автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Деятельность органов муниципального управления по реализации социальной политики на примере областных центров Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Деятельность органов муниципального управления по реализации социальной политики на примере областных центров Российской Федерации"

На правах рукописи

ВОЖЕВАТОВ МАКСИМ МИХАЙЛОВИЧ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ ОБЛАСТНЫХ ЦЕНТРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 23.00.02 - политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2014

1 8 СЕН 2014

005552486

Работа выполнена на кафедре политологии ФГБОУ ВПО «Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана»

Научный руководитель:

доктор философских наук, профессор Пусько Виталий Станиславович, профессор кафедры политологии МГТУ имени Н.Э. Баумана.

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Сулейманова Шукран Саидовна, профессор кафедры № 6 факультета иностранных языков Академии ФСБ России;

кандидат политических наук Чернышева Ирина Вячеславовна, советник административного, уголовного и процессуального права Правового управления Аппарата Совета Федерации РФ;

Ведущая организация:

Военная академия Ракетных войск стратегического назначения имени Петра Великого.

Защита состоится «26» сентября 2014 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 212.141.20 при ФГБОУ ВПО «Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана» по адресу: 105005, г. Москва, Рубцовская набережная, д. 2/18, ауд. 720. С диссертацией можно ознакомиться в научно-технической библиотеке МГТУ имени Н.Э. Баумана сайт www.bmgtu.ru

Автореферат диссертации разослан 23 августа 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Кандидат философских наук, доцент

Власов С.А.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Социальная политика имеет несколько целей, несколько измерений. Это поддержка слабых, тех, кто по объективным причинам не может зарабатывать себе на жизнь. Это обеспечение работы социальных лифтов, «равного старта» и продвижения каждого человека на основе его способностей и таланта. Эффективность социальной политики измеряется мнением людей -справедливо ли устроено общество, в котором мы живем.

В своей статье В.В. Путин обозначил ряд проблем в социальной сфере: отсутствие возможности для многих граждан реализовать свои профессиональные знания, найти такую работу, которая позволяла бы им иметь достойную зарплату и развиваться, строить карьеру; неудовлетворительная, с большими перебоями работа социальных лифтов, начиная от системы образования; недопустимая дифференциация доходов; отставание социальной сферы от изменения представлений о нормальных потребностях и возможностях средней российской семьи; неудовлетворенность большей части населения уровнем социальных услуг; низкое качество образования и здравоохранения; не решены задачи создания комфортной среды проживания; необходимость кардинального повышения эффективности социальных расходов, сокращение численности населения трудоспособного возраста и увеличения людей старшего возраста.

Актуальность темы диссертационного исследования обуславливается следующими обстоятельствами:

Во-первых, необходимостью углубления научных представлений о сущности и содержании социальной политики в условиях рыночных отношений.

Во-вторых, важностью выявления состояния и тенденций формирования социальной политики в настоящее время, особенностей этого процесса в регионах России.

В-третьих, необходимостью поиска методами политологических исследований перспективных и эффективных технологий деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

В-четвертых, необходимостью переосмысления содержания и основных направлений совершенствования нормативно-правового сопровождения деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

Степень научной разработанности проблемы

Анализ такого сложного процесса как социальная политика предполагает использование основных теорий политической науки.

Вопросы государственной политики и ее подсистем были заложены и рассмотрены Аристотелем, М. Вебером, Ш.-Л. Монтескье, К. Шмиттом и рядом других мыслителей.

В 1850 году Лоренц фон Штейн впервые ввел понятие «социальное государство», в котором определил систему функций государства такой, как «поддержание абсолютного равенства в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти».

Различные аспекты всеобщего благосостояния граждан государства рассматривались такими авторами, как Ф.М. Бородкин, М.П. Бочаров, Л. Дюги, Н.С. Жирнов, C.B. Калашников, Е. Ярская-Смирнова.

Общие вопросы социального благополучия рассматриваются в контексте институциализации социальной политики Е.И.Холостовой.

Научные публикации по проблемам качества и уровня жизни населения, которые отражают анализ социальных условий, определяют параметры и масштабы бедности, ее возможности, перспективы преодоления в российском обществе, рассмотрены в работах С.А. Айвазяна, Д. Гэлбрейта, Н.Д. Кондратьева, B.C. Пусько, Д. Стиглица, а также В.Н. Бобкова, Н.М. Давыдова, Н.М. Римашевской, Л.М. Федоряка.

В процессе политической модернизации в ходе реализации социальной политики у известных зарубежных теоретиков возникали отдельные новые проблемы. Одной из них явилась проблема социального исключения, привлекшая внимание Э. Гидценса, которое далеко не всегда бывает, связано с низким уровнем жизни, однако обязательно приводит к ограничению жизненных перспектив и возможностей многих социальных групп — от женщин до мигрантов. Э. Гидденс вводит в научную практику термин «исключение»: «Под исключением я подразумеваю «выхватывание» социальных отношений из локального контекста и их реструктуризацию в неопределенных точках временного пространства». Проблему политического участия различных социальных групп в реформах изучали, помимо Э. Гидценса, также Г. Алмонд, П. Бурдье, С. Верба, Т. Парсонс и ряд других авторов.

Влияние глобализации на уровень благосостояния на рубеже XX и XXI вв. привлекли внимание таких ученых как И. Гох, Р. Страйкер, посвятивших свои исследования социальной политике.

Новые подходы к определению задач социальной политики в реформируемом социуме, методы анализа социальной политики изучаются такими российскими и зарубежными учеными, как A.A. Бабаджанов, Н.К. Ваганова, В.И. Виленчик, JI.H. Джексебаева, C.B. Кадомцева, Ж.А. Кулакеев, Н. Луман, Г.А. Авцинова.

