автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Зарождение и развитие органов местного управления на Ставрополье

Полный текст автореферата диссертации по теме "Зарождение и развитие органов местного управления на Ставрополье"

ЛЯШЕНКО ЕЛЕНА ВИКТОРОВНА

ЗАРОЖДЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА СТАВРОПОЛЬЕ (1917-1936 гг.).

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

1 7 МАЙ 2012

Ставрополь - 2012

005044515

005044515

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор исторических наук, доцент Суханова Наталья Ивановна

ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», заведующая кафедрой истории России, доктор исторических наук, профессор Булыгина Тамара Александровна

ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова», доктор исторических наук, профессор кафедры истории Российского государства Лившин Александр Яковлевич

ГОУ ВПО «Московский областной социально-17манитарный институт», кафедра истории, философии, социологии и политологии

Защита состоится 11 мая 2012 года в 12:00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.03 по историческим наукам при ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, ауд.416.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»

Автореферат размещен на сайтах:http://vak2.ed.gov.ru

http://www.stavsu.ru

Автореферат разослан «_[©»

Учёный секретарь диссертационного совета доктор исторических наук, профессор

¡фсе^С^-^ И.А. Краснова

Г. ОБШАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. История социальной, исторической и политической мысли показывает, что тема местного управления и связанных с ней вопросов начинает звучать лейтмотивом именно в ситуациях социально-политических "изломов", когда общество обнаруживает настоятельную потребность переосмысления опыта, приобретенного на предыдущих этапах исторического развития. Начало нового тысячелетия для России совпало с поисками оптимального распределения полномочий между Центром и регионами. В 1990-е годы Россия сделала ряд серьезных шагов на пути к становлению системы местного управления. Особое значение приобрела деятельность представительских институтов, которые шли по демократическому пути развития. Однако в последующие годы политическая и экономическая децентрализация управления страной привели к тому, что сегодня суть местной автономии и местной демократии оказалась выхолощенной. На современном этапе существует необходимость объективного и всестороннего изучения уникального исторического опыта, накопленного местным управлением в начале XX века. Анализ эволюции местного управленческого аппарата в 1917-1936 гг. на Ставрополье является важным условием формирования рационального подхода к проблеме поиска и утверждения наиболее адекватной формы современной российской государственности. Исследование истории местного управления позволяет выявить как общероссийские закономерности, так и специфику отдельно взятого региона. Научная актуальность проблемы связана с большой востребованностью в современной историографии проблем местной истории. Такое внимание к региональным историям является своеобразным ответом на вызовы глобализма. Изучение опыта, приобретенного на местах в 1917-1936 гг., актуально в связи с тем, что на фоне значительного количества научных трудов по проблемам формирования и функционирования системы органов управления целостного исследования на уровне Ставрополья до сих пор не появилось.

Объектом диссертационного исследования является система органов местного управления на Ставрополье с 1917 по 1936 гг.

Предметом исследования выступает эволюция советской системы местного управления на Ставрополье в период формирования советской социально-политической системы, а также структурно-функциональные изменения различных органов местной власти и их взаимоотношения на горизонтальном и вертикальном уровнях.

Территориальные рамки охватывают Ставрополье в современных его границах. В рассматриваемый период границы неоднократно менялись, но основная часть территории региона оставалась неизменной.

Хронологические рамки исследования. Нижняя граница -1917 год - время, когда Советы из общественных организаций трансформировались в органы местного управления и включились в политический процесс. Верхний предел определяется 1936 годом, когда завершился процесс становления системы местных органов государственной власти, закрепилась четкая система взаимоотношений между партией и местными Советами.

Целью нашего исследования является комплексное изучение и анализ опыта становления и развития советской модели местного управления на примете Ставрополья. В рамках поставленной цели в работе определены главные задачи исследования: рассмотреть социально-экономические процессы в регионе накануне революции 1917 года и особенности общественно-политической жизни Ставрополья в начале XX века; проследить специфику поиска оптимальных форм управления в регионе в 1917-1924гг. и раскрыть эволюцию местных органов управления на Ставрополье в 1925-193бгг, оценить их деятельность по управлению хозяйственной жизнью Ставрополья, а также по реализации социальной политики советской власти.

Методология исследования. Научной основой диссертационного исследования стали такие принципы исторической науки как историзм, научная объективность и междисциплинарность. При написании работы были использованы такие общенаучные и социально-исторические методы научного анализа как: проблемно-хронологический, статистический, проблемно-исторический, системный, компаративный и другие. В строгой хронологической последовательности были рассмотрены исторические события в рамках заявленной темы на основе проблемно-хронологического метода. Из социологам нами был заимствован статистический метод, который позволил выявить динамику численности сельских Советов в регионе, а также их социальную структуру. Метод системного анализа позволил рассмотреть местную систему управления в виде подсистемы, где региональные органы власти выступали как элементы этой подсистемы и каждый отдельный орган являлся отдельным компонентом. На базе компаративного метода удалось обнаружить общее и особенное в процессе советского строительства в стране и регионе. Особенности объекта исследования нередко акцентировали внимание на случайном, единичном, поэтому автором был использован принцип «case-studies» или «ситуативная история», когда локальное событие рассматривается как отразившее сущностные характеристики

времени, в нашем случае таким событием являлись «бабьи бунты», выступления ставропольских крестьянок против политики коллективизации и др. Применение автором антропологического метода позволило уловить нарушения привычного ритма жизни ставропольских крестьян, их микро и макромира. При антропологическом подходе главным действующим лицом является человек, и политика объясняется не через власть, а через сферу межсубъектных отношений. Своими успехами антропологический метод во многом обязан умелому применению микроанализа, тщательному изучению небольших объектов, ограниченных в пространстве и во времени. Метод микроанализа позволил увидеть место и роль конкретных людей в исследуемом историческом процессе.

В современной гуманитарной науке нет единства взглядов на определение сути управления. Понятие «управление» в широком смысле включает в себя такие понятия как «местное управление», «управление местностью», «самоуправление». На основе изучения обширного круга литературы по этому вопросу в данной работе под местным управлением мы понимаем управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.

Источниковая база. Диссертационное исследование выполнено на основе широкого круга неопубликованных и опубликованных источников.

К первым относятся архивные материалы центральных и местных архивов, которые представляют собой фундамент исследования. В работе использовались 42 фонда центральных и региональных архивов: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского Государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского Государственного архива экономики (РГАЭ), Государственного архива новейшей истории Ставропольского края (ГАНИСК), а также государственных архивов Ставропольского края (ГАСК), Краснодарского края (ГАКК) и Ростовской области (ГАРО). В Государственном архиве Российской Федерации были исследованы материалы фондов: 1235 - Всероссийский центральный исполнительный комитет, 393 - Наркомат внутренних дел РСФСР, 1788 - Отдел по делам местного управления МВД Временного правительства. Фонд 5677 (Административная комиссия при Президиуме ВЦИК) и 6984 (Комиссия ВЦИК по районированию РСФСР) содержат огромное количество фактического материала, касающегося административно-территориальной реформы 1924 года и особенностей ее проведения в Ставропольской губернии. Протоколы заседаний бю-

ро Северо-Кавказского крайкома ВКП (б), хранящиеся в РГАСПИ (Ф.17), раскрывают политическое и социально-экономическое положение Ставрополья в исследуемый период. Фонд включает в себя телеграммы и переписку центральных органов с представителями местных органов управления. Для изучения положения в экономике региона были использованы документы РГАЭ - фонд Министерства финансов СССР (Ф. 7733). В данном фонде содержатся сведения о налогообложении населения, о конфискации имущества зажиточных крестьянских хозяйств и т.д. Из фондов ГАКК был привлечен фонд Кубанского областного жандармского управления (Ф. 583), которое было объединено со Ставропольским, поэтому данный фонд содержит сведения по Ставропольской губернии. Также использовалась коллекция документов по истории революционного движения и Гражданской войны на Северном Кавказе (Ф.р.411). Материалы ГАРФ, РГАСПИ и РГАЭ дополняют и расширяют сведения региональных архивов. Наиболее полный материал по Ставропольскому краю находится в фондах ГАСКа.

