Федерализм в России как посткризисная форма укрепления государственности

Нуреев, Рашид Габдльбарович

Полный текст автореферата диссертации по теме "Федерализм в России как посткризисная форма укрепления государственности"

На правах рукописи

Нуреев Рашид Габдльбарович

ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ КАК ПОСТКРИЗИСНАЯ ФОРМА УКРЕПЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Специальность 23.00.01 - теория политики, история и методология политической науки

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2005

Работа выполнена на кафедре теоретической политологии философского факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель - доктор политических наук,

профессор Василенко И.А.

Официальные оппоненты - доктор философских наук,

профессор Пугачев В.П.

кандидат политических наук Федякин А.В.

Ведущая организация - Международный независимый эколого-

политологический университет (МНЭПУ)

Защита состоится « »_2005 г. в_на заседании Диссертационного

совета по политическим наукам К 501.001.01 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 корпус гуманитарных факультетов, 11 этаж, ауд._.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки МГУ им. М.В. Ломоносова (МГУ, 1 корпус гуманитарных факультетов).

Автореферат разослан «_»_2005 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат политических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

В последние годы российские политологи очень часто связывают события и явления современной политической жизни страны со степенью разработанности федеративной проблематики и ее практическим воплощением. Как это ни парадоксально, федерализм стал для многих одновременно и основной причиной, и единственно возможным средством решения существующих проблем государственного устройства. В развале СССР стали винить федерацию большевистского образца, а надежды на демократическое развитие России связывать с установлением и развитием федерации западного типа с небольшими изменениями, обусловленными спецификой страны.

На начальном этапе постсоветских реформ многие российские политологи отождествляли федерализм с усилением регионального уровня власти и наделением его атрибутами государственного суверенитета за счет ослабления власти центра. Так, один из лидеров «партии власти» О.В.Морозов утверждал, что «федерация всегда строится на естественном членении целого на составляющие части»1. Видный член парии "Яблоко" С. Митрохин вторил коллеге, усматривая в федерализме «всего лишь частный случай децентрализации»2. При этом каждый второй политик и ученый, рассуждавший о федерализме в России, считал необходимым отметить внутреннюю неразрывную связь демократических и федеративных преобразований3.

С изменением политической направленности федеративных преобразований, явно обозначившихся в 2000 г., стали возникать сомнения в неизбежности и адекватности федеративного строя для России. Однако и сейчас большинство дискуссий не выходит за рамки сформулированной дилеммы «унитаризм - федерализм». Федералисты в лице региональных лидеров и ряда федеральных политиков демократической «волны» начала 90-х гг. обвиняют унитаристов в лице администрации и правительства нынешнего президента, как минимум, в не учете интересов регионов и, как максимум, в возврате к централизованному, антидемократическому государству авторитарного типа. Оппонирующая сторона приводит не менее убедительные доводы в необходимости

1 Россия: федерация и держава. Проблемы развития российского федерализма - в вопросах и ответах. - М.: Нива России, 1997, С. 26.

2 Цит. по: Федерализм, 1997, №1, С. 99.

3 Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М.: ИСП, 1995, С 11; Стрельников ГА. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. - М: Эдиториал УРСС, 2001, С.4. и др.

унификации правового пространства, искоренения почвы для проявления сепаратистских тенденций.

Таким образом, исследование природы, возможностей и перспективных тенденций развития российского федерализма как посткризисной формы укрепления государственности сегодня как никогда актуально.

Степень разработанности проблемы.

Четко выделить собственно федеративную проблематику в общественных науках, исследующих вопросы становления и развития государственности, довольно сложно, Можно отметить, что, уже начиная с греческих мыслителей, во многих политических концепциях содержатся идеи политического объединения, использования договорных отношений в публичной сфере, раскрывается структура политического организма, взаимоотношения составляющих его частей и т.д.

Территориальная разобщенность государства в периоды ослабления, раздробленности и распада актуализируют проблему интеграции, что стало причиной возникновения разнообразных учений о федерации как форме создания, восстановления и укрепления единой государственности. К данному направлению можно отнести труды Н.Макиавелли («Рассуждения о первой декаде Тита Ливия»), «отцов-основателей» северо-американской Конституции А.Гамильтона, Дж. Мэдисона ("Федералист"), а также представителей немецкой теории союзного государства.

Излишняя централизация власти в абсолютных монархиях имперского толка и тоталитарных режимах стали побудительным мотивом к развитию идеологии ограничения государственного всевластия, одним из механизмов которого стала децентрализованная федерация как демократическая альтернатива жесткому унитарному государству. Мощный толчок развитию данного направления дала эпоха Просвещения. Концепции договорного образования государства4, теории разделения властей и правового государства5 стали основой для зарождения либерально-демократического направления в исследовании федерализма, акцентирующего внимание на ограничении политической централизации в государстве.

Постоянное движение государств к интеграции в континентальных и общепланетарных масштабах нашло свое отражение в разного рода проектах образования конфедеративных и даже федеративных объединений государств. Федерация в данном

4 См.: Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты (Пер. с фр.) - М.: Канон-пресс, 1998.; Гоббс Т. Сочинения в 2 т. - М.: Мысль, 1991.

5 См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов// Избранные произв. - М., 1955

4

случае является формой межгосударственного взаимодействия и интеграции. Как

отмечал русский исследователь А.С. Ященко, «идея международной организации и федеративная теория развиваются часто независимо друг от друга, иногда во взаимодействии, но в окончательном результате они влияют друг на друга»6. К представителям данного направления можно отнести учения аббата Сен-Пьера, Г. Лейбница, Д.Вико, И.Канта и др.

В России проблемы становления и развития федерализма нашли отражение в классических трудах Н.И. Костомарова («Мысли о федеративном начале Древней Руси»), В.О. Ключевского («Боярская Дума Древней Руси»), Н.Я. Данилевского («Россия и Европа»), В.С.Соловьева («Национальный вопрос в России»), А.С.Ященко («Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства»), Л.Н.Гумилева («От Руси к России: очерк этнической истории»).

Сложившиеся в новейшее время концепции федерализма, на наш взгляд, характеризуются стремлением описать и дать научную интерпретацию этапам функционирования федеративных государств. Образование федерации и первый этап ее жизни, сопровождающиеся разделением между уровнями власти подконтрольных сфер регулирования общественных отношений, нашли отображение в дуалистической концепции федерализма. Дальнейшая централизация власти и ограничение политического пространства региональным элитам, потребовали выработки концепции кооперативного федерализма с акцентом на сотрудничество и взаимодействие центральных и региональных органов власти в решении общественных задач (У. Андерсон, У. Грейвз, М.Грив, Е. Лутц, Д. Райт, Д. Прессман).

Среди западных исследований последних лет представляют интерес работы Д.Элазара, Р.Гиббинса, С.Ранделла, Х.Мархольда,7 посвященные обоснованию гипотезы «федералистской революции эпохи постмодерна» и «федеральной реструктуризации». Следует отметить появление альтернативных подходов к классификации федеративных систем. Так, например, Т.Хюглин8 различает федеративные системы с точки зрения «рациональности создания федерализма» (потребности в объединении) и его адекватности культурным традициям данного общества. А.Лейпхарт' на основе исследования 36

6 Ященко А.С. Международный федерализм. - М., 1908, С. 291

7 Elazar D.J. From Statism to Federalism // The Journal ofFederalism, vol.25, '2,1995; Gibbins R. Federalism in a Digital Word // Canadian Journal of Political Science, 2000, '4. Marhold H. Foederale Strukturen fUer Europa. - Tuebingen: Europa-Stiftung, 2000.

8 HueghnTh. O. Comparative Federalism-Australia: Curtin Univ., 1994.

9 Lijphart A. Patterns of Democracy, Government Forms and Performans in Thirty-Six Countries. - New Haven: Yale Univ., 1999.

демократических многосоставных государств современного мира предложил выделение помимо собственно федеративных еще и «полуфедеративных» систем (semi-federalism), которые по способу функционирования, но не по форме значительно приближаются к федерализму (Нидерланды, Израиль, Папуа Новая Гвинея и пр.), что значительно расширяет представления о федерации как форме политической интеграции.

