это соответствует интересам последних, но в одностороннем порядке.

Следовательно, неформальный характер взаимодействия является столь же функциональным, что и распределение видов деятельности. Для местных органов власти эта функциональность заключается прежде всего в возможности частичной и направленной клиентелизации в соответствии с требованиями общего референциала. Однако наряд}' с этим неформальный характер взаимодействий выполняет и символическую функцию: в глазах общественного мнения и своих публичных конкурентов именно местный орган власти предстает организатором данной политики. Символическая нагрузка значительна при определении официальных целей политики: важен как принцип следования провозглашенным целям, так и их содержание, соответствующие символическому образу, создаваемому данным органом власти. Не менее важно и символическое значение предполагаемого профессионализма представителей департамента, достаточного для самостоятельного проведения политики. Символическая функция оказывается в равной мере соответствующей двум частным референциалам: получение поддержки от центра и конкуренция за мобилизацию ресурсов территории, причем прежде всего - их политической, т.е. основанной на конкуренции, составляющей.

Таким образом, требования общего и частных референциалов не позволяют официально делегировать функцию управления партнерам, но без такого делегирования местный орган власти оказывается неспособным к содержательной деятельности. Противоречие разрешается путем избегания этой проблемы ввиду ее бесперспективной конфликтности, в то время как посредники создают фиктивный консенсус, устраивающий всех участников на какое-то время.

Причины складывания подобной системы являются общими для большинства стран западной демократии. Прежде всего это объективно низкий уровень профессионализма служащих местных органов власти по сравнению с государственными служащими и представителями частного сектора (коммерческого или некоммерческого характера). Не менее важное значение имеет усиливающаяся с 1970-х гг. тенденция к политизации и национализации местных выборов: соперничество программ и лозунгов идеологического характера и транспозиция на местный уровень существующих в общегосударственных масштабах линий раздела между различными партиями и движениями. В этих условиях происходит неизбежный отход от патерналистских традиций и обостряется политическая конкуренция на местном уровне. Параллельно происходят диверсификация и иерархизация "местного общества", во многом обусловливающие эту эволюцию. Тем самым политики, проводимые местными органами власти превращаются в наиболее эффективный способ мобилизации электората, т.е. общий референциал оказывается реально до м инирую щим.

Наконец, к перечисленным факторам добавляется общая тенденция к политизации местных служащих. Она становится обязательной в условиях усиливающейся политической конкуренции, поскольку обеспечивает последовательность политической ориентации данного органа власти на всех уровнях. Сочетание названных факторов делает все более и более вероятным складывание систем "скрытого делегирования".

Наряду с функциональностью, описываемая система обладает другими характеристиками, связанными с проблемами современной демократии, прежде всего - с проблемой полиархии и роли гражданского общества в процессе публичного управления. При "скрытом делегировании" именно представители гражданского общества осуществляют управление на местном уровне; следовательно, речь идет о современном механизме самоуправления как демократической реализации власти на местном уровне. Но выявление этой логики становится возможным лишь на базе политологического исследования. Тем самым созда-

ются предпосылки для нового взгляда на традиционную проблему "кто правит в местном сообществе?": диффузия власти является не только секториальной, но и структурной, по линии "политика - управление".

Оценка перспектив динамики политико-управленческого взаимодействия на местном уровне в разных странах, в том числе в России, требует более подробной характеристики условий существования и функционирования модели. Они могут быть обозначены через три отрицания: (1) отсутствие монополизации институциональной власти (возможности быть избранным) одним субъектом политической деятельности (партия, индивид, замкнутая группа), (2) отсутствие монополизации представительства (возможность доступа к властным институтам и влияния на них) какой-либо группой или организацией, будь то в рамках одной политики или применительно ко всем аспектам деятельности местного органа власти, (3) низкий профессионализм местных служащих по сравнению с государственными служащими и с представителями частных организаций.

Монополизация власти становится возможной в трех случаях: 1. Наличие сильных патерналистских традиций. 2. Наличие сильных политических традиций, когда традиционно доминирующей или исключительной легитимностью обладает одна политическая партия. 3. Сильная финансовая зависимость от государства в рамках "политизированной" системы отношений центр - периферия (Э.Пейдж).