Из опубликованных документов и материалов первую группу составляют законодательные к нормативные акты, постановления Советского правительства. К законодательным актам относятся «Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик» (СЗ), «Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР» (СУ) за 1921-1929 гг. Конституции 1918, 1924, 1936 годов, Положения о сельских советах и волостных исполнительных комитетах 1920, 1922, 1924 гт. и др. Они дают представление о структуре, функциях и деятельности местных органов власти. Декреты ВЦИК и СНК способствуют пониманию политической линии Центра. Нормативные документы представлены инструкциями, распоряжениями и положениями как центральных, так и местных органов власти1. Партийные документы составили следующую группу: резолюции, решения центральных органов партии, протоколы заседании партийных организаций, материалы губпартконференций и т.д2. Следующую группу составляют делопроизводственные материалы. Особый интерес представляют отчеты Ставропольского губернского и окружно-

1 Положение о районных и сельских ревизионных комиссиях. Вел.Устюг,1926; Голубев П. Положение о губернских и земских учреждениях. Ставрополь, 1913.

2 Итоги VII Губпартконференции. Резолюции, план работ и краткий очерк состояния парторганизации. Ставрополь, 1923; КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т.4. М., 1981. Протоколы ЦК РСДПР(б). Август 1917-февраль 1918 гг. М., 1958.

го исполнительных комитетов. Они освещают различные аспекты жизни региона, содержат сведения о структуре исполкома, работе его отделов, об экономическом состоянии губернии, системе налогообложения т.д3. В исследовании использованы материалы центральных периодических изданий «Известия» и «Заря Свободы», и регионального - «Власть Советов». Центральная печать отражает официальную политику власти, в то время как местная пресса репрезентирует нам региональную реакцию на действия правительства и правящей партии. В самостоятельную группу входят статистические материалы и справочно-информационные издания4. Опубликованные архивные материалы представлены серией «Голоса из провинции»5, где содержатся обращения конкретных людей во власть, управленческая переписка, местная пропагандистская продукция. Отдельную группу составляют электронные ресурсы глобальной сети Интернет, где находится большое количество сайтов, посвященных проблемам местного управления. В них содержатся различные статистические сведения, материалы научных конференций и круглых столов по вопросам исследования6.

Степень научной разработанности проблемы. В исторической литературе предложенная тема раскрыта фрагментарно. Исходя из проблемно-хронологического принципа, имеющуюся литературу можно классифицировать следующим образом: труды дореволюционных авторов, советская историография и исследования современных историков. Изначально интерес к проблемам местного управле-

3 Отчет Ставропольского iy-бернского исполнительного комитета V созыва VI-му Губернскому съезду Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов Ставропольской губернии. Ставрополь. 1922. Отчет Ставропольского губернского экономического совещания Совету Труда и Обороны. Вып.1. Ставрополь, 1921. Отчет Ставропольского окружного исполнительного комитета VIII съезда Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов Ставропольской губернии. Ставрополь, 1924.

Первая всеобщая перепись населения Российской империи 1897 года / Под ред. Н.А.Тройницкого. СПб., 1905. Обзор Ставропольской губернии за 1905 г. Ставрополь, 1905; Статистический ежегодник. 1914 год. М., 1914. Статистический сборник Ставропольского гу бернского статистического комитета. Обзор Ставропольской губернии за 1911 г. По данным Ставропольского гу бернского статистического Комитета. Ставрополь, 1913.

Голоса из провинции: жители Ставрополья в 1917-1929 годах. Ставрополь, 2009. Голоса из провинции: жители Ставрополя в 1930-1940 годах. Ставрополь, 2010.'

Новейшая отечественная и зарубежная историческая литература. Режим доступа: http://www.fedy-diary.ru. Новая локальная история. Режим доступа: http://www.newIocalhistoiy.com.

ния был вызван проведением земской реформы 1 января 1864г. Термин «самоуправление» был введен А.И.Васильчиковым, который считал эту реформу беспримерным образцом демократических принципов, реализованных на почве русского монархизма . Теоретической разработкой вопросов местного самоуправления в России первоначально занимались представители юридической науки: Б.Н.Чичерин , А.Д.Градовский9, Н.М.Коркунов'°, И.И. Дитятин" и П.П.Гронский . Указанные работы, хотя и не касаются напрямую истории управления на Ставрополье в исследуемый период, весьма значимы для формирования теоретической основы исследования данного института в отдельно взятом регионе, поскольку дают представление о содержании ключевых понятий данной проблемы. В региональной историографии этого периода разработке темы местного управления было уделено незначительное внимание. Наряду с различными аспектами жизни Ставропольской губернии роль общественного управления в селах рассматривал А. Твалчрелидзе13. Известные ставропольские краеведы И.В. Бентковский и Г.Н. Нрозрителев в своих работах, посвященных изучению хозяйственно-экономического и социокультурного развития Ставропольской губернии и г. Ставрополя, уделяли внимание, в том числе и деятельности органов городского управления14. В работах П. Голубева, О.И. Апанасенко и др. прослеживается роль земских учреждений в организации хозяйственной деятельности губернии . В дореволюционной науке тема местного управления оказалась включена не только в исторические, но и в этнографические и правовые

7 См. Васильчиков АО самоуправлении. Т. 1-Ш.СПб., 1869.

8 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.

9 См.: Градовский А.Д. «Государство и провинция» // Русский Вестник. №1,2,3 (январь, февраль и март). 1868.

10 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.

11 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1. СПб., 1875.

12 Тройский П.П. Теории самоуправления в русской науке // 1864-1914.Юбилейный земский сборник/Изд.тов-ва О.Н. Поповой. СПб., 1914.С.76.

13 Твалчрелидзе А. Ставропольская губерния в статистическом, географическом, историческом и сельскохозяйственном отношениях. Ставрополь, 1874, 1991.

14 Бентковский И.В. Открытие в Ставрополе первых присутственных мест // Сборник сведений о Северном Кавказе. Т.6. Ставрополь, 1910; Прозрителев Т.Н. Из прошлого Северного Кавказа Материалы для истории г. Ставрополя и Ставропольской губернии. Ставрополь, Б.г.; Он же. К 125-летию города Ставрополя // Сборник сведений о Северном Кавказе. Т.4. Ставрополь, 1910.

15 Голубев П. Положение о губернских и земских учреждениях. Ставрополь, 1913; Апанасенко О.И. Два слова о земской работе. Ставрополь, 1913; Колычев A.A. С кого и как взимаются земские сборы? Ставрополь, 1914.

исследования. Особенностью послереволюционной литературы было то, что большинство партий использовало тему местного управления для того, чтобы изложить собственное видение общеполитических вопросов, что было связано с резкой политизацией органов местного управления. Здесь следует отметить положительную позицию эсеров и меньшевиков в области городского управления в феврале 1917 года16. Большевики не придерживались этой позиции и указывали на узость преобразований Временного правительства17. Сразу же после прихода к власти большевиков их лидеры выпустили ряд работ, в которых утверждались позитивные результаты трансформации государственной власти. В частности, в работе М. Рейснера критиковалась слабость политик» Временного правительства, её незавершенность18. В начале 20-х годов вопросы системы местного управления рассматривались в контексте политической борьбы. Научные дискуссии превращались в идейные битвы по разные стороны политических баррикад . В ряде подобных работ хотелось бы отметить книг}' теоретика советского управления Л.М. Кагановича. В ней предпринята попытка осмыслить советскую систему в контексте идеи самоуправления. Автор противопоставлял Советы земскому самоуправлению и говорил о том, что главная цель новой власти - это стремление к недемократичным Советам20. Однако следует отметить, что с середины 20-х годов в связи с осуществлением политики «нового курса», направленной на укрепление низового советского управления, публиковались научные и периодические издания, раскрывающие проблемы функционирования местных учреждений определенного уровня - губернского, городского, волостного и т.д.21. В конечном счете, работа над тематикой

16 Киржанов П.В. В защиту местного самоуправления // Большевики у власти. Социально-политические итоги октябрьского переворота. Пг.-М.: Революционная мысль, 1918; Мартов Л. Диктатура и демократия // За год: сб. статей. Пг.: Книга, 1918; Руднев В. Земское и городское самоуправление в 1917 году // Год русской революции: 1917-1918: сб. статей. М, 1918

См.: Рейснер М. Октябрьская революция и государственная власть // Октябрьский переворот и диктатура пролетариата: сб. статей. М: гос. изд-во, 1919. С.45-56

Рейснер М. Октябрьская революция и государственная власть // Октябрьский переворот и диктатура пролетариата: сб. статей. М.: гос. изд-во, 1919.С.48.

Булыгина ТА Отечественная историография в 20-е годы XX века: продолжение и разрыв традиций//Харьковский историографич. сборник. Вып.8. Харьков, 2008. С. 109.