Вместе с тем, в содержательном плане современные представления о федерализме в России и за рубежом развиваются в основном в рамках рационально-договорной теории. Согласно этой трактовке, суверенные территориальные политические сообщества, исходя из наличия рационально осознаваемых общих интересов и целей (в качестве таковых чаще всего выступают вопросы совместной обороны от общего врага или экономическая целесообразность), письменно договариваются об образовании нового равноправного для каждого из участников союза-государства с предоставлением последнему ограниченных функций, для исполнения которых создаются союзные государственные органы. Все остальные функции остаются за субъектами новообразованной федерации.

При такой, внешне стройной модели остается за скобками принципиальный вопрос, от ответа на который зависит сама суть федеративного государства: подразумевает ли самостоятельность политических сообществ - инициаторов федерации наличие у них собственной истории государственности и политической культуры, либо, в данном случае, важна лишь способность образовать формально легитимные политические институты, которые заключают федеративный договор?

Если обязательно первое условие, тогда мы можем предположить, что новое государственное образование будет по сути конфедеративным, деятельность которого ограничится указанными в учредительном договоре вопросами, за рамками которых субъекты союза сохранят полную самостоятельность в решении внутренних и внешних вопросов. И нет видимых причин, которые позволяют говорить о целесообразности окончательного объединения, более того, исходя из самой логики и духа договорного права, должны существовать гарантии выхода из подобного союза. Преобразование же конфедеративного союза в федерацию - сложный процесс, не всегда достигающий успеха по причине принципиальных отличий двух форм. Как отмечал А.С. Ященко, «конфедерализм в основе своей есть анархическое направление»10, имеющее своей сутью приверженность ценностям индивидуализма, сохранение практически полной автономии в отличие от федерации, где, несмотря на наличие элементов самостоятельности,

10 Яшенко А.С. Указ соч., С. 357

приоритет имеет общее над частным.

Если же самостоятельность в нашем случае имеет второе значение, тогда можно сделать вывод, что инициаторы союза либо вообще ранее не имели государственности (и тогда процесс объединения является промежуточным этапом образования единого государства), либо являлись некоторое время назад частями какого-либо одного или нескольких государств. Последнее предположение интуитивно подсказывает нам наличие устойчивой связи между созданием федерации и политическим кризисом, в результате которого от государства отторгается часть его территории, либо оно разрушается и впоследствии может вообще прекратить свое существование в прежнем виде. Трудно представить, чтобы то или иное государство добровольно согласилось передать часть своей территории другому государству, такое возможно лишь в результате конфликта, при котором не может быть и речи о равенстве и сохранении суверенитета региона при присоединении к новому государству. При ослаблении и саморазрушении же государства политический центр страны утрачивает контроль над своими окраинными территориями. В условиях вакуума власти в регионах происходит процесс стихийного образования политических институтов, претендующих на выполнение функций государственной власти. В дальнейшем возможно два сценария: либо окончательное отделение региона и образование самостоятельного государства, либо реинтеграция в форме федеративного объединения (как в рамках прежних границ, так и в несколько усеченном виде). Подобная реинтеграция происходит при активной координирующей и направляющей роли обновленного политического центра, в качестве которого, в том числе, может выступать один из регионов. При этом соблюдаются все условия образования классической федерации: самостоятельность регионов, подписание учредительного договора, разграничение предметов ведения и т.д.

В методологии исследований федеративной государственности наблюдается

превалирование формально-правовых и институциональных методов, именно поэтому

федеративная проблематика достаточно стройно вписана в науку конституционного

права. При рассмотрении форм государства выделяются политические режимы

(демократический, авторитарный, тоталитарный), формы правления (республика и

монархия), а также формы государственного устройства, то есть, территориальная

организация политической власти (конфедерация, федерация, унитарное государство).

Однако при всей стройности правовых методов исследования государств остается

нерешенным вопрос о качественных критериях отличия федераций от унитарных

государств как главное условие выделения познавательного объекта. Существующие

7

количественные объяснения вряд ли приводят к пониманию этих отличий аргумент о большей децентрализованности федераций вызывает сомнения, если сопоставить объем предметов ведения и полномочий автономных единиц Испании, считающейся унитарным государством, и штатов в Индии, являющейся по форме федерацией

Большинство современных отечественных политологов, уделяя пристальное внимание различным аспектам федеративных отношений в России на основе концепций зарубежных авторов, на наш взгляд, совершенно упускают из виду саму природу федерации и события, предшествующие ее возникновению, изначально признавая рационализм и, безусловно, позитивный характер федеративных государств Именно поэтому следует особо выделить содержательные труды по теории федерализма Г. В. Каменской11, отмеченные критическим осмыслением рассматриваемого феномена

Несмотря на то, что современные научные разработки, зачастую носят характер идеологического обоснования решений противоборствующих уровней и органов власти, нельзя не отметить появление сравнительных и исторических исследований федеративных государств в трудах Р Г Абдулатипова, И.В.Бахлова, И А Василенко, А А Мелкумова, М. X. Фарукшина, А Осипова12 Рассмотрению экономических, национальных, идеологических и политико-правовых аспектов федерализма в России уделяют преимущественное внимание в своих монографиях и статьях АНАринин, С Д Валентей, Л А Иванченко, А П Кочетков, В Н Лысенко, А И Соловьев, В М Сергеев, И А Умнова, В А Тишков13.

11 Каменская Г В Больше федерализма - больше демократии1? // Вестник МГУ Сер 12 Политические науки, №4,1997 , Каменская Г В Федерализм мифология и политическая практика, М РАН ИМЭМО, 1998

12 Абдулатипов РГ, Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма - М Республика, 1994, Абдулатипов РГ, Болтенкова Л Ф, Яров Ю Ф Федерализм в истории России В 3 кн — М Республика, 1992, Бахлов И В Взаимоотношения центра и регионов в условиях федерализма Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук - М, 1997 , Василенко И А Государственное и муниципальное управление -М Гардарики, 2004, Мелкумов А А Канадский федерализм теория и практика - М Экономика, 1998, Фарукшин М X Современный федерализм российский и зарубежный опыт - Казань Изд во Казанского государственного университета, 1998, Осипов А Отечественный федерал - романтизм и строительство правового государства // Федерализм, 1996, №3

Аринин А Н Проблемы развития российской государственности в конце 20 века// Федерализм власти и власть федерализма (сборник статей) - М ТОО Интел, 1997, Валентей С Д Проблемы отечественного федерализма // Федерализм, 1997, №2(6), Иванченко Л А Федерализм и стратегия регионального развития// Федерализм влас1и и власть федерализма (сборник статей) - М ТОО Интел, 1997, Кочетков А П Идейные метания российского общества в начале XXI века // Власть, 2004, №8, Лысенко В Н Разделение власти и опыт Российской Федерации Федерализм власти и власть федерализм(сборник статей) - М ТОО Интел,

1997, Лысенко В Н Что строим мы в России симметричную или асимметричную федерацию // Федерализм,

1998, №1, , Лысенко В.Н Развитие федеративных отношений в современной России — М ИСП, 1995 .Соловьев А И Политический облик постсовременности очевидность явления//Общественные науки и современность, 2001, №5, Сергеев В.М Демократия и региональное неравенство// Полис, 2003, №5, Тишков В А Концептуальная эволюция национальной политики в России // Федерализм, 1997, № 3(7) , Умнова И А Конституционные основы современного российского федерализма - М Дело, 1998, Умнова

8

В целом федерализм используется в России как политическая идея, причем идея, заслуживающая самого положительного к ней отношения, но не как исследовательский объект, в отношении которого необходимо четко разделять задачу достижения научной истины и личные почитические предпочтения Как отмечает Г А Королева - Конопляная, «в истории русской политической мысли идеи федерализма, возникая в государстве унитарном и мощно централизованном, имели, как правило, центробежные тенденции, устремленные к политической децентрализации»14 Например, современный исследователь федерализма В Лысенко, анализируя формы государственного устройства значительных по занимаемой площади стран (Россия, Индия, США, Канада, Бразилия, Китай), делает вывод о неизбежности федерации для крупных стран и, исходя из этого, прогнозирует переход Китая, единственного унитарного государства из этого списка стран, на федеративные принципы управления Одной из причин подобного предубеждения, по мнению Г. В. Каменской, является некритически принимаемая посылка, «согласно которой падение тоталитарных и авторитарных режимов в определенном смысле возвращает общество в естественное состояние»15, благодаря которому они могут путем децентрализации управления приблизиться к демократии

Среди диссертационных исследований последних лет, посвященных эволюции современного федерализма, следует выделить работы А Н Аринина, И Б Гоптаревой, Е.Н. Ширко,16 в которых рассматриваются противоречивые проблемы российского федерализма с учетом сравнительного анализа ведущих тенденций мировой практики

В целом проведенный анализ литературы свидетельствует о том, что, не смотря на значительное количество исследований российских и зарубежных ученых в данной области, вопрос о федерализме в России как посткризисной форме укрепления государственности еще не был предметом специального исследования, что во многом и определило выбор темы автором

Предмет и объект исследования. Объектом настоящего исследования является процесс возникновения и развития федерализма в России Предмет исследования -

И А Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами - М Дело, 1996

14 Королева - Конопляная Г А В поисках средства соединения разделенного//Федерализм 1996, №3, С 115

15 Каменская Г В Федерализм мифология и политическая практика М РАН ИМЭМО, 1998, С 8

16 Аринин А Н Российский федерализм состояние, проблемы и перспективы развития - Дис д-ра полит н - М, 1999, Гоптарева И Б Политическая концепция федерализма теоретические истоки и современность -Дис д-ра полит н -М,2003,Ширко Е.Н. Модель кооперативного федерализма возможности и границы использования (на примере США и России) - Дис кацд полит н - М, 2002

9

российская модель федерализма как посткризисная форма восстановления и укрепления государства.