Социальная политика на уровне субъектов Российской Федерации системно характеризуется в работах E.H. Тарасова, В.В. Люблинского, Л.В. Константиновой, А.И. Стребкова, Т.Ю. Сидориной, Н.Е. Тихоновой, О.И. Шкаратана, Н.В. Гоффе, И.П. Цапенко, A.A. Вартумяна и других исследователей.

Вопросы социальной политики глубоко проанализированы в работах В.И. Жукова, Г.И. Осадчей, А.Б. Тугарова.

Проведенный анализ степени научной разработанности темы доказал, что остается недостаточно изученным такой аспект, как деятельность органов

муниципального управления по реализации социальной политики. Недостаточно изучена современная социальная политика в субъектах Российской Федерации. Состояние научной разработанности темы определило объект и предмет диссертационного исследования.

Объект исследования региональная социальная политика как процесс в политической сфере жизнедеятельности российского общества.

Предмет исследования - деятельность органов муниципального управления по реализации социальной политики в регионах России.

Цель исследования - на основе политологического анализа сущности и содержания, выявления состояния и тенденций развития, разработать технологию и предложения по нормативно-правовому сопровождению деятельности органов муниципального управления по реализации региональной социальной политики.

Задачи исследования:

1. На основе политологического анализа уточнить сущность и содержание социальной политики в России.

2. Выявить состояние и тенденции формирования социальной политики, особенности выработки её в регионах России, раскрыть направления социальной политики на примере ряда регионов.

3. Разработать технологию деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

4. Разработать предложения по нормативно-правовому сопровождению деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют

Для достижения цели диссертации применен комплекс научных подходов и методов научного познания.

В качестве основного применен структурно-функциональный подход, в соответствии с которым политика понимается как социальная подсистема, обеспечивающая реализацию публично значимых целей. В рамках данного

подхода субъектами политики выступают социальные группы, главным аспектом развития - дифференциация, а основной функцией - целедостижение. Этот общенаучный подход, примененный к политической сфере Т. Парсонсом, представляется автору наиболее адекватным для решения задач исследования. Структурно-функциональный подход позволяет выявлять функции элементов социальной политики в условиях динамичной общественной среды.

Для того чтобы выявить взаимосвязь между элементами социальной политики был применен системный подход в трактовке Д. Истона.

В диссертационном исследовании применялись концептуальные положения научных трудов Р. Мертона, Р. Дарендорфа, К. Райнхарда, Л.В. Сморгунова, которые посвящены политическим аспектам реформирования административной системы, в том числе в связи с необходимостью повышения эффективности социальной политики.

В работе были использованы следующие методы исследования:

1. Анализ документов.

2. Анализ материалов статистики.

3. Вторичный анализ результатов общероссийских и региональных социологических исследований, обнародованных отчетов экспертных исследований.

4. Опрос получателей государственных услуг с целью оценки эффективности социальной политики в отношении граждан, проведенный в областных центрах.

5. Включенное наблюдение за реализацией административной реформы в сфере социальной политики областных центров. Автор диссертации принимал непосредственное участие в 2011-2013 гг. в работе по подготовке ряда целевых программ в сфере социальной политики; разработке и внедрении регламентов оказания социальных услуг в областных центрах.

Эмпирическая основа диссертационной работы включает в себя следующие виды документов:

- нормативные акты органов государственной власти;

- программные документы органов государственной власти в сфере социальной политики и административной реформы (стратегии, программы и концепции);

- доклады и отчеты о результатах деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, администраций субъектов РФ;

- тексты выступлений должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- результаты массовых исследований, проведенных в Российской Федерации.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в следующем:

- в диссертации на основе политологического анализа уточнена сущность социальной политики в условиях модернизации российского общества, раскрыто ее содержание, включающее два основных направления: социальное развитие и социальную защиту населения как недопущение снижения социального самочувствия отдельных групп людей ниже определенного уровня;

вскрыты экономические, политические, нормативно-правовые предпосылки выработки и реализации социальной политики в условиях рыночных отношений, выявлены особенности этих процессов в регионах России;

- исследованы причины медленной адаптации социальной сферы к возрастающим потребностям населения, в результате чего происходит рост неудовлетворенности определенных социальных групп уровнем и качеством социальных услуг;

- проведен анализ деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики в 2010-2013 годах и предложены направления совершенствования технологии этой деятельности в условиях увеличения бюджетного финансирования социальной сферы и прогнозируемым повышением качества предоставляемых услуг;

- обоснована законодательная регламентация и нормативно-правовое сопровождение деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики, выработаны рекомендации по объективному проектированию нормативной документации, необходимой для обеспечения организационных мероприятий, направленных на удовлетворение потенциальных потребностей населения в социальной сфере.

Положения, выносимые на защиту:

1. Уточнённые сущность и содержание социальной политики в России.

Социальная политика - совокупность взаимосвязанных и

последовательных мероприятий направленных на удовлетворение потребностей населения в социальной сфере жизнедеятельности общества. Включает в себя два основных направления: социальное развитие и социальную защиту. Под социальным развитием понимается постоянное повышение уровня социального самочувствия населения, а под социальной защитой недопущение снижения социального самочувствия отдельных групп населения ниже определенного минимума.

2. Тенденции развития социальной политики в России и в ее регионах.

- отсутствие возможности для многих социальных групп реализовать свои профессиональные знания, в результате чего происходит неудовлетворительная работа социальных лифтов, начиная с системы образования.