Каганович Л.М. Местное советское самоуправление: Строительство советской власти на местах. М., 1923. С. 16,77

Бродович С. Новое Положение о ^бернских съездах Советов и губисполкомах // Советское право. 1928. №3(33); Веселовский Б.Б. Благоустройство деревни. М., 1925; Л ужин А. От волости - к району. Реорганизация волости в РСФСР. М., 1929.

исследований, связанных с нашей проблемой, особенно начиная с 30-х гг. XX века, могла повлечь за собой серьезные неприятности в случае отхода от официальной точки зрения, укоренившейся в истории в этот период. Поэтому некоторые авторы в своих трудах рассматривали органы местного управления исключительно в рамках подчинения их центральным органам. Отклонялась всякая возможность противопоставления Центра и мест22. В региональной историографии вопрос формирования местного аппарата управления как отдельная проблема не рассматривался. Большинство исследований по истории Северного Кавказа в это время были посвящены революционным событиям и Гражданской войне в регионе. В них содержатся фрагментарные сведения о развитии системы местного управления и деятельности её органов на Кавказе и в Ставропольской губернии в частности . Так, во второй половине 20-х годов были опубликованы не потерявшие своего значения работы Ф.М. Головенченко о революции и Гражданской войне на Ставрополье24. Высокий уровень теоретического осмысления государственного строительства на Северном Кавказе показал в своем исследовании Н.Л. Янчевский. Автор обратил внимание на природу и характер советской власти. Он отмечал, что понятие «власти СНК» не всегда ассоциировалась с диктатурой пролетариата на местах25. В 30-е - 50-е годы, когда шел процесс складывания сталинской исторической концепции, история системы местного управления рассматривалась исключительно в позиций классовой борьбы. Материал подбирался тенденциозно26. С 1956 года количество работ по истории развития органов местного управления резко возросло. В эти годы были несколько смягчены жесткие идеологические установки, стали более доступны материалы ранее засекреченных архивных фондов. Значительный вклад в изучение истории местного управления в советский период внес Е.Г. Гимпельсон. Автор дал развернутую характеристику работы Советов и государственных органов в годы

22 Сорин Б. Демократический централизм - основной организационный принцип построения советской власти//15 лет советского строительства: 1917-1932. М., 1932. С. 133.

23 Буркин Н.Г., Бойков С. Октябрь на Северном Кавказе. Ростов н/Д, 1934.

24 1917 год в Ставропольской губернии / Под ред. Ф. Головенченко. Ставрополь, 1927.

25 Янчевский Н. Краткий очерк истории революции на Юго-Востоке (1917-1920 гг.). Ростов н/Д: Изд-во «Советский Юг», 1924.

26 Борисенко И. П. Советские республики Северного Кавказа в 1918 г. Ростов н/Д.,

1930; Краснов Г.Д. Очерки по истории гражданской войны на Ставрополье // Материалы по изучению Ставропольского края. Вып. 1.Ставрополь, 1949; Разгон И. Ор-женикидзе и Киров и борьба за власть Советов на Северном Кавказе. М., 1941.

Гражданской войны, раскрыл организационные условия, в которых проводилась работа местных органов27. В работах советских авторов этого периода деятельность местных органов управления по-прежнему рассматривалась через призму классовой. К ним можно отнести работу Ю.С. Кукушкина. Автор характеризовал деятельность полномочных органов государства в деревне в период коллективизации28. События политической жизни, в которую были вовлечены местные органы управления, были рассмотрены в рамках общих работ по истории и структуре Советов29. Существенный вклад в разработку проблемы внесли труды Н.Ф. Бугай. Исследователь отразил в своих работах процесс развития революционных комитетов на Северном Кавказе. Однако без внимания осталась преемственность в работе военно-революционных комитетов, ревкомов и Советов30. Политика перестройки стимулировала исследовательский интерес к советской системе организации власти на местном уровне. Важной вехой в формировании теоретико-методологических основ изучения советской государственной системы стала исследовательская работа Т.П. Кор-жихиной. Рассматривая советскую систему власти, автор использовала понятие административно-командной системы управления. Коржихина провела анализ развития центральных государственных учреждений с 1917 по 1991 год и назвала причины, приведшие к снижению роли Советов и отстранению их от власти31. Среди современных российских исследований хотелось бы отметить монографию И.В. Павловой. Автор, рассматривая процесс формирования властного механизма наряду с перерождением большевистской партии, пришла к выводу о том, что в 1922-1923 годах произошло оформление административно-

'7 Гимпельсон Е.Г. Советы в годы иитервенции и гражданской войны. М., 1968; Он же. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917 - июль 1918 г.). М„ 1958.

Кукушкин Ю.С. Сельские Советы и классовая борьба в деревне (1921-1936 гг) М, 1968.

29 Лепёшкин А.И Местные органы власти советского государства. М, 1957. Минц И.И. История Великого Октября. В 3-х тт. М„ 1967; Городецкий Е.Г. Рождение Советского государства. М, 1965.

30 Бугай Н.Ф. Ревкомы в национальных округах Северного Кавказа. 1919 - 1920 гг. Нальчик, 1977; Он же. Революционные комитеты Дона и Северного Кавказа. 1919 -1921 гг. М, 1979; Он же. Ревкомы: Научно-популярный очерк. М., 1981; Он же. Органы защиты завоеваний Октября: Проблемы изучения. М., 1982.

Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986; Она же. Рождение административно-командной системы управления // Административно-комаадная система управления. Проблемы и факты. М., 1992; Она же. Советское государство и его учреждения: нояб.1917 г.-дек. 1991: учеб. для вузов по специальности «История». 2-е изд., перераб. и доп. М.: РГГУ, 1994.

командной системы управления в государстве или, по выражению Павловой, - «государственного крепостничества»32. В своих трудах к проблеме функционирования нижних звеньев системы государственного управления в сфере аграрного производства обращалась A.B. Чернышева33. В 2000-е годы появились научные исследования, раскрывающие процесс складывания системы управления в различных регионах страны34.

Следует отметить значительно возросшее количество работ по истории местных органов власти на Северном Кавказе в 1917-1930-е годы. Региональная историография этого периода имеет в своем распоряжении исследования, посвященные проблемам земства, местного управления, социального и политического развития Северного Кавказа в годы НЭПа35. К работам регионального масштаба по проблемам местного управления относятся монографии и статьи Н.Д.Судавцова. В них рассматриваются общественно-политические процессы в губернии 1917-1918 годов: формирование общественных исполнительных комитетом, института губернских правительственных комиссаров, городского самоуправления б. О положительной динамике в изучении советской системы местной власти говорят публикации сборников по данной проблематике37. Это свидетельствует об интересе региональных историков к проблемам местного управления. Коллективная монография ставропольских исследователей A.B. Игонина, Е.Ю. Оборского и Н.И. Сухановой посвящена основным этапам эволюции северокавказского общества в условиях системного кризиса империи, революции 1917 г., Гражданской войны. Отдельной исследовательской проблемой историки рассматривают трансформацию

32 Павлова И.В. Сталинизм: Становление мехазшзма власти. Новосибирск, 1993.С.219.

33 Чернышова A.B. Механизм государственного управления деревней в условиях нэпа: Проблемы функционирования. М.: Изд-во Рос. акад. гос. службы, 2005.

34 Чистиков А.Н. Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России 1920-х годов. СПб.: Изд-во «Европейский дом», 2007.

35 Баранов A.B. Социальное и политическое развитие Северного Кавказа в условиях новой экономической политаки (1921-1929 гг.). Спб, 1996; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление на Юге России и в республиках Северного Кавказа. Ростов н/Д 1997; Трусова Е.М.Местное управление и самоуправление на Дону, Кубани и в Ставрополье в 1917 году. Ростов-н/Д, 1999.

36 Судавцов Н.Д. Ставропольское земство в революциях 1917 года Москва-Ставрополь, 1999; Он же. Правовое обеспечение реформ местного самоуправления Временного правительства России. Ставрополь, 2006.

37 Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра. Ставрополь, 2004; Местное самоуправление в России: история и современность. Сборник статей. Ставрополь, 2006.

местных органов власти38. В 2010 году в Ростове-на-Дону состоялась международная научно-практическая конференция, посвященная теории и практике становления органов местного управления «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)».

