автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Активизация участия населения в местном самоуправлении

Полный текст автореферата диссертации по теме "Активизация участия населения в местном самоуправлении"

На правах рукописи

ТЕЛЕГИНА Оксана Владимировна

АКТИВИЗАЦИЯ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: СОЦИАЛЬНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ

22.00.08 - Социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

5 ДЕК 2013

Орел-2013

005542783

Работа выполнена на кафедре «Социология и психология управления» Орловского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор политических иаук, доцент, профессор кафедры

«Политология, государственное и муниципальное управление» Орловского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Слатинов Владимир Борисович

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор кафедры

«Социальные технологии» ФГАОУ ВПО «Белгородский государственный национально-исследовательский университет» Копев Иван Викторович;

кандидат социологических наук, доцент, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» ФГБОУ ВПО «Курский государственный университет»

Пясецкая Елепа Николаевна

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Тульский государственный университет», кафедра «Социология и политология»

Защита диссертации состоится «27» декабря 2013 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.33, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» по адресу: 302001, г. Орел, ул. Панчука, д. 1, ауд. 108, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ».

Автореферат диссертации разослан 26 ноября 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Т.В. Игнатова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из существенных характеристик современного демократического общества является эффективное функционирование в нем местного самоуправления. Система местного самоуправления в нашей стране на современном этапе находится на стадии реформирования и трансформации, а следовательно, сталкивается с рядом проблем как объективного, так и субъективного характера. В общественном сознании только формируется понимание сущности местного самоуправления, а у значительной части населения нет представления о значении и смысле его существования. Между тем на высшем политическом уровне декларируется в качестве приоритетной задача создания новых возможностей для гражданской самореализации граждан. Такая самореализация может осуществляться в том числе на местном уровне. В данном направлении усилия органов и должностных лиц публичной власти должны быть направлены на перенос акцента своей деятельности на развитие человеческого капитала местного сообщества. Для этого требуются повышение эффективности системы местного самоуправления, активизация форм участия населения в решении вопросов местной жизни. Таким образом, одним из условий эффективного функционирования местного самоуправления является участие в нем населения и его вовлеченность в решение вопросов местного значения.

Постоянные социальные изменения в современной России требуют перестройки управленческих механизмов, обеспечивающих реализацию местных инициатив граждан в осуществлении местного самоуправления. Развитие системы местного самоуправления и гражданского общества приводит к изменению всей системы муниципального управления. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отражены формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, однако пока они не нашли достаточного распространения. Несмотря на нормативно установленную возможность влиять на условия и качество своей жизни, участвовать в управлении местными делами, активность граждан на местном уровне остается низкой, а в практике деятельности муниципальных органов преобладают не самые действенные меры по активизации участия граждан в управлении. Это объясняется целым рядом факторов. В связи с этим, представляются совершенно необходимыми реформы управленческих структур, поиск новых форм

взаимодействия власти и населения, а также разработка нового организационного механизма, обеспечивающего развитие и реализацию местных инициатив. Участие население в управлении является одной из важных задач, на решение которой должны быть направлены усилия органов местного самоуправления. Повышение социальной активности населения в местном самоуправлении может поспособствовать развитию гражданского общества, децентрализации власти, улучшению обратной связи местной власти и населения.

В современных условиях одной из важнейших проблем взаимодействия органов публичной власти и населения становится недостаточная социальная активность населения в решении вопросов местного значения. В настоящий момент отсутствует эффективный механизм согласования интересов и постановки общих целей в местных сообществах, что препятствует выработке оптимальной схемы взаимодействия органов местной власти с населением.

Степень научной разработанности исследуемой проблемы.

Проблемы местного самоуправления и непосредственного участия населения в его осуществлении долгое время являются предметом научного осмысления и общественных дискуссий. Изучением вопросов и проблем организации и функционирования местного самоуправления занимаются многие отечественные и зарубежные исследователи, и данное направление сегодня имеет солидный теоретический фундамент и научные традиции. Что касается институционального развития местного самоуправления, то данная проблема изучается в следующих основных аспектах: историческая обусловленность, социальные, межуровневые управленческие отношения, реформа местного самоуправления, страновые и региональные особенности.

Первую группу составляют работы, посвященные социально-историческим аспектам местного самоуправления, которые раскрывают особенности развития форм местного самоуправления в России (А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, H.H. Лазаревский, A.A. Кизевветер, Г.А. Герасименко, Н.В. Анухина, JI.A. Велихов, Г.И. Шрейдер, В.В. Гармиза, и др.)1.

1 См.: Лазаревский НИ Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. - СПб., 1903; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1-4. - СПб., 1909-1911; Шрейдер ГЛ Наше городское общественное управление. - СПб., 1902; Шрейдер ГЛ Городское положение //История России в XIX в. Т. 4. Эпоха реформ: отд, 1902; Васильчиков А.И. О местном самоуправлении. - СПб., 1069; Кизевветер A.A. Местное самоуправление в России. - М., 1914; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928; Анухина HB. Земское страхование в Курской губернии в начале XX в. // Матершлы научно-практической конференции. - Курск, 2006; Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г./ Под ред. А Л Шестова. - М., 1957; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М, 1990.

Во второй группе представлены работы отечественных ученых, связанные с изучением проблем муниципального управления, закономерностей и механизмов организации и самоорганизации, взаимоотношения местной власти с общественностью (В.PI. Васильев, Ф.Ю. Ерофеев, В.А. Сологуб, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев, И.В. Марсиянова, P.C. Бахар-чиев, О.В. Исакова, Н.И. Миронова, В.Н. Лазарев, И.В. Мячин, A.A. Ли-нев, В.А. Качеван, A.A. Лежебоков, E.H. Татурова, Г.А. Цветкова, Ж.Т. Тощенко, A.M. Вторушин, E.H. Старченко, С.А. Боженов, О.Ф. Шахов, Ю.В. Ратькова, А.Л. Александрова, Д.В. Визгалов и др.)1.

