автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Деятельность государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Деятельность государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг."

094615337

ВОЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

ЮДАХИНА Ирина Васильевна

Деятельность государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. (на материалах г. Москвы)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

" 2 ЛЕК 2010

Москва-2010

004615337

Диссертация выполнена на кафедре истории Военного университета

Научный руководитель - доктор исторических наук, профессор ВОЛКОВ Александр Павлович

Официальные оппоненты:

- доктор исторических наук, профессор ФИЛИППОВЫХ Дмитрий Николаевич

- кандидат исторических наук, доцент ТОПЧИЙ Юрий Александрович

Ведущая организация - Рязанский государственный университет им. С. Есенина

Защита диссертации состоится « % »/¿'¿^-у^-^-Ю 10 г. в часов на заседании диссертационного совета по историческим наукам (Д215.005.06) при Военном университете (123001, г. Москва, ул. Большая Садовая, д. 14)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Военного университета

Автореферат разослан « ^ » /Й>-«-^7д2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета по историческим наукам, профессор

А. Махров

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Значительные перемены, произошедшие в рассматриваемые годы, оказали существенное влияние на многие сферы жизни, деятельность государства и его структур. Реформирование социально-экономической сферы российского общества включало создание и развитие органов местного самоуправления. Возникавшие при этом трудности были связаны с неготовностью местных органов власти принять и осуществить изменения в отведенной им сфере деятельности. При этом прослеживалось несоответствие ожиданий и сложившихся установок в социуме приоритетам и целям модернизации страны.

Исполнительная власть годами билась над решением социально-бытовых, жилищно-коммунальных и других проблем, но эффект подчас был крайне низким. В связи с этим возникает необходимость исследования условий и причин неприятия российским социумом положительного опыта деятельности органов власти различного уровня в других странах. Многократные попытки внедрения местного самоуправления в российском обществе подтверждают наличие правовых, организационно-политических и ресурсно-экономических трудностей.

Исторический опыт свидетельствует о том, что возникавшие местные инициативы самостоятельного управления позволяли эффективнее решать те или иные проблемы. Конструктивный потенциал населения побуждал власть поддерживать активность, инициативу местного самоуправления, а его успехи, так или иначе, приковывали внимание политической элиты к западным моделям организации местного сообщества.

В современных условиях актуальность исследования обусловлена рядом обстоятельств.

Во-первых, данная тема недостаточно разработана в отечественной исторической науке, а вопрос создания и развития местного само; управления в рассматриваемый период является одним из наименее изученных российскими исследователями. В этой связи комплексное изучение деятельности государственных органов Российской Федерации по созданию и развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. приобретает теоретическую и практическую значимость.

Во-вторых, исследование деятельности государственных органов Российской Федерации по созданию и развитию местного самоуправления в исследуемый период носит сугубо прикладной характер. Результаты диссертационного исследования помогут активизировать взаимодействие между органами местного самоуправления и государственными структурами различных субъектов России, что, по мнению автора, будет способствовать успешному решению социальных проблем в современных условиях.

В-третьих, разработка данной темы позволяет ввести в научный оборот большое количество документов и материалов текущих архивов, неизвестных ранее научной общественности, дает возможность переосмыслить казавшиеся незыблемыми ряд теоретических положений, сложившихся догм и стереотипов и, в то же время, сохранить все положи-

тельное, требующее творческого изучения предшествующего опыта исторической мысли и его субъективной оценки.

В-четвертых, назрела настоятельная необходимость более подробно изучить особенности деятельности государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления на примере Москвы. Критическое осмысление и глубокий анализ положительных и негативных тенденций в этой .деятельности позволит сформулировать принципы развития самодеятельных начал среди граждан нашего государства. Ярким подтверждением этого стало принятие Федерального закона № 131 от б октября 2003 г. и ряда поправок к нему1. Степень научной разработанности проблемы Изучение автором научной и публицистической литературы, содержащей анализ различных компонентов деятельности государственных органов власти по созданию и развитию местного самоуправления (МСУ), показало, что за рассматриваемый период ряд исследователей в той или иной степени занимались изучением данных вопросов. Это дает возможность охарактеризовать историографию по данной проблеме.

Наиболее заметными представителями общественной теории в России в середине XIX в. были В.Н. Пешков и А.И. Васильчиков . Вопросам самоуправления в России и анализу местных властей европей-

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. №131-Ф3 // Российская газета. 2003. № 202. 8 окт.; О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон РФ от 28.12.2004 г. № 186-ФЗ; О внесении изменений в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 18.04.2005 г. № 34-Ф3; О внесении изменений в статью 80 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 29.06.2005 г. № 69-ФЗ; О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон РФ от 18.07.2006 г. № 120-ФЗ; О внесении изменения в статью 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 1.12.2006 г. № 198-ФЗ; О внесении изменения в статью 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон РФ от 21.07.2007 г. № 187-ФЗ; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления: федеральный закон РФ от 25.11.2008 г. № 222-ФЗ и др.

2 См.: Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января 1. М., 1865. С.29; Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. 1-3.

ских стран были посвящены работы B.JI. Безобразова, А.Д. Градовско-го, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др.1

Исследуемой проблеме были посвящены исследования И.П. Бе-локонского, Б.Б. Веселовского, П.П. Тройского, H.A. Карышева, A.A. Кизеветгера и др2.

В начале XX в. в России появляются исследования по организации нижней власти3. Среди них необходимо отметить работы Л.А. Велихова, разработавшего вместе с последователями учение о самоуправлении как о власти, о сущности местного управления в городе и на селе. В итоге сложилась научная школа решения муниципальных проблем.

В некоторой степени эти проблемы стали разрешаться лишь к середине 1950-х г. В своих материалах Т.М. Говоренкова и А.И. Жуков утверждают, что до конца 1970-х г. .действовали запреты на открытое использование литературы, вышедшей ранее. При этом, справедливости ради, необходимо подчеркнуть, что возможность изучать зарубежный

1 См.: Безобразов В.П.Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Гра-довский АД. Переустройство нашего местного управления // Градовский А.Д. Собр. соч: в 9 т. СПб., 1903. Т. 8; Его же. История местного управления в России. СПб., 1868. Т. 1.; Его же. Государственное право важнейших европейских держав. СПб., 1886. Т. 1.; Его же. Системы местного управления на западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. СПб., 1878. Т. 6.; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1906. Т. 2.; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1906.

2 См.: Белоконский И.П. Самоуправление и земство. Ростов н/Д, 1905; Его же. Земское движение. М., 1914; Веселовский Б.Б. К вопросу о классовых интересах в земстве. СПб., 1905; Его же. История земства за 40 лет. СПб., 1909. Т. 1-4; Его же. Земство и его новое устройство. Петроград, 1917; Веселовский Б.Б. Земские либералы. СПБ., б.г.; Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Голъденблат Б.О. Волостное земское управление. Тула, 1917; Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913; Тройский П.П. Теория самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник. СПб., 1914; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914; Загряцков М.Д. Что такое муниципальный социализм. М., 1917; Карышев H.A. Земские хозяйства 1865-1884 гг. М., 1900; Кизеветтер A.A. Посадская община в России в XVIII в. М, 1903; Его же. Городовое положение Екатерины II 1785 года. М., 1909; Его же. История России XIX века. М., 1909; Его же. Местное самоуправление в России (IX-XIX вв.). Петроград, 1917.