В зарубежных исследованиях советской истории 1917-1936 гг. проблемы организации местной власти рассматриваются как одна из составляющих общегосударственного процесса. Долгое время историки зарубежья «страдали» от отсутствия источниковой базы по проблеме. Пожалуй, самым заметным событием послереволюционной историографии явилась публикация сборника документов с 1917 по 1936 год39. Вместе с тем, только лишь во второй половине XX века можно говорить о складывании определенной исторической традиции по изучению данной проблемы. В основу работ зарубежных исследователей легла теория «тоталитаризма» X. Арендт40. В середине 1960-х произошла переоценка тоталитарной парадигмы, что привело к развитию нового направления, получившего название «ревизионистского». Ревизионисты акцентировали внимание на социальных силах и процессах41. Современная зарубежная историография истории местного управления представлена коллективной работой «Взаимоотношения Центра и Мест в сталинском государстве, 1928 - 1941гг.»42, где анализируется формиро-

18 Игонин A.B., Оборский Е.Ю., Суханова Н.И. Северокавказское общество на историческом переломе (1917 - конец 1920-х гг.). Ставрополь: Изд-во СГУ, 2009.

39 The Soviet Union and the path to peace: Lenin - Stalin - Molotov - Voroshilov - Litvinov - Tukhachevsky. (A collection of statements and documents 1917 - 1936) London: Lawrence and Wishart, 1936.

40 Arendt H. Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft. - Franktiirt am Main : Europ. Verl-Anst., 1962.

41 Меньковский В.И. «Новая кагорта» англо-американских социальных историков сталинизма // Проблемы Российской истории. Москва - Магнитогорск, 2010. С.32; Getty J. Origins of the Great Purges: The Soviet Communist Party Reconsidered, 1933-1938. New York, 1985; Viola L. The Best Sons of the Fatherland: Workers in the Vanguard of Soviet Collectivization. New York, 1987; Thurston R. Fear and Belief in the USSR's «Great Terror»: Response to Arrest, 1935-1939 // Slavic Review. 1986. Vol.45. Is.2. P.213-234; Thurston R. Social Dimensions of Stalinist Rule: Humor The Soviet Family During the Great Terror, 1935-1941 // Soviet Studies, 1991, Vol.43, Is.3, P.553-575; Thurston R. Life and Terror in Stalin's Russia, 1934-1941. New Haven, 1996; Kuromiya H. Stalin's Industrial Revolution: Politics and Workers, 1928-1932. Cambridge, 1990; Siegelbaum L. Stakhanovism and the Politics of Productivity in the USSR, 1935-1941. Cambridge, 1988; Fitzpatrick S. Education and Social Mobility in the Soviet Union, 1921-1934. New York, 1979.

42 Centre-local relations in the Stalinist state, 1928 - 1941 / ed. by E.A. Rees. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2002

вание сталинского режима в процессе взаимодействия центральных и местных органов власти. Обзор отечественной и зарубежной историографии по формированию советских органов местного управления позволяет утверждать, что при наличии ряда значимых работ, посвященных отдельным проблемам органов местного управления в отечественной и зарубежной науке до последнего времени оставалась нерешенной задача воссоздания целостной картины эволюции системы местных органов управления в 1917 - 1936-х гг. на Ставрополье.

Научная новизна исследования определяется тем, что данная работа является первой попыткой комплексного изучения системы органов местного управления в 1917-1936 гг. на Ставрополье. В научный оборот вводится широкий круг не опубликованных ранее архивных источников. Система местных органов рассматривается не изолированно от общественных явлений, происходивших в стране, а как включённая в контекст становления советского общества в целом. Особенность работы также в том, что деятельность ставропольских органов местного управления прослеживается в политическом, хозяйственном и социальном аспектах. Отдельные положения диссертации при дальнейшей проработке могут вылиться в самостоятельные темы исследования.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования результатов исследования для написания работ по истории местного управления в 1917-1936гг. Кроме того, возможно применение материалов при подготовке лекционных курсов по региональной истории, а также в процессе преподавания спецкурсов по истории государственного управления, по историческому краеведению и историко-правовым дисциплинам.

Соответствие паспорту специальности: тема диссертации соответствует заявленному шифру 07.00.02; областям исследования: 4 - История взаимоотношений власти и общества, государственных органов и общественных институтов; отчасти 19 - История развития различных социальных групп России, их политической жизни и хозяйственной деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные идеи и результаты диссертационного исследования обсуждались на заседания кафедры политической истории СГУ, а также были отражены в восьми научных публикациях, две из которых - в «Вестнике Ставропольского государственного университета» и «Вестнике Орловского университета» - изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Отдельные аспекты и положения работы были освещены в докладах на международных, всероссийских, а также региональных конференциях.

Структура диссертации. Исходя из поставленных задач, структура диссертационного исследования носит проблемно-хронологический характер. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в общей сумме шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, его научная новизна, степень изученности темы, определяются хронологические и территориальные рамки, дается характеристика источни-ковой базы, определяются объект и предмет, цель и задачи, излагаются методологические основы, практическая значимость исследования, сведения по апробации работы.

В первой главе «Предпосылки формирования советских принципов управления в Ставропольской губернии», состоящей из двух параграфов, рассматриваются хозяйственно-экономические процессы и общественно-политическая жизнь на Ставрополье накануне 1917 года. Исследуется уровень развития сельского хозяйства, промышленног о производства, социальный состав населения.

В региональной крестьянской среде преобладали средние и зажиточные её представители. В начале XX века этот показатель составлял 47%. Часто зажиточные хозяйства, арендуя землю в предпринимательских целях, нанимали сельских рабочих. Среди владельцев земли в губернии 26% хозяйств, среди использующих наемный труд, имели двух и более работников. Бедняки в значительной степени формировались из т.н. иногородних, прибывших на Северный Кавказ после буржуазных реформ 60-70-х годов XIX века и не имевших права на получение надела. Среди хозяйств иногородних безземельными были 90%.

Помещичье землевладение было представлено слабо. В конце XIX века наблюдался активный процесс мобилизации земли от дворянства к капиталистическим слоям. Если говорить об общероссийских показателях, то дворянское землевладение сократилось за 28 лет (1877-1905) на 27%, а на Ставрополье за 24 года (1881 -1905) - почти на 73%. К 1897 году на одну тысячу населения губернии приходилось 7 дворян и чиновников. В 1911 году из 5077277 дес. земли, 62,5% принадлежало сельским обществам, то есть общинам, и только 2,91% потомственным дворянам, купцам и духовенству.

Сельскохозяйственный пролетариат был малочисленным. Причем, значительная часть городских рабочих региона еще не утратила связи с землей. К 1905 году общее число заводов составляло 3469, в которых на

постоянной работе было занято 5829 рабочих. Общая производительность заводов в 1905 году выражалась в сумме 4233170 руб. В годы Столыпинской реформы на Ставрополье резко возрос спрос на усовершенствованные земледельческие орудия и сельхозмашины. В 1903 году на Северном Кавказе 70-80% хозяйств владели сельхозтехникой. По производству зерновых на душу населения Ставропольская губерния в 1909-1913 годах вышла на первое место в стране, опередив Кубань. На Кубани производилось 43,7 пудов на душу населения, а на Ставрополье 47,2. К 1917 году Ставропольская губерния приобрела свое новое экономическое лицо. Наблюдался значительный рост производительных сил сельскохозяйственного производства.

Ставропольское землевладение быстро переориентировалось на рынок и раньше, чем в ряде других регионов, перешло к возделыванию основных рыночных культур: пшеницы и ячменя. Так, за 17 лет, с 1896 по 1913 годы, количество посевов увеличилось в 3,5 раза. Особенно это касалось озимой пшеницы. Количество ее посевов поднялось с площади 719.926 дес. в 1901 году до 1.073.909 дес. в 1914 году. Из яровых культур значительно выросли посевы ячменя: с 252.521 дес. до 652.253 дес. за эти же годы, а также посевы яровой пшеницы: с 228.505 до 582.369 дес. В период с 1901 по 1911 год урожай пшеницы в губернии вырос на 114,2%. В 1894-1895 годах Ставропольская губерния вывозила 2592 тыс. пудов хлебных грузов; в 1901-1903 годы - 11730 тыс. пудов; а в 1908-1911 - 14293. В среднем за период с 1894 по 1911 год экспорт хлеба из губернии составил 73,8%. Улучшалась, хотя и медленно, обработка земли, повысился уровень технической оснащенности и применения наемного труда. Поденная плата в уездах губернии была различной. Так, конный работник больше всего мог заработать в Ставропольском и Медвеженском уездах: от 215 до 266 коп. в день. Женский труд хорошо оплачивался в Медвеженском и Александровском уездах: 93 и 74 коп. соответственно.