2 См: Цветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России: дна ... докт. соц. наук._ М, 2002; Цветкова Г.А. Вопросы эффективности местного самоуправления // Экономист. - 2006. - № 9; Тощенко Ж.Т., Цветкова ГА. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования. - 2006. - № 8; Васильев ВЛ Местное самоуправление.- М, 1999; Мячин И.В. Развитие местного самоуправления в России (на примере Краснодарского края): автореф. дис.... канд. соц. наук. - Майкоп, 2007; Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - Тула, 1997; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов-на-Дону, 2003; Миронова НИ. Местное самоуправление как социальный институт: генезис, становление, основные тенденции развития: автореф. дис.... канд. соц. наук. - М, 2000; Попова В.В. Муниципальный социум как субъект местного самоуправления: автореф. дис.... канд. соц наук. - М, 2008; Ерофеев Ф.Ю. Социальные факторы повышения эффективности местного самоуправления (на материалах г. Набережные Челны): автореф. дис.... канд. соц. наук - Уфа, 2007; Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: автореф. дис.... докт. соц. наук - Ростов-на-Дону, 2001; Исакова О.В. Социальная самоорганизация населения среднего города в современной России: автореф. дис.... канд. соц. наук. - Новочеркасск, 2004; Бондаренко ЮЛ Становление и развитие социальной активности населения в местном самоуправлении типичного среднего города: автореф. дис.... канд. соц. наук - Екатеринбург, 2008; Линев A.A. Местное самоуправление в контексте становления гражданского общества: автореф. дис.... канд полит, наук - Саратов, 2005; Золотухин A.B. Психологические условия повышения социальной активности населения на уровне местного самоуправления: автореф. дис.... канд. псих. наук.- Тамбов, 2004; Боженов С.А. Развитие стратегического управлеши городом: со-циально-технолопкеский аспект: дис.... канд соц. наук. - Белгород, 2009; Вторушин A.M. Анализ реформы местного самоуправления (по результатам социологического исследования в Тюменской области): автореф. дис.... канд соц. наук. - Тюмень, 2001; Ратькова ЮВ. Территориальное общественное самоуправление в современной России: социалошческийана-лиз: дис.... канд. соц наук. - М, 2007; Лазарев ВН. Социальная организация местного самоуправления: автореф. дис. ... докт. соц. наук. - Орел, 2005; Фатеева H.A. Социальная эффективность местного самоуправления: критерии и методы оценки: автореф. дис.... канд. соц наук - Белгород, 2002; Шахов О.Ф. Программно-целевое управление развитием муниципального образования: дис.... канд. соц. наук. - Воронеж, 2005; Гладышев АГ, Иванов ВН., Патрушев В.И. Муниципальная наука: теория, методология, практика. - М.: Муниципальный мир, 2003.; Александрова А. Л. Мониторинг социальных программ: практические примеры / Александрова АЛ., Беляков ИВ., Никонова Л.С., Чагин КГ. - М.: «Фонд "Институт экономики города"», 2005; Визгалов Д.В.Методыоценки муниципальных программ. -М.: «Фонд «Институт экономики города»», 2005; Бахарчиев P.C. Местное самоуправление: состояние и пути оптимизации: автореф. дис.... канд соц. наук - М., 2009; Мерсиянова IIB. Общественные объединения как элемент местного самоуправления: проблемы шгституционализации: автореф. дис.... канд. соц. наук - Новосибирск, 2002.

В третьей группе исследований рассматриваются вопросы, касающиеся проблем участия насапения в решении вопросов местного значения и привлечения граждан к деятельности органов муниципальной власти (С. А. Адарчен-ко, AM Аджиева, Р.В. Бабун, А. А Болотина, AM Киселева, Ю.П. Бондаренко, АА Гордиенко, ВА. Качеван, Е.В. Талкина, А.В. Куз-нецов, С.А. Кузьмина, АА Лежебоков, В.Н. Константинова, ЕЯ. Татурова, И.В. Мерсиянова, И.И. Соло-дова, ЕА. Демьянов, Н.С. Тимофеева, Л.Ф. Шаламова, А М. Шаповалова и др.).1

В то же время в центре внимания большинства авторов, исследующих проблематику местного самоуправления, находятся вопросы его территориальной и институциональной организации, финансово-экономического обеспечения, взаимодействия с органами государственной власти. Между тем, именно проявление социальной активности граждан в решении муниципальных проблем является одним из ключевых

1 См.: Адарченко С А. Формы непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление // Ломоносовские чтения: Сборник статей молодых ученых «Россия и социальные изменения в современном мире», 2004; Аджиева А.М. Управление социальным развитием муниципальных образований: автореф. дне.... канд. соц. наук.-М., 2007; Болотина А.А. Взаимодействие депутатов с населением: СМИ и вопросы эффективности института представительства // Электронное научное издание «ВестникВВАГС»; Бондаренко ЮЛ Становление и развитие социальной активности населения в местном самоуправление типичного среднего города: автореф. дис.... канд. соц. наук. - Екатеринбург, 2008; Гордиенко А.А. Территориальное общественное самоуправление в местном сообществе: Монография. - Новосибирск, 2005; Качеван В.А. О взаимодействии органов местного самоуправления с общественностью // Федеративные отношения. - № 12. - 2002; Кузнецова АВ. Социальная активность населения: приоритетные формы и их направленность // Ломоносовские чтения, 2004; Кузьмин С.А. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Экономист. - 2003. - № 3; Лясковская ОВ. Совершенствование мониторинга социального самочувствия в системе управления качеством жизни населения региона: автореф. дис.... канд. соц наук - Орел, 2007; Демьянов Е.А. Социальные условия формирования самоуправленческой активности территориальных общностей: дис.... канд. соц наук. - Саранск, 2003; Мерсиянова И.В. Проблемы формирования социальной базы местного самоуправления в России // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - № 1; Мерсиянова И.В., Солодова ИЛ Фонды местных сообществ как технология решения социальных проблем на местном уровне //Вопросы государственного и муниципального управления. -2010.- № 1; Киселева A.M. Поведение местных сообществ в системе социального управления муниципальным образованием: автореф. дис.... докт. соц. наук. - Екатеринбург, 2011; Лежебоков А.А. Мнение граждан о деятельности органов местного самоуправления в социально-экономической сфере / / Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2006. - № 5 (9); Талкина ЕВ. Местное самоуправление и гражданское общество в современной России // Социология власти. - М.: Изд-во РАГС. - 2007. - № 1; Татуровой Е.Н. Муниципальное управление: проблемы взаимодействия с населением // Регаонология. - 2008. - № 1; Шаламова Л.Ф. Социальное самочувствие и социальная активность молодежи // Социально-гуманитарные знания. - 2008. - № 2; Шаповалова А. М. Местное самоуправление: ресурс самоорганизации гражданского общества в России: автореф. дис.... канд. соц. наук. - Ростов-на-Дону, 2007.

условий эффективности функционирования всего института местного самоуправления. Последнее обстоятельство предопределило предмет, цель и задачи настоящего исследования.

Объект исследования - местное самоуправление как форма проявления населением активности.

Предмет исследования - социально-управленческие механизмы активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Цель исследования - выявление социально-управленческих возможностей и обоснование механизмов активизации участия населения в местном самоуправлении.

Задачи исследования:

- раскрыть историческую обусловленность участия населения в местном самоуправлении;

_ дать характеристику существующим формам участия граждан в местном самоуправлении;

- выявить особенности участия граждан в решении вопросов местного значения в Российской Федерации;

- определить состояние активности населения в решении вопросов местного значения в муниципальных образованиях России;

- обосновать социально-управленческий механизм реализации местных инициатив;

- раскрыть роль программно-целевого подхода в развитии местной активности граждан.

Гипотеза исследовагаи. Находящаяся, в настоящий момент, на низком уровне социальная активность населения в решении вопросов местного значения может быть стимулирована через создание новых социально-управленческих и организационных возможностей, рационализацию системы взаимодействия местной власти и жителей муниципальных образований посредством использования специальных структурных подразделений в муниципальных органах власти по работе с местными инициативами граждан, информационно-коммуникативных технологий и повышение информационной открытости органов местного самоуправления.

Теоретико-методологическая основа диссертации. Диссертационная работа базируется на фундаментальных положениях общей социологии, социологии управления, в рамках которых разработаны общенаучные принципы, основные подходы к изучению социальных процессов и методы социологической науки. Теоретическую основу диссертационной работы составили идеи и выводы классиков социологии и

современных ученых, в частности положения теорий системного и структурно - функционального анализа Т. Парсонса и Р. Мертона, работы В.Г. Афанасьева, рассматривающие особенности системного подхода при изучении социальных процессов в различных типах организаций, а также концептуальные положения и выводы, содержащиеся в трудах ученых по проблемам социальной самоорганизации и теории публичной власти, гражданского общества и местного самоуправления: С.А. Авакья-на, В.Г. Игнатова, В.И. Васильева, В.В. Гальченко, A.M. Шаповаловой, А.Г. Зарубина, О.И. Ожерельева, Е.А. Демьянова, А.М. Киселевой и др.

