автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Федерализм в России: политико-правовой анализ

Полный текст автореферата диссертации по теме "Федерализм в России: политико-правовой анализ"

Направахрукописи

МУТАВЧИ Аркадий Иванович

ФЕДЕРАЛИЗМЕ РОССИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Специальность 23.00.02. политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соисканиеученой степени

кандидата юридическихнаук

МОСКВА-2004

Диссертационное исследование выполнено в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель — Хутиняев Игорь Дадагкаевич,

кандидат юридическихнаук Научный консультант — Емельянова Татьяна Семеновна,

кандидат политическихнаук, профессор

Официальные оппоненты:

Елисеев Борис Петрович — доктор юридических наук, профессор,

ГОЛЬАИНГеннадий Глебович — доктор политических наук, профессор

Ведущая организаиия — Академия народного хозяйства

при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится 24 июня 2004 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Российской академии государственной службы по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, I уч. корпус, ауд. 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 24 мая 2004 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук, профессор

2005-4

12259 _ 3 _

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Россия, встав на путь демократического развития, в Конституции 1993 года закрепила волю и стремление многонационального народа к достижению социально-экономического благополучия, внутреннего единства, гражданского согласия через гармонизацию социально-политических интересов, что в конечном итоге и предопределило выбор федеративной формы обустройства, как наиболее приемлемой для утверждения народовластия и консолидированного общежития граждан.

Однако утверждение отечественного конституционного федерализма остается ключевой проблемой, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации в направлении создания действенных механизмов, способных обеспечить в исторически сжатые сроки динамичный переход к демократической модели развития государственности, формирование гражданского общества и правового государства, возможности реализации гражданских прав и свобод вне зависимости от этнического происхождения и места проживания.

Поэтому работа, направленная на исследование политико-правовых условий и перспектив развития российского федерализма, весьма актуальна как для научной, так и практической деятельности.

Степень научной разработанности проблемы. Начало научному исследованию федерализма положили такие выдающиеся философы, как Аристотель, Платон, Полибий, Эпикур и другие. Значительный

1 Конституция Российской Федерации. I ^^¿¡¡¡¡^¡¡¡то^11^

вклад в разработку теоретических подходов к пониманию федерализма, как политико-правового явления, и их обоснованию внес И. Аль-тузиус, который по праву считается основателем теории «классического федерализма». Его идеи обогатили труды Дж. Локка, Ш. Монтескье, Н. Макиавелли, Ж.-Ж. Руссо и др.

Идея устройства России, как федеративного государства, высказывалась в различные периоды российской истории. Уже в XVI в. Ю. Крижанич будировал мысль о создании славянской федерации. Среди сторонников федерализма были С. Корф, А. Щапов, Н. Новосильцев, М. Сперанский, С. Сараковский и многие другие. Разработкой отечественной модели федерализма в начале XIX активно занимались сторонники либеральных реформ — декабристы Н. Муравьев, П. Пестель.

Наряду с ранними, важное значение для исследования обозначенных в диссертации проблем сыграли научные труды современных отечественных авторов. За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права и политологии, в частности: Р.Г. Абдулатипова, О.Ю. Аболина, С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, С.А. Валентея, В.В. Воробьева, В.Г. Вишнякова, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, A.M. Карапетяна, В.Н. Лысенко, Н.П. Медведева, Н.А. Михалевой, А.Ф. Ноздрачева, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Р.А. Явчуновской и многих других. Они положили начало современному пониманию отечественного федерализма. Неслучайно их работы составили теоретико-методологическую основу настоящего диссертационного исследования.

В мировой науке российский федерализм продолжает оставаться предметом научного поиска, в ходе которого наметилось широкое разнообразие взглядов на его развитие. Это требует продолжения исследований происходящих в России процессов и выявления основных направлений развития как федеративного государства.

На фоне общего количества научных публикаций, тем или иным образом, затрагивающих различные аспекты анализируемой проблемы, явно недостаточно работ, где предпринималась бы попытка комплексного анализа политико-правовых аспектов регулирования федеративных отношений в условиях демократического обновления российского общества с учетом специфики и сложившейся практики реализации конституционных положений в субъектах Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются федеративные отношения и их правовое регулирование.