Роль способствующих монополизации факторов уменьшается во многих странах за счет многоуровневости системы местных органов власти: будучи возможной в рамках одного местного сообщества, монополизация гораздо менее вероятна в отношении нескольких сообществ, территории которых частично совпадают.

Монополизация представительства возможна в следующих ситуациях: 1. Привилегированный или исключительный доступ к властным институтам представителей деловых кругов, который становится возможным при условии абсолютного доминирования на данной территории ограниченного круга работодателей, связанных общими интересами. 2. Привилегированный доступ к властным институтам (как правило, в рамках отдельных политик) представителей доминирующей секториальной (профессиональной и т.д.) организации. Он становится возможным при условии, что политика затрагивает лишь достаточно монолитную социо-профессиональную группу. 3. "Замкнутость" местных разносекториальных элит, обеспечивающаяся традицией и отсутствием статистически значимой доли среднего класса в населении. 4. Наконец, в замкнутых местных сообществах (город-завод, поселок-

шахта) легко реализуется как монополизация представительства, так и монополизация власти.

Система "скрытого делегирования" не является единственным вариантом взаимоотношений политики и управления в деятельности местных органов власти; наряду с ней продолжают свое функционирование и иные системы отношений, моделируемые в рамках традиционных подходов. Более того, изменение одного или нескольких параметров автоматически ведет к переходу к другой системе.

Тенденция к монополизации наиболее часто проявляется в небольших местных сообществах, где узость фискальной базы препятствует любой финансовой независимости, а малочисленность населения затрудняет социальную дифференциацию. Любая монополизация власти на местном уровне, независимо от ее механизмов и источников, ведет к эволюции системы в сторону классического клиентелизма, вплоть до таких его крайних форм как американские "политические машины", описанные Мертоном и др., либо к классическому элигизму.

Изменение соотношения степени профессионализма в пользу местных органов власти способствует тенденции к формированию парти-сипативного политического режима, проанализированного Стоуном, либо к неоэлитистскому варианту. Бюрократизация системы местного управления может также сформировать систему взаимодействий, близкую к классическому варианту сетей общественной политики. Однако в силу вышеизложенных причин глобальная эволюция в одном из этих направлений представляется маловероятной.

. Таким образом, существующий механизм взаимодействия политики и управления на местном уровне зависит прежде всего не от национальных особенностей, а от собственных характеристик местного сообщества. Общенациональные факторы правовой, экономической или социальной природы оказывают влияние лишь на степень распространения той или иной системы. С этой точки зрения российские перспективы допускают формирование в отдельных муниципальных образованиях системы "скрытого делегирования", применительно к отдельным политикам либо к деятельности местного органа власти в целом.

Напротив, укрепление и слияние доминирующих механизмов взаимодействия делает развитие "скрытого делегирования" маловероятным. В этих условиях монополизация власти на местном уровне и ее огосударствление могут сочетаться через политические механизмы. Эта тенденция способна привести, с одной стороны, к закреплению этих моделей, и, с другой стороны, к восстановлению принципа "двойного контроля" за местной властью через политические и административные

механизмы. Подобная система способствует доминированию недемократического по сути референциала "центр - периферия" над референ-циалом выборов в деятельности местных органов власти. Если свободные демократические выборы и федеративное устройство являются определенными гарантами демократии в общегосударственных масштабах, то на местном уровне она может быть достигнута лишь через развитие местной политической конкуренции и через интенсификацию участия представителей гражданского общества в деятельности местных органов власти. С этой точки зрения модель "системы скрытого делегирования" является теоретическим описанием достижимой в современных условиях местной демократии.