- увеличение дифференциации доходов и в результате чего происходит увеличение социальных групп за чертой бедности.

- медленная адаптация социальной сферы к возрастающим потребностям населения и в результате чего происходит рост неудовлетворенности определенных социальных групп уровнем социальных услуг.

увеличение бюджетного финансирования образования и здравоохранения не приводит к улучшению качества и не препятствует увеличению платных услуг в них.

- сокращение численности населения трудоспособного возраста ведет к необходимости повышения эффективности социальных расходов.

3. Технология деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики представляет собой комплекс последовательных, взаимосвязанных и согласованных по целям и содержанию организационных мероприятий направленных на удовлетворение потребностей населения в социальной сфере жизнедеятельности общества с прогнозируемым качеством и затратами, и обусловленных текущим уровнем развития общества.

4. Нормативно-правовое сопровождение деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики включает в себя проектирование нормативно-правовой документации необходимой и достаточной для обеспечения организационных мероприятий направленных на удовлетворение потребностей населения в социальной сфере.

Научно-теоретическая и практическая значимость исследования Теоретические основы диссертации могут найти применение в дальнейших исследованиях деятельности различных субъектов, принимающих активное участие по реализации социальной политики в регионах России. Практическая значимость состоит в том, что положения и выводы диссертации могут быть использованы муниципальными структурами РФ для дальнейшего совершенствования программы социального обеспечения населения и активного привлечения в эту сферу не только государственные органы, но и частные структуры, предпринимательские организации, общественные фонды, спонсорские организации. Особый интерес материалы исследования могут вызвать у Общественных палат, созданных в субъектах Российской Федерации, при выработке и реализации конкретных мер по социальной защите и социальному обеспечению слабо защищенных групп населения. Полученные автором данные могут использоваться в преподавании общих и специальных курсов по политологии, праву, основам государственного и муниципального управления и смежных с ними учебных дисциплин.

Апробация работы

Основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования апробированы автором посредством публикации статей, докладов, тезисов; в ряде выступлений: на 9-ой Международной научно-практической конференции «Основные направления экономического, правового и социально-культурного развития в современной России» (Москва, 2013); на 11-ой городской межвузовской научно-практической конференции «Молодые ученые - столичному образованию» (Москва, 2012); на первой международной научно-практической конференции «Теория и практика социально-педагогической деятельности в современном социуме» (Москва, 2011); на научно-практических конференциях института педагогики и психологии КГУ им. Некрасова (Кострома, 2013, 2014); на докладах на кафедре политологии МГТУ им. Н.Э. Баумана.

Материалы и выводы исследования применяются в учебной и научной деятельности.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора общим объемом 3.5 п. л., в том числе 3 - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации исследований по политическим наукам.

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по два параграфа, выводов и списка литературы. Объем диссертации составляет 223 страницы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении дается обоснование актуальности темы диссертационного исследования, характеризуется состояние ее разработанности в научной литературе, формулируются его объект, предмет, цель, задачи, новизна и положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Социальная политика как объект политологического

анализа» проводится анализ такого сложного феномена как социальная политика.

Первый параграф «Сущность и содержание социальной политики в России» посвящен уточнению сущности и содержания социальной политики.

Проблемы модернизации российского общества в настоящее время сложны и многоплановы, это не только возможности и задачи преодоления социально-экономического кризиса, создания современной модели экономики, укрепления социальной и политической стабильности, но и сущностные проблемы выбора страной своей органичной модели развития, отвечающей ее культурной специфике и ожиданиям населения.

В настоящее время происходит усиление действия внешних факторов на развитие российского общества, вызванное тенденциями глобализации мировой политики, экономики и культуры, встраиванием нашей страны в мирохозяйственные и социокультурные связи. Конкуренция за создание условий для достойной жизни населения своих стран является реальным обстоятельством мировой политики. В этих условиях способность общества к определению наиболее оптимальных принципов своего социального развития приобретает важнейшее значение. Сегодня для России вопрос стоит следующим образом: или вся экономическая и социальная жизнь акцентируется на развитие человека, реализацию его важнейших социально-экономических прав и творческого потенциала, или страна лишается достойного будущего. В системе ценностей российского общества происходят серьезные трансформации. В 1980-х годах глубокие сдвиги в ценностно-смысловом ряде советского общества предопределили его последующее крушение. В этой связи возникают вопросы о содержании культурно-цивилизационных идентификаций общества, тенденции изменений социальных ценностей и культуры населения современной России, потенциале российской цивилизационной и социокультурной традиции в решении задач развития страны.

Социальное государство понимается как правовое государство, проводящее целенаправленную социальную политику, направленную на

стабильное обеспечение приемлемого для населения жизненного уровня и создание условий для социального развития.

Несмотря на существование в настоящее время научно-теоретических предпосылок для целостного осмысления проблемы социальной политики и разработки модели ее осуществления, как на уровне регионов, так и в Российской Федерации, оформление ее в особое направление политической науки и одновременно - в качестве направления политологического анализа, еще только начинается. Особую актуальность в связи с этим приобретает теоретическое обоснование и критический анализ социальной политики, в частности в аспектах управления учреждениями и организациями сферы социальных услуг, сравнительное исследование процессов профессионализации социальной работы и получение эмпирических данных о практике социальных служб.