Существенное место в методологии исследования занимают исследования проблем соотношения «структурного» и «деятельностного» подходов к социальной реальности, поскольку они позволяют выделить значимость социальной активности агентов, проявляемой, в частности, через участие в решении вопросов местного значения, в совершенствовании структурной и институциональной организации местного самоуправления, во влиянии на принятие властных решений, распределении ресурсов, обеспечении конкурентоспособности муниципального образования. В этом контексте важно выделить концепции социального действия М. Вебера, социальных изменений П. Штомпки, теорию структурации Э. Гидденса и концепцию самореферентных систем Н. Лумана.

В качестве методологической базы исследования также следует выделить концептуальные подходы по использованию социальных технологий в муниципальном управлении В.Н. Иванова и В.И. Патрушева, а также процессный подход к муниципальному управлению, активно разрабатываемый Г.Н. Дончевским.

В исследовании также использован исторический метод применительно к рассмотрению эволюции форм и способов реализации местного самоуправления в российской обществе, а также анализу реформы местного самоуправления 1990-2000-х гг., позволяющий выявить основные закономерности и противоречия в процессе становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Существенным для исследования явился метод непосредственного включенного наблюдения и участия, что позволило анализировать повседневную деятельность органов местного самоуправления.

Источниковая и эмпирическая база исследования. В качестве эмпирических источников исследования выступают:

- положения Конституции РФ, законы и нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней по вопросам местного самоуправления, в том числе ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», материалы ежегодных Посланий Президента РФ

Федеральному Собранию, аналитические обзоры Министерства регионального развития, научные публикации по исследуемой проблеме;

- данные социологических исследований (анкетирование), проведенных автором в 2009-2011 гг. среди жителей г. Курска, Рыльска и Курчатова: «Анализ степени удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления и возможности его участия в решении возникающих проблем» (объем выборочной совокупности 1200 человек); «Выявление уровня активности граждан в деятельности местного самоуправления» (объем выборочной совокупности 1000 человек); «Выявление общественного мнения о муниципальных целевых программах» (объем выборочной совокупности 1200 человек);

- данные авторских наблюдений и интервью;

- вторичные результаты социологических исследований Всероссийского центра изучения общественного мнения, исследовательской группы ЦИРКОН и других авторов;

- архивные документы о деятельности местного самоуправления XIX в. - начала XX в.

Научная новизна исследования.

1. Установлено, что на различных исторических этапах деятельность по вовлечению в процесс развития возможностей территории и населения становится зависимой от полномочий, места и роли самоуправления в системе управления обществом и государством, а наиболее эффективным механизмом повышения конкурентоспособности муниципального образования и обеспечения необходимого качества жизни выступает заинтересованность самого населения.

2. Определены сущностные признаки и ключевые характеристики категории «социальная активность граждан» применительно к осуществлению права на непосредственное участие населения в местном самоуправлении.

3. Выявлены причины низкой активности и дополнены факторы, препятствующие развитию социальной активности населения в решении вопросов местного значения.

4. Обоснованы меры по совершенствованию деятельности общественных советов при органах власти муниципалитетов, включая обеспечение контрольных функций общественности по отношению к исполнительным органам муниципалитета и формирования общественных наблюдательных комиссий и развитие партнерских связей между участниками местного самоуправления. Разработан новый механизм формирования общественных советов с участием представительных и исполнительных органов власти, действующих членов общественного совета, а также общественных объединений.

5. Определены направления совершенствования организационного механизма, обеспечивающего функционирование процессной модели управления инициативами местного сообщества, привлечение населения к разработке стратегии развития муниципального образования.

6. На основе анализа программно-целевого подхода сформулированы авторские решения в развитии местной активности населения.

Положения, выносимые на защиту.

1. Местное самоуправление как форма народовластия несет в себе государственное и общественное начала, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного управления, с другой - легитимным выразителем интересов местных сообществ. Возникновение и развитие местного самоуправления в каждой стране имеет историческую обусловленность и преемственность, свою специфику взаимодействия органов местной власти и населения. Российское государство с самого начала развивалось как государство, где строгая централизация сочеталась с самодеятельностью местных сообществ и где местное самоуправление не противоречило центру, а представляло собой обязанность, способ осуществления государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации во многом наследует данную модель, хотя и вынуждено приспосабливаться к новым реалиям, учитывать и адаптировать зарубежный опыт.

2. В основе социальной организации местного самоуправления лежит понятие местного сообщества как саморазвивающейся территориальной, социально-экономической и культурной целостности, формирующей общие интересы своих членов и вовлекающей их в решение местных проблем с целью обустройства территории, создания благоприятных условий жизни для себя и будущих поколений. Сформированное в результате реформы местного самоуправления в 2000-е годы законодательство предоставило населению широкий набор прав по участию в формировании и деятельности органов местного самоуправления. В частности, нормативно закреплены формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении. Однако в современных условиях формально установленное многообразие форм участия населения в решении вопросов местного значения не смогло повысить активность граждан в осуществлении местного самоуправления.

3. Участие местного сообщества в решении проблем муниципального характера обусловливает эффективность функционирования местного самоуправления на данной территории. Социальная деятельность граждан, рассматриваемая в диссертации как самовоспроизводящаяся реальность, позволяет совершенствовать институциональное устройство

местного самоуправления, повысить качество принимаемых решений и эффективность решения вопросов местного значения. На фоне ограниченных бюджетных ресурсов и законодательно определенных полномочий муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, деятельность по вовлечению в процесс развития возможностей территории и населения становится наиболее эффективным механизмом повышения конкурентоспособности муниципального образования и обеспечения необходимого качества жизни.

4. Важнейшим фактором эффективности функционирования органов местного самоуправления в современных условиях является активизация участия населения в принятии и реализации решений по вопросам местного значения, а также повышение ответственности должностных лиц местного самоуправления, прежде всего глав муниципальных образований, за конечные результаты работы. Вовлечение населения в подготовку решений по вопросам местного значения осуществляется через использование возможностей, предоставляемых современными информационно-коммуникативными технологиями, а также посредством популяризации участия граждан в публичных слушаниях, организуемых муниципальными органами, и формирования социально-организационных механизмов реализации местных инициатив.

5. Актуальной задачей муниципального развития становится реализация процессной модели управления инициативами местного сообщества. Это требует формирования адекватной организационной структуры на базе выделенных в составе органов муниципальной власти подразделений и штатных единиц. При этом структура и полномочия организационных единиц работы с местными инициативами должны охватывать все основные подразделения муниципального исполнительного органа и строиться с процессной точки зрения, а также использовать элементы проектного подхода.

6. Активизация участия населения в решении вопросов местного значения может быть обеспечена при помощи программно-целевого подхода к развитию местных инициатив и местной активности. Это предполагает включение в организационный механизм подготовки муниципальных целевых программ структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за работу с местными инициативами, а также представителей структур гражданского общества, в первую очередь членов общественных советов, создаваемых при муниципальных органах власти. Муниципальные целевые программы должны проходить общественную экспертизу, организация которой позволит интегрировать усилия местных органов власти и научного сообщества.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что изучены теоретико-методологические подходы взаимодействия органов местной власти и населения, конкретизированы формы проявления и содержания социальной активности населения в местном самоуправлении, сформулированы рекомендации по активизации участия населения в местном самоуправлении.