Все эти новшества и повышение урожайности происходили, главным образом, за счет зажиточных хозяйств, число которых резко возросло. Именно эти хозяйства стали главными поставщиками товарного хлеба. К началу XX века Ставропольская губерния являлась развитьм аграрным районом, наблюдалась интенсификация хозяйства, рост посевных площадей и четкая ориентация на рынок.

Экономический потенциал Ставрополья создавал предпосылки для эволюционного, но не революционного процесса дальнейшего социально-экономического и политического развития. Ставропольский крестьянин не поддерживал радикальных идей большевиков, ему была ближе и понятнее умеренная политическая программа соци-

ал-революционеров. Эсеры в отличие от марксистов не признавали крестьянские трудовые хозяйства мелкобуржуазными. В основу их теории легли положения классиков народнической экономической теории об устойчивости крестьянских хозяйств, об их способности противостоять конкуренции со стороны крупных хозяйств. Это объясняет их популярность на Ставрополье, где были развиты товарно-денежные отношения.

Резолюции большевиков имели противоположную направленность, и находили понимание среди наиболее бедных слоев крестьянства, которых в регионе было значительно меньше, чем в центральной России. Так, в 1906 году на всем Северном Кавказе в РСДРП входило около 3 тыс. чел. В целом, влияние социал-демократов в рассматриваемый период, наблюдалось, главным образом, среди рабочих.

Февральская революция стала для жителей Ставрополья, активно вовлекаемых в процессы модернизации с конца XIX века, стимулом для политической активности. Появившийся в ноябре 1905 года Совет рабочих депутатов в Ставрополе не стал серьезным защитником интересов рабочих.

С утверждением демократических прав и свобод в губернии после Февраля 1917 года прошли первые крестьянские съезды, продолжавшие традиции волостных и сельских сходов.

Первый губернский крестьянский съезд был созван 30 апреля 1917 года. На нем обсуждались вопросы о земле, о новой форме правления и др. По итогам работы съезда было принято решение о создании Совета крестьянских депутатов. Можно предположить, что Советы получили более широкое распространение, чем крестьянские союзы, и пользовались авторитетом у населения. В первые недели после революции были созданы Советы рабочих, учительские, мещанских депутатов, трудовой интеллигенции. Все их члены придерживались умеренных взглядов.

Еще одним примером «народной власти» являлись крестьянские союзы, созданные по инициативе земельных собственников с целью защиты своих экономических, социальных и политических прав. Цели данных союзов заключались в содействии развитию производительных сил губернии, разработке соответствующих законов и участию через своих представителен в правительственных организациях по земельным реформам. Однако, не обладая властными полномочиями, сельскохозяйственные союзы не смогли повлиять на решение аграрного вопроса в губернии.

Повсеместно на сельских сходах открытым голосованием избирались сельские комитеты. В задачи комитетов входило поддержание

порядка на селе, разъяснение реформ нового правительства и решение насущных проблем. В некоторых селах (Александровском, Изобильном) данные комитеты получили название «народных».

Также следует отметить, что создание крестьянских органов самоуправления на Ставрополье проходило довольно медленно. С одной стороны, Временное правительство, не заинтересованное в существовании подобного рода органов, не осуществляло их финансирования; с другой стороны, местное крестьянство, находясь в более благоприятных социально-экономических условиях, было настроено не столь радикально, как в центральных районах России. Преобладающим в действиях крестьянской массы являлось выжидательно-критическое отношение к происходящему и навязываемой извне политике. Тем не менее происходило активное приобщение местного населения к общественным процессам.

Таким образом, ставропольское общество накануне 1917 года вышло на новый путь развития, который мог быть построен на демократических основах.

Во второй главе «Зарождение и развитие советской системы управления на Ставрополье», состоящей из двух параграфов, рассматривается, становление и эволюция органов местного управления

с 1917 по 1936 годы.

После Февральской революции в Ставропольской губернии происходили процессы трансформации системы местного управления. Носителями народной власти в губернии стали Комитеты общественной безопасности и Советы рабочих и крестьянских депутатов. В то же время пока ещё продолжали свою работу земства и городские Думы. Все эти формирования существовали параллельно, отражая демократические, революционные, сепаратистские настроения разных слоев общества. Однако политическая несостоятельность КОБов привела к тому, что на смену им пришли Советы, как действительно демократические органы власти, возглавившие преобразовательные процессы местной жизни. Таким был первый вариант организации советского управления на местах

Ликвидировав возможности дальнейшего развития народной организационно-созидательной силы в лице КОБов Временное правительство обрекло себя на потерю авторитета в массах. При этом оно не могло реализовать тех мер, решение которых было необходимо стране и региону. В результате снова стала проявлять себя революционная альтернатива развития событий. В центре к власти пришли большевики.

Начальный этап государственного строительства большевиков отличался крайней децентрализацией. Ведущую роль в управлении государством новая власть отводила Советам. Поэтому созданная система органов местной власти носила поначалу народный характер - множество созданных в губернии Советов были многопартийными. Действовать быстро и жестко ставропольские большевики не могли и не хотели, слишком слаб был поначалу их авторитет. Ситуация стала меняться по мере того, как центральная власть стала отходить от ленинской идеи «государства-коммуны» в сторону централизации.

После окончания в губернии Гражданской войны, восстановление власти большевиков началось с усиления роли партийных органов в решении всех социально-экономических и политических вопросов. Восстановление Советов запрещалось. Вместо них создавались революционные комитеты, назначаемые центральными партийными органами. Ревкомы учреждались до тех пор, пока местные выборные Советские органы не смогли бы приступить к повседневной текущей работе. Ревком временно заменял Исполком, и поэтому являлся высшей властью в губернии, проводя в жизнь все декреты и распоряжения Центра. В состав ревкома входили председатель, товарищ председателя и секретарь. В первую очередь были образованы следующие отделы: военный (комендатура), управления, земельно-продовольственный, культурно-просветительский.

Так произошел переход большевиков от демократических к диктаторским формам управления. Систему диктатуры пролетариата, ставшую методологической основой большевистской власти, Ленин отождествлял с «высшим типом демократии». В связи с отдаленностью региона от Центра и слабостью вертикали власти в регионе революционные комитеты были ликвидированы только в 1921 году. Упразднение чрезвычайных органов управления - ревкомов - было связано с восстановлением местных Советов депутатов. Решение по упразднению губревкома было принято на четвертом губернском Съезде Советов, который проходил с 30 марта по 4 апреля 1921 года. Был избран Ставропольский губернский исполнительный комитет. С этого момента можно говорить об окончательном утверждении большевиков на Ставрополье.

Дальнейшее их закрепление у власти было связано с административно-территориальной реформой. Для устранения самовластия Советов и ликвидации их традиционной автономии мест было решено прибегнуть к районированию. Желаемого результата в этом вопросе большевикам добиться не удалось. Попытка приостановить образова-

ние территориально-национальных единиц, разделить функции управления между центральными и местными органами власти оказалась безуспешной. Также не произошло уменьшения штатов. Финансирование бюрократического аппарата осталось на прежнем уровне.

Следует отметить, что укрупнение районов давало возможность развития самоуправления в крупных регионах и формирования тем самым демократических тенденций на местах. Но усиливающаяся командно-административная система ломала на корню эти зарождающиеся тенденции.

Новая система административно - хозяйственного деления просуществовала недолго. Советская власть планировала развитие страны на принципах контроля над экономикой, что являлось частью формирования системы тотальной централизации.

Развитие органов власти на Ставрополье в период с 1925 по 1936 годы также шло от некоторой либерализации деятельности местного аппарата власти к усилению роли центра и роли партии. В середине 20-х годов, в условиях НЭПа на Ставрополье проводилась кампания по «оживлению деятельности Советов», которая имела целью создать все необходимое для роста производительных сил в одном из главных аграрных регионов страны. Здесь провозглашался отход от военно-коммунистических методов руководства. Новая экономическая политика усугубляла противоречия между монопольной властью и развитием рыночных отношений. Власть стояла перед выбором: перерождаться, гарантируя законность, политические свободы и развитие рынка, либо же деклассировать общество и ужесточать политический режим. Для экономического рывка вновь использовался метод форсированной модернизации и усиления централизации власти. В этих условиях советские органы местного управления фактически превратились в придаток партии и государства и перестали носить подлинно народный характер. В материалах 5-й Краевой партконференции 1925 года прослеживается эта тенденция. В одном из ее документов говорилось: «Несмотря на отдельные серьезные недостатки в их работе, они, в общем (Советы -Е.Л.), обеспечивали проведение основных мероприятий партии». Таким образом, стиль документа передает реальное соотношение сил между партийными и советскими органами. К этому времени складывалась парадоксальная ситуация, при которой Советы, от высших до местных, как реальная политическая сила, избранная народом, превратились в формальные органы управления. Они обладали по закону всеми правами и полномочиями, но фактически подменялись в решении государственных вопросов в центре и на местах партийными органами. Главным средством управления в рамках форсированного развития стали приказ,

распоряжение, директива. Взаимоотношения сельсоветов с районными исполнительными комитетами носили четкий характер субординации и подчиненности. Деловая переписка между ними в начале 30-х годов характеризовалась четкой постановкой задач и приказов: «постановить, собрать, снять, провести». Сельские Советы докладывали о ходе посевной кампании, о сборе налогов с населения и т.д. Лишение сельсоветов самостоятельности было частью политики раскрестьянивания, раскола крестьянства, подчинения крестьянской жизни интересам авторитарного государства.