Роль социальной политики в управлении социально-политическими процессами определяется пониманием социальной политики в современных условиях, в качестве целенаправленной, сознательно сформированной стратегией деятельности, а также самой деятельности государства и иных акторов (бизнеса, некоммерческих организаций, граждан) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющей согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества. Подобное понимание социальной политики предполагает возможность ее дифференциации по следующим уровням: сильная социальная политика, пассивная социальная политика и отсутствие социальной политики. Социальная политика является одним из важнейших механизмов управления социально-политическими процессами, поскольку обеспечивает сохранение политической стабильности посредством поддержания на приемлемом уровне уровень потребления массовых социальных групп и создает для них перспективу социальной мобильности.

Анализ существующих подходов к социальному государству, государственной политике в социальной сфере позволил определить социальную политику как совокупность взаимосвязанных и последовательных мероприятий направленных на удовлетворение потребностей населения в социальной сфере жизнедеятельности общества.

Содержательно социальная политика включает в себя два основных направления: социальное развитие и социальную защиту. Под социальным развитием понимается постоянное повышение уровня социального самочувствия населения, а под социальной защитой недопущение снижения социального самочувствия отдельных групп населения ниже определенного минимума.

Второй параграф «Состояние и тенденции развития социальной политики в России» посвящен выявлению современного состояния и тенденций развития социальной политики в России.

Главная задача социального государства это достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Социальное государство призвано помогать слабым, влиять на распределение экономических благ исходя из принципа справедливости, чтобы обеспечить каждому достойное человека существование.

Необходимо отметить тот факт, что на сегодняшний день в российском обществе отмечаются тенденции снижения социальной солидарности, роста индивидуализма и атомизации, утраты прежних культурных смыслов и критериев человеческого общежития. Привычные ценности, нормы, модели поведения претерпевают серьезные изменения, вызванные, с одной стороны, стремительным «импортированием» новых социальных институтов, с другой, внедрением заимствованных идей и установок поведения.

Для того чтобы раскрыть содержание процесса формирования и реализации социальной политики это означает выявить ее цели и задачи, средства, направления, способы, ответить на вопрос, каким образом, за счет

чего происходит укрепление и развитие качества социальности общества при ее осуществлении.

В механизме формирования социальной политики можно выделить следующие компоненты: субъект и объект социальной политики; процесс детерминации социальной политики как деятельности, что находит выражение в её концептуальных принципах, различных правовых актах, определяющих сущность и содержание социальной политики; процесс самой деятельности; основные средства и способы деятельности (методы, формы, приемы), технологии социальной политики. Проводя анализ содержания и характера воздействия социально-культурных факторов на процессы принятия и реализации государственных решений в области социальной политики, можно определить и социально-культурные условия которые, оказывают: существенное воздействие на определение содержания общественного запроса (в направлении либеральной, консервативной, социал-демократической и другие модели); состава субъектов социальной политики, их иерархии (для России ведущим субъектом традиционно является государство), применяемых способов действий для достижения целей, уровня общественной активности. Ими задаются координаты общественного взаимодействия по поводу социальной политики, они влияют на решение властью дилеммы о политической и экономической целесообразности социальной политики в той или иной форме. Их роль проявляется в определении пространства социальной политики: субъектов, представляющих запрос, институтов, целей и задач социальной политики; практики согласования интересов или проведения в жизнь воли властной группы; определении мотивов выбора варианта решения.

Создаваемые для реализации социальной политики новые государственные и негосударственные институты должны быть адекватны реалиям рыночной экономики, принципам и целям гражданского общества, тем критериям, которые сложились в международной практике. Однако состояние государства, при котором оно берет на себя ответственность за создание условий для обеспечения благополучия всех граждан, руководствуясь

принципами уважения человеческого достоинства независимо от состояния физического и психического здоровья, возраста, пола, вероисповедания и социального положения, в России пока еще не достигнуто. Попытки активного государственного вмешательства в рыночную экономику, начавшиеся в перестроечный период, - лишь первый шаг к эффективной социальной политике. Услуги частных организаций не составляют заметной альтернативы системе государственных гарантий.

Определенный дефицит ресурсов, усугубляемый затянувшимся общим социально-экономическим кризисом в стране, отдаляет перспективу социального государства как государства всеобщего благосостояния. Когда российское население переживает драматичные перемены во времена несбывшихся надежд и невыполненных обещаний, потребность в эффективных социальных услугах становится особенно острой. В то же время качество оказываемых властью услуг является одним из важнейших приоритетов административной реформы.

На основе анализа статистических данных, опросов населения, документов были выявлены следующие тенденции характерные для современного российского общества:

- отсутствие возможности для многих социальных групп реализовать свои профессиональные знания и как следствие неудовлетворительная работа социальных лифтов, начиная с системы образования;

- увеличение дифференциации доходов и как следствие увеличение социальных групп за чертой бедности;

- медленная адаптация социальной сферы к возрастающим потребностям населения и как следствие рост неудовлетворенности определенных социальных групп уровнем социальных услуг;

увеличение бюджетного финансирования образования и здравоохранения не приводит к улучшению качества и не препятствует увеличению платных услуг в них;

- сокращение численности населения трудоспособного возраста ведет к

необходимости повышения эффективности социальных расходов.

Во второй главе «Деятельность органов муниципального управления по реализации социальной политики» представлен политологический анализ содержания деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

Первый параграф «Технология деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики» посвящен разработке и обоснованию элементов и алгоритму реализации технологии деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

Последовательное развитие Российской государственности неразрывно связано со становлением местного самоуправления. Важность института местного самоуправления в системе властных отношений определяется многими обстоятельствами.

Одним из них является участие органов местного самоуправления в становлении и развитии демократического правового социального государства, а также в формировании институтов гражданского общества. Местное самоуправление - школа демократии, школа ответственности граждан, -отмечается в статье В.В. Путина «Демократия и качество государства».