В заключении отмечается, что, наряду с самостоятельной эвристической ценностью в рамках рассматриваемой проблемы, концепция "скрытого делегирования" должна рассматриваться как предпосылка нового подхода к проблеме идентификации властных субъектов на местном уровне. Взаимосвязанное рассмотрение политической и управленческой деятельности позволяет рассматривать власть в качестве феномена, проявляющегося как на стадии формирования решения, так и на стадии его реализации. Неоднородность этих этапов исключает из поля аргументации классические элигистские и крайние институциона-листские позиции. Вместе с тем, предложенный нами анализ демонстрирует возможность "небюрократического" управления в деятельности местных органов власти за счет активного вмешательства заинтересованных некоммерческих организаций: отсутствие традиционно рассматриваемых в качестве монополистов властных субъектов не ведет, следовательно, к гиперплюралистскому хаосу. Основным механизмом конструируемого таким образом управления является работа заинтересованных организаций и посредников с референциалами, являющаяся их основным ресурсом и функционально аналогичная экономическим ресурсам бизнес-элит, институциональным ресурсам политической элиты и ресурсу эксклюзивной компетенции традиционной бюрократии.

Научная новнзпа положений, выносимых на защиту

1. Даны новые определения политического и управленческого как парных категорий, рассматриваемых на базе единых критериев: политическая деятельность как деятельность, основанная на легитимной конкуренции ценностей и интересов; публичное управление как деятельность публичной власти, основанная на неконкурентных абстрактно-рациональных когнитивных схемах и признании их легитимными. В

рамках проблемы взаимодействия политики и управления разработаны и апробированы в конкретном исследовании следующие операциональные понятия: публичная власть; орган власти; местные органы власти.

2. Разработано, введено в отечественную литературу и апробировано в исследовании понятие референциала как парадигматической схемы, объединяющей в единую систему координат установки действующего субъекта. Разработана иерархическая типология референциа-лов местных органов власти, являющаяся основой анализа взаимодействия политики и управления в их деятельности (референциал выборов, референциал "центр - периферия", референциал мобилизации ресурсов территории, референциал абстрактно-рациональной деятельности, референциал внутриорганизационной конкуренции, референциал конкретной политики).

3. Предложена и разработана теоретическая модель "скрытого делегирования" в деятельности местных органов власти в условиях демократии, в рамках которой выявлен механизм взаимодействия политических и управленческих отношений. Основными характеристиками системы "скрытого делегирования" являются: фактическое делегирование местными органами власти управленческих функций заинтересованным представителям гражданского общества; отбор этих представителей в соответствии с общим референциалом выборов; неформальный характер взаимодействия с сохранением разнородных или противоречивых целей в рамках одного проекта у представителей местной власти и у заинтересованных представителей гражданского общества; ключевая роль посредника при создании и согласовании референциалов деятельности в рамках проекта; конкуренция между местными органами власти и между политическими партиями за местную власть как обязательное условие существования системы.

4. Проанализирован и систематизирован конкретный опыт организации деятельности местных органов власти во Франции (департамент Жиронда) с точки зрения взаимодействия политической и управленческой составляющих. На этом примере выявлены общезначимые составляющие, положенные в основу модели "скрытого делегирования".

5. Выявлены основные тенденции в развитии местной власти в России, рассматриваемой с позиций модели "скрытого делегирования", типологии способов организации власти и характеризующие взаимодействие политики и управления. Это развитие связано с альтернативой, предусматривающей либо демократизацию местной власти с формированием систем скрытого делегирования, либо совмещение

"огосударствления" местной власти с монополистскими способами ее организации.

6. Предложена динамическая типология способов организации и реализации власти на местном уровне, основанная на степени и Time монополизации власти и представительства. Выдвинута гипотеза ирре-левантности национальной специфики для определения способа организации и реализации власти на местном уровне в условиях демократии.

Практическая и теоретическая значимость, апробация результатов исследования

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в научной новизне полученных результатов, которые как расширяют возможности теоретического осмысления феноменов демократии, местной власти, политики, публичного управления, так и могут служить основой при проведении сравнительных исследований или при анализе отдельных местных органов власти.

Результаты исследования имеют и практическую значимость: основные положения и выводы работы могут служить основой для деятельности по практическому реформированию местного самоуправления в России, предлагая алгоритм демократического взаимодействия местных органов власти с гражданским обществом, основанного на сочетании законности с частной и политической заинтересованностью.

Основные идеи и результаты исследования отражены в 5 публикациях, в том числе одной монографии, общим объемом более 12 печатных листов.