Практическая значимость исследования состоит в том, что предложенный социально-управленческий механизм и программно-целевой подход рекомендуется применять в практике работы органов местного самоуправления. Представленные автором выводы, замечания и рекомендации позволят выработать практические меры по повышению эффективности работы органов местного самоуправления через активизацию участия населения в решении вопросов местного значения.

Положения и выводы диссертации могут быть включены в учебные курсы по системе государственного и муниципального управления, социологии управления, социологии политики.

Апробация результатов диссертационного исследования проводилась посредством выступлений с докладами на научно-практических и международных конференциях, опубликования научных трудов. Сделаны доклады и сообщения: на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: содержание и механизмы трансформации» (Курск, 2007); межвузовской научно-практической конференции «Современная Россия: сущность, содержание, механизмы социальной трансформации» (Курск, 2008); межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы модернизации системы государственного и муниципального управления в субъекте РФ» (Курск, 2006); Всероссийской научно-практической Шегпе^конференции «Среда социума в условиях современной российской действительности» (Курск, 2010); региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и управления РФ» (Курск, 2011); Международной конференции «Стратификационная модель современного общества» (Орел, 2011); IV Орловских социологических чтениях «Управление в условиях динамично развивающегося общества»(Орел, 2012); региональной межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и управления» (Курск, 2013).

По теме диссертационного исследования опубликовано 12 научных трудов, общий объем - 3,13 п. л., в том числе три - в издании, входящем в перечень ВАК России.

Материалы исследования используются автором при чтении лекционных курсов и проведении практических занятий со студентами, обучающимися по направлению «Государственное и муниципальное управление».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

IL ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введегаш обоснована актуальность выбранной темы, проанализирована степень ее научной разработки, определены цели и задачи, объект и предмет, выдвинута гипотеза, показана теоретическая и научно-практическая значимость исследования, обоснована его научная новизна.

В первой главе «Теоретико-методологические подходы к исследованию взаимодействия органов местного самоуправления и населения» проанализированы основные формы реализации местного самоуправления в российском обществе, определена роль местного самоуправления в общественных преобразованиях и дана общая характеристика форм участия граждан в местном самоуправлении на современном этапе.

В первом параграфе «Местное самоуправление как организационная форма активности населения: исторический опыт» обращено внимание на социально-исторические условия и факторы становления и развития местного самоуправления в России. Для социологической разработки отечественных проблем местного самоуправления важным представляется его социально-исторический аспект, так как выбор и развитие форм местного самоуправления отражают специфику исторического развития того или иного государства. Опыт формирования и деятельности органов местного самоуправления в России представляет несомненный интерес не только для дела возрождения традиций местного самоуправления, но и для определения наиболее эффективных методов развития современной отечественной демократии. Каждая из форм местного самоуправления, являясь своеобразным социальным институтом, основывалась на автономном решении жизненно важных вопросов местного сообщества, а также выступала в качестве механизма, регулирующего жизнедеятельность населения, посредством формирования традиций, установления определенных норм и правил поведения, имеющих нормативный характер на локальной территории. Социологическими разработками проблем местного самоуправления, с точки зрения его социально-исторического аспекта занимались Г.А. Цветкова, Ж.Т. Тощенко, A.A. Болотина и др. Следует отметить, что без рассмотрения самоуправления в историческом контексте сложно изучить состояние,

тенденции и эффективность действий местного самоуправления на современном этапе, поскольку отображение только одного периода и одной формы местного самоуправления являлось бы неполным и некорректным с точки зрения объективности изучения соответствующих социально-управленческих процессов.

Во втором параграфе «Природа и сущностные характеристики участия населения в местном самоуправлении» раскрыты основные теоретические концепции местного самоуправлении, представлено понимание сущности местного самоуправления, определена социально-управленческая роль местного самоуправления как форма активности населения.

В процессе исследования автор приходит к выводу о необходимости признать, что, несмотря на формальную институционализацию, местное самоуправление в России все еще находится в стадии становления, а его развитие - процесс длительный. Поэтому необходимо постоянно повышать эффективность и авторитет местного самоуправления с помощью новых идей и организационных решений. Одна из главных идей - сближение населения с местной властью. Укрепление местного самоуправления должно стать средством демократизации российской публичной власти, повышения ее подконтрольности местным сообществам. Пристальное внимание к проблемам местного самоуправления в значительной степени обусловлено задачами модернизации экономической и политической системы России, что невозможно без широкого привлечения к этому процессу населения. Развитие местного самоуправления выступает как средство повышения общественной самоорганизации и формирования гражданской культуры, поскольку в общественном сознании россиян до настоящего времени доминирует убеждение, что местное самоуправление является скорее институтом государственного управления, нежели механизмом народовластия, создаваемым населением для решения своих проблем. Сложившаяся современная система местного самоуправления должна включать в себя выборность основных органов и высших должностных лиц, организационное обеспечение деятельности муниципальных структур, финансовую достаточность, соразмерность полномочий, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, системную территориальную целостность.

Местное самоуправление выступает как форма проявления социальной активности населения, способности участвовать в управлении общественными делами и нести за них ответственность. В этом отношении оно является публичной властью. Местное самоуправление - важнейший институт гражданского общества, обеспечивающий прямое участие граждан в общественной жизни, в управлении своей территорией.

Вторая глава «Диагностика условий и факторов социальной активности граждан в решении вопросов местного значения в Российской Федерации»» посвящена общей характеристике активности населения в местном самоуправлении и исследованию социальной активности населения на местном уровне.

В первом параграфе «Участие населения в местном самоуправлении: содержание и социалыго-уиравленческие особенности в России» -представлена социологическая трактовка содержания социальной активности, раскрыты особенности ее проявления на муниципальном уровне социальной организации.

По мнению диссертанта, проявление социальной активности следует рассматривать как естественное свойство социального действия, причем в его различных (М. Вебер) идеальнотипических интерпретациях - целера-ционального, ценностно-рационального и аффективного. Различается набор мотивов и ориентаций, но фактически любой тип социального действия подразумевает проявление социальной активности. В числе других источников социальной активности следует выделить возрастание в современных обществах «рефлексивности» как свойства социальной системы. Эта черта, отмеченная многими современными теоретиками социологии, приобретает существенную значимость, в частности, в теории структурации.

Э. Гидденса, стремившегося сформулировать собственную интерпретацию проблемы соотношения в социальной реальности «структуры» и «агента». Это соображение чрезвычайно важно с точки зрения развития местного самоуправления как института публичной власти. Оно означает, что граждане, получая необходимую информацию о состоянии муниципального образования и характере местных проблем, рефлексируя и оценивая последние, через свою социальную активность, проявляющуюся посредством участия в решении вопросов местного значения, принятии управленческих решений и выдвижения местных инициатив, способны осуществлять институциональную трансформацию местного самоуправления как механизма народовластия, задавать направления и содержание структурных изменений в организации муниципальной власти. Таким образом, подтверждается вывод Э. Гидденса о том, что социальные институты (в данном случае местное самоуправление) являются одновременно и условием действия, и результатом действия индивидов.