Завершилась история местных Советов, как органов народного представительства, после принятия Конституции 1936 г. Основной закон разделил органы власти и управления на высшие и местные. Областные, районные, сельские и городские Советы стали работать постоянно и назывались Советами депутатов трудящихся. Съезды Советов были отменены. Однако исполкомы не стали высшими органами власти на местах, а превратились в исполнительно-распорядительные органы руководства хозяйственными и культурными делами. Выборы Советов и их деятельность контролировалась партийными органами. Конституция фактически закрепила диктатуру ВКП (б), которая была объявлена ядром общественной и государственной системы.

Третья глава «Основные направления функционирования местных органов власти региона в 1918-1936гг», состоящая из двух параграфов, посвящена исследованию деятельности местных органов по управлению хозяйственной жизнью, а также опыту реализации социальных преобразований на Ставрополье в изучаемый период.

Последствия войн, а также политика «военного коммунизма» нанесли аграрному сектору губернии серьезный ущерб. Не имея четкой продовольственной стратегии, большевистское руководство не могло справиться с продовольственным кризисом в стране. В результате ставропольские власти начали решать эти вопросы самостоятельно, не ожидая приказа сверху. Однако подобная самодеятельность не входила в планы Центра. Понимая то, какое серьёзное место занимает Ставрополье и ряд других областей (Кубань, Украина) в обеспечении многих регионов страны продовольствием, он настаивал на централизации товарообмена в стране. Только эта мера, по мнению власти, могла бы урегулировать продовольственную проблему. Там, где решения Советов расходились с приказами сверху, принимались традиционные меры - репрессии. Всего за 1922 год революционный военный трибунал рассмотрел 512 дел. По ним в качестве обвиняемых было вызвано 454 чел., осуждено 317 чел., оправдано - 83. Примене-

ние большевиками военных методов можно объяснить отчасти недавним окончанием Гражданской войны, отчасти тем, что новая власть не успела произвести перестройку государственного аппарата управления. Также следует отметить острую нехватку сторонников нового режима, готовых отправиться на другой конец страны для строительства социализма.

С переходом к новой экономической политике в регионе началось возрождение товарно-денежных отношений. Разрешалась долгосрочная аренда, наём рабочей силы, допускались частные хлебозаготовки до 50% объема, поощрялось участие зажиточных семей в деятельности кооперации, единоличным крепким хозяйствам предоставлялись льготы по машиноснабжению, культурным хозяйствам, использующим многопольный севооборот, снижали ставки по налогообложению. Однако, следует отметить усилившуюся социальную дифференциацию села. В 1924 году количество середняцких хозяйств составило 54,3%, на маломощные бедняцкие хозяйства приходилось 31,5%. Для ликвидации данной диспропорции руководством страны было принято решение по увеличению налогообложения зажиточных хозяйств. Согласно данным официальной статистики налоговая кампания 1928-1929 годов привела к росту налогов у середняков на 2,3%, у зажиточных крестьян - на 53,6%, а у кулаков - на 91%.

В итоге накануне коллективизации ставропольское село оказалось в крайне сложных условиях. Основной производитель сельхозпродукции - крестьянин-середняк - был лишен всякой возможности ведения хозяйства самостоятельно и на прежних условиях. Коллективизация обернулись голодом 1932-1933 годов. При этом большевики продолжали нажим на единоличные хозяйства. С 1934 года «чрезвычайщина» в управлении сельским хозяйством ушла в прошлое. Ставропольские села вступили в новый период своей истории, когда ситуация стала значительно отличаться от обстановки на предыдущем этапе. Ситуация в российской деревне к этому времени стабилизировалась, аграрный кризис в целом удалось преодолеть, в начале 1935 г. была отменена карточная система на продукты питания. На смену политическим и экономическим рычагам управления пришли административно-командные. Общие централизаторские тенденции, проявившиеся в сфере государственного управления, привели к унификации законодательства и нашли свое отражение в Конституции 1936 года, которая узаконила систему «демократического централизма» в управлении страной.

Социальная политика на начальном этапе государственного строительства носила характер сиюминутного реагирования на раз-

личные возникающие проблемы. Политическое руководство в этот период не имело четко выработанного плана социального развития региона. На первом месте стояли задачи хозяйственного развития. При этом в реализации социальных задач проявлялся классовый подход. В условиях разгорающейся Гражданской войны большевики правильно выбрали приоритеты. В августе 1918 года вышел декрет «О выдаче продовольственного пайка семьям красноармейцев». Ещё одно важное направление социальной политики было продекларировано 31 октября 1918 года декретом «О социальном положении трудящихся». Рабочим ставропольских заводов социальная поддержка и медицинская помощь оказывались в первую очередь. Для них устраивались разного рода культурные мероприятия: лекции, концерты, бесплатные чтения. Особое внимание уделялось задачам помощи матерям и детям рабочих. В 1920 году при губернском и уездном отделах здравоохранения был организован подотдел материнства и младенчества. Интересы крестьянства были отодвинуты на второй план.

Проведению системных мероприятий в сфере здравоохранения и образования мешало элементарное отсутствие средств и подготовленных кадров. В середине 20-х гг. в губернии работало 72 фельдшера-акушера, 10 акушерок и 100 фельдшеров. Наиболее результативной в плане развития медицинского обслуживания населения была работа Советов Московского, Петровского и Благодарненского районов. К марту 1925 года в Северо-Кавказском крае открылись 24 женских консультаций, 36 специализированных родильных коек в больницах, 9 уголков «Мать и Детя». В 20-е гг. в губернском центре открыли 8 врачебно-заводских амбулаторий, количество коек в городской больнице составило 250. В губернии функционировали глазная лечебница, родильный приют, 12 аптек, 6 зубоврачебных амбулаторий, женская и детская консультации. В 1924 году в губернии насчитывалось 23 больницы и 7 стоматологических пунктов. В большинстве уездов были созданы фельдшерские пункты. Планомерная работа местных органов власти в области здравоохранения принесла к середине 30-х гг. ощутимые результаты. К 1934 году число больниц по сравнению с их количеством в 1924 году увеличилось в 4 раза, количество амбулаторий в 3,5 раза, врачебных участков в 9 раз, а фельдшерских пунктов - в 3 раза.

После прихода на Ставрополье войск Красной Армии, советское правительство приступило к реализации новой образовательной политики. Основанием для этого служил декрет СНК от 30 декабря 1919 года «О ликвидации безграмотности среди населения РСФСР».

Сроки ликвидации неграмотности устанавливались местными органами власти: губернским и городскими Советами депутатов. В декабре 1920 года ревком Ставропольской губернии издал приказ, в котором в категорической форме предписывалось всем малограмотным и неграмотным по спискам пройти обучение в течение 2 месяцев, а для граждан от 14 до 24 лет такое обучение вводилось в принудительном порядке. Для работающей молодежи были созданы школы крестьянской молодежи и школы фабзавуча. В 1923 году на Ставрополье работало 45 ликпунктов и 17 школ для малограмотных. Следует также отметить, что именно в этот период особое внимание уделялось повышению сельскохозяйственной грамотности населения. Это было особенно актуально для Ставрополья, которое являлось одним из ведущих аграрных районов страны. Система этой работы была разработана Ставропольским окружкомом. В соответствии с ней в регионе открывались сельскохозяйственные курсы.

В начале 20-х годов, в связи с переходом к НЭПу, СНК принял постановление о снятии учебных учреждений с государственного финансирования. В 1924 году Ставропольский окружной исполком издал постановление о плате за обучение в городских школах. Отныне школы получали средства от населения и различных предприятий, что не могло не сказаться на качестве образования.