По результатам исследования автором была в 1995 г. защищена магистерская диссертация "Международные контакты генерального совета Жиронды: анализ местной политики" в Институте политических наук г.Бордо (Университет Бордо-IV, Франция).

Автор участвовал в работе научных конференций и круглых столов, посвященных проблемам политической организации общества и системы государственного и местного управления в современных условиях, проходивших в Москве, Ростове-на-Дону, Екатеринбурге, Челябинске, Бордо.

Основные положения и выводы исследования нашли практическое применение в лекционном курсе "Территориальные аспекты европейской интеграции", читавшемся на отделении международных отношений УрГУ, в лекционном курсе "Система государственного управления", семинарских занятиях по государственному и муниципальному управлению зарубежных стран и спецкурсах в УрАГС, в рамках реали-

зации региональной программы переподготовки учителей-гуманитариев

Института "Открытое общество" и УрГПУ.

Основные публикации по теме исследования

1. Политика местных органов власти. Построение теоретической модели на базе зарубежного опыта. Екатеринбург, 1997. 8,5 п.л.

2. Региональное и местное самоуправление в зарубежных странах. Екатеринбург, 1997. 2,5 п.л.

3. Политизация и деполитизация местной администрации: российские перспективы в свете европейского опыта // Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, сентябрь 1996 г. Ростов н/Д, 1996. 0,3 п.л.

4. Территориальное управление: проблема управленческих округов в свете европейского опыта // Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия: Тезисы областной научно-практической конференции, 25 апреля 1997 г. Екатеринбург, 1997. 0,3 п.л.

5. Политический миметизм как фактор модернизации: специфика регионального и местного уровня // Проблемы реформирования российского общества (философский, политический и правовой аспекты)/ Тезисы докладов и выступлений республиканской научно-практической конференции "Россия на пути реформ: экономические и социально-культурные факторы модернизации социальной структуры общества". Челябинск, 1997. 0,4 п.л.

Текст диссертации на тему "Взаимодействие политики и управления в деятельности местных органов власти в условиях демократии"

Российская Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Уральская Академия государственной службы

На правах рукописи

СТАРЦЕВ Ярослав Юрьевич

Взаимодействие политики и управления в деятельности местных органов власти в условиях демократии

Специальность 23.00.01. - "Теория и история политической науки"

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель - профессор, доктор философских наук В.А.Лоскутов

Екатеринбург - 1998

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.....................................................................................3

Глава 1. Политика и управление: взаимодействие понятий ...................8

1.1. Концепции и методы: приближение к анализу деятельности местной власти...................................................................... 8

1.2. Понятия, структурирующие предмет исследования.....................27

Глава 2. Практическая организация взаимодействия (на примере политики

международных контактов Генерального Совета Жиронды)..........43

2.1. Институциональные ресурсы и структура местного цолитического поля...................................................................................43

2.2. Цели, реализация и результаты политики..................................57

Глава 3. "Система скрытого делегирования" и условия ее функционирования ..................................................................................86

3.1. Скрытое делегирование как принцип политико-управленческого взаимодействия....................................................................86

3.2. "Система скрытого делегирования" и иные формы организации местной власти...................................................................104

Заключение..............................................................................120

Библиографический список использованных источников и литературы. 124

Список сокращений....................................................................145

Приложения.............................................................................146

ВВЕДЕНИЕ

В процессе проектирования и осуществления политических реформ в России приобретает особую актуальность такое осмысление демократии, которое направлено на механизмы ее функционирования. Как для политической теории, так и для практики опыт стран демократии из абстрактного "зарубежного опыта" трансформируется в своего рода политический архетип, понимание которого становится насущным для любой политической деятельности независимо от индивидуальных или коллективных пристрастий.

Традиционные характеристики отечественной государственности опираются на отождествление политики и управления в деятельности государственной власти.1 Результатом являются как теоретические, так и практические сложности демократизации российского общества, связанные с предпочтением, не всегда осознанным, любых форм монополизации власти, будто бы единственно способных обеспечить "порядок и развитие". Переход от умозрительного знания о существовании других форм ор-

1 См. по этому вопросу: Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества// Государство и право. - 1994. № 7. С.28-34; Шабров О.Ф. Политическая система: демократия и управление// Государство и право. -1994. №5. С.116-125.