Цели и задачи исследования. Цель настоящей работы - исследование федерализма в России в качестве посткризисной формы укрепления государственности. В процессе достижения обозначенной цели будут решаться следующие задачи:

• сравнительный анализ основных теоретико-методологических подходов к федерализму как форме политической организации общества;

• исследование кризисных периодов истории России с точки зрения эволюции федерализма;

• обозначение проблемных зон российского федерализма, способных провоцировать кризисы государственности, и выделение наиболее важных федералистских принципов, способствующих преодолению кризисных процессов;

• анализ современной постсоветской модели федеративного государства в России, выявление ее слабых и сильных сторон;

• разработка путей совершенствования современной федеративной модели российского государства.

Научная гипотеза.

Эволюция российского государства характеризуется волнообразным развитием, где чередуются этапы зарождения, укрепления государственности, с этапами ее ослабления, ставящими на грань разрушения единство государственной власти. Восходящий этап при этом характеризуется активным присоединением и освоением новых земель, колонизацией окраин; на нисходящей волне активизируются сепаратистские тенденции и, нередко, происходит отторжение от политического организма части территории. Поворотные, революционные моменты российской истории, меняющие центростремительные стратегии на центробежные и наоборот, и являются предметом нашего интереса. Именно в такие кризисные периоды, согласно выдвигаемой гипотезе, и проявляется принцип федерализма, отражающий стремление к интеграции и приводящий к укреплению государственности. Подобных моментов в отечественной истории было несколько: киевский и владимиро-суздальский периоды феодальной раздробленности, Смута начала XVII в., революционные события начала XX в. и распад государственности в конце XX в.

Методология исследования.

Федерализм является междисциплинарным понятием, что предполагает, в свою очередь, использование целого комплекса методологических приемов и акцент на междисциплинарных методах исследования. Именно поэтому в настоящей работе использован принцип сочетания структурно-функционального, компаративного, социокультурного и конкретно-исторического методов исследования.

Сравнительные характеристики федераций в России и за рубежом позволили выявить общие закономерности их образования и функционирования. При анализе российской политической культуры, особенностей отечественной истории был применен социокультурный подход. Конкретно-исторический метод позволил рассмотреть особенности российского федерализма в контексте конкретных исторических событий, а структурно-функциональный метод дал возможность увидеть феномен российского федерализма в качестве структурной целостности.

Вместе с тем, для исследования феномена российского федерализма понадобились также формально-правовые методы, которые позволили оценить отражение политических процессов в нормативных документах. Статистические данные помогли дать количественную интерпретацию кризисных явлений российской истории. Предложенная научной гипотезой конфликтогенная модель федерации позволила выявить внутренние причины образования федеративной государственности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Федерализм - это интеграционный принцип, проявляющийся в кризисные периоды государственности в форме федеративного объединения (реинтеграции) территориальных образований, обладающих некоторыми признаками суверенитета.

2. Важной особенностью возникновения и развития федерализма в России является его неразрывная связь с периодически возникающими кризисами государственности. Под кризисом государственности понимается такая историческая ситуация, при которой политическая организация общества находится на грани полного разрушения. Результатом кризиса может стать как смена общественного строя, так и потеря самостоятельности в результате внешнеполитических конфликтов. Кризис государственности состоит из следующих элементов, действие каждого из которых необязательно приводит к критическим последствиям, но их совокупность и взаимообусловленность, как правило, всегда означает кризисный период: кризис верховной власти; обострение внешнеполитических угроз; социально-экономический кризис, активизирующий движения социального протеста; автаркизация регионов в

условиях вакуума власти, создание ими протогосударственных институтов.

и

3. Проблемными зонами российского федерализма, зачастую провоцирующими кризис государственности, являются: заложенный в основу построения федерации наряду с территориальным национальный признак; наличие перманентного спора о разграничении полномочий между центром и регионами; значительный разрыв в социально-экономическом развитии субъектов федерации; отсутствие подлинного равноправия субъектов федерации; слабость гражданского общества.

4. Восстановление и укрепление государственности в России в кризисные периоды связаны с появлением социальной группы, берущей на себя функцию реинтеграции страны. В этой роли иногда может выступать группа, которая играла определяющую роль в дестабилизации государственной жизни (например, большевики в начале XX в.). Лишь наличие в образующейся федерации объединяющего волевого ядра или центра, который заинтересован в интеграции окружающего социально-политического пространства (не всегда, правда, мирными путями), позволяет говорить о единой государственной власти. Таким ядром выступали в разные кризисные периоды истории московские князья, посадское население, большевики, политическая элита новой России. Отечественная история знает примеры неудавшихся попыток и равноправного объединения (реинтеграции) разрозненных территорий (княжеские съезды в киевский, владимиро-суздальский периоды раздробленности, попьпки советских республик заключить новый союзный договор и образовать Союз суверенных государств в 1991 г.).

5. Социальная группа, претендующая на лидирующую роль в восстановительном процессе российской государственности, организует процесс заключения «общественного договора», соглашения с политическими представителями разрозненных регионов о реинтеграции. Причем, договоренность эта может фиксироваться в разных формах (решение Земского собора в 1613 г., Договор об образовании СССР в 1922 г., Федеративный Договор в 1992 г.). Важно понимать, что подобный общественный договор, по словам русского философа И.Ильина, «выговаривает основу человеческого правосознания, а не принцип государственной формы»17. При достижении подобной договоренности регионам гарантируется сохранение определенных прав (собственные предметы регулирования общественной жизни) и механизмов политического участия в общегосударственной жизни, будь то в форме регулярных созывов Земского Собора или функционирования верхней палаты общенационального парламента. Заключение

17 Ильин ИА Собрание сочинений, в 10 т. Т.2. Кн. 1. - М: Русская книга, 1993 , С. 230

федеративного договора и формирование (восстановление) центральной власти является поворотным моментом от дезинтеграции к центростремительным тенденциям.

6. Постепенная трансформация первичных федеративных институтов и процедур (верхняя палата национального парламента, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федеральной и региональной власти и т.д.) в согласительные механизмы между разными уровнями власти могут способствовать мягкому и безболезненному возврату к унитарной модели государственности. Однако злоупотребление центростремительными стратегиями, попытки быстрой механистичной унификации жизненного многообразия административно-бюрократическими методами грозит федерации в России распадом вследствие отторжения политики силовой интеграции со стороны разнородных территориально-этнических культур в период возможного кризиса центральной власти.