3 См.: Белов Г. Городской строй и городская жизнь в средневековой Германии. М., 1912; Бюхер К. Большие города в их прошлом и настоящем. СПб., 1923; Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство. СПБ., 1906; Вернер И.А. Городское самоуправление в России. М., 1908; Гессен В.М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912; Дживелегов А.К. Вольный город в Европе. М., 1922; Его же. Городская община в средние века. М., 1901; Его же. Средневековые города в Западной Европе. СПб., 1902; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875; Семенов Д.Д. Городское самоуправление : очерки и опыты. СПб., 1901; Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1913; Шаховский М.Л. О городском самоуправлении. Харьков, 1905; Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление: этюды, очерки, заметки. СПб., 1902.

опыт была у сотрудников научных институтов, которым вменялось в обязанность анализирование ситуации в других государствах для сверки правильности курса руководства страны .

Более активно исследование практики местного самоуправления начинает проводиться к концу 1980-х г. Это стало результатом обращения к этой проблеме представителей государственных органов различного уровня. В публикациях А.А. Алексеева, Г.В. Барбашева, Г.А. Герасименко, М.А. Краснова, Н.И. Овчинникова и целого ряда других авторов были рассмотрены вопросы теории и практики самоуправления и их правовые механизмы3.

Автор хотела бы обратить внимание на гго, что рассмотренные исследования проводились с точки зрения организации действий муниципальных властей. Авторы определяли технологии действий, структуры аппаратов, территориальные притязания, перечни обязанностей, финансовые основы местных структур, их взаимодействие с государством, кадровые и другие вопросы. Многие исследования носили дескриптивный характер поиска соответствия действий властей Конституции РФ и существующим законам. Особое внимание уделялось действующему законодательству по местному самоуправлению .

1 См.: Говоренкова Т.М., Жуков А.И. Вопросы собственности: история и теория // Тезисы выступления на «круглом столе» на тему «Исторический опыт местного самоуправления : взгляд в будущее». М., 2002.

2 См.: Анфимов A.M., Зырянов П.Н. Некоторые черты эволюции русской крестьянской общины в пореформенный период (1861-1914 гг.) // История СССР. 1980. № 4; Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х годов XIX века. Л., 1984; Дякин B.C. Земство в третьеиюньской монархии (структура избирателей и гласных) // Исторические записки. М,: Наука, 1987; Емельянова И.А. «Общественное право» В.Н. Лешкова // Правоведение. 1987. № 6; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. 1990. № 10; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Барабашев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11; Герасименко Г.А. Земства России // Народный депутат.1991. № 3; Фадеев В.И. О науке советского строительства // Самоуправление: теория и практика. М., 1991; Давыдов Р. Самоуправление : Украинский вариант // Народный депутат. 1991. № 4; Алексеев A.A. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1992. № 7; Зырянов П.Н. Крестьянская община европейской России (1907-1914 гг.). М.: Наука, 1992; Кряжков В. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1; Лурье С. Российская государственность и русская община // Знание - сила. 1992. № 10; Мирошниченко Е.В. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. К» 17; Овчинников И.И. Местное самоуправление : конституционная основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1.; Прохоров В.Т., Кашко B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления II Государство и право. 1992. № 7.

См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Шяемин П.И., Фадеев В.И. Местное самоуправление. Российский вариант. Л., 1993; Куликова С. Местное самоуправление : конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994; Шургина Е.С. Муниципальное право. Ново-

Необходимо отметить, что проблемам становления и развития института местного самоуправления был посвящен ряд диссертационных исследований1. Все упомянутые диссертации, рассматривающие актуальные вопросы деятельности государственных органов по созданию и развитию МСУ в исследуемые годы, имеют непреходящее значение для научной разработки избранной темы.

Взаимоотношениям института муниципальных властей и государственного управления в начале XXI в. были посвящены труды таких ученых, как А.К. Агапонов, A.A. Андриасян, Г.В. Атаманчук, М.А. Васильев, A.B. Воронов, А.П. Глазков, В.И. Жуков, З.М. Зотова, В.Г. Игнатов, H.A. Калашников, Л.А. Калиниченко, Е.М. Ковешенков, М.И. Либоркина, В.В. Локосов, Г.В. Осипов и др. Данные работы подводят некоторые итоги деятельности государственных органов по созданию, развитию и реформированию местного самоуправления, предлагают определенные модели его функционирования2.

сибирск, 1995; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Кутафин O.E. Организация государственной власти и местное самоуправление в субъектах РФ: концепции, конституционные основы, практика. М., 1996; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996; Автономов A.C. Государственная власть и местное самоуправление. М., 1997; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством / Под ред. А.Г. Воронина. М., 1997; Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997; Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской Федерации. М, 1997; Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998; Кутафин O.E. Муниципальное право. М., 1998; Кутафин O.E. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М., 1998; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; Бакушев В.В., Иванков-ский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. М., 1999; Лаптева Л.Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999 и др.

' См.: Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ : дис. ... докт. полит, наук. М., 2003; Беспал ова Е.В. Городской муниципалитет в региональном политическом пространстве: социальный анализ: автореф. дис. ... канд. полит, наук. Саратов, 2004; Высоцкий И.В. Пути совершенствования системы государственной власти и местного самоуправления города Москвы как субъекта Российской Федерации : дис. ... канд. полит, наук. М., 2005; Багдасарян Р.Г. Институализация местного самоуправления в России форма определения власти (особенности формирования и функционирования): дис. ... канд. полит, наук. М., 2006; Исаков В.В. Местное самоуправление в России : Опыт становления и проблемы функционирования (теоретико-прикладной анализ): дис.... канд. полит, наук. М., 2007.

2 См.: Глазков А.П. Формирование компетенции муниципальных образований в сельской местности. Астрахань, 2000; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление.М.: РАГС, 2001; Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов н/Д, 2001; Калиниченко Л.А. Муниципальное управление: организационные аспекты. М., 2001; Ковеншиков Е.М. Государство и местное самоуправление в России : теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001;

Историографический анализ позволил определить те аспекты деятельности государственных органов власти по созданию и развитию местного самоуправления, которые не рассматривались в должной степени исторической наукой. До сих пор не было исследования на уровне кандидатской диссертации, в котором было бы проведено комплексное историческое исследование данной задачи.

Указанные выше авторы, как правило, рассматривали эти вопросы с точки зрения старых подходов или в комплексе с другими мероприятиями. Таким образом, недостаточная изученность этой проблемы, ее актуальность стали основанием для проведения настоящего исследования.

Исходя из актуальности и степени научной разработанности проблемы, диссертант определил объектом своего исследования систему органов местного самоуправления Российской Федерации в постсоветский период.

Предметом исследования является деятельность государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. (на материалах г. Москвы).

Научная задача исследования состоит в том, что бы на основе новых источников и материалов проанализировать и обобщить деятельность государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. (на материалах г. Москвы); раскрыть ее характерные черты и тенденции; извлечь уроки из этой деятельности, сформулировать выводы и практические рекомендации, направленные на повышение эффективности функционирования местного самоуправления в современных условиях.

Хронологические рамки исследования охватывают 1998 - 2008 гг., то есть временной промежуток от разработки и принятия в 1998 г. федеральных законов Российской Федерации «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1 до конца 2008 г. - периода оконча-

Агапонов А.К. Проблемы ответственности в политико-ацмини-стративном управлении. Ростов н/Д, 2002; Андриасян A.A. Полномочия региональных органов исполнительной власти. Кемерово, 2002; Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. Обнинск : Институт муниципального управления, 2002; Воронов A.B. Местное самоуправление как институт социальной политики. Белгородский государственный университет, 2002; Калашников H.A. Управление и распоряжение муниципальной собственностью. Ростов н/Д, 2003; Либоркина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М. : Фонд «Либеральная миссия», 2003 и др.