ганизации власти к конкретному пониманию их действенности и реальности должен происходить через исследование способов их существования.

Такое исследование не может сводиться к инвентаризации конкретного опыта: ограничение эмпирикой чревато хаосом как следствием отсутствия структурированности знания, что неприемлемо для науки и бесперспективно для практической деятельности. Механизмы функционирования

современной демократии должны быть сформулированы теоретически, - не

2

только в целом, но и применительно к отдельным аспектам.

Особое значение приобретает проблема местной власти: с одной стороны, она является относительно новой для России, особенно ввиду невозможности простого воспроизводства, пусть в усовершенствованном виде, дореволюционного или советского опыта; с другой стороны, понимание местной власти как основы современной демократии является одной из доминирующих идей политической науки.3 Но именно эти проблемы наименее разработаны как в отечественной, так и в зарубежной политической науке: обилие конкретных исследований дает основу для крайне немногочисленных теоретических обобщений. Последние же либо ограничиваются спецификой национальных моделей, либо являются настолько общими, что их научная достоверность и основательность зачастую оказывается недостаточной для выполнения основных функций теоретического знания.

В этом контексте проблема взаимодействия политики и управления в деятельности местных органов власти представляется актуальной как с

2 См.: Марченко М.Н. Механизм адаптации политической системы современного Запада// Советское государство и право, - 1991. № 11. С. 97104.

о

См. например: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993; Dahl R. Qui gouverne? Р.: A.Colin, 1971, в частности pp.8-15.

теоретической, так и с практической точек зрения, а постановка проблемы делается в рамках реальных возможностей, обусловленных современным состоянием научных исследований.''

Теоретическое осмысление политических характеристик местной власти имеет и существенную методологическую актуальность для отечественной политической науки. Доминирование правовых и экономических исследований, ограничение политологического изучения местного самоуправления электоральной проблематикой ведут к недооценке ряда важных факторов политического характера и препятствуют интеграции данных конкретных исследований. Определение теоретических рамок на данном этапе оказывается не менее насущным, чем эмпирические изыскания.

Таким образом, формируется проблема теоретического осмысления основных черт, политических и управленческих, феномена инфрагосудар-ственной публичной власти в условиях современной демократии, способов их интеракции, приобретающих определенную специфику когда мы рассматриваем органы местной власти в качестве самостоятельных субъектов политической деятельности и управленческих воздействий, действующих в специфическом "местном" контексте.

Целью настоящего исследования является построение теоретической модели взаимодействия политики и управления в деятельности местных органов власти по реализации их компетенций в условиях демократии. Модель предполагает как осмысление взаимодействия в целом, так и выявление его конкретного механизма. Достижение этой цели предполагает четкое отграничение сферы исследования: речь идет о современной (1970 -

4 Подробнее см. в главе 1.

1990-е гг.) западной демократии; сделанный анализ распространяется лишь на самостоятельную деятельность местных органов власти.

Объектом исследования, таким образом, является деятельность местных органов власти в условиях западной демократии, а его предметом - механизм взаимодействия политических и управленческих характеристик этой деятельности.

Логика работы опирается на последовательное решение следующих задач: 1) выявление основных понятий и методологических проблем, структурирующих предмет исследования и определение явлений, обеспечивающих динамическую взаимосвязь этих элементов; 2) определение конкретных форм взаимодействия политики и управления в деятельности местных органов власти на материале результатов ситуационного исследования; 3) формирование теоретической модели взаимодействия политики и управления в контексте условий ее применимости.