7. В постсоветский период можно выделить несколько этапов в развитии российского федерализма:

• Движущими силами и основным содержанием первого этапа (1990 - 1993 гг.) стали распад СССР и действия нового российского руководства по восстановлению государственности в границах современной Российской Федерации. Основная цель руководства страны на данном этапе - сохранение государства; цель регионов (прежде всего, национальных автономных республик) - пересмотр собственной роли в развитии России через федерализацию страны и изменение своего статуса до уровня государственных образований;

• Второй этап (1994 - 2000 гг.) характеризуется преобладанием принципа торга между центральными и региональным органами власти. Основная цель федеральных структур на данном этапе - препятствование центробежным и сепаратистским тенденциям через заключение индивидуальных договоренностей с национально-региональными элитами; основная цель региональных органов власти - увеличение властного потенциала, в том числе, через участие в выработке и реализации общефедеральной политики;

• Третий этап (2000 гг. - по настоящее время) связан со сменой Президента РФ и

отражает объективный процесс усиления федеральных органов власти за счет

постепенного сокращения политико-экономического пространства регионам, смещения

баланса сил в пользу федерального центра. Основные цели федеральных органов власти -

максимальное ограничение участия регионов в общефедеральной политике и унификация

правового пространства страны; задача регионов - сохранить максимально возможное

количество льгот, полученных на предыдущих этапах. После совершения серии

13

террористических актов в 2004 году прослеживается стремление федерального уровня власти полностью отказаться от федеративных принципов развития страны при сохранении федералистской риторики. Думается, окончание данного этапа будет связано с полным выстраиванием «вертикали власти» в рамках исполнительных, законодательных и судебных органов власти центра и регионов с последующим изменением текста Конституции РФ.

8. Перспективы укрепления российской государственности находятся на пути дальнейшего укрепления правовой базы федерализма, создания эффективной системы контроля за исполнением федерального законодательства на всей территории РФ, четком определении источников дохода для местных и региональных органов власти и контроле над государственными финансами на всех уровнях; выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ и гарантировании им реального равноправия в рамках РФ.

Научная новизна исследования. В настоящем исследовании впервые предпринята попытка рассмотреть федерализм в России в качестве посткризисной формы укрепления государственности:

• разработана авторская модель развития федерализма в России как посткризисной формы укрепления государственности в России;

• определены проблемные зоны российского федерализма, провоцирующие периодические кризисы государственной власти;

• выявлены наиболее значимые принципы федерализма, способствующие укреплению российской государственности;

• разработана авторская классификация основных этапов развития российского федерализма в постсоветский период;

• разработаны рекомендации в области дальнейшего развития российского федерализма на пути укрепления государственности.

Практическая значимость работы. Положения диссертационной работы могут быть использованы при дальнейших исследованиях проблем федерализма в политической науке. Исследовательские выводы можно использовать в практической сфере при разработке политических программ общественных движений и подготовке проектов решений органов власти.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при подготовке основных курсов и спецкурсов по политологии, государственному управлению, регионалистике. Данные диссертационного исследования могут иметь значение при разработке государственной политики в области развития федерализма в России.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры теоретической политологии философского факультета МГУ им. МВ. Ломоносова и рекомендована к защите. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на научных конференциях ("Ломоносовские чтения" 2003 , 2004 гг.). Положения диссертации были использованы в экспертной работе при разработке и обсуждении проектов законодательных актов в Московской городской Думе и отражены в научных публикациях автора.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрываются актуальность темы, степень ее научной разработанности, определяется новизна исследования, его теоретико-методологические основы и практическая значимость.

В первой главе «Сравнительный анализ основных теоретико-методологических подходов к феномену возникновения и развития федеративной государственности» излагаются основные концепции федерализма, сложившиеся в западных странах и в России.

Автор рассматривает эволюцию становления и развития федералистских концепций в историческом ракурсе: от анализа ахейской федерации во «Всеобщей истории» Полибия и «федеральной теории народного суверенитета» Й. Альтузиуса до наших дней. Важными вехами на пути становления теории федерализма стали идеи немецких мыслителей Л.Гуго, И Пюттера, Г.Вайца, Г.Шульце, разработавших на рубеже

ХУШ-ХК вв. теорию союзного государства. В немецкой мысли и в последующие годы заметно преобладание направления, отстаивающего позицию укрепления государственности за счет усиления позиций центрального правительства, которому отводится определяющая роль в союзе (Г.Еллинек, К.Хессе, Й.Гельд и др.).

В эпоху Просвещения заметный вклад в теорию федерализма внесли Ж.-Ж. Руссо и Т. Гоббс. Существенное влияние на развитие теорий федерализма оказали рассуждения видного представителя Просвещения Ш. Монтескье, высказавшего в оправдание федеративного строя важную мысль о том, что «если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие - от внутренней язвы». Альтернативу он видел в федеративной республике, которая сочетает преимущества республики внутри страны с мощью монархического правительства во внешних делах.

Мощным импульсом к разработке различных направлений теорий федерализма стало возникновение на политической карте Соединенных Штатов Америки в 1787 г. и сопутствующие этому процессу политические дебаты вокруг принятия новой конституции, нашедшие свое отражение в публицистических статьях ее сторонников А. Гамильтона, Дж.Мэдисона и Дж. Джея под общим названием «Федералист».

Международно-конфедеративное направление политической мысли связано с попытками обосновать необходимость сначала общеевропейской, а затем и общепланетарной интеграции государств. Являясь в определенной степени отвлеченными геополитическими проектами, они, тем не менее, приблизили создание разного рода монархических союзов XIX в., а затем и международных организаций - Лиги наций, ООН и Европейского Союза, в структуре которых отчасти проявились черты федерализма.

Автор обращает внимание на преобладание в Новое время формально-юридического подхода в исследованиях федерализма. Теоретические дискуссии о природе федеративного государства неразрывно связаны с вопросом о суверенитете как качественной характеристике государственной власти и обязательном признаке государства. Часть исследователей (Г.Еллинек, Й.Гельд и др.), исходя из теоретических представлений о суверенитете, разработанных Ж.Боденом, полагали, что суверенитет принадлежит целиком федерации. Наиболее многочисленная группа исследователей придерживается теории делимости суверенитета. Именно ее представители образовали одно из основных направлений в исследованиях федерализма - теорию "дуалистического федерализма".

Усиление централизации власти в ряде современных федераций путем

расширительного толкования конституции в пользу федерального уровня власти стало

16

поворотным моментом в появлении концепции "кооперативного федерализма", которая характеризуется переходом от парадигмы суверенитета к парадигме консенсуса. Стремясь отойти от дуализма «центр - субъект федерации», здесь делается акцент на сотрудничестве и взаимодействии уровней власти. Изменения коснулись и методологии исследования: все шире применяются структурно-функциональный и системный подходы к изучению федеративных государств.

Дальнейшее развитие теории федерализма на Западе связано с так называемыми идеями «нового федерализма», ориентированного в первую очередь на расширение полномочий органов местного самоуправления и передачу им части прерогатив центральной администрации. Неоконсервативная волна на Западе вызвала к жизни «конкурентный федерализм», нацеленный на развитие постоянного соперничества между национальным и субнациональным уровнями управления. Автор согласен с мнением Г.В.Каменской, что новые концепции не вытесняют теорию кооперативного федерализма, которая занимает свою нишу в федеративных исследованиях, побуждая политологов обращаться к ряду проблем теории и практики федерализма.18

Особое внимание автор отводит исследованию концепций федерализма в трудах отечественных мыслителей. Вплоть до XVIII в. в политических трудах российских мыслителей доминирует идея сильной государственной власти, персонифицированной в лице великого князя, царя, императора. Именно такова была политическая потребность общества, находящегося в состоянии постоянного напряжения и конфликта вследствие феодальной раздробленности, татаро-монгольского ига, боярской борьбы за власть и династических споров.

Именно поэтому первые памятники письменности, сохранившиеся до наших дней (летописи «Слово о полку Игореве», «Слово о погибели Русской Земли», «Поучение» Владимира Мономаха, «Моление» Даниила Заточника), отражают необходимость преодоления княжеских раздоров, укрепления государственного единства с помощью сильной великокняжеской власти. Примечательно, что объединение мыслится не форме равноправного объединения княжеских уделов, а именно под властью единоличного правителя.

Собственно научный подход к изучению федерализма начинается в России с русских правоведов начала XX в. (Градовский А.Д., Жилин А.А., Кокошкин Ф.Ф., Корф СА., Ященко А.С.). Представители правовой школы, позитивно оценивая федерализм как принцип политической интеграции, отрицательно относились к федеративному

18 Каменская Г В Федерализм конкурентный // Федерализм. Энциклопедия. - М.:Изд-во МГУ, 2000, С.566

17

устройству в России и обосновывали неизбежность негативных последствий для страны в случае выбора в пользу федерации.