Местное самоуправление наделено ключевой ролью в системе разделения властей. Основное предназначение местного самоуправления в современных условиях - способствовать системному подходу к выстраиванию властных отношений между тремя уровнями: федеральным, региональным и местным. Этот социальный институт помогает найти оптимальные сочетания общегосударственных интересов с интересами отдельного муниципального образования и конкретного гражданина. При этом актуализируется проблема разграничения полномочий между уровнями власти, соблюдения принципа субсидиарности. Необходимо отметить, тот факт, что проведенное разграничение полномочий, основанное на принципах субсидиарности и ответственности, позволило сформировать прозрачную систему их исполнения.

Установлены четкие механизмы передачи полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, определить критерии наделения полномочиями соответствующих органов власти, ввести новые ранее не используемые инструменты контроля, за исполнением переданных полномочий.

На сегодняшний день актуальным является анализ практики и выявления проблем, координации деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по созданию системы административно-правовых, социально-экономических и социально-психологических условий становления и развития местного самоуправления. Важно иметь правовую основу координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.

Отчеты о своей деятельности, являющиеся инновацией административной реформы и публикуемые органами власти, отражают деятельность субъектов бюджетного планирования, соответствие полученных результатов выработанным показателям результативности. Полученные результаты могут свидетельствовать о процессах, происходящих в той или иной социальной отрасли. Однако они не содержат информации об удовлетворенности населения оказываемыми услугами, уровнем качества жизни населения. В связи с этим оценки деятельности органов власти и мнение населения существенно расходятся.

Осуществленные органами государственной власти в рамках административной реформы изменения методов реализации социальной политики оказывают воздействие на население. В субъекте РФ это проявляется в увеличении количества людей, полагающих, что качество услуг в сфере образования и здравоохранения улучшается. Граждане в целом адекватно оценивают происходящие изменения в социальной сфере. На уровне субъектов

РФ, согласно ведомственным отчетам, происходят позитивные изменения в социальной сфере. Однако, в целом ряде случаев не представляется возможным выяснить, как население оценивает эти изменения, т.к. такого рода исследования проводятся крайне редко. Результаты региональных исследований степени удовлетворенности населения оказываемыми услугами, проведенных самими органами власти не всегда являются адекватными. В связи с этим важнейшей задачей является включение в проведение ежегодных мониторинговых исследований удовлетворенности населения основными социальными услугами независимых исследовательских центров.

Применение технологического подхода к деятельности органов муниципального управления позволило определить, что технология деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики представляет собой комплекс последовательных, взаимосвязанных и согласованных по целям и содержанию организационных мероприятий направленных на удовлетворение потребностей населения в социальной сфере жизнедеятельности общества с прогнозируемым качеством и затратами, и обусловленных текущим уровнем развития общества.

Во втором параграфе «Нормативно-правовое сопровождение деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики» определяется нормативно-правовая база деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

Общественная потребность в смягчении социальных последствий экономических реформ, предупреждении новых социальных издержек неолиберальной социальной политики девяностых годов прошлого столетия привела к созданию в России новой социальной системы - системы социальной защиты населения. Под социальной защитой населения понимается система мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантируемая и реализуемая государством для обеспечения человеку достойной жизни.

В последние двадцать лет в стране разработана законодательная база социальной защиты россиян, приняты законы, нормативные документы, регламентирующие механизмы формирования и функционирования социальных служб, определяющие основные направления их деятельности, уровень государственных гарантий, создана инфраструктура социального обслуживания, сформирована система подготовки кадров для системы социальной защиты.

Однако продекларированные государственные преференции не имеют финансового обеспечения, отсутствует механизм реализации многих норм законов, что является препятствием для их применения. Формирование системы социальной защиты населения в регионах не всегда согласуется с особенностями и потребностями социума. Отставание нормативно-правового и недостаточность ресурсного обеспечения сдерживают инновационное развитие отрасли и эффективную социальную защиту россиян.

Современная отрасль социальной защиты входит в новую социальную реальность со слабо подготовленными к инновационной деятельности кадрами, утратившими актуальность видами социальных услуг, финансированием сети учреждений социального обслуживания в соответствии со сметными потребностями, не ориентированным на конечный социальный результат. В крайнем противоречии пребывают подходы к предоставлению социальной помощи и поддержки, исходя из нужд и принадлежности к какой-либо категории населения. Причиной этой проблемной ситуации является несоответствие сложившейся модели органов муниципального управления по реализации социальной политики современному социально-экономическому контексту. Децентрализация управления отраслью, разделение полномочий между федеральными и региональными органами власти, а также органами местного самоуправления не способствуют институционализации социальной защиты населения, являются тормозом оперативного реагирования на требования времени и социума, размывают ответственность за результаты управленческой деятельности.

Показатели достижения целей административной реформы - повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, заявленная в концепции административной реформы, достигнута, в общем, по стране. Основной проблемой для граждан при обращении в органы власти является долгое ожидание в очереди, волокита и необходимость многократного обращения по одному и тому же вопросу.