1 См.: О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. №55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. ст. 1695; О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» : федеральный закон РФ от 22.06.1998 г. № 85-ФЗ.

тельного внесения поправок и изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ1.

В рассматриваемый период назрела необходимость более широкого развития местного самоуправления, которое выступало формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и ее субъектами. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществлялось гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти. Все вышесказанное позволяет рассматривать промежуток времени с 1998г. по 2008. г. как единый самостоятельный период в деятельности государственных органов власти по развитию местного самоуправления.

Географические рамки исследования охватывают территорию Москвы площадью 1 080 км2 с населением 8 533 тыс. человек. Статус Москвы как столицы Российской Федерации установлен Конституцией РФ. Система органов государственной власти определяется уставом г. Москвы. Государственную власть осуществляют Московская городская дума, правительство Москвы во главе с мэром, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с уставом города2.

В административном отношении город Москва, статус которого как столицы Российской Федерации установлен Конституцией РФ, в исследуемые годы делится на 10 административных округов, имеющих в составе 123 района3.

Учитывая актуальность и значимость проблемы, ее недостаточную разработанность в исторической науке, автор поставил целью осуществление комплексного анализа деятельности государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. (на материалах г. Москвы), ее влияния на совершенствование управления субъектами Российской Федерации в рассматриваемый период.

В соответствии с целью исследования диссертант определил следующие задачи:

- раскрыть теоретические и организационные основы создания органов местного самоуправления в России;

- показать развитие системы органов местного самоуправления г. Москвы в рассматриваемый период;

- исследовать процесс совершенствования территориальной организации местного самоуправления и его структуры;

- показать формирование полномочий и ответственность московских органов местного самоуправления;

' См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 // Российская газета. 2003. № 202. 8 окт.; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления : федеральный закон РФ от 25.11.2008 г. № 222-ФЗ.

2 См.: Большая Российская энциклопедия. М., 2004. С. 902.

3 См.: Там же. С. 903.

- проанализировать развитие организации экономических основ самоуправления и межмуниципального сотрудничества;

- на основе результатов исследования сделать научно-обоснованные выводы, извлечь вытекающие из него уроки, сформулировать практические рекомендации, направленные на повышение эффективности функционирования местного самоуправления в современных условиях.

Методологические основы исследования. При написании диссертации автор руководствовался диалектическим методом. Использование диалектического метода позволило рассматривать деятельность государственных органов по созданию и развитию местного самоуправления как единый процесс, протекавший во всем многообразии взаимоотношений государственных и общественных интересов, которые и определяли его направленность на конкретных исторических этапах. В методологическую основу данной научной работы входят методологические положения видных представителей отечественной исторической и другой общественной мысли.

Проблема исследуется при помощи таких общенаучных принципов, как объективность и историзм в изучении явлений, процессов, связей и отношений. Под объективностью соискатель подразумевает рассмотрение как источникового, так и реального исторического материала по теме диссертации. Под историзмом диссертант понимает анализ каждого исследуемого факта в его развитии, взаимосвязи, взаимообусловленности, единстве прошлого настоящего и будущего. Поэтому автор анализирует все источники и литературу по проблеме как с точки зрения накопления и систематизации, так и с точки зрения их оценки и интеграции.

Используя методологию не только в качестве учения о методах научного познания, но и как систему методов и определенных подходов к изучению данной научной проблемы, исследователь выделил приоритетные среди них. Общенаучные методы: исторический и логический, классификационный, контент-анализ, обобщения, сравнения, аналогии.

Специально-исторические методы: системный и сопоставительный, проблемно-хронологический, личностно-деятельностный, актуализации и периодизации, метод экстраполяции, компаративный метод и некоторые другие, изложенные и обоснованные в трудах отечественных ученых.

Применяя разнообразные методы исследования, автор сумел выявить и изучить отдельные структурные элементы системы местного самоуправления, установить существовавшие между ними связи.

Источниковая база исследования включает в себя несколько

групп.

Первую группу источников составляют законы Российской Федерации и подзаконные нормативно-правовые акты, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

В первую очередь к ним относится Конституция РФ, принятая в 1993 г. и представляющая собой Основной Закон. В ст. 7 Конституции установлено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих дос-

тойную жизнь и свободное развитие человека. Кроме того, в ст. 32 содержатся нормы, закрепляющие конституционные права граждан в области местного самоуправления: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»1.

Важными источниками для проведенного исторического исследования являлись законы РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (1998), «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1998), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003), «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов российской федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» (2004)2. На основании данных законов организовывалась деятельность государственных органов по развитию местного самоуправления.

К этой группе следует отнести и справочные издания, в которых публиковались законодательные акты.

За рассматриваемый период вышел целый ряд указов Президента РФ, непосредственно касающихся развития органов местного самоуправления. Наиболее значимыми из них, по мнению автора, являются: «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в

1 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.

1 См.: О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15, ст. 1695; О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» : федеральный закон РФ от 22.06.1998 г. № 85-ФЗ; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-Ф3; О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов российской федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» : федеральный закон РФ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ.

Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»)», «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», «О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»'.

Среди множества постановлений Правительства РФ можем выделить : постановление № 1045 «О мерах по реализации указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» и постановление № 903 «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления»2.

Второй группой источников являются документы различных органов государственной власти г. Москвы.

К таковым следует отнести:

- законы3 и постановления4 правительства г. Москвы;

' См.: О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»): указ Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760; Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления : указ Президента РФ от 29.10.1993 г. № 1797; О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265; Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации : указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370; О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления : указ Президента РФ от 02.11.2007 г. № 1451.

2 См.: О мерах по реализации указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»: постановление Правительства РФ от 15.08.1997 г. № 1045; Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления : постановление Правительства РФ от 31.12.2004 г. № 903.

3 См.: Об организации местного самоуправления в городе Москве : закон г. Москвы от 06.11.2002 г. № 56; О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве : закон г. Москвы от 25.02.2004 г. № 10; О муниципальной службе в городе Москве : закон г. Москвы от 22.10.2008 г. № 50 идр

См.: Об итогах формирования территориальных органов исполнительной власти - управ районов города Москвы и органов местного самоуправления в городе Москве и мерах по совершенствованию их деятельности : постановление Правительства Москвы от 27.05.2003 г. № 402-ПП; О работе территориальных органов исполнительной власти города Москвы по взаимодействию с органами местного самоуправления и развитию инициатив граждан : постановление правительства Москвы от 28.06.2005 г. № 402-ПП; О нормативах затрат на реализацию органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельных полномочий города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-

- распоряжения мэра и префектов г. Москвы.

Третью группу источников составили документальные материалы, хранящиеся в текущих архивах государственных органов г. Москвы.

Автором изучены материалы Текущего архива правительства г. Москвы, Текущего архива Московской городской думы, Текущего архива Зеленоградского административного округа.

Помимо источников при написании диссертации автор опирался на справочно-статистические издания, сборники документов, обширный круг научной литературы, диссертационные работы, социологические исследования, материалы периодической печати.

В общей сложности диссертантом проанализировано более 240 монографий, диссертаций и статей, в той или иной мере касающихся рассматриваемой темы.

II. СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ

Структура диссертации обусловлена целью и основными задачами исследования. Рассматриваемые вопросы объединены во введение, две главы и заключение. Диссертация имеет список источников и литературы, а также приложения.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее разработанности, объект и предмет, цель и задачи исследования, его теоретико-методологическая и источниковая базы, формулируются научная задача, новизна и основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации диссертации.