В диссертации рассматриваются ленинские идеи о развитии федерализма в России. Как последовательный марксист, В.Ленин выступал против федеративной формы государственности, поскольку, по его мнению, капитализм требует для своего развития возможно более крупных и централизованных государств. Формой государственного устройства, к которой стремился В. Ленин, был демократический централизм. В трактовке представителей советской правовой школы, принцип демократического централизма означает обязательность директив вышестоящих органов для нижестоящих, подчинение нижестоящих органов вышестоящим, соответствие актов, издаваемых нижестоящими органами, актам вышестоящих органов. Вместе с тем, демократический централизм обеспечивает самостоятельность всех частей государства в решении возложенных на них задач. Называя федерацию «переходной формой к полному единству трудящихся разных наций», Ленин выступал за переход к федеративному принципу в период революционных событий 1917 г. В условиях нарастающей децентрализации и распада государственных институтов, федерация, по мысли лидера большевиков, стала играть объединяющую роль.

Автор обращает внимание на то, что рассмотрение проблем федерализма на современном этапе развития отечественной политической науки во многом находится под влиянием теории государства, предложенной наукой конституционного права. При этом федерация обычно рассматривается как единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач.

Вместе с тем, кризисные процессы, сопровождающие процесс постсоветских реформ, заставили отечественных политологов обратиться к исследованию возникновения кризисных ситуаций и обоснованию путей выхода из кризиса путем различных политических, экономических и правовых реформ.19 Автор обращает внимание на то, что достаточно высоким посткризисным потенциалом обладает и сама модель федерализма, которую вполне можно рассматривать как посткризисную форму укрепления российской государственности.

Во второй главе «Федерализм в кризисные и посткризисные периоды государственности в России» рассматриваются основные кризисные периоды развития российской государственности с точки зрения их преодоления с использованием элементов федеративной формы государственности. Автор выделяет несколько подобных

19 Большаков В.Т. Системные кризисы российской государственности. Дис... д-ра полит.н. - М., 1999.

18

моментов в отечественной истории: киевский и владимиро-суздальский периоды феодальной раздробленности, Смута начала XVII в., революционные события начала XX в. и распад государственности в конце XX в.

Автор отмечает, что период феодальной раздробленности некоторыми мыслителями считается классическим примером федерализма в России (Н. Костомаров), либо примером возможного перехода к подлинному, реальному федерализму (И. Ильин). Автор согласен с мнением В. О. Ключевского, что это была федерация не политическая, а генеалогическая, то есть федерация, построенная на факте родства правителей, союз невольный по происхождению и ни к чему не обязывавший по своему действию - один из тех средневековых общественных составов, в которых из частноправовой основы возникали политические отношения.

В диссертации отмечается, что события смутного времени (1598 - 1613 гг.) также, возможно, нельзя оценивать с точки зрения современных представлений о федеративном государстве, однако если принимать во внимание саму этимологию слово «федерация», указывающую на наличие договора при его создании можно по иному взглянуть на ход Смуты и формы ее преодоления. Процесс ослабления, разрушения и дальнейшего восстановления централизованной власти монарха в диссертации рассматривается на примере деятельности Земского Собора. Периодичность созывов «земли», состав участников и решаемые вопросы являются отражением устойчивости монархической власти: чем слабее становилась власть царя, тем большую роль в определении внутренней и внешней политики начинает играть Земство, и, наоборот, в процессе восстановления и централизации царской власти Земство утрачивает определяющую роль и превращается сначала в консультативный орган, а затем и вовсе прекращает свое существование.

Автор обращает особое внимание на то, что федерация в классическом понимании была в России создана усилиями большевиков в первой четверти XX в. Если проанализировать процесс создания Советского Союза, то обнаружится, что соблюдены все необходимые условия для создания классической, «договорной» федерации. Независимость республик и их свободная воля при создании союза подтверждается созданием собственных дееспособных государственных институтов в период революционного безвластья, жаркими спорами при определении формы объединения советских в республик в единое государство от слабой конфедерации до унитарного государства с предоставлением республикам автономии.

Автор считает, что аргумент противников о том, что участвовавшие в создании

СССР республики не отражали общую волю всего населения и были представлены лишь

19

партийными органами, можно поставить под сомнение. Достаточно сопоставить представительность республиканских советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, выработавших и заключивших Договор об образовании СССР, и легислатур северо-американских штатов, одобривших разработанную представителями имущего сословия Конституцию США. Более того, из примерно ста шестидесяти тысяч мужчин, избиравших конвенты штатов, не более ста тысяч были за ее принятие, или примерно каждый шестой среди взрослых мужчин, так как женщины и негры права голоса не имели Кроме того, в отличие от США, где конституция фактически была навязана штатам, советские республики заключили полноценный договор об образовании нового государства и лишь затем, предварительно обсудив и внеся в него коррективы, приняли конституцию, в которой закрепили переданные союзным органам власти строго определенные предметы ведения.

В диссертации рассматривается дискуссионный вопрос о том, почему советская федерация в достаточно короткие сроки трансформировалась в высокоцентрализованное государство. Автор не согласен с мнением тех исследовагелей, которые связывают это с ее, якобы, фиктивным характером. Федерация стала лишь переходной формой восстановления разрушенного государства, а быстрота возврата к централизованному состоянию говорит лишь об особенности политической культуры страны, предполагающей активное участие населения в общественно-политической жизни страны лишь в периоды ослабления государственной власти. В спокойные же периоды происходит своеобразный выход общества из сферы политического с предоставлением властным структурам полной свободы регулирования общественной жизни.

Особое внимание в диссертации отводится исследованию процесса распада

Советского Союза в конце 20 века с последующим распространением центробежных

тенденций на территорию Россию и применением федеративных принципов для их

преодоления. В отличие от предыдущих кризисных этапов истории, распад СССР не был

объективно предопределен. Форсированное реформирование, а, по сути, сознательное

разрушение сложившейся политической системы привело к ослаблению власти центра и,

как следствие, к отторжению союзных республик, имевших в своем арсенале заложенные

в основах конституционного строя аргументы в пользу сецессии. Советский Союз, по

Конституции СССР 1977 года, - это «единое союзное многонациональное государство,

образованное на основе принципа социалистического федерализма в результате

свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных

Советских Социалистических Республик», сохранявших за собой «право свободного

20

выхода из СССР».

В диссертации исследуются три основных этапа в развитии постсоветского российского федерализма. Движущими силами и основным содержанием первого этапа (1990 - 1993 гг.), по мнению автора, стали распад СССР и действия нового российского руководства по восстановлению государственности в границах современной Российской Федерации. Второй этап (1994 - 2000 гг.) характеризуется преобладанием принципа торга между центральными и региональным органами власти. Третий этап (2000 гг. - по настоящее время) связан со сменой Президента РФ и отражает объективный процесс усиления федеральных органов власти за счет постепенного сокращения политико-экономического пространства регионам, смещения баланса сил в пользу федерального центра.

Важными итогами современных административных реформ можно считать политическое и экономическое укрепление центральной власти, снижение веса глав субъектов РФ, преодоление региональных автократий.

В диссертации обосновывается вывод о том, что важнейшими направлениями развития российского федерализма является дальнейшее укрепление правовой базы федерализма, создание эффективной системы контроля за исполнением федерального законодательства на всей территории РФ, четкое определение источников дохода для местных органов власти и субъектов РФ и контроль над государственными финансами на всех уровнях; выравнивание социально-экономического развития субъектов РФ и гарантирование им реального равноправия в рамках РФ.

В заключении формулируются основные выводы работы, намечаются перспективы дальнейших исследований в русле данной тематики.

Содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

1. Нуреев Р.Г. Сравнительный анализ основных теоретико-методологических подходов к феномену федерализма // 8СН01А-2004. - М., 2004.- 0,7 п.л.

2. Нуреев Р.Г. Федерализм как посткризисная форма укрепления российской государственности// 8СН01А-2004. - М., 2004.- 0,5 п.л.

Отпечатано в »эпицентре «СТ ПРИНТ» Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус. www.stpiint.ru e-mail: zakaz@stpiint.ru тел 939-3338 Заказ № 5, тираж 70 экз. Подписано в печать 12.01.2005 г.

22ФЕ3 2005 3005

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Нуреев, Рашид Габдльбарович

Введение.

ГЛАВА 1. Сравнительный анализ основных теоретико -методологических подходов к феномену возникновения и развития федеративной государственности.

1.1. Зарубежные концепции федерализма: основные подходы и направления исследований.

1.2. Отличительные особенности подходов к федерализму российских исследователей.

ГЛАВА 2. Федерализм в кризисные и посткризисные периоды государственности в России.

2.1. Период феодальной раздробленности.

2.2. Смутное время конца XVI - начала XVII вв.