Существует значительная дифференциация в степени удовлетворенности качеством государственных услуг по регионам Российской Федерации. На это влияют как различный уровень запросов населения, так и различные возможности регионов Российской Федерации по качественному оказанию услуг. Присутствует проблема, связанная со спецификой работы государственных учреждений в различных регионах Российской Федерации, что говорит о необходимости разработки модельного административного регламента, позволяющего оптимизировать его с учетом региональных особенностей. Также необходимо внедрение информационных систем, как на региональном, так и на федеральном уровне для упрощения процессов взаимодействия, как между государственными служащими, так и между чиновниками и гражданами. Административные регламенты оказания государственных услуг и выполнения государственных функций в сфере социальной политики являются важным инструментом улучшения социального самочувствия населения и повышения уровня доверия к органам власти. В настоящее время утверждены все необходимые административные регламенты. В то же время, практика их реализации показала необходимость их совершенствования. Особенностью регламентов в сфере социальной политики, действующих в Костромской области, является их ориентированность на исполнителя; стилистика должностной инструкции; недостаточный учет интересов клиента (получателя государственной услуги).

Нормативно-правовое сопровождение деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики включает в себя проектирование нормативно-правовой документации необходимой и

достаточной для обеспечения организационных мероприятий направленных на удовлетворение потребностей населения в социальной сфере.

В выводах подведены итоги исследования, сформулированы и определены направления дальнейшей работы по проблеме.

Автор предлагает следующие рекомендации по результатам исследования:

Для совершенствования государственных целевых программ необходимым является мониторинг и совершенствование системы измерения результатов деятельности. Актуальной проблемой при разработке целевых программ для федерального и регионального уровней остается степень проработанности систем измерения результатов. Необходимым является дополнительные скоординированные действия органов власти всех уровней для решения этой проблемы.

В сфере социальной политики качество отраслевых стратегий развития можно повысить путем подробного описания методов решения поставленных задач в сфере развития рынка социальных услуг, взаимодействия с институтами гражданского общества, перехода от сметного финансирования государственных учреждений социального обслуживания к финансированию по результатам предоставления социальных услуг.

В аспекте оказания социальных услуг в действующие административные регламенты необходимо внести следующие поправки: унифицировать структуру всех регламентов; включить в каждый регламент пункт, описывающий процедуру оценки удовлетворенности клиента; включить стандарт качества услуги; включить в текст регламента информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти.

Органам власти необходимо оказывать содействие созданию и деятельности некоммерческих организаций нового типа, владеющих

современными технологиями решения социальных проблем, межсекторного взаимодействия, управления организацией.

Основные положения диссертации изложены в публикациях автора: Публикации в изданиях из перечня российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук:

1. Вожеватов М.М. Тенденции развития социальной политики в России и ее регионах // Вестник КГУ им. H.A. Некрасова. 2013. № 6. С.23 - 33 (0,6 п. л.)

2. Вожеватов М.М. Сущность и содержание социальной политики в современной России // Казанская наука. 2013. № 6. С. 13-25. (0,7 п.л.)

3. Вожеватов М.М. Технология деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики //Вестник орловского государственного университета (Серия «Основы гуманитарных исследований»). 2014. № 2. С.72-78 (0,4 п.л.)

4. Вожеватов М.М. Деятельность органов муниципального управления по реализации социальной тполитики // Гуманитарный вестник. Электронная версия. URL: http://hmbul.bmstu.ru. М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2013.№ 4. (0,5 п.л.)

5. Вожеватов М.М. Некоторые аспекты повышения эффективности деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики // 9 -ая Международная научно - практическая конференция «Основные направления экономического, правового и социально-культурного развития в современной России»: Выступление. Москва (30 ноября) 2013. Часть 2. С. 179-183 (0,8 п.л.)

6. Вожеватов М.М. Нормативно - правовые основы социальной политики в регионах России. // Социально - гуманитарные проблемы модернизации российского общества. Сборник научных докладов. М.: МГТУ имени Н.Э. Баумана. 2011. С. 74-82 (0,5 п.л.)

Подписано в печать: 23.08.2014

Объем: 0,9 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 2016 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, Мясницкие Ворота д. 1, стр. 3 (495) 971-22-77; www.reglet.ru

Текст диссертации на тему "Деятельность органов муниципального управления по реализации социальной политики на примере областных центров Российской Федерации"

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана»

На правах рукописи

04201460966

Вожеватов Максим Михайлович

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ

ОБЛАСТНЫХ ЦЕНТРОВ РОССЦЦ^ЦОЦ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

Диссертация на соискание ученой степени кандидата

политических наук

Научный руководитель: Доктор философских наук, профессор Пусько В.С.

Москва - 2014

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ............................................................................. 3

ГЛАВА 1. Социальная политика как объект политологического анализа 12

1.1. Сущность и содержание социальной политики в современной России.................................................................................... 12

1.2. Состояние и тенденции развития социальной политики в России и в

её регионах.............................................................................. 43

ГЛАВА 2. Деятельность органов муниципального управления по реализации социальной политики.................................................. 71

2.1. Технология деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.................................................. 71

2.2. Нормативно-правовое сопровождение деятельности органов муниципального управления по реализации социальной

политики................................................................................ 107

ВЫВОДЫ................................................................................ 177

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ............................................................ 182

ВВЕДЕНИЕ

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [1]. Поэтому социальная политика является центральным звеном в политической сфере жизнедеятельности современного российского социума.

Социальная политика имеет несколько целей, несколько измерений. Это поддержка слабых, тех, кто по объективным причинам не может зарабатывать себе на жизнь. Это обеспечение работы социальных лифтов, «равного старта» и продвижения каждого человека на основе его способностей и таланта. Эффективность социальной политики измеряется мнением людей - справедливо ли устроено общество, в котором мы живем

иВ своей статье В.В. Путин обозначил ряд проблем в социальной сфере: отсутствие возможности для многих граждан реализовать свои профессиональные знания, найти такую работу, которая позволяла бы им иметь достойную зарплату и развиваться, строить карьеру; неудовлетворительная, с большими перебоями работа социальных лифтов, начиная от системы образования; недопустимая дифференциация доходов; отставание социальной сферы от изменения представлений о нормальных потребностях и возможностях средней российской семьи; неудовлетворенность большей части населения уровнем социальных услуг; низкое качество образования и здравоохранения; не решены задачи создания комфортной среды проживания; необходимость кардинального повышения эффективности социальных расходов, сокращение численности населения трудоспособного возраста и увеличения людей старшего возраста [2]. Актуальность темы диссертационного исследования обуславливается следующими обстоятельствами:

Во-первых, необходимостью углубления научных представлений о сущности и содержании социальной политики в условиях рыночных отношений.