Предмет исследования — правовое обеспечение развития федерализма в условиях демократического обновления современной России.

Цель диссертаиионной работы состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа выявить особенности конституционно-правового регулирования федеративных отношений в условиях демократического обновления политической системы российского общества.

Основныезадачи диссертаиионного исследования:

— рассмотреть теоретико-правовые подходы к определению понятия и сущности федерализма;

— выявить специфику формирования отечественной модели федерализма;

— провести комплексный анализ конституционно-правового регулирования федеративных отношений с учетом статусных особенностей Российской Федерации и ее субъектов;

— вывести «формулу» развития конституционного федерализма в условиях демократического обновления современной России;

— предложить практические рекомендации, направленные на создание социально-политических и правовых условий развития федерализма в Российской Федерации.

Теоретическую иметодологическую основу диссертации составили идеи, положения, обобщения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших различные аспекты государственного строительства на принципах федерализма.

В диссертации кроме общенаучных: объективности, системности, использовались и специальные методы исследования политико-правовых явлений, в том числе сравнительно-правовой, историко-политологический, структурно-функциональный, проблемно-хронологический и другие.

Исследование федерализма как сложного социально-правового института обусловило необходимость обращения к смежным наукам: философским, историческим, социологическим и другим, что позволило проанализировать проблему в комплексе с учетом конкретно-исторических условий развития российской государственности.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, материалы парламентских слушаний Федерального Собрания Российской Федерации и др.

Эмпирическую базу работы составили официальные документы и правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, стенограммы заседаний общественных организаций и объединений, а также публикации ведущих отечественных и зарубежных государственных деятелей, материалы международных и российских конгрессов и конференций, обширный фактический материал средств массовой информации, включая статьи из периодической печати, статистические данные.

В процессе анализа тенденций развития отечественного федерализма широко использовались исследования, проведенные учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать особенности и тенденции развития федерализма в современной России и предложить действенные механизмы, направленные на утверждение политико-правовых основ, обеспечивающих единство, системность и укрепление российской государственности.

Наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты конституционно-правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации с учетом специфики ее субъектов.

Осмысление дискуссионных теоретико-правовых положений, объективная оценка сложившейся правоприменительной практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций,

направленных на дальнейшее совершенствование конституционно-правового обеспечения развития федерализма в современной России, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:

— в ходе анализа теоретико-правовых подходов понимания современного федерализма сделан вывод о том, что это особый тип политического устройства государства, предполагающий деконцентра-цию и децентрализацию при непосредственном участии политико-территориальных единиц в управлении через государственные органы и местное самоуправление на основе разграничения предметов ведения и полномочий и взаимной ответственности, что по степени регламентации позволило выделить его «конституционную», «регламен-тарную», «традиционную» модели;

— аргументировано положение о том, что для выявления политико-правовой природы и сущности федерализма явно недостаточно рассматривать его только как государственно-правовой институт, указывающий на федеративную форму государства, поскольку структура федерализма включает еще и определенный «тип общественных отношений», причем не только политико-правовых, но и экономических, финансовых, культурных, чем во многом и обуславливается необходимость комплексного подхода не только к его изучению, но и решению проблем оптимального государственного устройства, что позволило классифицировать федеративные государства на социально-политические и социально-правовые;

— анализ теоретико-правовых основ современного федерализма позволил показать не только его регулирующую роль в обеспечении совместного решения вопросов жизнедеятельности образующих единое государство субъектов, поддержании мира и согласия членами федерации, преодолении конфликтов между ними и центральной властью, но и организующую, необходимую для достижения эффективности государственной власти и сохранения целостности государства, что позволило раскрыть преимущества «конституционного федерализма», как наиболее демократичной формы государственного устройства, сориентированной на обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина;