2.3. Революционные события и гражданская война в начале XX в.

2.4. Распад СССР и образование Российской Федерации.

Введение диссертации2005 год, автореферат по политологии, Нуреев, Рашид Габдльбарович

Актуальность темы исследования.

В последние годы российские политологи очень часто связывают события и явления современной политической жизни страны со степенью разработанности федеративной проблематики и ее практическим воплощением. Как это ни парадоксально, федерализм стал для многих одновременно и основной причиной, и единственно возможным средством решения существующих проблем государственного устройства. В развале СССР стали винить федерацию большевистского образца, а надежды на демократическое развитие России связывать с установлением и развитием федерации западного типа с небольшими изменениями, обусловленными спецификой страны.

На начальном этапе постсоветских реформ многие российские политологи отождествляли федерализм с усилением регионального уровня власти и наделением его атрибутами государственного суверенитета за счет ослабления власти центра. Так, один из лидеров «партии власти» О.В.Морозов утверждал, что «федерация всегда строится на естественном членении целого на составляющие части»1. Видный член парии "Яблоко" С. Митрохин вторил коллеге, усматривая в федерализме «всего лишь частный случай децентрализации»2. При этом каждый второй политик и ученый, рассуждавший о федерализме в России, считал необходимым отметить внутреннюю неразрывную связь демократических и федеративных преобразований3.

1 Россия: федерация и держава. Проблемы развития российского федерализма - в вопросах и ответах. - М.: Нива России, 1997, С. 26.

2 Цит. по: Федерализм, 1997, № 1, С. 99.

3 Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М.: ИСП, 1995, С. 11; Стрельников Г.А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. - М.: Эдиториал УРСС, 2001, С.4. и др.

С изменением политической направленности федеративных преобразований, явно обозначившихся в 2000 г., стали возникать сомнения в неизбежности и адекватности федеративного строя для России. Однако и сейчас большинство дискуссий не выходит за рамки сформулированной дилеммы «унитаризм - федерализм». Федералисты в лице региональных лидеров и ряда федеральных политиков демократической «волны» начала 90-х гг. обвиняют унитаристов в лице администрации и правительства нынешнего президента, как минимум, в не учете интересов регионов и, как максимум, в возврате к централизованному, антидемократическому государству авторитарного типа. Оппонирующая сторона приводит не менее убедительные доводы в необходимости унификации правового пространства, искоренения почвы для проявления сепаратистских тенденций.

Таким образом, исследование природы, возможностей и перспективных тенденций развития российского федерализма как посткризисной формы укрепления государственности сегодня как никогда актуально.

Степень разработанности проблемы.

Четко выделить собственно федеративную проблематику в общественных науках, исследующих вопросы становления и развития государственности, довольно сложно. Можно отметить, что, уже начиная с греческих мыслителей, во многих политических концепциях содержатся идеи политического объединения, использования договорных отношений в публичной сфере, раскрывается структура политического организма, взаимоотношения составляющих его частей и т.д.

Территориальная разобщенность государства в периоды ослабления, раздробленности и распада актуализируют проблему интеграции, что стало причиной возникновения разнообразных учений о федерации как форме создания, восстановления и укрепления единой государственности. К данному направлению можно отнести труды Н.Макиавелли («Рассуждения о первой декаде Тита Ливия»), «отцов-основателей» северо-американской Конституции А.Гамильтона, Дж. Мэдисона ("Федералист"), а также представителей немецкой теории союзного государства.

Излишняя централизация власти в абсолютных монархиях имперского толка и тоталитарных режимах стали побудительным мотивом к развитию идеологии ограничения государственного всевластия, одним из механизмов которого стала децентрализованная федерация как демократическая альтернатива жесткому унитарному государству. Мощный толчок развитию данного направления дала эпоха Просвещения. Концепции договорного образования государства4, теории разделения властей и правового государства5 стали основой для зарождения либерально-демократического направления в исследовании федерализма, акцентирующего внимание на ограничении политической централизации в государстве.

Постоянное движение государств к интеграции в континентальных и общепланетарных масштабах нашло свое отражение в разного рода проектах образования конфедеративных и даже федеративных объединений государств. Федерация в данном случае является формой межгосударственного взаимодействия и интеграции. Как отмечал русский исследователь A.C. Ященко, «идея международной организации и федеративная теория развиваются часто независимо друг от друга, иногда во взаимодействии, но в окончательном результате они

4 См.: Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты (Пер. с фр.) - М.: Канон-пресс, 1998.; Гоббс Т. Сочинения в 2 т. -М.: Мысль, 1991.

5 См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов// Избранные произв. - М., 1955 влияют друг на друга»6. К представителям данного направления можно отнести учения аббата Сен-Пьера, Г. Лейбница, Д.Вико, И.Канта и др.

В России проблемы становления и развития федерализма нашли отражение в классических трудах Н.И. Костомарова («Мысли о федеративном начале Древней Руси»), В.О. Ключевского («Боярская Дума Древней Руси»), Н.Я. Данилевского («Россия и Европа»), В.С.Соловьева («Национальный вопрос в России»), А.С.Ященко («Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства»), Л.Н.Гумилева («От Руси к России: очерк этнической истории»).

Сложившиеся в новейшее время концепции федерализма, на наш взгляд, характеризуются стремлением описать и дать научную интерпретацию этапам функционирования федеративных государств. Образование федерации и первый этап ее жизни, сопровождающиеся разделением между уровнями власти подконтрольных сфер регулирования общественных отношений, нашли отображение в дуалистической концепции федерализма. Дальнейшая централизация власти и ограничение политического пространства региональным элитам, потребовали выработки концепции кооперативного федерализма с акцентом на сотрудничество и взаимодействие центральных и региональных органов власти в решении общественных задач (У. Андерсон, У. Грейвз, М.Грив, Е. Лутц, Д. Райт, Д. Прессман).

Среди западных исследований последних лет представляют интерес работы Д.Элазара, Р.Гиббинса, С.Ранделла, Х.Мархольда, посвященные обоснованию гипотезы «федералистской революции эпохи постмодерна» и «федеральной реструктуризации». Следует отметить появление альтернативных подходов к классификации федеративных

6 Ященко A.C. Международный федерализм. - М., 1908, С. 291

7 Elazar D.J. From Statism to Federalism // The Journal of Federalism, vol.25, '2, 1995; Gibbins R. Federalism in a Digital Word // Canadian Journal of Political Science, 2000, '4. Marhold H. Foederale Strukturen fuer Europa . - Tuebingen: Europa-Stiftung, 2000. о систем. Так, например, Т.Хюглин различает федеративные системы с точки зрения «рациональности создания федерализма» (потребности в объединении) и его адекватности культурным традициям данного общества. А.Лейпхарт9 на основе исследования 36 демократических многосоставных государств современного мира предложил выделение помимо собственно федеративных еще и «полуфедеративных» систем (semi-federalism), которые по способу функционирования, но не по форме значительно приближаются к федерализму (Нидерланды, Израиль, Папуа Новая Гвинея и пр.), что значительно расширяет представления о федерации как форме политической интеграции.

Вместе с тем, в содержательном плане современные представления о федерализме в России и за рубежом развиваются в основном в рамках рационально-договорной теории. Согласно этой трактовке, суверенные территориальные политические сообщества, исходя из наличия рационально осознаваемых общих интересов и целей (в качестве таковых чаще всего выступают вопросы совместной обороны от общего врага или экономическая целесообразность), письменно договариваются об образовании нового равноправного для каждого из участников союза-государства с предоставлением последнему ограниченных функций, для исполнения которых создаются союзные государственные органы. Все остальные функции остаются за субъектами новообразованной федерации.

При такой, внешне стройной модели остается за скобками принципиальный вопрос, от ответа на который зависит сама суть федеративного государства: подразумевает ли самостоятельность политических сообществ - инициаторов федерации наличие у них собственной истории государственности и политической культуры,

8 Hueglin Th. О. Comparative Federalism - Australia: Curtin Univ., 1994.

9 Lijphart A. Patterns of Democracy, Government Forms and Performans in Thirty-Six Coumtries.- New Haven: Yale Univ., 1999. либо, в данном случае, важна лишь способность образовать формально легитимные политические институты, которые заключают федеративный договор?