Во-вторых, важностью выявления состояния и тенденций формирования социальной политики в настоящее время, особенностей этого процесса в регионах России.

В-третьих, необходимостью поиска методами политологических исследований перспективных и эффективных технологий деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики. В-четвертых, необходимостью переосмысления содержания и основных направлений совершенствования нормативно-правового сопровождения деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

Степень научной разработанности проблемы.

Анализ такого сложного процесса как социальная политика предполагает использование основных теорий политической науки.

Вопросы государственной политики и ее подсистем были заложены и рассмотрены Аристотелем, М. Вебером, Ш.-Л. Монтескье, К. Шмиттом [3-6] и рядом других мыслителей.

В 1850 году Лоренц фон Штейн впервые ввел понятие «социальное государство», в котором определил систему функций государства такой, как «поддержание абсолютного равенства в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти» [7].

Различные аспекты всеобщего благосостояния граждан государства рассматривались такими авторами, как Ф.М. Бородкин, М.П. Бочаров, Л. Дюги, Н.С. Жирнов, C.B. Калашников, Е. Ярская-Смирнова [8-13]. Общие вопросы социального благополучия рассматриваются в контексте институциализации социальной политики Е.И. Холостовой [14]. Научные публикации по проблемам качества и уровня жизни населения, которые отражают анализ социальных условий, определяют параметры и масштабы бедности, ее возможности, перспективы преодоления в российском обществе, рассмотрены в работах С.А. Айвазяна, Д. Гэлбрейта,

Н.Д. Кондратьева, B.C. Пусько, Д. Стиглица, а также В.Н. Бобкова, Н.М. Давыдова, Н.М. Римашевской, JI.M. Федоряка.

В процессе политической модернизации в ходе реализации социальной политики у известных зарубежных теоретиков возникали отдельные новые проблемы. Одной из них явилась проблема социального исключения, привлекшая внимание Э. Гидденса, которое далеко не всегда бывает, связано с низким уровнем жизни, однако обязательно приводит к ограничению жизненных перспектив и возможностей многих социальных групп — от женщин до мигрантов. Э. Гидденс вводит в научную практику термин «исключение»: «Под исключением я подразумеваю «выхватывание» социальных отношений из локального контекста и их реструктуризацию в неопределенных точках временного пространства» [15]. Проблему политического участия различных социальных групп в реформах изучали, помимо Э. Гидденса, также Г. Алмонд, П. Бурдье, Т. Парсонс и ряд других авторов [16-18].

Влияние глобализации на уровень благосостояния на рубеже XX и XXI вв. привлекли внимание таких ученых как И. Гох, Р. Страйкер, посвятивших свои исследования социальной политике [19,20].

Новые подходы к определению задач социальной политики в реформируемом социуме, методы анализа социальной политики изучаются такими российскими и зарубежными учеными, как A.A. Бабаджанов, Н.К. Ваганова, В.И. Виленчик, JI.H. Джексебаева, C.B. Кадомцева, Ж.А. Кулакеев, Н. Луман, Г.А. Авцинова [21-24].

Социальная политика на уровне субъектов Российской Федерации системно характеризуется в работах E.H. Тарасова, В.В. Люблинского, Л.В. Константиновой, А.И. Стребкова, Т.Ю. Сидориной, Н.Е. Тихоновой, О.И. Шкаратана, Н.В. Гоффе, И.П. Цапенко, A.A. Вартумяна и других исследователей [25-31].

Вопросы социальной политики глубоко проанализированы в работах В.И. Жукова, Г.И. Осадчей, А.Б. Тугарова [32-34].

Проведенный анализ степени научной разработанности темы доказал, что остается недостаточно изученным такой аспект, как деятельность органов муниципального управления по реализации социальной политики. Недостаточно изучена современная социальная политика в субъектах Российской Федерации. Состояние научной разработанности темы определило объект и предмет диссертационного исследования. Объект исследования - региональная социальная политика как процесс в политической сфере жизнедеятельности российского общества. Предмет исследования — деятельность органов муниципального управления по реализации социальной политики в регионах России. Цель исследования - на основе политологического анализа сущности и содержания современной социальной политики, выявления состояния и тенденций развития, разработать технологию и предложения по нормативно-правовому сопровождению деятельности органов муниципального управления по реализации региональной социальной политики. Задачи исследования:

1. На основе политологического анализа уточнить сущность и содержание социальной политики в России в условиях реформирования всех сфер общественной жизни.

2. Выявить состояние и тенденции формирования социальной политики, особенности выработки её в регионах России, раскрыть направления социальной политики на примере ряда регионов.

3. Разработать технологию деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

4. Разработать предложения по нормативно-правовому сопровождению деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют

Для достижения цели работы применен комплекс научных подходов и методов научного познания.