В первой главе - «Роль органов местного самоуправления в структуре органов власти Российской Федерации» - автор анализирует теоретические и организационно-правовые основы формирования органов местного самоуправления в исследуемый период.

В первом параграфе - «Теоретические и организационные основы создания органов местного самоуправления» - раскрывается социальная необходимость создания органов местного самоуправления в России, анализируются теоретические основы, система и принципы формирования данных органов, формулируются цель и задачи государственных структур по их развитию в исследуемый период.

Во втором параграфе - «Развитие системы органов местного самоуправления в исследуемый период» - раскрывается процесс формирования правовых основ органов местного самоуправления, рассматриваются основные нормативно-правовые документы, принятые государственными органами Российской Федерации и правительством Москвы. Выявляются наряду с положительными моментами в организации местного самоуправления недостатки и просчеты, вследствие которых запланированные мероприятия не выполнены в полном объеме.

Во второй главе - «Основные направления деятельности государственных органов по развитию местного самоуправления» - рас-

оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства в 2009 году : постановление правительства Москвы от 28.10.2008 г. № 989-ПП и др.

смотрена деятельность государственных органов по созданию и развитию организационной структуры органов местного самоуправления, . раскрываются их признаки, группы и принципы кадрового обеспечения.

В первом параграфе - «Совершенствование территориальной организации местного самоуправления и его структуры» - автор раскрывает содержание деятельности государственных органов по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления, его структурных преобразований в рассматриваемые годы.

Во втором параграфе - «Определение полномочий и ответственности органов местного самоуправления» - диссертант рассматривает реализацию московскими органами местного самоуправления своих полномочий, связанные с этим трудности и необходимость осуществления института ответственности в процессе этой деятельности.

В третьем параграфе - «Формирование экономических основ самоуправления и межмуниципального сотрудничества» - отслеживается процесс формирования социально-экономического развития муниципальных образований, пути их экономического сотрудничества.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, делаются основные теоретические выводы о целях, задачах, содержании и результатах деятельности государственных органов по развитию местного самоуправления в исследуемый период (на материалах г. Москвы), , раскрываются характерные черты и особенности этой деятельности, , оценивается значение полученного исторического опыта для современности, извлекаются вытекающие из него уроки и формулируются практические рекомендации.

III. НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Научная новизна диссертационного исследования определяется прежде всего недостаточной разработанностью темы в отечественной историографии и обусловлена тем, что, во-первых, впервые на базе достижений исторической науки комплексно исследована деятельность государственных органов по созданию и развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. (на материалах г. Москвы). Диссертация позволит полнее изучить опыт работы данных органов в исследуемый период.

Во-вторых, используя документы и материалы текущих архивов, значительная часть которых вводится в научный оборот впервые, а также информацию, содержащуюся в многочисленных научных трудах и материалах периодической печати, автор выявил и проанализировал основные тенденции, наиболее существенные черты и особенности рассматриваемой деятельности. При этом в работе не только анализируется положительный опыт, но и вскрываются истинные причины недостатков и упущений, характерных для деятельности государственных органов по развитию местного самоуправления. В труде также переосмысливаются ряд сложившихся стереотипов, субъективистские положения и выводы, касающиеся многих сторон рассматриваемой темы.

В-третьих, в исследовании представлена позиция автора по проблемам, носящим дискуссионный, полемический характер. В первую

очередь это касается теоретических и правовых основ деятельности государственных структур по развитию местного самоуправления. Автор также дает оценку эффективности этой деятельности, раскрывает ее сущность и содержание.

В-четвертых, автором сформулированы теоретические выводы, уроки и практические рекомендации, вытекающие из исторического опыта деятельности государственных органов по созданию и развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг., имеющие принципиальное значение для успешного ведения этой работы в современных условиях.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертации.

1. Обоснование теоретических и организационных основ создания органов местного самоуправления в России.

2. Результаты анализа развития системы органов местного самоуправления г. Москвы в рассматриваемый период.

3. Итоги совершенствования территориальной организации и формирования полномочий московских органов местного самоуправления.

4. Авторская оценка процесса развития организации экономических основ самоуправления и межмуниципального сотрудничества.

5. Теоретические выводы, практические рекомендации и предложения, сформулированные на основе анализа проблемы и направленные на дальнейшее совершенствование деятельности государственных органов по повышению эффективности функционирования местного самоуправления в современных условиях.

Основное содержание диссертации и обоснование основных положений, выносимых на защиту.

Самоуправленческие начала в организации местной жизни были присущи народам России с давних времен. Одной из первых форм территориального самоуправления Древней Руси были соседские общины-верви. В средневековой Руси примером самоуправления могут служить земские избы, которые существовали в городах и волостях. В XVIII в. Екатериной II так же проводилось укрепление городского самоуправления. 21 апреля 1785 г. была подписана Грамота на права и выгоды городам Российской империи. В эпоху Александра II, а именно 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях и 16 июня 1870 г. - Городовое положение. После событий октябрьской революции 1917 г. организация местной власти осуществлялась в форме советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Некоторые попытки развития системы органов местной власти были сделаны в конце 1980-х гг. Была предпринята попытка выведения Советов депутатов из-под контроля аппарата чиновников. 6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1. С осени 1993 г. произошел полный слом представительной

1 О местном самоуправлении в Российской Федерации : закон РСФСР от

6.07.1991 г. № 1550-1; О порядке введения в действие закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» : постановление Правительства РСФСР от

6.07.1992 г. № 1551-1.

власти на местах, а ее функции были переданы власти исполнительной - соответствующим местным администрациям.

По мнению автора, новый импульс изменений в системе местного самоуправления в рассматриваемый период дала Конституция Российской Федерации1. Справедливости ради, необходимо подчеркнуть, что заложенные в ней принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования пошел после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.

Необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию - к принятию Федерального закона РФ от 6.10.2003 г. № 131. Согласно нему местное самоуправление это форма осуществления народом своей власти. Она обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций3.

Правовую основу местного самоуправления в рассматриваемый период составляли: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; Конституция РФ4; федеральные конституционные законы; Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф35, другие федеральные законы; издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты.

В число важнейших международных источников муниципального права входят Европейская хартия местного самоуправления , а также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах -участниках Содружества, принятая 29 октября 1994 г.7

1 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации.

2 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35, ст. 3506.

3 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

4 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации.

5 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

6 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36, ст. 4466.

7 См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6. С. 85-89.

Необходимо подчеркнуть, что в рассматриваемый период существовал целый ряд основополагающих федеральных законодательных актов о местном самоуправлении1. Помимо вышеперечисленных федеральных законодательных актов, деятельность органов местного самоуправления регламентировалась также отраслевыми законодательными актами. Среди них: Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, Гражданский кодекс, Градостроительный кодекс, Земельный кодекс, Жилищный кодекс, а также более 70 других федеральных законов устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в соответствующих правоотношениях.

Основным документом, определяющим статус местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, является его устав. Устав занимает исходное положение в системе нормативных правовых актов муниципального образования, регламентирующих местное самоуправление.

По мнению автора, муниципальное образование является публично-территориальной единицей, занимающей часть территории субъекта РФ и обладающей следующими признаками: единая населенная территория; осуществление на данной территории местного самоуправления населением непосредственно или через органы местного самоуправления; устав муниципального образования; закрепленная муниципальная собственность; местный бюджет.

Важным обстоятельством при создании муниципальных образований, выборе их вида был учет истории складывания местного сообщества, величины его территории, типа населенных пунктов и их числа, численности населения, наличия транспортной и другой инфраструктуры.