Если обязательно первое условие, тогда мы можем предположить, что новое государственное образование будет по сути конфедеративным, деятельность которого ограничится указанными в учредительном договоре вопросами, за рамками которых субъекты союза сохранят полную самостоятельность в решении внутренних и внешних вопросов. И нет видимых причин, которые позволяют говорить о целесообразности окончательного объединения, более того, исходя из самой логики и духа договорного права, должны существовать гарантии выхода из подобного союза. Преобразование же конфедеративного союза в федерацию - сложный процесс, не всегда достигающий успеха по причине принципиальных отличий двух форм. Как отмечал A.C.

Ященко, «конфедерализм в основе своей есть анархическое ю направление» , имеющее своей сутью приверженность ценностям индивидуализма, сохранение практически полной автономии в отличие от федерации, где, несмотря на наличие элементов самостоятельности, приоритет имеет общее над частным.

Если же самостоятельность в нашем случае имеет второе значение, тогда можно сделать вывод, что инициаторы союза либо вообще ранее не имели государственности (и тогда процесс объединения является промежуточным этапом образования единого государства), либо являлись некоторое время назад частями какого-либо одного или нескольких государств. Последнее предположение интуитивно подсказывает нам наличие устойчивой связи между созданием федерации и политическим кризисом, в результате которого от государства отторгается часть его территории, либо оно разрушается и впоследствии может вообще прекратить свое существование в прежнем виде. Трудно представить, чтобы то или иное государство добровольно согласилось передать часть своей территории другому государству, такое возможно лишь в результате конфликта, при котором не может быть и речи о равенстве и сохранении суверенитета региона при присоединении к новому государству. При ослаблении и саморазрушении же государства политический центр страны утрачивает контроль над своими окраинными территориями. В условиях вакуума власти в регионах происходит процесс стихийного образования политических институтов, претендующих на выполнение функций государственной власти. В дальнейшем возможно два сценария: либо окончательное отделение региона и образование самостоятельного государства, либо реинтеграция в форме федеративного объединения (как в рамках прежних границ, так и в несколько усеченном виде). Подобная реинтеграция происходит при активной координирующей и направляющей роли обновленного политического центра, в качестве которого, в том числе, может выступать один из регионов. При этом соблюдаются все условия образования классической федерации: самостоятельность регионов, подписание учредительного договора, разграничение предметов ведения и т.д.

В методологии исследований федеративной государственности наблюдается превалирование формально-правовых и институциональных методов, именно поэтому федеративная проблематика достаточно стройно вписана в науку конституционного права. При рассмотрении форм государства выделяются политические режимы (демократический, авторитарный, тоталитарный), формы правления (республика и монархия), а также формы государственного устройства, то есть, территориальная организация политической власти конфедерация, федерация, унитарное государство). Однако при всей стройности правовых методов исследования государств остается нерешенным вопрос о качественных критериях отличия федераций от унитарных государств как главное условие выделения познавательного объекта. Существующие количественные объяснения вряд ли приводят к пониманию этих отличий: аргумент о большей децентрализованное™ федераций вызывает сомнения, если сопоставить объем предметов ведения и полномочий автономных единиц Испании, считающейся унитарным государством, и штатов в Индии, являющейся по форме федерацией.

Большинство современных отечественных политологов, уделяя пристальное внимание различным аспектам федеративных отношений в России на основе концепций зарубежных авторов, на наш взгляд, совершенно упускают из виду саму природу федерации и события, предшествующие ее возникновению, изначально признавая рационализм и, безусловно, позитивный характер федеративных государств. Именно поэтому следует особо выделить содержательные труды по теории федерализма Г.В. Каменской11, отмеченные критическим осмыслением рассматриваемого феномена.

Несмотря на то, что современные научные разработки, зачастую носят характер идеологического обоснования решений противоборствующих уровней и органов власти, нельзя не отметить появление сравнительных и исторических исследований федеративных государств в трудах Р.Г.Абдулатипова, И.В.Бахлова, И.А.Василенко,

10

А.А.Мелкумова, М.Х.Фарукшина, А.Осипова . Рассмотрению

11 Каменская Г.В. Больше федерализма - больше демократии? // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки, №4, 1997 ; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика, М.: РАН ИМЭМО, 1998.

12 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: Республика, 1994; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. —М.: Республика, 1992; Бахлов И.В. Взаимоотношения центра и регионов в условиях федерализма. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук - M., 1997.; Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. - M.: Гардарики, 2004; Мелкумов A.A. Канадский федерализм: теория и практика. — М.: экономических, национальных, идеологических и политико-правовых аспектов федерализма в России уделяют преимущественное внимание в своих монографиях и статьях А.Н.Аринин, С.Д.Валентей, Л.А.Иванченко, А.П.Кочетков, В.Н.Лысенко, А.И.Соловьев, В.М.Сергеев, И.А.Умнова, В.А.Тишков13.

В целом федерализм используется в России как политическая идея, причем идея, заслуживающая самого положительного к ней отношения, но не как исследовательский объект, в отношении которого необходимо четко разделять задачу достижения научной истины и личные политические предпочтения. Как отмечает Г.А. Королева -Конопляная, «в истории русской политической мысли идеи федерализма, возникая в государстве унитарном и мощно централизованном, имели, как правило, центробежные тенденции, устремленные к политической децентрализации»14. Например, современный исследователь федерализма В.Лысенко, анализируя формы государственного устройства значительных по занимаемой площади стран (Россия, Индия, США, Канада, Бразилия, Китай), делает вывод о неизбежности федерации для крупных стран и, исходя из этого, прогнозирует переход Китая, единственного унитарного государства из

Экономика, 1998; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт.-Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 1998.; Осипов А. Отечественный федерал - романтизм и строительство правового государства // Федерализм, 1996, №3.

13 Аринин А.Н. Проблемы развития российской государственности в конце 20 века// Федерализм власти и власть федерализма (сборник статей). - М.: ТОО Интел, 1997; Валентей С.Д. Проблемы отечественного федерализма // Федерализм, 1997, №2(6); Иванченко Л.А. Федерализм и стратегия регионального развития// Федерализм власти и власть федерализма (сборник статей). - М.: ТОО Интел , 1997; Кочетков А.П. Идейные метания российского общества в начале XXI века // Власть, 2004, №8; Лысенко B.H. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Федерализм власти и власть федерализм(сборник статей). - М.: ТОО Интел, 1997; Лысенко В.Н. Что строим мы в России: симметричную или асимметричную федерацию // Федерализм, 1998, №1, ; Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М.: ИСП, 1995.;Соловьев А.И. Политический облик постсовременности: очевидность явления//Общественные науки и современность, 2001, №5; Сергеев B.M. Демократия и региональное неравенство// Полис, 2003, №5; Тишков B.A. Концептуальная эволюция национальной политики в России // Федерализм, 1997, № 3(7) ; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами. -М.:Дело, 1996. этого списка стран, на федеративные принципы управления. Одной из причин подобного предубеждения, по мнению Г.В. Каменской, является некритически принимаемая посылка, «согласно которой падение тоталитарных и авторитарных режимов в определенном смысле возвращает общество в естественное состояние»15, благодаря которому они могут путем децентрализации управления приблизиться к демократии.

Среди диссертационных исследований последних лет, посвященных эволюции современного федерализма, следует выделить работы А.Н.Аринина, И.Б.Гоптаревой, Е.Н.Ширко,16 в которых рассматриваются противоречивые проблемы российского федерализма с учетом сравнительного анализа ведущих тенденций мировой практики.

В целом проведенный анализ литературы свидетельствует о том, что, не смотря на значительное количество исследований российских и зарубежных ученых в данной области, вопрос о федерализме в России как посткризисной форме укрепления государственности еще не был предметом специального исследования, что во многом и определило выбор темы автором.

Предмет и объект исследования. Объектом настоящего исследования является процесс возникновения и развития федерализма в России. Предмет исследования — российская модель федерализма как посткризисная форма восстановления и укрепления государства.

Цели и задачи исследования. Цель настоящей работы — исследование федерализма в России в качестве посткризисной формы укрепления государственности.

14 Королева - Конопляная Г.А. В поисках средства соединения разделенного// Федерализм, 1996, №3, С.115

15 Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика, М.: РАН ИМЭМО, 1998, С. 8.