В качестве основного применен структурно-функциональный подход, в соответствии с которым политика понимается как социальная подсистема, обеспечивающая реализацию публично значимых целей. В рамках данного подхода субъектами политики выступают социальные группы, главным аспектом развития - дифференциация, а основной функцией -целедостижение [35]. Этот общенаучный подход, примененный к политической сфере Т. Парсонсом, представляется наиболее адекватным для решения задач исследования. Структурно-функциональный подход позволяет выявлять функции элементов социальной политики в условиях динамичной общественной среды.

Для того чтобы выявить взаимосвязь между элементами социальной политики был применен системный подход в трактовке Д. Истона [36]. В диссертационном исследовании применялись концептуальные положения научных трудов Р. Мертона, Р. Дарендорфа, К. Райнхарда, Л.В. Сморгунова, которые посвящены политическим аспектам реформирования административной системы, в том числе в связи с необходимостью повышения эффективности социальной политики [37-40]. В работе были использованы следующие методы исследования:

1. Анализ документов.

2. Анализ материалов статистики.

3. Вторичный анализ результатов общероссийских и региональных социологических исследований, обнародованных отчетов экспертных исследований.

4. Опрос получателей государственных услуг с целью оценки эффективности социальной политики в отношении граждан, проведенный в областных центрах.

5. Включенное наблюдение за реализацией административной реформы в сфере социальной политики областных центров. Автор принимал непосредственное участие в 2011-2013 гг. в работе по подготовке ряда

целевых программ в сфере социальной политики; разработке и внедрении регламентов оказания социальных услуг в областных центрах. Эмпирическая основа диссертационной работы включает в себя следующие виды документов:

- нормативные акты органов государственной власти;

- программные документы органов государственной власти в сфере социальной политики и административной реформы (стратегии, программы и концепции);

- доклады и отчеты о результатах деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, администраций субъектов РФ;

- тексты выступлений должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- результаты массовых исследований, проведенных в Российской Федерации. Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Уточнена сущность, содержание и особенности социальной политики в современной России.

2. Выявлены предпосылки формирования и тенденции развития социальной политики в России и в ее регионах.

3. Разработана технология деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики в условиях рыночной экономики.

4. Обосновано нормативно-правовое сопровождение деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики. Положения, выносимые на защиту:

1. Уточнённые сущность и содержание социальной политики в России. Социальная политика представляется как совокупность взаимосвязанных и последовательных мероприятий органов власти, направленных на

удовлетворение потребностей населения в социальной сфере жизнедеятельности общества.

Содержательно социальная политика включает в себя два основных направления: социальное развитие и социальную защиту. Под социальным развитием понимается постоянное повышение качества жизни, обеспечение стабильного уровня социального самочувствия населения, а под социальной защитой недопущение снижения социального самочувствия отдельных групп населения ниже определенного минимума.

2. Тенденции развития социальной политики в России и в ее регионах:

- отсутствие возможности для многих социальных групп реализовать свои профессиональные знания, в результате чего происходит неудовлетворительная работа социальных лифтов, начиная с системы образования;

- увеличение дифференциации доходов населения и в результате чего происходит увеличение числа социальных групп, находящихся за чертой бедности;

- медленная адаптация социальной сферы к возрастающим потребностям населения и как следствие этого происходит рост неудовлетворенности определенных социальных групп уровнем социальных услуг;

увеличение бюджетного финансирования сферы образования и здравоохранения не приводит к улучшению качества и не препятствует увеличению платных услуг в них;

- сокращение численности населения трудоспособного возраста ведет к необходимости повышения эффективности социальных расходов на обеспечение людей пенсионного возраста.

3. Технология деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики представляет собой комплекс последовательных, взаимосвязанных и согласованных по целям и содержанию организационных мероприятий направленных на удовлетворение потребностей населения в социальной сфере

жизнедеятельности общества с прогнозируемым качеством и затратами, и обусловленных текущим уровнем развития общества.

4. Нормативно-правовое сопровождение деятельности органов муниципального управления по реализации социальной политики включает в себя проектирование нормативно-правовой документации необходимой и достаточной для обеспечения организационных мероприятий направленных на удовлетворение потребностей населения в социальной сфере, своевременное и адресное решение проблем, возникающих в ней. Научно-теоретическая и практическая значимость исследования Теоретические положения диссертационной работы вносят вклад в развитие концепций социальной политики и деятельности органов управления по ее реализации, их понятийного аппарата и технологии.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использовать его выводы и рекомендации органами муниципального управления при реализации основных направлений социальной политики с учетом особенностей развития конкретного региона. Материалы диссертации могут быть применены в преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Социальная политика» в вузах и структурах дополнительного высшего образования. Апробация работы

Основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования апробированы автором посредством публикации статей, докладов, тезисов; в ряде выступлений: на 9-ой Международной научно-практической конференции «Основные направления экономического, правового и социально-культурного развития в современной России» (Москва, 2013); на 11-ой городской межвузовской научно-практической конференции «Молодые ученые - столичному образованию» (Москва, 2012); на первой международной научно-практической конференции «Теория и практика социально-педагогической деятельности в современном социуме» (Москва, 2011); на научно-практических конференциях института педагогики

и психологии КГУ им. Некрасова (Кострома, 2013, 2014); на докладах на кафедре политологии МГТУ им. Н.Э. Баумана.

Материалы и выводы исследования применяются в учебной и научной деятельности.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора общим объемом 3.5 п. л., в том числе 3 - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации исследований по политическим наукам.

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по два параграфа, выводов и списка литературы.

ГЛАВА 1 Социальная политика как объект политологического анализа

В любом обществе на базе экономических, политических, идеологических, духовных, религиозных отношений складываются отношения социальные, которые представляют собой определенный уровень взаимодейств