Статус городского округа был удобен для крупных городов, приравненных в рамках административно-территориального деления субъектов РФ к административным районам, в частности он был рассчитан на административные центры субъектов РФ. Однако на практике статусом городских округов наделялись также небольшие города и поселки городского типа. Подобное решение позволяло избежать создания в населенных пунктах, расположенных на территории названных рай-

1 См.: О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон РСФСР от 6.07.1991 г. № 1550-1; О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон РФ от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ; О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ; Об основах муниципальной службы в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 8.01.1998 г. № 8-ФЗ; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. №131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; О государственной регистрации уставов муниципальных образований : федеральный закон РФ от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ; О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 2.03.2007 г. № 25-ФЗ.

онов, отдельных муниципальных образований, а значит, сэкономить бюджетные средства, но отделяло муниципальную власть от населения.

Органы и должностные лица местного самоуправления в рассматриваемый период несли ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами. Уголовная, административная, дисциплинарная ответственность являлись видами юридической ответственности в муниципальном праве, что опять же подчеркивает комплексный характер данной отрасли.

Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами закреплена в ст. 76 ФЗ от 6 октября 2003 г1, и предполагает гражданско-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном случае органы и должностные лица местной власти выступают в качестве участников гражданского оборота. Согласно ст. 124 ГК ■ РФ органы местного самоуправления выступают на равных началах с другими участниками гражданского оборота .

Экономическая основа местного самоуправления это совокупность материальных ресурсов, необходимых для выполнения задач и функций местного самоуправления, реализации полномочий по решению вопросов местного значения и передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Она включает в себя три составляющие: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований3.

Местные бюджеты в исследуемый период входили в структуру бюджетной системы Российской Федерации. Право муниципального образования иметь собственный бюджет было закреплено в нормативно-правовых актах различного уровня, таких как Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г4.

Принцип гласности нашел свое отражение в обязательности официального опубликования проекта местного бюджета, решения об утверждении местного бюджета, годового отчета об его исполнении, ежеквартальных сведений о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления,

1 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 1Э1-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

2 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32, ст. 3301.

3 См.: Исаков В.В. Местное самоуправление в России: Опыт становления и проблемы функционирования (теоретико-прикладной анализ). М., 2007. С. 83.

4 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации; О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации : федеральный закон РФ от 9.07.1999 г. № 159-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.

Участниками бюджетного процесса в муниципальном образовании являлись: представительные и исполнительные органы местного самоуправления; главы муниципальных образований; финансовые органы, которые исполняют местный бюджет1.

Автор хотел бы более подробно остановиться на проблеме межмуниципального сотрудничества, которое рассматривает как форму самоорганизации местных сообществ в целях эффективного осуществления местного самоуправления. Порядок решения вопросов межмуниципального сотрудничества заложен в ФЗ от 6 октября 2003 г. (ст. 8, подп. 7 п. 10 ст. 35, п. 4 ст. 51, ст. 66-69), в котором определены принципы и формы, а также правовые режимы такого сотрудничества2.

В зависимости от того, какие задачи решаются в рамках межмуниципального сотрудничества, его формы можно подразделить на две группы. В основе данного деления лежат публичные и частные интересы муниципальных образований. К публичной группе относятся такие формы: как совет муниципальных образований г. Москвы; единое общероссийское объединение муниципальных образований; представительство муниципальных образований в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы3. Вторая группа форм представлена межмуниципальными хозяйственными обществами и некоммерческими организациями.

Проанализировав становление и развитие органов местного самоуправления г. Москвы в 1998-2008 гг., автор пришел к следующим выводам:

1. Результаты проведенного исследования в полной мере позволяют констатировать, что местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации государственного устройства. Оно как форма регионального управления наиболее соответствует рыночной экономике и политическому плюрализму. Необходимость политической и экономической свободы как основы процветания общества диктует такую организацию власти, которая обеспечивала бы самостоятельность, инициативу и ответственность населения, его представительных органов и администрации в решении местных вопросов.

2. Исследование показало, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии.

Местный уровень власти - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И

1 Текущий архив правительства г. Москвы. Ф. 02. Оп. 11. Д. 10. Л, 149-150.

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

3 Текущий архив правительства г. Москвы. Ф. 02. Оп. 11. Д. 10. Л. 165-166.

именно здесь необходимо наиболее эффективно реализовывать конституционные принципы народовластия.

3. Результаты диссертационного исследования позволяют в полной мере утверждать, что Москва имеет особый статус, что определяет и особенности организации местного самоуправления на ее территории. Еще более очевидно, что такие особенности не могут в какой-то мере ограничивать конституционное право жителей Москвы на осуществление местного самоуправления из-за необходимости решения общегородских задач.

Следует подчеркнуть, что до настоящего времени проблема взаимодействия, разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти Москвы и органами местного самоуправления остается весьма актуальной, на многие вопросы, возникающие в этой области, нет четких ответов как в теории муниципального права, так и в практике правового регулирования общественных отношений.

4. Автор в своей работе подчеркивает и практически доказывает, что столица России является политическим, экономическим, духовным и культурным центром страны. Сегодняшняя Москва представляет собой кладовую шедевров мировой и национальной культуры. Для москвичей и гостей столицы открыто множество театров, музеев, концертных залов, выставочных комплексов, художественных галерей. Москва также была и остается крупным научным и образовательным центром страны. На столичных органах власти и управления лежит ответственность за консолидацию творческих сил по восстановлению, сохранению и приумножению накопленного культурного наследия Москвы для будущей России.

В принимаемых документах должна быть отражена специфика Москвы как столицы России, субъекта Российской Федерации, крупнейшего исторического города и современного мегаполиса, реализующего функции финансового и делового центра международного значения. Законодательство должно ставить своей первоочередной задачей обеспечение сохранности богатейшего и во многом уникального историко-культурного наследия Москвы и предусматривать меры защиты памятников в условиях бурного развития города - осуществление нового строительства и современной реконструкции городских территорий, в том числе в историческом центре столицы.

5. В ходе исследования автору удалось выявить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ впервые в истории российской правовой системы ввел процедуру переходного периода, позволившую правительству г. Москвы своевременно подготовиться к масштабной реформе местного самоуправления на всей территории и всех уровнях публичной власти. При этом правовое регулирование местного самоуправления в Москве подразделялось на три уровня: федеральный, субъекта федерации и муниципальный.

Особенностью действующей системы местного самоуправления в Москве являлось излишнее вмешательство государственной (региональной) власти в вопросы организации местного самоуправления.

6. Исследование частично подтвердило, что местное самоуправление должно представлять свою, российскую семью моделей местных властей подобно островной, континентальной, скандинавской семьям, но со своими особенностями. Это возможно при создании в стране «среднего класса» собственников, который повлечёт за собой объединение интересов собственников. Сложится основание для классического пути развития семейства местного самоуправления с естественными для каждого сообщества моделями. В свою очередь модели неразрывно объединяются в естественную семью с общим проживанием в едином геополитическом пространстве России и национальной идеей.

Настоящее исследование позволяет сделать вывод о том, что в целом деятельность государственных органов Российской Федерации и правительства Москвы показала свою эффективность в становлении и развитии местного самоуправления. Об этом свидетельствует и тот факт, что за рассматриваемый период вышел целый ряд указов Президента РФ1, постановлений Правительства РФ2, законов3 и постановлений4 правительства г. Москвы.