16 Аринин А.Н. Российский федерализм: состояние, проблемы и перспективы развития. - Дис. д-ра полит.н. - М., 1999; Гоптарева И.Б. Политическая концепция федерализма: теоретические истоки и современность. - Дис. д-ра полит.н. - М., 2003; Ширко E.H. Модель кооперативного федерализма: возможности и границы использования (на примере США и России). - Дис. канд. полит.н. - М., 2002;

В процессе достижения обозначенной цели будут решаться следующие задачи:

• сравнительный анализ основных теоретико-методологических подходов к федерализму как форме политической организации общества;

• исследование кризисных периодов истории России с точки зрения эволюции федерализма;

• обозначение проблемных зон российского федерализма, способных провоцировать кризисы государственности, и выделение наиболее важных федералистских принципов, способствующих преодолению кризисных процессов;

• анализ современной постсоветской модели федеративного государства в России, выявление ее слабых и сильных сторон;

• разработка путей совершенствования современной федеративной модели российского государства.

Научная гипотеза.

Эволюция российского государства характеризуется волнообразным развитием, где чередуются этапы зарождения, укрепления государственности, с этапами ее ослабления, ставящими на грань разрушения единство государственной власти. Восходящий этап при этом характеризуется активным присоединением и освоением новых земель, колонизацией окраин; на нисходящей волне активизируются сепаратистские тенденции и, нередко, происходит отторжение от политического организма части территории. Поворотные, революционные моменты российской истории, меняющие центростремительные стратегии на центробежные и наоборот, и являются предметом нашего интереса. Именно в такие кризисные периоды, согласно выдвигаемой гипотезе, и проявляется принцип федерализма, отражающий стремление к интеграции и приводящий к укреплению государственности. Подобных моментов в отечественной истории было несколько: киевский и владимиро-суздальский периоды феодальной раздробленности, Смута начала XVII в., революционные события начала XX в. и распад государственности в конце XX в.

Методология исследования.

Федерализм является междисциплинарным понятием, что предполагает, в свою очередь, использование целого комплекса методологических приемов и акцент на междисциплинарных методах исследования. Именно поэтому в настоящей работе использован принцип сочетания структурно-функционального, компаративного, социокультурного и конкретно-исторического методов исследования.

Сравнительные характеристики федераций в России и за рубежом позволили выявить общие закономерности их образования и функционирования. При анализе российской политической культуры, особенностей отечественной истории был применен социокультурный подход. Конкретно-исторический метод позволил рассмотреть особенности российского федерализма в контексте конкретных исторических событий, а структурно-функциональный метод дал возможность увидеть феномен российского федерализма в качестве структурной целостности.

Вместе с тем, для исследования феномена российского федерализма понадобились также формально-правовые методы, которые позволили оценить отражение политических процессов в нормативных документах. Статистические данные помогли дать количественную интерпретацию кризисных явлений российской истории. Предложенная научной гипотезой конфликтогенная модель федерации позволила выявить внутренние причины образования федеративной государственности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Федерализм - это интеграционный принцип, проявляющийся в кризисные периоды государственности в форме федеративного объединения (реинтеграции) территориальных образований, обладающих некоторыми признаками суверенитета.

2. Важной особенностью возникновения и развития федерализма в России является его неразрывная связь с периодически возникающими кризисами государственности. Под кризисом государственности понимается такая историческая ситуация, при которой политическая организация общества находится на грани полного разрушения. Результатом кризиса может стать как смена общественного строя, так и потеря самостоятельности в результате внешнеполитических конфликтов. Кризис государственности состоит из следующих элементов, действие каждого из которых необязательно приводит к критическим последствиям, но их совокупность и взаимообусловленность, как правило, всегда означает кризисный период: кризис верховной власти; обострение внешнеполитических угроз; социально-экономический кризис, активизирующий движения социального протеста; автаркизация регионов в условиях вакуума власти, создание ими протогосударственных институтов.

3. Проблемными зонами российского федерализма, зачастую провоцирующими кризис государственности, являются: заложенный в основу построения федерации наряду с территориальным национальный признак; наличие перманентного спора о разграничении полномочий между центром и регионами; значительный разрыв в социально-экономическом развитии субъектов федерации; отсутствие подлинного равноправия субъектов федерации; слабость гражданского общества.

4. Восстановление и укрепление государственности в России в кризисные периоды связаны с появлением социальной группы, берущей на себя функцию реинтеграции страны. В этой роли иногда может выступать группа, которая играла определяющую роль в дестабилизации государственной жизни (например, большевики в начале XX в.). Лишь наличие в образующейся федерации объединяющего волевого ядра или центра, который заинтересован в интеграции окружающего социально-политического пространства (не всегда, правда, мирными путями), позволяет говорить о единой государственной власти. Таким ядром выступали в разные кризисные периоды истории московские князья, посадское население, большевики, политическая элита новой России. Отечественная история знает примеры неудавшихся попыток и равноправного объединения (реинтеграции) разрозненных территорий (княжеские съезды в киевский, владимиро-суздальский периоды раздробленности, попытки советских республик заключить новый союзный договор и образовать Союз суверенных государств в 1991 г.). 5. Социальная группа, претендующая на лидирующую роль в восстановительном процессе российской государственности, организует процесс заключения «общественного договора», соглашения с политическими представителями разрозненных регионов о реинтеграции. Причем, договоренность эта может фиксироваться в разных формах (решение Земского собора в 1613 г., Договор об образовании СССР в 1922 г., Федеративный Договор в 1992 г.). Важно понимать, что подобный общественный договор, по словам русского философа И.Ильина, «выговаривает основу человеческого правосознания, а не принцип государственной формы»17. При достижении подобной договоренности регионам гарантируется сохранение определенных прав (собственные предметы регулирования общественной жизни) и механизмов политического участия в общегосударственной жизни, будь то в форме регулярных созывов Земского Собора или функционирования верхней палаты

17 Ильин И.А. Собрание сочинений: в 10 т. Т.2. Кн. 1. - М.: Русская книга, 1993 , С. 230 общенационального парламента. Заключение федеративного договора и формирование (восстановление) центральной власти является поворотным моментом от дезинтеграции к центростремительным тенденциям.

6. Постепенная трансформация первичных федеративных институтов и процедур (верхняя палата национального парламента, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федеральной и региональной власти и т.д.) в согласительные механизмы между разными уровнями власти могут способствовать мягкому и безболезненному возврату к унитарной модели государственности. Однако злоупотребление центростремительными стратегиями, попытки быстрой механистичной унификации жизненного многообразия административно-бюрократическими методами грозит федерации в России распадом вследствие отторжения политики силовой интеграции со стороны разнородных территориально-этнических культур в период возможного кризиса центральной власти.

7. В постсоветский период можно выделить несколько этапов в развитии российского федерализма:

• Движущими силами и основным содержанием первого этапа (1990 — 1993 гг.) стали распад СССР и действия нового российского руководства по восстановлению государственности в границах современной Российской Федерации. Основная цель руководства страны на данном этапе - сохранение государства; цель регионов (прежде всего, национальных автономных республик) - пересмотр собственной роли в развитии России через федерализацию страны и изменение своего статуса до уровня государственных образований;

• Второй этап (1994 - 2000 гг.) характеризуется преобладанием принципа торга между центральными и региональным органами власти.

Основная цель федеральных структур на данном этапе — препятствование центробежным и сепаратистским тенденциям через заключение индивидуальных договоренностей с национально-региональными элитами; основная цель региональных органов власти -увеличение властного потенциала, в том числе, через участие в выработке и реализации общефедеральной политики; • Третий этап (2000 гг. - по настоящее время) связан со сменой Президента РФ и отражает объективный процесс усиления федеральных органов власти за счет постепенного сокращения политико-экономического пространства регионам, смещения баланса сил в пользу федерального центра. Основные цели федеральных органов власти — максимальное ограничение участия регионов в общефедеральной политике и унификация правового пространства страны; задача регионов - сохранить максимально возможное количество льгот, полученных на предыдущих этапах. После совершения серии террористических актов в 2004 году прослеживается стремление федерального уровня власти полностью отказаться от федеративных принципов развития страны при сохранении федералистской риторики. Думается, окончание данного этапа будет связано с полным выстраиванием «вертикали власти» в рамках исполнительных, законодательных и судебных органов власти центра и регионов с последующим изменением текста Конституции РФ. 8. Перспективы укрепления российской государственности находятся на пути дальнейшего укрепления правовой базы федерализма, создания эффективной системы контроля за исполнением федерального законодательства на всей территории РФ, четком определении источников дохода для местных и региональных органов власти и контроле над государственными финансами на всех уровнях; выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ и гарантировании им реального равноправия в рамках РФ.