Структура работы соответствует поставленным задачам и отражает особенности методологии исследования. Первая глава посвящена анализу теоретических и методологических предпосылок исследования (параграф 1) и разработке концептуального аппарата, необходимого для адекватного изучения проблемы взаимодействия политики и управления: операциональная разработка базовых понятий и введение понятий, опирающихся на специфику метода исследования (параграф 2). Во второй главе представлены основные результаты исследования политики Генерального Совета Жиронды, на примере его международных контактов, с обозначенных в первой главе позиций. Последовательно рассмотрены основные факторы, структурирующие местное политическое поле и институциональные ресурсы, создающие контекст и условия осуществления политики (параграф 1), содержательная сторона политики и повторяющиеся значимые характери-

стики, обеспечивающие сочетание в ней политических и управленческих черт (параграф 2). Третья глава включает формирование теоретической модели на базе сравнительного анализа (параграф 1), выявление условий возникновения и функционирования концептуализированной системы взаимодействий в контексте других форм организации местной власти и исследование условий, необходимых для экстраполяции модели на росийские политические реалии (параграф 2).

ГЛАВА 1. ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ

ПОНЯТИЙ

Формирование теоретической концепции предполагает предварительное определение концептуальных ориентиров, по отношению к которым строится теория. Задачей данной главы является характеристика проблемы взаимодействия политики и управления на местном уровне с точки зрения ее разработанности в научной литературе. В свою очередь, накопленный научный потенциал создает как условия, так и предпосылки необходимости определения методологических установок, которые позволили бы осуществить исследование. Одной из центральных задач методологической работы становится формирование системы базовых понятий, лежащих в основе дальнейшего анализа.

1.1. Концепции и методы: приближение к анализу деятельности местной власти

Политика и управление неразрывно связаны между собой в истории политической мысли, вплоть до полного отождествления через восприятия сферы политического исключительно как сферы (у)правления. Необходи-

мость их разграничения возникает и осознается исследователями в результате параллельного осуществления в Западной Европе и, позже, Северной Америке двух процессов: становление представительной демократии в общегосударственных масштабах как преимущественно политического института и развитие государственной бюрократии как института преимущественно управленческого. Дихотомия "бюрократия и демократия" изначально присутствует в проблематике возникающей в конце XIX - начале XX вв. европейской политической науки (М.Вебер, К.Маркс, Р.Михельс, Г.Моска)1 и смежных с ней дисциплин, прежде всего - в социологии

2 S

(Э.Дюркгейм, В.Парето) и праве (Г.Кельзен, М.Ориу).' В европейской литературе этого периода доминирует установка на максимальное разделение управления и политики, иногда доходящее до их противопоставления друг другу. Вместе с тем, появляются работы, продолжающие синкретическую традицию на основе новых методов исследования, в первую очередь - экономических (Дж.Кейнс, В.Парето, Й.Шумпетер).4 К двум тенденциям добавляются марксистские исследования (Н.Бухарин, В.Ленин, Л.Троцкий и др.), последовательно сближавшие политику и управление в странах западной демократии, прежде всего - через концепции буржуазного государства, буржуазной демократии и государственно-монополистического капитализма. В этот период специфика местной власти интересует - в рамках теоретических изысканий - преимущественно

1 См.: Вебер М. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990; Моска Г. Элементы политической науки// Социс. - 1995. №№ 4, 5, 8; Ми-хельс Р. Социология политической партии в условиях демократии// Диалог. - 1990. №№>3-18.

2 См.: Арон Р. Поколение на стыке веков: Дюркгейм, Парето, Вебер// Полис. - 1993. №2. С. 115-121.

J Kelsen H. Théorie pure du droit. PUF, 1962; Ориу M. Основы публичного права. - М., 1929.

4 Cf.: Schumpeter J. Capitalisme, socialisme et démocratie. P., Payot 1965.

юристов и именно с позиций теории права созданы существующие до сих пор концепции, относящиеся к местным органам власти и местному самоуправлению (Б.Безобразов, А.Васильчиков, А.Градовский, Г.Еллинек и др.). Их особенностью является преобладание нормативного подхода и относительное безразличие к проблематике демократической организации общества как особого политического фактора.5