Социальная активность населения в осуществлении местного самоуправления, выражающаяся в непосредственном участии в решении вопросов местного значения, принятии решений и через выдвижение общественных и индивидуальных инициатив формирует наличие активной внутренней среды муниципального образования как

системы. В концепции самореферентных систем Н. Лумана среда (не только внешняя, но и внутренняя) постоянно выдвигает по отношению к системе все новые и новые требования, поэтому система посредством собственных операций воспроизводится и обновляется, включая обновление структуры. Решающая роль в формулировании и выдвижении требований средой принадлежит коммуникации - как «различению информации, сообщению и пониманию».

В соответствии с концепцией социальных изменений П. Штомпки, социальная активность, проявляемая через субъективный фактор социальной жизни, становится движущей силой социальных изменений. Применительно к социальной организации населения на местном уровне это проявляется наиболее отчетливо: непосредственное участие граждан в решении вопросов местного значения можно одновременно рассматривать как фактор и ресурс социальных изменений в муниципальной жизни. В этом смысле существенным условием обеспечения возможностей проявления местной активности становится наличие нормативно-правовых форм решения местных дел при непосредственном участии населения, а также социально-управленческого механизма вовлечения населения в решение вопросов местного значения.

Действующее законодательство предоставило право участвовать населению в деятельности органов местного самоуправления и закрепило соответствующие организационно-правовые формы такого участия. Однако в современных условиях многообразие форм участия граждан в местном самоуправлении не смогло повысить социальную активность граждан в местном самоуправлении. Это, по мнению диссертанта, объясняется следующими причинами: общим недоверием к власти, безразличием к общественным делам, правовой неграмотностью, отсутствием эффективной обратной связи между властью и населением, а также преобладанием не самых действенных форм активизации участия населения в местном самоуправлении.

Местное самоуправление должно стать реально действующим институтом гражданского общества. Задачей органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы является обучение населения различным формам самоорганизации для решения местных проблем. Объективно местная власть должна быть заинтересована в становлении и развитии гражданских институтов, однако указанная установка противоречит интересам конкретных муниципальных субъектов, не заинтересованных в росте подотчетности. Отсюда выявленное диссертантом тяготение местной власти к закрытости информации о своей деятельности, к принятию важных решений без участия населения либо к имитации

этого участия. Результатом таких управленческих патологий становятся лишение местного самоуправления интеллектуальных ресурсов гражданской активности, невостребованность ресурсов человеческого капитала местного сообщества. Участие населения в осуществлении местного самоуправления является, по мнению диссертанта, первостепенной задачей, на решение которой должно быть направлены все усилия муниципальных органов.

Во втором параграфе «Анализ состояния социальной активности паселения в решении вопросов местного значения на уровне муниципальных образований» диссертант анализирует результаты проведенных в различных регионах России социологических исследований по проблематике социальной активности населения на муниципальном уровне.

Вторичный анализ и обобщение результатов социологических исследований участия населения в решении вопросов местного значения, полученных в 10 субъектах РФ в 2003-2011 годах, продемонстрировали слабую эффективность существующих организационно-правовых и со-циалыю-управленческих механизмов обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения.

Для выявления современного состояния системы местного самоуправления и уровня активности граждан в местном самоуправлении было проведено панельное исследование. Средняя ошибка репрезентативности выборки, 2-3 %. Выборка квотно-гнездовая.

Результаты исследования (общая выборочная совокупность составила 1200 респондентов) показали, что 70% опрошенных респондентов регулярно взаимодействуют с органами местной власти, которые входят в систему местного самоуправления. 11,7% респондентов, по их мнению, вообще не сталкивались с местной властью. Среди отмеченных респондентами органов местного самоуправления, с которыми они регулярно взаимодействуют, абсолютное лидерство удерживает администрация муниципального образования.

Исследование содержания обращений граждан в органы местного самоуправления демонстрирует, что основная масса респондентов (18%) обращались с жалобами, 11,2% - за помощью в решении социальных проблем, 11% - с предложениями и 10% предлагали непосредственное сотрудничество в решении местных проблем.

Данные об интересе населения к работе органов местного самоуправления показывают поляризацию мнений: в результате опроса было выявлено, что 45% респондентов регулярно интересуются работой органов местного самоуправления, однако около 40% респондентов не интересуются их деятельностью, так как уверены, что они несвоевременно

решают вопросы местного значения и думают больше о своих нуждах, чем о нуждах граждан.

По результатам опроса была выявлена высокая степень готовности к участию в решении местных проблем - почти две трети респондентов хотели бы участвовать в работе органов местного самоуправления непосредственно либо сотрудничать с ними, если были бы предоставлены широкие возможности включиться в эту работу. Одновременно подавляющее большинство граждан не видят возможности сегодня активно влиять на деятельность местных органов власти. Так, 66% опрошенных указали, что они не имеют возможностей влиять на местную власть, 33% указали, что население может в той или иной форме воздействовать на местную власть и на решения, которые она принимает. В числе наиболее эффективных с точки зрения респондентов основных способов воздействия на органы местной власти респондентами были указаны: встречи с главой администрации (22%); митинги (20%); встречи с должностными лицами органов местного самоуправления (15%); пикеты (7%).

Результаты муниципальной реформы в связи с введением в действие ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» оцениваются населением в целом скептически. На вопрос о качестве изменений в деятельности органов местного самоуправления за последние пять лет большинство респондентов (52%) ответили, что эффективность работы органов местного самоуправления не изменилась.

В современных условиях люди должны быть информированы, в каких формах и на каком уровне возможно их участие в местном самоуправлении. Опрос (общая выборочная совокупность составила 1000 респондентов) показал, что 46% опрошенных знают о различных формах непосредственного участия граждан, 24% вообще не имеют представления о каких-либо формах осуществления местного самоуправления.

Конкретизация участия в формах осуществления местного самоуправления свидетельствует: в большинстве случаев респонденты принимали участие в муниципальных выборах, гораздо реже - в публичных слушаниях, в территориальном общественном самоуправлении, в опросах, проводимых муниципальными органами власти. Около 15% выступали с обращением к местной власти. Таким образом, большинство форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении в современных условиях не востребовано, активность населения остается очень низкой. Население практически не имеет представления о своих правах и возможностях по непосредственному решению вопросов местного значения.

Согласно результатам опроса, основными факторами низкой социальной активности населения являются: недоверие к муниципальным органам - 30%, недостаточная информированность о местной власти - 22%, безразличие - 20%, недостаток знаний - 17,7%, неверие в возможность оказать влияние на принимаемые решения - 10%.

Респондентам была предоставлена возможность указать на меры, которые смогли бы повысить социальную активность граждан в осуществлении местного самоуправления. Значительная часть опрошенных отдала свое предпочтение созданию новых организационных возможностей для активизации участия населения в местном самоуправлении.

Третья глава «Оптимизация социально-управленческих механизмов активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления в регионах России» посвящена формулированию предложений диссертанта по совершенствованию имеющихся и формированию новых социально-управленческих механизмов обеспечения участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

В первом параграфе «Совершенствование социально-управленческих механизмов, обеспечивающих реализацию местных инициатив и участие населения в решении вопросов местного значения» отмечается, что важными факторами повышения эффективности работы органов местного самоуправления в современных условиях являются активизация участия населения в принятии и реализации решений по вопросам своей жизнедеятельности и повышение ответственности должностных лиц местного самоуправления, прежде всего глав муниципальных образований, за конечные результаты работы. Предлагается набор мер социально-управленческого характера, призванных активизировать участие граждан в осуществлении местного самоуправления.