В целом, реализация образовательной политики в 1918-1936 гг. проявилась в ликвидации частных учебных заведений в регионе и создании новой бессословной системы образования. Количество общеобразовательных учреждений на Ставрополье с 1920 по 1930 гг. увеличилось более чем в два раза и составило 112 школ. В 30-е годы социальная политика получила свое идеологическое оформление. Социальное развитие общества было подчинено задачам экономического развития страны. Выработка направлений социальной политики оставалась привилегией партии.

В Заключении диссертации подведены итоги исследования, сделаны обобщения по ключевым проблемам рассматриваемой темы.

Система управления в регионе в 1917-1936гг. прошла сложный и противоречивый путь становления и развития. В исследуемый период произошла эволюции Советов от истинно демократических органов управления к техническим формальным учреждениям, всецело подчиненным партийно-государственной системе власти. Это было связано с отходом от ленинской идеи «государства-коммуны» к монополизации исполнительной и законодательной власти с целью укрепления большевиками их политического господства.

Основное содержание работы отражено в следующих публикациях:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки РФ:

1. Ляшенко Е.В. Начальный этап становления советской системы органов местного управления на Ставрополье (1917-1936 гг.) // Вестник Ставропольского государственного университета. Вып.71. № 6. 2010. С.20-27.

2. Ляшенко Е.В. НЭП на Ставрополье: специфика процессов социально-экономического развития // Вестник Орловского государственного университета. Серия: «Новые гуманитарные исследования».^« 1(21), 2012. С.390-393.

Статьи в научных журналах и сборниках научных трудов:

1. Ляшенко Е.В. Коллективизация на Ставрополье // Платоновские чтения.XV-я Всероссийская конференция молодых историков (20-21 ноября, 2009 г., Самара). Самара, 2009. С.69-71.

2. Ляшенко Е.В. Особенности начального этапа колхозного строительства на Ставрополье // Государство, общество, церковь в истории России XX века. Материалы IX-й Международной научной конференции (10-11 февраля, 2010 г., Иваново). 4.2. Иваново,2010. С.514-517.

3. Ляшенко Е.В. Голод на Ставрополье 1921-1922гт. // Россия и славянский мир в контексте многополярности. Материалы VII-й международной научной конференции (6-8 августа, 2010 г., Славянск-на-Кубани). Славянск-на-Кубани, 2010. С. 125-128.

4. Liashenko E.V. The establishment of soviet power in Stavropol region 1917-1924. Administrative division: the political conflict // Symposium on common Governance culture and restructuring problems in three seas basin countries. Abstract papers. Istanbul. 2011. P. 101.

5. Ляшенко Е.В. НЭП на Ставрополье: из опьгга реформирования // Актуальные вопросы общественных наук: социология, политология, философия и история. Материалы международной заочной научно-практической конференции (20 февраля, 2012 г., Новосибирск). Новосибирск, 2012. С.85-90.

6. Ляшенко Е.В. Районирование Ставропольской губернии с позиций социальных практик местных органов власти // Актуальные проблемы отечественной и зарубежной истории в работах молодых исследователей: сборник материалов. Выпуск III. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2012. С. 165-170.

Подписано в печать 09.04.2012 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,49 Уч.-изд.л. 1,39

Бумага офсетная_Тираж 100 экз._Заказ 83

Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул. Пушкина, 1.

Текст диссертации на тему "Зарождение и развитие органов местного управления на Ставрополье"

61 12-7/683

ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»

На

Ляшенко Елена Викторовна

Зарождение и развитие органов местного управления на Ставрополье (1917-1936 гг.).

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель: доктор исторических наук, доцент Суханова Н.И.

Ставрополь - 2012

ВВЕДЕНИЕ.................................................................................3

ГЛАВА ГПредпосылки формирования советских принципов управления в Ставропольской губернии...........................................32

1.1. Социально-экономические процессы в регионе накануне революции 1917 года....................................................................................32

1.2. Общественно-политическая жизнь Ставрополья в начале XX века............................................................................................53

ГЛАВА II. Возникновение и развитие советской системы управления на Ставрополье................................................................................70

2.1. Поиски оптимальных форм управления в регионе в 19171924гг........................................................................................70

2.2. Эволюция местных органов управления на Ставрополье в 19251936гг.......................................................................................104

ГЛАВА III. Основные направления функционирования местных органов власти региона в 1918-1936гг.... ........................................141

3.1. Деятельность местных органов власти по управлению хозяйственной жизнью Ставрополья.....................................................................141

3.2. Роль местных органов управления в реализации социальной политики

советской власти...........................................................................183

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.........................................................................210

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 220

ПРИЛОЖЕНИЯ.........................................................................245

Введение

Актуальность темы исследования. В конце XX - начале XXI вв. власть, как федеральная, так и местная, оказалась перед лицом новых вызовов и новых проблем. Не последнее место в их ряду занимает вопрос местного управления. Развал СССР, рост центробежных тенденций, межнациональные конфликты и национальные движения - все это не могло не влиять на организацию государственной управленческой системы. Однако политическая и экономическая децентрализация управления страной привели к тому, что сегодня в России суть местной автономии и местной демократии оказалась выхолощена.

Скорее можно говорить о встраивании органов местного управления в качестве нижнего линейного звена, не располагающего большими полномочиями и весьма слабо подотчетного гражданам, в иерархию «вертикали власти» во главе с президентом.

Особую актуальность изучению становления и развития местных органов власти советского государственного строительства придает также то, что в настоящее время в России продолжается поиск оптимального распределения полномочий между Центром и регионами. Особое значение приобретает деятельность представительских институтов, которые идут по демократическому пути развития. Факт наличия таких институтов позволяет реализовать саму идею демократии. Мировой опыт показывает, что складывание государственности занимает очень длительный исторический период.

Идеи российского федерализма формировались на базе общинных традиций, соборности, опыта земского и городского самоуправления, элементов ассимиляции в системе управления отдельными частями империи. Эти же элементы содействовали формированию системы органов местного управления на начальном этапе Советской власти. Анализ эволюции местного управленческого аппарата в 1917-1936 гг. является одним из

условий формирования рационального подхода к проблеме поиска и

3

утверждения наиболее адекватной формы современной российской государственности, а также созданию дееспособной и эффективной системы «Центр - Регион».

Научная актуальность проблемы связана с большой востребованностью в современной историографии проблем местной истории. Такое внимание к региональным историям является своеобразным ответом на вызовы глобализма.

Кроме того, в работе проведен микроанализ системы местного управления в контексте национальных маркопроцессов, что позволило выявить специфику организации и работы местных органов власти. Такой подход является весьма актуальным в современных исторических исследованиях.

Изучение опыта, приобретенного на местах в 1917-1936 гг., актуально в связи с тем, что на фоне значительного количества научных трудов по проблемам формирования и функционирования системы органов управления целостного исследования на уровне Ставрополья до сих пор не появилось.

Объектом диссертационного исследования является система органов местного управления на Ставрополье с 1917 по 1936 гг.

Предметом исследования выступает эволюция советской системы местного управления на Ставрополье в период формирования советской социально-политической системы, а также структурно-функциональные изменения различных органов местной власти и их взаимоотношения на горизонтальных и вертикальных уровнях.

Территориальные рамки охватывают Ставрополье в его современных административных границах. В рассматриваемый период границы неоднократно менялись, но основная часть региона оставалась неизменной. Ограничение предмета исследования рамками Ставрополья объясняется тем, что регион дает нам прецеденты наличия многообразия Советов. Кроме того, в диссертации предмет рассматривается на протяжении длительного исторического отрезка времени, что позволяет изучить зарождение,

трансформацию и деятельность органов местного управления в рамках 19171936 гг.

Хронологические рамки исследования. Нижняя граница - 1917 год-время, когда Советы из общественных организаций трансформировались в органы местного управления и включались в политический процесс. Верхний предел определяется 1936 годом, когда завершился процесс становления системы местных органов государственной власти, закрепилась четкая система взаимоотношений между партией и местными Советами. Также в 1936 году была принята Конституция СССР, которая оформила и закрепила новый статус всех ступеней Советов. С 1917 по 1936 гг. шли поиски и постоянные изменения, которые раскрывают механизм и особенности становления советской системы местного управления.

Надо отметить, что в 1937 г. был образован Ордженикидзенский край, общие принципы управления которого сохранились до ликвидации советской власти почти в неизменном виде.