1 См.: О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»): указ Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760; Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления : указ Президента РФ от 29.10.1993 г. № 1797; О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации : указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265; Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации : указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370; О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления : указ Президента РФ от 02.11.2007 г. № 1451.

2 См.: О мерах по реализации указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» : постановление Правительства РФ от 15.08.1997 г. № 1045; Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления : постановление Правительства РФ от 31.12.2004 г. № 903.

3 См.: Об организации местного самоуправления в городе Москве : закон г.

Москвы от 06.11.2002 г. № 56; О статусе выборного должностного лица местно-

го самоуправления в городе Москве : закон г. Москвы от 25.02.2004 г. Л» 10; О муниципальной службе в городе Москве : закон г. Москвы от 22.10.2008 г. № 50 идр

Об итогах формирования территориальных органов исполнительной власти - управ районов города Москвы и органов местного самоуправления в городе Москве и мерах по совершенствованию их деятельности : постановление правительства Москвы от 27.05.2003 г. № 402-ПП; О работе территориальных органов исполнительной власти города Москвы по взаимодействию с органами местного самоуправления и развитию инициатив граждан : постановление правительства Москвы от 28.06.2005 г. № 402-ПП; О нормативах затрат на реализацию органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельных полномочий города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства в 2009 году : постановление правительства Москвы от 28.10.2008 г. № 989-ПП и др.

Результаты исследования позволяют сформулировать ряд уроков, вытекающих из опыта деятельности государственных органов РФ и правительства Москвы по развитию местного самоуправления в рассматриваемый период.

Урок первый. Исторический опыт показывает, что роль местного самоуправления в улучшении уровня жизни граждан трудно переоценить. Поэтому необходимо создать условия для существования сильных муниципальных образований, которые могли бы ежеминутно решать насущные проблемы территории. Это возможно только при условии урегулирования взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления.

Урок второй. Новый Закон об общих принципах местного самоуправления 2003 г.1 сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и на уточнение ее ответственности перед народом, а в целом на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед своими гражданами и какими ресурсами они обладают для их исполнения. Только справедливо и рационально разделив ответственность за судьбу страны с институтами гражданского общества можно рассчитывать на успех. Однако особенности местного самоуправления в городах федерального значения отданы в основе своей для регулирования законодателями этих субъектов.

Урок третий. Исторический опыт свидетельствует о том, что возникавшие местные инициативы самостоятельного управления позволяли эффективнее решать те или иные проблемы. Конструктивный потенциал населения побуждал власть поддерживать активность, инициативу местного самоуправления, а его успехи так или иначе приковывали внимание политической элиты к западным моделям организации местного сообщества.

Исторический подход необходим для объяснения настоящего и прогнозирования будущего. Исторические изыскания служат необходимой базой для всех последующих исследований.

IV. ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Практическая значимость диссертации определяется интересом современной исторической науки России к вопросам деятельности государственных органов по созданию и развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. Анализируемый в ней материал и сделанные выводы могут способствовать дальнейшему развитию отечественной исторической науки, так как расширяют знания по истории создания и развития самоуправления. Уроки и практические рекомендации могут способствовать дальнейшему развитию и повышению эффективности функционирования местного самоуправления Российской Федерации.

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

Предложенные в диссертации основные практические рекомендации сводятся к следующему:

1. Отмечая отсутствие в отечественной исторической науке исследований по проблеме местного самоуправления представляется необходимым проведение диссертационного исследования проблемы сочетания в многомиллионном мегаполисе с огромным и единым хозяйственным механизмом, сложнейшей инфраструктурой двух форм осуществления народовластия двумя уровнями власти: государственной и муниципальной - в целях выявления наиболее эффективных методов управления городским хозяйством на основе детальной правовой регламентации возникающих общественных отношений.

В этой связи было бы правильно обобщить малоизученный материал по рассматриваемой проблеме, находящийся в текущих архивах субъектов Российской Федерации и подготовить к изданию ряд научных трудов, посвященных изучению различных аспектов исторического развития системы местного самоуправления.

Необходимо провести сравнительный анализ систем местного самоуправления различных субъектов Российской Федерации для установления соответствия деятельности данных органов российским законам в целях недопущения снижения их авторитета на государственном уровне.

Было бы своевременно расширить тематику и объем, улучшить научную основу публикаций по данной теме. В ряду наиболее актуальных проблем для разработок на диссертационном уровне могли бы быть:

- местное самоуправление в России в XIX веке: историческое исследование;

- городское самоуправление в России в 1860 — начале 1890-х гг. XIX в.;

- развитие местного самоуправления в России в начале XXI в. (на примере различных субъектов Российской Федерации).

2. Автор диссертации считает, что правительству г. Москвы было бы правильно рассмотреть вопрос о преобразовании системы организации местного самоуправления в городе по следующей схеме: а) вопросы общегородского значения должны быть отнесены к компетенции органов государственной власти города; б) на уровне городских округов (применительно к Москве - муниципальные районы) разделить полномочия между городским управлением и местным самоуправлением по временной схеме; в) развить систему общественного территориального самоуправления на уровне домовых, уличных и квартальных комитетов.

3. В нынешних условиях необходимы законодательные предложения по организации местного самоуправления г. Москвы. Среди них: разработка закона г. Москвы «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления города Москвы»; приведение всех актов органов государственной власти г. Москвы и органов власти городских округов в соответствие с этим законом; принятие закона г. Москвы об императивном мандате (закон должен регулировать механизм отзыва, наказов,

отчетов депутатов муниципальных собраний и выборных должностных лиц внутригородских муниципальных образований города); замена косвенной системы выборов руководителей внутригородских муниципальных образований на непосредственной избрание населением; введение в действие на территории Москвы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Закон не учитывал специфики городов федерального значения, закрепляя общие, единые для всех субъектов Российской Федерации принципы организации местного самоуправления. Однако проблемы, возникавшие при реализации его положений, заставляют внести в него ряд дополнений. К таковым было бы правильно отнести:

- в городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления, а создаются внутригородские муниципальные образования;

- местное самоуправление на внутригородских территориях г. Москвы осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставом и законами данного субъекта Российской Федерации;

- в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на территории города федерального значения муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законом данного субъекта Российской Федерации;

- объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами г. Москвы в соответствии с уставом и с учетом мнения населения соответствующих территорий;

- население городских поселений, входящих в состав территории Москвы как субъектов Российской Федерации (например, г. Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления;

- на город федерального значения распространяются общие положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что: а) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; б) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; в) муниципальные образования (включая и внутригородские муниципальные образования) имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

- кроме того, Правительству г. Москвы, устанавливая порядок образования на своей территории внутригородских муниципальных образований, необходимо руководствоваться конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

4. Целесообразно было бы разделить полномочия в городском округе между муниципальным собранием (на нормотворческие, организационно-кадровые, контрольные и иные по выполнению функций местного самоуправления) и муниципалитетом (местной администрацией) (на полномочия в сферах собственности и финансов, социально-культурной, взаимодействия с органами муниципальной власти и государственной власти, защиты и регулирования прав несовершеннолетних жителей, защиты и регулирования прав отдельных групп жителей).

Представляется необходимым, чтобы на страницах журналов «Власть», «Эксперт», «Профиль», газет «Российская газета», «Аргументы и факты» и др. была постоянная рубрика, рассказывающая об истории развития и деятельности органов местного самоуправления г. Москвы. Знание положительных и негативных процессов в их деятельности поможет избежать повторения ошибок, даст новый импульс в работе муниципальных органов г. Москвы и других субъектов РФ.