Местные органы власти в качестве субъектов политической и управленческой деятельности и с позиций соответствующих дисциплин начинают активно изучаться с 1940 - 1950-х гг. в США и с 1960 - 1970-х гг. в Западной Европе. Начиная с этого периода разница в национальных подходах к проблеме сказывается на конструировании соответствующих парадигм исследования: если для большинства американских авторов политическая сущность местной власти не подлежит сомнению, а местная демократия является архетипом демократии вообще (Р.Даль, Э.Дауне, В.Остром и др.),6 то европейская традиция более охотно рассматривает местную власть как своего рода управленческий придаток государства, являющегося единственным субъектом политической власти. Различия отчасти сглаживаются наличием близкой проблематики, преимущественно относящейся к поиску индивидов, позиций и групп, реально удерживающих. власть на местном уровне. Создаваемые в результате исследований концепции поли-архии (Р.Даль), элитизма (Ф.Хантер), периферийной власти (П.Гремьон), системы местной власти (А.Мабило), местных форм государственно-монополистического капитализма (М.Кастеллс) и др., настолько тесно связаны с вопросом о том, кому принадлежит власть, что во многом упускают из вида механизмы ее осуществления, представляемые в виде линей-

5 См. презентацию подходов в: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. -М.: ИНИОН, 1996.

6 См.: Остром В. У к. соч.; Dahl R. Op.cit.

ной функции удержания власти тем или иным типом субъекта.7 Классическая проблематика политической социологии - властные отношения между группами - заслоняет собой проблему целсориентированной деятельности по реализации функций публичной власти. Управление, таким образом, оказывается формально-технической составляющей, мало пригодной для характеристики содержательной стороны деятельности местных органов власти. Особенностью большинства подходов американских авторов являются попытки более или менее эксплицитного перенесения национальных (государственных) механизмов политической жизни на местный уровень и наоборот; логика большинства исследований подразумевает, что разница масштабов является исключительно количественной и не имеет принципиального значения в рамках более общей проблематики демократической самоорганизации и самоуправления и реализации принципа федерализма.

В послевоенные годы создание welfare state ведет к развитию двух направлений исследований, быстро трансформирующихся из научных школ в самостоятельные дисциплины: социология организаций (М.Крозье, М.Олсон, Т.Парсонс, Г.Саймон, Д. Смит бург, Ж.-К.Тениг, В.Томпсон, Э.Фридберг и др.) и изучение общественных политик (public policies -В.Дун, Р.Джоуис, Т.Лоуи, И.Мени, П.Мюллер, Ж.Падиоло, И.Шаркански и др.).8 Общим для двух подходов является концептуальное и методологическое объединение традиционной политологической и управленческой

7 Cf.: Castells M. La question urbaine. F. Maspéro, 1972; Castells M., Godard F. Monopolville, l'Etat, l'urbain. Mouton, 1974; Dahl R. op.cit.; Grémion P. Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français. P.: Seuil, 1976; Idem. Structuration du pouvoir au niveau départemental. P.: Ed. des organisations, 1969; Hunter F. Community Power Structure. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1952; Mabileau A. Le système local en France. P.: Monchrestien, 1990.

8 См. ссылки на конкретные работы в дальнейшем тексте и в библиографическом списке.

проблематики в рамках одного исследования. В результате понятие менеджмента вторгается в сферу изучения деятельности публичной власти, производя четкое разграничение между внутриорганизационной динамикой, преимущественно управленческой, и взаимодействием публичных организаций с обществом, преимущественно политическим. В рамках парадигмы общественных политик происходит постепенный переход (во многом благодаря концептуальным достижениям теории организаций) от абсолютизации рационального управления в публичной сфере к пониманию деятельности органов власти как постоянно возобновляющейся попытки управлять, неизбежно трансформирующейся в политическое по природе взаимодействие, - как в рамках отдельной политики, так и в деятельности органов власти в целом. Тем самым парадигма общественных политик превратилась в методологический подход, максимально адаптированный к комплексному изучению деятельности публичной власти, включающему как рассмотрение внутриорганизационной динамики, так и взаимодействие различных ее элементов с обществом - объектом политики. Наиболее характерны в этом отношении работы Т.Лоуи и И. III аркане к и.9

Описанная эволюция привела к формированию в 1970—1980-е гг. в рамках теории общественных политик трех основных теоретических позиций rio отношению к деятельности публичной власти, связанных с проблемой управляемости современной демократии: рассмотрение органов власти как институтов,