Целью нашего исследования является комплексное изучение и анализ опыта становления и развития советской модели местного управления на примере Ставрополья, изучение взаимоотношений местного и центрального аппаратов власти, выраженное в их функциональной деятельности, а также соотношение законодательной базы с практикой ее реализации на местном уровне.

В рамках поставленной цели в работе определены главные задачи исследования:

- рассмотреть социально-экономические процессы в регионе накануне революции 1917 год;

- изучить особенности общественно-политическая жизни Ставрополья в начале XX века;

- проследить специфику поиска оптимальных форм управления в регионе в 1917-1924гг;

- раскрыть эволюцию местных органов управления на Ставрополье в 19251936гг;

- оценить деятельность местных органов власти по управлению хозяйственной жизнью Ставрополья;

- изучить роль местных органов управления в реализации социальной политики советской власти.

Методология исследования. Научной основой диссертационного исследования стали такие принципы исторической науки, как историзм, научная объективность и междисциплинарность.

В соответствии с принципом объективности, провозглашающим отказ от политической ангажированности, догматизма, односторонности в оценках, рассматривалась вся совокупность информации во всем ее многообразии с целью создания полного и точного представления о становлении местных органов власти на Ставрополье.

Принцип объективности органически связан с принципом историзма. Принцип историзма предполагает признание любых по направленности изменений объективной реальности, выявление в качестве условий и внутренних источников исторической динамики не только противоречия, но и моменты гармонизации, взаимодополнения их противоположных сторон. Этот метод нацелен на открытие закономерностей и перспектив общественного процесса. Принцип историзма служит основой диалектического осмысления социально-политических процессов, имевших местно в изучаемый период на территории Ставрополья. Он также позволяет более глубоко проанализировать обстоятельства, при которых принимались ключевые решения местной власти, а также по-новому взглянуть на практическое осуществление решений Центра местными аппаратчиками.

Применение междисциплинарного принципа обусловлено специфичностью самого объекта изучения. В связи с этим использовались научные инструменты социологии, политологии, истории отечественного государства и права и т.д.

При написании работы были использованы такие общенаучные и социально-исторические методы научного анализа, как: проблемно-хронологический, статистический, проблемно-исторический, системный, компаративный и другие.

В строгой хронологической последовательности были рассмотрены исторические события в рамках заявленной темы на основе проблемно-хронологического метода.

Из социологии нами был заимствован статистический метод, использование которого было продиктовано характером используемых в диссертационном исследовании источников. Анализ социально-экономической статистики позволил определить динамику численности сельских Советов в регионе, а также их социальную структуру. Кроме того, были выявлены количественные и качественные изменения коллективных хозяйств на Ставрополье, рентабельность и эффективность организации в них труда под руководством местных Советов.

Одним из наиболее значимых для изучения темы стал метод системного анализа. Этот метод позволил рассмотреть местную систему управления в виде подсистемы, где региональные органы власти выступали как элементы этой подсистемы и каждый отдельный орган являлся отдельным компонентом. Поэтому важной особенностью этого метода является взгляд на объект исследования как на динамическую систему.

Компаративный метод обеспечил получение нового знания об объекте исследования благодаря сопоставлению исторических явлений в пространственном и временном плане. Он позволил рассмотреть специфику деятельности ставропольских управленцев. На базе компаративного метода удалось обнаружить общее и особенное в процессе советского строительства в стране и регионе.

Особенности объекта исследования нередко акцентировали внимание

на случайном, единичном, поэтому автором был использован принцип «case-

studies» или «ситуативная история», когда локальное событие

7

рассматривается как отразившее сущностные характеристики времени. В нашем случае таким событием являлись «бабьи бунты», выступления ставропольских крестьянок против политики коллективизации и др.

Применение автором антропологического метода позволило уловить нарушения привычного ритма жизни ставропольских крестьян, их микро и макромира. При антропологическом подходе главным действующим лицом является человек, и политика объясняется не через власть, а через сферу межсубъектных отношений. Власть выступает лишь средством. На его основе хорошо просматривается утверждающееся в обществе в годы НЭПа неприязненное отношение к материальному достатку и образу жизни местных чиновников, закрепляющиеся в обществе идеологические установки, формирование образа «врага» и т.д.

Своими успехами антропологический метод во многом обязан умелому применению микроанализа, тщательному изучению небольших объектов, ограниченных в пространстве и во времени. Метод микроанализа позволил увидеть место и роль конкретных людей в исследуемом историческом процессе. Это, в свою очередь, способствует более глубокому пониманию социальной природы этих процессов. Микроанализ помог высветить восприятие людьми происходящих событий, их поступки в тех или иных обстоятельствах, что, в свою очередь, связано с культурными традициями, ментальностью, социально-психологическими мотивами.

В современной гуманитарной науке нет единства взглядов на

определение сути управления. Понятие «управление» в широком смысле

включает в себя такие понятия как «местное управление», «управление

местностью», «самоуправление». Местное управление в узком смысле слова

характеризуется назначением должностных лиц сверху, включением органов

местного управления в единую систему управления с иерархическими

отношениями. Это низовое звено единой системы государственного

управления, осуществление назначаемыми чиновниками руководства

развитием отдельной территориальной единицы в целях реализации

8

общегосударственных целей и регулирования и контроля местных дел. Местное самоуправление, в отличие от местного управления, ориентировано на местные нужды и интересы, осуществляется органами, избираемыми на основе всеобщего избирательного права, подответственными населению и обеспечивающими частое и широкое участие жителей самоуправляющейся единицы в решении местных вопросов. На основе изучения обширного круга литературы по этому вопросу в данной работе под местным управлением мы понимаем управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.

Источниковая база. Диссертационное исследование выполнено на основе широкого круга неопубликованных и опубликованных источников.

К первым относятся архивные материалы центральных и местных архивов, которые представляют собой фундамент исследования. При работе над диссертацией использовались документы соответствующего периода, извлеченные из 42 фондов центральных и региональных архивов: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского Государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского Государственного архива экономики (РГАЭ), Государственного архива новейшей истории Ставропольского края (ГАНИСК), государственных архивов Ставропольского края (ГАСК), Краснодарского края (ГАКК) и Ростовской области (ГАРО).

В Государственном архиве Российской Федерации были использованы

материалы следующих фондов: 1235 - Всероссийский центральный

исполнительный комитет, 393 - Наркомат внутренних дел РСФСР, 1788 -

Отдел по делам местного управления МВД Временного правительства и 1789

- Главное управление по делам местного хозяйства МВД Временного

правительства, в которых содержится официальная переписка органов

местного управления с Министерством внутренних дел, имеются протоколы

9

совещаний, проекты и постановления по различным вопросам. Фонд 5677 (Административная комиссия при Президиуме ВЦИК) и 6984 (Комиссия ВЦИК по районированию РСФСР) содержат огромное количество фактического материала, касающегося административно-территориальной реформы 1924 года и особенностях ее проведения в Ставропольской губернии.

Также ценными при работе над диссертацией явились протоколы заседаний бюро Северо-Кавказского крайкома ВКП (б), хранящиеся в РГАСПИ (Ф.17), которые раскрывают политическое и социально-экономическое положение территории Ставрополья в исследуемый период. Фонд также включает телеграммы и переписку с участием представителей местных органов государственной власти.

Для рассмотрения вопросов экономики региона были использованы документы Российского Государственного архива экономики - фонда Министерства финансов СССР (Ф. 7733). В данном фонде, содержатся сведения о налогообложении населения, о конфискации имущества зажиточных крестьянских хозяйств и т.д.

Из фондов ГАКК был привлечен фонд Кубанского областного жандармского управления (Ф. 583). Жандармское управление Кубанской области было объединено со Ставропольским. Поэтому в данном фонде содержатся сведения по Ставропольской губернии. Также в исследовании были использованы коллекция документов по истории революционного движения и Гражданской войны на Кубани и Черноморье (Ф.р.411) и документы Кубанского областного исполкома (Ф.р. 1259).

В Государственном архиве Ростовской области были использованы материалы фонда Северо-Кавказского краевого исполнительного комитета (Ф.1485), где содержатся сведения о социально-экономическом положении Ставрополья.

Материалы ГАРФ, РГАСПИ и РГАЭ дополняют и расширяют сведения региональных архивов. Наиболее полный материал по Ставрополью

10

находится с фондах ГАСКа. Это документы исполнительного комитета Ставропольского городского Совета крестьянских и красноармейских депутатов трудящих