5. Исходя из исторического опыта становления и развития органов местного самоуправления, автору диссертационного исследования представляется необходимым практическая реализация законодательных предложений в сфере культуры, науки и образования:

- разработать Закон г. Москвы «О государственной политике в сфере культуры, искусств и кинематографии»;

- принять Закон г. Москвы «О библиотечном деле».

6. Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в регулировании и практике деятельности внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, и прежде всего в городе Москве, муниципальных образованиях в других субъектах России, усовершенствованию взаимоотношений между системами государственной и муниципальной власти.

Результаты исследования могут использоваться в преподавании курса «Муниципальное право России», спецкурсе «Городское самоуправление» в юридических вузах и образовательных учреждениях, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере муниципальной власти.

Таким образом, исследование избранной проблемы, а также изложенные по ее результатам выводы, уроки и практические рекомендации свидетельствуют о значительном положительном опыте, накопленном в процессе становления и развития органов местного самоуправления г. Москвы.

Проведенное исследование и сделанные выводы в определенной степени могут способствовать совершенствованию и дальнейшему развитию отечественной исторической науки, реализация практических

рекомендаций будет способствовать качественному обновлению современных органов местного самоуправления Российской Федерации.

V. АПРОБАЦИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ПУБЛИКАЦИИ

ПО ТЕМЕ

Выводы, обобщения, основные положения диссертации излагались автором в выступлениях на заседаниях кафедры истории Военного университета, на научно-практической конференции по обмену опытом Советов муниципальных образований городов Москвы и Санкт-Петербурга «Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения» 4-6 сентября 2008 г., на семинарах по обмену опытом между специалистами и руководством городов Москвы и Берлина с 9 по 15 ноября 2008 г., на IV Съезде муниципальных образований города Москвы в декабре 2009 г.

Основное содержание исследования отражено в трех публикациях размещенных в изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Опыт взаимодействия органов местного самоуправления с общественными организациями в новых исторических условиях и перспективы его дальнейшего совершенствования // Вестник Екатерининского института. 2009. № 1. - 0,5 п. л.

2. Становление местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции) // Вестник Военного университета. 2009. № 4.-1,3 п.л.

3. Исторический опыт формирования правовых основ организации местного самоуправления современной России // Вестник Екатерининского института. 2010. № 3. - 0,5 п. л.

Общий объем публикаций по тем° п 5 ~ " л

И. Юдахина

Подписано в печать 02.11.2010 г. Заказ 591 Формат 60x84/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 80 экз. Типография Военного университета

Текст диссертации на тему "Деятельность государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг."

61 11-7/495

ВОЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

ЮДАХИНА Ирина Васильевна

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО РАЗВИТИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В 1998-2008 гг. (НА МАТЕРИАЛАХ Г. МОСКВЫ)

Специальность: 07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель - доктор исторических наук, профессор ВОЛКОВ Александр Павлович

МОСКВА-2010

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение......................................................................................3

ГЛАВА I. Роль органов местного самоуправления в структуре органов власти Российской Федерации........................................................24

§ 1. Теоретические и организационные основы создания органов местного

самоуправления...........................................................................24

§ 2. Развитие системы органов местного самоуправления в исследуемый

период........................................................................................51

ГЛАВА II. Основные направления деятельности государственных

органов по развитию местного самоуправления...............................90

§ 1. Совершенствование территориальной организации местного

самоуправления и его структуры.......................................................90

§ 2. Определение полномочий и ответственности органов местного

самоуправления...........................................................................118

§ 3. Формирование экономических основ самоуправления и межмуниципального сотрудничества..........................................136

Заключение................................................................................170

Список источников и литературы..................................................180

Приложения

199

Введение

Значительные перемены, произошедшие в рассматриваемые годы, оказали существенное влияние на многие сферы жизни, деятельность государства и его структур. Реформирование социально-экономической сферы российского общества включало создание и развитие органов местного самоуправления. Возникавшие при этом трудности были связаны с неготовностью местных органов власти принять и осуществить изменения в отведенной им сфере деятельности. При этом прослеживалось несоответствие ожиданий и сложившихся установок в социуме приоритетам и целям модернизации страны.

Исполнительная власть годами билась над решением социально-бытовых, жилищно-коммунальных и других проблем, но эффект подчас был крайне низким. В связи с этим возникает необходимость исследования условий и причин неприятия российским социумом положительного опыта деятельности органов власти различного уровня в других странах. Многократные попытки внедрения местного самоуправления в российском обществе подтверждают наличие правовых, организационно-политических и ресурсно-экономических трудностей.

Исторический опыт свидетельствует о том, что возникавшие местные инициативы самостоятельного управления позволяли эффективнее решать те или иные проблемы. Конструктивный потенциал населения побуждал власть поддерживать активность, инициативу местного самоуправления, а его успехи так или иначе приковывали внимание политической элиты к западным моделям организации местного сообщества.

Реформы Петра I, Екатерины II, Александра II, социальные эксперименты советской власти и повторение одноименных законов о местном самоуправлении в начале XXI в., как правило, заканчивались неудачей. Власть после очередной попытки организации местного

самоуправления получала структуры административного управления, ничем не отличающиеся от государственных по сущности и методам работы.

В современных условиях актуальность исследования обусловлена рядом обстоятельств:

Во-первых, данная тема недостаточно разработана в отечественной исторической науке, а вопрос создания и развития местного самоуправления в рассматриваемый период является одним из наименее изученных российскими исследователями. В этой связи комплексное изучение деятельности государственных органов Российской Федерации по созданию и развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг. приобретает теоретическую и практическую значимость,

Во-вторых, исследование деятельности государственных органов Российской Федерации по созданию и развитию местного самоуправления в исследуемый период носит сугубо прикладной характер. Результаты диссертационного исследования помогут активизировать взаимодействие между органами местного самоуправления и государственными структурами различных субъектов России, что, по мнению автора, будет способствовать успешному решению социальных проблем в современных условиях,

В-третьих, разработка данной темы позволяет ввести в научный оборот большое количество документов и материалов текущих архивов, неизвестных ранее научной общественности, дает возможность переосмыслить казавшиеся незыблемыми ряд теоретических положений, сложившихся догм и стереотипов и в то же время сохранить все положительное, требующее творческого изучения предшествующего опыта исторической мысли и его субъективной оценки,

В-четвертых, назрела настоятельная необходимость более подробно изучить особенности деятельности государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления на примере Москвы. Критическое осмысление и глубокий анализ положительных и негативных тенденций в этой деятельности позволит сформулировать принципы

развития самодеятельных начал среди граждан нашего государства. Ярким подтверждением этого стало принятие Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 г. и ряда поправок к нему1.

Степень научной разработанности проблемы

Изучение автором научной и публицистической литературы, содержащей анализ различных компонентов деятельности государственных органов власти по созданию и развитию местного самоуправления (МСУ), показало, что за рассматриваемый период ряд исследователей в той или иной степени занимались изучением данных вопросов. Это дает возможность охарактеризовать историографию по данной проблеме.

Наибольший интерес для автора представляет идея о том, что источником власти являются не государство и даже не народ, а объединившиеся на свободной основе индивиды, которые сами управляют своими делами. Отсюда произрастают такие понятия, как гражданское самосознание, ответственность, общественное мироощущение2.

1 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 28.12.2004 г. № 186-ФЗ; О внесении изменений в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 18.04.2005 г. № 34-Ф3; О внесении изменений в статью 80 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 29.06.2005 г. № 69-ФЗ; О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон РФ от 18.07.2006 г. № 120-ФЗ; О внесении изменения в статью 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 1.12.2006 г. № 198-ФЗ; О внесении изменения в статью 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 21.07.2007 г. № 187-ФЗ; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления: федеральный закон РФ от 25.11.2008 г. № 222-ФЗ и др.