Диссертантом предложен организационно-управленческий механизм с использованием процессного подхода, обеспечивающий реализацию местных инициатив и участие населения в решении вопросов местного значения. Дана подробная характеристика основных элементов данного организационно-управленческого механизма. Предложено формирование процессной модели управления инициативами местного сообщества. Это требует формирования адекватной организационной структуры на базе выделенных в составе органов муниципальной власти подразделений и штатных единиц: структура и полномочия организационных единиц работы с местными ишщиативами должны охватывать все основные подразделения муниципального исполнительного органа и строиться с процессной точки зрения, а также использовать элементы проектного

подхода. Участие организационных единиц в процессе работы с местными инициативами должно быть отражено в положениях об отделах и должностных регламентах, а также в регламентах структурных подразделений, обеспечивающих роль модератора процесса управления реализацией местных инициатив организационными связями с функциональными подразделениями.

Во втором параграфе «Использование программно-целевого подхода в развитии местной активности граждан» автор акцентирует внимание на муниципальных программах развития и стимулирования местной активности.

Диссертант отмечает, что местные власти постоянно разрабатывают и реализуют муниципальные целевые программы, которые должны улучшить качество жизни местного населения и более эффективно решать вопросы местного значения. Полученные диссертантом результаты социологических исследований показали, что лишь малая часть опрошенных осведомлена о целевых программах; население хотело бы иметь представление о них и получать информацию о городских целевых программах не только через печатные средства информации и телевидение, но и через Интернет; органы самоуправления должны постоянно информировать жителей о целях, задачах и реализации городских целевых программ; источники информации должны быть разнообразны, что позволит различным социальным группам быть в курсе важных вопросов местной жизни; жители города должны постоянно принимать участие в разработке программы, которая связана с организацией взаимодействия местной власти и населения. Исследования показывают, что развитию местного самоуправления и местных инициатив может способствовать программно-целевой метод управления.

В рамках последнего к разработке муниципальных программ предполагается привлекать общественные формирования (общественные советы и общественные наблюдательные комиссии), создавать сеть экспертов по актуальным вопросам муниципального развития. К выработке программ в обязательном порядке (что должно быть зафиксировано в положениях о структурных подразделениях и административных регламентах) должны быть подключены подразделения по работе с общественными инициативами граждан и по связям с общественностью, любая муниципальная программа должна включать в себя встроенные механизмы ее публичного обсуждения на стадиях выработки, реализации (оценивание) и корректировки с использованием современных информационных технологий, в частности Интернет-ресурсов муниципальных органов власти.

Программно-целевой подход может быть использован и в узком смысле - в части активизации участил населения в решении вопросов местного значения. Диссертантом предложены примерная структура и содержание такой программы. Указанная программа направлена в первую очередь на стимулирование активности населения посредством его участия в местном самоуправлении через такие механизмы, как опросы, публичные слушания, правотворческая инициатива, обращения.

В заключении диссертации излагаются наиболее важные теоретические выводы и обобщения, приводятся практические рекомендации по активизации участия населения в местном самоуправлении, сформулированы предложения по формированию социально-управленческого механизма, обеспечивающего функционирование процессной модели управления инициативами местного сообщества.

По теме диссертации опубликованы следующие авторские работы:

В изданиях, рекомендованных ВАК РФ:

1. Телегина О.В. Социологический анализ местного самоуправления как института публичной власти [Текст] / О.В. Телегина // ЭТ-НОСОЦИУМ и межнациональная культура. - 2009. - № 7(23). -С. 189-192 (0,25 п. л.).

2. Телегина О.В. Исследование активности населения в местном самоуправлении [Текст] / О.В. Телегика // ЭТНОСОЦИУМ и межнациональная культура. - 2010. - № 2(26). - С. 166-170 (0,31 п. л.).

3. Телегина О.В. Социально-управленческий механизм, обеспечивающий реализацию местных инициатив [Текст] / О.В. Телегина // ЭТНОСОЦИУМ и межнациональная культура. - 2013. - № 1(55). - С. 96-99 (0,25 п. л.).

В других изданиях:'

4. Телегина О.В. Социологический анализ как инструмент определения эффективности функционирования органов местного самоуправления [Текст] / О.В. Телегина // Государство и общество: вчера, сегодня и завтра. - Выпуск 2(1,3). — Курск: Изд-во КИГМС, 2008. - С. 173-177 (0,3 п. л.).

5. Телегина О.В. Муниципальное управление в социальной сфере [Текст] / О.В. Телегина // Современные тенденции развития экономической науки: материалы Международной научно-практической конференции. — Курск, гос. универ. — Курск, 2009. — С. 183-188 (0,37 п. л.).

6. Телегина O.B. Управление потребительским рынком муниципальными образованиями через обеспечение условий для развития предпринимательской деятельности [Текст] / О.В. Телегина //. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: содержание и механизмы трансформации. Том 4: Сб. науч. ст. по материалам Международной научно-практической конференции / Под общей редакцией В.М. Ермакова. - Курск: Изд-во КИГМС, 2007. - С. 214-218 (0,3 п. л.).

7. Телегина О.В. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в РФ [Текст] / О.В. Телегина // Современная Россия: сущность, содержание, механизмы социальной трансформации. Ч. 2: Сб. науч. ст. по материалам межвузовской научно-практической конференции/ Под общей редакцией В.М. Ермакова. - Курск: Изд-во КИГМС, 2008. - С. 158-162 (0,3 п. л.).

8. Телегина О.В. Проблемы становления и развития местного самоуправления в России на современном этапе [Текст] / О.В. Телегина // Актуальные проблемы модернизации системы государственного и муниципального управления в субъекте РФ. Ч. 2: Сб. науч. ст. по материалам межвузовской научно-практической конференции / Под общей редакцией В.М. Ермакова. -Курск: Изд-во КИГМС, 2006. - С. 119-123 (0,3 п. л.).

9. Телегина О.В. Проблемы активизации участия населения в работе органов местного самоуправления [Текст] / О.В. Телегина // Среда социума в условиях современной российской действительности: материалы Всероссийской научно-практической Internet - конференции 07-22 июня 2010 г. - Курск: Изд-во РОСИ, 2010. -С. 59-60 (0,12 п. л.).

10. Телегина О.В. Программно-целевой метод развития местных инициатив [Текст] / О.В. Телегина // Актуальные проблемы экономики РФ: материалы региональной научно-практической конференции от 29 апреля 2011 г. - Курск: Изд-во РОСИ, 2011. -С. 43-45 (0,18 п. л.).

11. Телегина О.В. Функционирование механизма, обеспечивающего реализацию местных инициатив и участие населения в решении вопросов местного значения [Текст] / О.В. Телегина // Стратификационная модель современного общества: материалы III Орловских социологических чтений 21 октября 2011 г. / Сост. A.A. Алексеенок, Н.П. Старых. - Орел: Изд-во ОРАГС, 2011. -С. 171-173 (0,18 п. л.).

12. Телегина О.В. Новый подход, обеспечивающий работу с местными инициативами, в рамках реализации процессной модели

на муниципальном уровне [Текст] / О.В. Телегина // Социологический альманах «Управление в условиях динамично развивающегося общества»: материалы IV Орловских социологических чтений 7 декабря 2012 г./ Под общей редакцией к.с.н., доц. Н.В. Про-казиной. - Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2013. - С. 234-235 (0,1 п. л.).

Сдано в набор 22.11.2013 г. Подписано в печать 22.11.2013 г. формат 60x841/16 Бумага офсетная. Гарнитура Journal. Усл. печ.лист. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ № 392 Издательство Орловского филиала РАНХиГС 302001, г. Орел, ул. Панчука, д. 1.

Отпечатало с готового оригинал-макета на полиграфической базе Издателя Александра Воробьева: 302004, г. Орел, ул. 3-я Курская, д. 20

Текст диссертации на тему "Активизация участия населения в местном самоуправлении"

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Орловский филиал

Телегина Оксана Владимировна

АКТИВИЗАЦИЯ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: СОЦИАЛЬНО - УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ

На правах рукописи

22.00.08 - Социология управления

Диссертация на соискание ученой степени кандидата

социологических наук

Научный руководитель -

доктор политических наук, доцент Слатинов В.Б.

Орел- 2013

Содержание

Введение.......................................................................................3

1. Теоретико-методологические подходы к исследованию взаимодействия органов местного самоуправления и населения....................................17

1.1 .Местное самоуправление как организационная форма активности населения: исторический опыт..........................................................17

1.2 Природа и сущностные характеристики участия населения в местном самоуправлении............................................................................36

2. Диагностика условий и факторов социальной активности граждан в решении вопросов местного значения в Российской Федерации................63

2.1. Участие населения в местном самоуправлении: содержание и социально-управленческие особенности в России.................................................63

2.2. Анализ состояния социальной активности населения в решении вопросов местного значения на уровне муниципальных образований......................77

3. Оптимизация социально-управленческих механизмов активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления в регионах России ...................................................................................................94

3.1. Совершенствование социально-управленческих механизмов, обеспечивающих реализацию местных инициатив и участие населения в решении вопросов местного значения.................................................94

3.2. Использование программно-целевого подхода в развитии местной

активности граждан......................................................................116

Заключение.................................................................................130

Список использованной литературы.................................................138

Приложения................................................................................152

Введение

Актуальность темы исследования

Одной из существенных характеристик современного демократичного общества является эффективное функционирование в нем местного самоуправления. Система местного самоуправления в нашей стране на современном этапе находится на стадии реформирования и трансформации, а, следовательно, сталкивается с рядом проблем, как объективного, так и субъективного характера. В общественном сознании только формируется понимание сущности местного самоуправления, а у значительной части населения нет представления о значении и смысле его существования. Между тем, на высшем политическом уровне декларируется в качестве приоритетной задача создания новых возможностей для самореализации граждан. Такая самореализация может осуществляться, в том числе, на местном уровне. В данном направлении усилия органов и должностных лиц публичной власти должны быть направлены на перенос акцента своей деятельности на развитие человеческого капитала местного сообщества. Для этого требуется повышение эффективности системы местного самоуправления, активизация форм участия населения в решении вопросов местной жизни.

Таким образом, одним из условий эффективного функционирования местного самоуправления является участие в нем населения, и его вовлеченность в решении вопросов местного значения.

Постоянные социальные изменения в современной России требуют перестройки управленческих механизмов, обеспечивающих реализацию местных инициатив граждан в осуществлении местного самоуправления. Развитие системы местного самоуправления и гражданского общества приводит к изменению всей системы муниципального управления. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отражены формы широкого участия населения в осуществлении местного

самоуправления, однако они не нашли достаточного распространения. Несмотря на нормативно установленную возможность влиять на условия и качество своей жизни, участвовать в управлении местными делами, активность граждан остается низкой, а в практике деятельности муниципальных органов преобладают не самые действенные меры по активизации участия граждан в управлении. Это объясняется целым рядом факторов, включая недоверие к власти, безразличие и апатичность, правовую неграмотность, отсутствие эффективной обратной связи между властью и обществом, отсутствие осознанной воли к участию в местном самоуправлении. В связи с этим, представляются совершенно необходимыми реформы управленческих структур, поиск новых форм взаимодействия власти и населения, а также разработка нового организационного механизма, обеспечивающего развитие и реализацию местных инициатив. Чтобы местное самоуправление было эффективным, любые преобразования, которые затрагивают граждан, нуждаются в активном участии населения. Участие население в управлении является одной из важных задач, на решение которой должно быть направлены усилия органов местного самоуправления. Повышение социальной активности населения в местном самоуправлении может поспособствовать развитию гражданского общества, децентрализации власти, улучшению обратной связи местной власти и населения.

В современных условиях одной из важнейших проблем взаимодействия органов публичной власти и населения становится недостаточная социальная активность населения в решении вопросов местного значения. В настоящий момент отсутствует эффективный механизм согласования интересов и постановки общих целей в местных сообществах, что препятствует выработке оптимальной схемы взаимодействия органов местной власти с населением.

Степень научной разработанности исследуемой проблемы.

Проблемы местного самоуправления и непосредственного участия населения в его осуществлении долгое время являются предметом научного осмысления и общественных дискуссий. Изучением вопросов и проблем организации и функционирования местного самоуправления занимаются многие отечественные и зарубежные исследователи, и данное направление сегодня имеет солидный теоретический фундамент и научные традиции. Что касается институционального развития местного самоуправления, то данная проблема изучается в следующих основных аспектах: историческая обусловленность, социальные, межуровневые управленческие отношения, реформа местного самоуправления, страновые и региональные особенности.

Первую группу составляют работы, посвященные социально-историческим аспектам местного самоуправления, которые раскрывают особенности развития форм местного самоуправления в России (А.И. Ва-сильчиков, Б.Б. Веселовский, Н.И. Лазаревский, A.A. Кизевветер, Г.А. Герасименко, Н.В. Анухина, JI.A. Велихов, Г.И. Шрейдер, В.В. Гармиза, и ДР-)1.

Во второй группе представлены работы отечественных ученых, связанные с изучением проблем муниципального управления, закономерностей и механизмов организации и самоорганизации, взаимоотношения местной власти с общественностью (В.И. Васильев, Ф.Ю. Ерофеев, В.А. Сологуб, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев, И.В. Марсиянова, P.C. Бахарчиев, О.В. Исакова, Н.И. Миронова, В.Н. Лазарев, И.В. Мячин, A.A. Линев, В.А. Качеван, A.A. Лежебоков, E.H. Татурова, Г.А. Цветкова,

1 См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. - СПб, 1903; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1—4. - СПБ, 1909-1911; Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. - СПб., 1902; Шрейдер Г.И. Городское положение // История России в XIX в. Т. 4. Эпоха реформ: отд, 1902; Васильчиков А.И. О местном самоуправлении. - СПб., 1869; Кизевветер A.A. Местное самоуправление в России. - М., 1914; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М, 1928; Анухина Н.В. Земское страхование в Курской губернии в начале XX в. // Материалы научно-практической конференции. - Курск, 2006; Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г./ Под ред. А.И. Шестова. - М., 1957; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.-М., 1990.

Ж.Т., Тощенко, A.M. Вторушин, E.H. Старченко, С.А. Боженов, О.Ф. Шахов, Ю.В. Ратькова, A.JL Александрова, Д.В. Визгалов и др.)2.