2 См.: Исаков В.В. Местное самоуправление в России: Опыт становления и проблемы функционирования (теоретико-прикладной анализ): дис. ... канд. полит, наук. М., 2007. с. 6.

Надо отметить, что в рассматриваемый период историографии исследователями была собрана и проанализирована обширная информационная база, касающаяся деятельности государственных органов по созданию и развитию местного самоуправления. Главной причиной тому стали высокая социальная востребованность данной проблемы и трудности её решения. Это позволило специалистам - историкам, философам, политологам - написать целый ряд теоретических и прикладных работ.

Наиболее заметными представителями общественной теории в России в середине XIX в. были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков1. Вопросам самоуправления в России и анализу местных властей европейских стран были посвящены работы B.JL Безобразова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др.

Исследуемой проблеме были посвящены исследования И.П. Белоконского, Б.Б. Веселовского, П.П. Тройского, H.A. Карышева, A.A. Кизеветтера и др3.

1 См.: Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января 1. М., 1865. С. 29; Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. 1-3.

2 См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления: Собр. соч.: в 9 т. СПб., 1903. Т. 8.; Его же. История местного управления в России. СПб., 1868. Т. 1.; Его же. Государственное право важнейших европейских держав. СПб., 1886. Т. 1.; Его же. Системы местного управления на западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. СПб., 1878. Т. 6.; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1906. Т. 2.; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1906.

3 См.: Белоконский И.П. Самоуправление и земство. Ростов н/Д., 1905; Его же. Земское движение. М., 1914; Веселовский Б.Б. К вопросу о классовых интересах в земстве. СПб., 1905; Его же. История земства за 40 лет. СПб., 1909. Т. 1-4; Его же. Земство и его новое устройство. Пг., 1917; Его же. Земские либералы. СПБ., б.г.; Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Голъденблат Б.О. Волостное земское управление. Тула, 1917; Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913; Тройский П.П. Теория самоуправления в русской науке. // Юбилейный земский сборник. СПб., 1914; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914; Загряцков М.Д. Что такое муниципальный социализм. М., 1917; Карышев H.A. Земские хозяйства 1865-1884 гг. М., 1900; Кизеветтер A.A. Посадская община в России в XVIII в. М., 1903; Его же. Городовое положение Екатерины II 1785 года. М., 1909;

В начале XX в. в России появляются исследования по организации нижней власти1. Среди них необходимо отметить работы Л.А. Велихова, разработавшего вместе с последователями учение о самоуправлении как о власти, о сущности местного управления в городе и на селе. В итоге сложилась научная школа решения муниципальных проблем.

В трудах Л.А. Велихова просматривается исторический подход к задачам муниципалитетов во время новой экономической политики советской власти2. После нэпа страна из-за внешних угроз, войны и восстановления перешла к политике централизации, что не могло не сказаться на сокращении исследований по проблеме местного самоуправления.

В некоторой степени эти проблемы стали разрешаться лишь к середине 1950-х г. В своих материалах Т.М. Говоренкова и А.И. Жуков утверждают, что до конца 1970-х г. действовали запреты на открытое использование литературы, вышедшей ранее. При этом, справедливости ради, необходимо подчеркнуть, что возможность изучать зарубежный опыт была у сотрудников научных институтов, которым вменялось в обязанность

Его же. История России XIX века. М., 1909; Его же. Местное самоуправление в России (1Х-Х1Х ст.). Пг., 1917.

1 См.: Белов Г. Городской строй и городская жизнь в средневековой Германии. М., 1912; Бюхер К. Большие города в их прошлом и настоящем. СПб., 1923; Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство. СПБ., 1906; Вернер И. А. Городское самоуправление в России. М., 1908; Гессен В.М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912; Дживелегов А.К. Вольный город в Европе. М., 1922; Его же. Городская община в средние века. М., 1901; Его же. Средневековые города в Западной Европе. СПб., 1902; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901; Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1913; Шаховский М.Л. О городском самоуправлении. Харьков, 1905; Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление: этюды, очерки, заметки. СПб., 1902.

2 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства: в 2 ч. М.; Л., 1928.

анализировать ситуации в других государствах для сверки правильности курса руководства страны1.

Анализ источников и литературы советского периода показал, что изучение проблематики местных властей затрагивало лишь другие страны. К сожалению, три поколения отечественных исследователей работали в период запретов исследования данной темы на примере нашего государства. И все таки, автор хотела бы отметить, что с конца 1950-х гг. стали появляться отдельные работы2.

Более активно исследование практики местного самоуправления начинает проводится к концу 1980-х г. Это стало результатом обращения к этой проблеме представителей государственных органов различного уровня. В публикациях A.A. Алексеева, Г.В. Барбашева, Г.А. Герасименко, М.А. Краснова, Н.И. Овчинникова и целого ряда других авторов были рассмотрены вопросы теории и практики самоуправления и их правовые механизмы3.

1 См.: Говоренкова Т.М., Жуков А.И. Вопросы собственности: история и теория // Тезисы выступления на «круглом столе» на тему «Исторический опыт местного самоуправления: взгляд в будущее». М., 2002.

2 См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957; Ерошкин И.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968; Зимин A.A. Реформы Ивана Грозного. М., 1960; Носов НЕ. Становление сословно-представительных учреждений в России. JL, 1969.

См.: Анфимов A.M., Зырянов П.Н. Некоторые черты эволюции русской крестьянской общины в пореформенный период (1861-1914 гг.) // История СССР. 1980. № 4; Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х годов XIX века. Л., 1984\Дякин B.C. Земство в третьеиюньской монархии (структура избирателей и гласных) // Исторические записки. М.: Наука, 1987; Емельянова И.А. «Общественное право» В.Н. Лешкова // Правоведение. 1987. № 6; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. 1990. № 10; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Барабашев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11; Герасименко Г.А. Земства России // Народный депутат. 1991. № 3; Фадеев В.И. О науке советского строительства // Самоуправление: теория и практика. М., 1991; Давыдов Р. Самоуправление: Украинский вариант // Народный депутат. 1991. № 4; Алексеев A.A. Местное самоуправление в России. Теория и практика. // Государство и право. 1992. № 7; Зырянов П.Н. Крестьянская община европейской России (1907-1914 гг.). М.: Наука, 1992; Кряжков В. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1; Лурье С. Российская государственность и русская община // Знание-сила. 1992. № 10; Мирошниченко Е.В. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. № 17; Овчинников И.И. Местное

К концу XX в. интерес к исследованию местного самоуправления заметно возрос. Сложились две теории, не совпадающие по объяснению форм и методов МСУ: теория «дуализма муниципального управления» и теория «социального обслуживания»1. В некоторой степени они, по нашему мнению обогатили концепцию местного самоуправления. Первая исходит из положения, что муниципалитеты выполняют входящие и выходящие за локальные пределы функции, поэтому местная власть является частью государственного администрирования, вторая акцентируется на хозяйственных заботах, на обслуживании населения, на повышении его благосостояния, но эта цель во многом совпадает с государственными обязанностями. При этом необходимо отметить, что большинство ученых трактуют и исследуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах2.

Автор хотел бы обратить внимание на то, что рассмотренные исследования проводились с точки зрения организации действий муниципальных властей. Авторы определяли технологии действий, структуры аппаратов, территориальные притязания, перечни обязанностей, финансовые основы местных структур, их взаимоде