В третьей группе исследований рассматриваются вопросы, касающиеся проблем участия населения в решении вопросов местного значения и привлечения граждан к деятельности органов муниципальной власти

1 См.: Цветкова Г. А. Местное самоуправление в современной России: дис. ... докт. соц. наук. - М., 2002; Цветкова Г.А. Вопросы эффективности местного самоуправления // Экономист. - 2006. - № 9.; Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования. - 2006. - № 8; Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999; Мячин И.В. Развитие местного самоуправления в России (на примере Краснодарского края): автореф. дис. ... канд. соц. наук. - Майкоп, 2007; Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - Тула, 1997; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. -Ростов-на-Дону, 2003; Миронова Н.И. Местное самоуправление как социальный институт: генезис, становление, основные тенденции развития: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - М., 2000; Попова В.В. Муниципальный социум как субъект местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - М., 2008; Ерофеев Ф.Ю. Социальные факторы повышения эффективности местного самоуправления (на материалах г. Набережные Челны): автореф. дис. ... канд. соц. наук. - Уфа, 2007; Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: автореф. дис. ... докт. соц. наук. — Ростов-на-Дону, 2001; Исакова О.В. Социальная самоорганизация населения среднего города в современной России: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - Новочеркасск, 2004; Бондаренко Ю.П. Становление и развитие социальной активности населения в местном самоуправлении типичного среднего города: автореф. дис. ... канд. соц. наук. -Екатеринбург, 2008; Линев A.A. Местное самоуправление в контексте становления гражданского общества: автореф. дис. ... канд. полит, наук. - Саратов, 2005; Золотухин A.B. Психологические условия повышения социальной активности населения на уровне местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. псих. наук. - Тамбов, 2004; Боженов С.А. Развитие стратегического управления городом: социально-технологический аспект: дис. ... канд. соц. наук. - Белгород, 2009; Вторушин A.M. Анализ реформы местного самоуправления (по результатам социологического исследования в Тюменской области): автореф. дис. ... канд. соц. наук. - Тюмень, 2001; Ратькова Ю.В. Территориальное общественное самоуправление в современной России: социологический анализ: дис. ... канд. соц. наук. - М., 2007; Лазарев В.Н. Социальная организация местного самоуправления: автореф. дис. ... докт. соц. наук. - Орел, 2005; Фатеева H.A. Социальная эффективность местного самоуправления: критерии и методы оценки: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - Белгород, 2002; Шахов О.Ф. Программно-целевое управление развитием муниципального образования: дис. ... канд. соц. наук. - Воронеж, 2005; Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. Муниципальная наука: теория, методология, практика. - М.: Муниципальный мир, 2003.; Александрова А.Л. Мониторинг социальных программ: практические примеры / Александрова А.Л., Беляков И.В., Никонова Л.С., Чагин К.Г. - М.: «Фонд «Институт экономики города»», 2005; Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ. - М.: «Фонд «Институт экономики города»», 2005; Бахарчиев P.C. Местное самоуправление: состояние и пути оптимизации: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - М., 2009; Мерсиянова И.В. Общественные объединения как элемент местного самоуправления: проблемы институционализации: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - Новосибирск, 2002.

(С.А. Адарченко, A.M. Аджиева, P.B. Бабун, A.A. Болотина, A.M. Киселева, Ю.П. Бондаренко, A.A. Гордиенко, В.А. Качеван, Е.В. Талкина, A.B. Кузнецов, С.А. Кузьмина, A.A. Лежебоков, В.Н. Константинова, E.H. Татурова,

И.В. Мерсиянова, И.И. Солодова, Е.А. Демьянов, Н.С. Тимофеева, Л.Ф. Шал

ламова, А. М. Шаповалова и др.).

В то же время в центре внимания большинства авторов, исследующих проблематику местного самоуправления, находятся вопросы его территориальной и институциональной организации, финансово-экономического обеспечения, взаимодействия с органами государственной власти. Между тем, именно проявление социальной активности граждан в

3 См.: Адарченко С.А. Формы непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление // Ломоносовские чтения: Сборник статей молодых ученых «Россия и социальные изменения в современном мире», 2004; Аджиева А. М. Управление социальным развитием муниципальных образований: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - М, 2007; Болотина A.A. Взаимодействие депутатов с населением: СМИ и вопросы эффективности института представительства // Электронное научное издание «Вестник ВВАГС»; Бондаренко Ю.П. Становление и развитие социальной активности населения в местном самоуправление типичного среднего города: автореф. дис. ... канд. соц. наук. -Екатеринбург, 2008; Гордиенко A.A. Территориальное общественное самоуправление в местном сообществе: Монография. - Новосибирск, 2005; Качеван В.А. О взаимодействии органов местного самоуправления с общественностью // Федеративные отношения. - № 12. - 2002; Кузнецова A.B. Социальная активность населения: приоритетные формы и их направленность // Ломоносовские чтения, 2004; Кузьмин С.А. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Экономист. - 2003. - № 3; Лясковская О.В. Совершенствование мониторинга социального самочувствия в системе управления качеством жизни населения региона: автореф. дис. ... канд. соц. наук. — Орел, 2007; Демьянов Е.А. Социальные условия формирования самоуправленческой активности территориальных общностей: дис. ... канд. соц. наук. - Саранск, 2003; Мерсиянова И.В. Проблемы формирования социальной базы местного самоуправления в России // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - № 1; Мерсиянова И.В., Солодова И.И. Фонды местных сообществ как технология решения социальных проблем на местном уровне // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — № 1; Киселева A.M. Поведение местных сообществ в системе социального управления муниципальным образованием: автореф. дис. ... докт. соц. наук. - Екатеринбург, 2011; Лежебоков A.A. Мнение граждан о деятельности органов местного самоуправления в социально-экономической сфере // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2006. - № 5 (9); Талкина Е.В. Местное самоуправление и гражданское общество в современной России // Социология власти. - М.: Изд-во РАГС. -2007. - № 1; Татуровой E.H. Муниципальное управление: проблемы взаимодействия с населением // Регионология. - 2008. - № 1; Шаламова Л.Ф. Социальное самочувствие и социальная активность молодежи // Социально-гуманитарные знания. - 2008. - № 2; Шаповалова А. М. Местное самоуправление: ресурс самоорганизации гражданского общества в России: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - Ростов-на-Дону, 2007.

решении муниципальных проблем является одним из ключевых условий эффективности функционирования всего института местного самоуправления. Последнее обстоятельство предопределило предмет, цель и задачи настоящего исследования.

Объект исследования - местное самоуправление как форма проявления населением активности.

Предмет исследования - социально-управленческие механизмы активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Цель исследования - выявление социально-управленческих возможностей и обоснование механизмов активизации участия населения в местном самоуправлении.

Задачи исследования:

- раскрыть историческую обусловленность участия населения в местном самоуправлении;

- дать характеристику существующим формам участия граждан в местном самоуправлении;

- выявить особенности участия граждан в решении вопросов местного значения в Российской Федерации;

- определить состояние активности населения в решении вопросов местного значения в муниципальных образованиях России;

- обосновать социально-управленческий механизм реализации местных инициатив;

- раскрыть роль программно-целевого подхода в развитии местной активности граждан.

Гипотеза исследования. Находящаяся, в настоящий момент, на низком уровне социальная активность населения в решении вопросов местного значения может быть стимулирована через создание новых социально-управленческих и организационных возможностей, рационализацию системы взаимодействия местной власти и жителей муниципальных образований посредством использования специальных

структурных подразделений в муниципальных органах власти по работе с местными инициативами граждан, информационно-коммуникативных технологий и повышение и