— исследование конституционных основ российского федерализма как совокупности норм, характеризующих права и обязанности составляющих его институтов, как субъектов правоотношений, позволило прийти к заключению о том, что современная конституционная модель российского федерализма, являясь в определенной мере продуктом политического компромисса, где отношения строятся по формуле: по «горизонтали» — «субъект — равноправный субъект», по «вертикали» — «федерация — субъект федерации», может быть отнесена к «классическому типу», подчеркивающему органичный синтез элементов зарубежного федеративного строительства с отечественным традиционализмом, увязанным с современными реалиями, что позволило осуществить конституционное разграничение предметов ведения и полномочий, закрепить институт совместного ведения Федерации и ее субъектов, единство государственного суверенитета, судебной системы, прерогативу Российской Федерации в

дебной системы, прерогативу Российской Федерации в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, установления международных связей и др., не смотря на наличие противоречий, обусловленных статусным неравноправием субъектов Российской Федерации, отсутствием единой формулы конституционного закрепления и разграничения предметов ведения и полномочий, разнящимися условиями преодоления общекризисных явлений экономического, социального и правового характера и других негативных факторов, влияющих на развитие федеративных отношений;

— в ходе анализа основных проблем развития современного отечественного федерализма обосновывается необходимость разработки научной концепции развития конституционной модели отечественного федерализма, формула которой в концентрированном виде может быть представлена следующим образом: ФЕДЕРАЛИЗМ = федерализм (политический аспект — элемент политической системы) + федерализм (конституционно-правовой аспект) + федерализм (экономический аспект), а реализация должна быть направлена на создание необходимых предпосылок для социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, повышение уровня жизни населения, обеспечение гражданских прав и свобод, и формулируется ряд практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование конституционно-правового регулирования федеративных отношений, включая изменения и дополнения в Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство в части

выравнивания статуса субъектов, институтов федерального вмешательства и публично-правовой ответственности.

Практическаязначимость диссертационного исследования, прежде всего, состоит в том, что его результаты расширяют сферу научного познания происходящих процессов, обусловленных развитием федерализма в современной России, и могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании смежных дисциплин юридической и политической науки, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления.

Апробациярезультатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации,.изложены в выступлениях на научно-практических конференциях по проблемам федерализма и ряде других научных публикациях автора.

Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, состояние научной разработанности проблемы, формулируются объект, предмет, цели и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой и эмпирической базы, подчеркивается научная новизна и практическая значимость работы, указываются способы апробации полученных результатов.

В первой главе «Теоретико-правовые основы современного федерализма» отмечается, что федерализм получил широкое распространение в практике государственного строительства, как наиболее демократичной формы государственного устройства, предусматривающей совместное решение вопросов жизнедеятельности образующих единое государство субъектов, гарантирующей права и свободы человека и гражданина, обеспечивающей поддержание мира и согласия. Вместе с тем обращается внимание, что проблема государственного устройства на принципах федерализма относится к числу наиболее сложных, так как во многом зависит от эффективности юридических механизмов регламентации федеративных отношений. К тому же решение этой задачи во многом осложняется отсутствием единого научного подхода к пониманию «федерализма» в силу неоднородности политико-правовой природы и структуры и как следствие противоречивости концептуальных платформ различных школ и направлений.

Тщательный теоретико-правовой анализ различных суждений относительно природы и сущности федерализма позволил прийти к выводу о том, что в последние годы на фоне трактовки его как государственно-правового института, явно прослеживается тяготение к

рассмотрению через призму общественных отношений, причем не только политико-правовых, но и экономических, финансовых, культурных. Этим во многом и обуславливается необходимость комплексного подхода к решению проблем утверждения отечественной федеративной модели.

В ходе проводимого анализа выявляются признаки и характеризуются основные принципы федерализма. Серьезное внимание уделяется рассмотрению вопроса суверенитета, без которого, по словам известного французского правоведа Л. Дюги, «нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства». Применительно к Российской Федерации международный опыт указывает на необходимость органичного единства научной теории и позитивной практики, как успешного результата усилий по обеспечению децентрализации системы управления и реального включения институтов и уровней власти в решение стоящих перед обществом проблем, создания условий для реализации гражданских прав и свобод вне зависимости от этнического происхождения и места проживания. Это дало основание к числу важнейших принципов федерализма отнести и принцип субсидиарности, из которого в свою очередь вытекает принцип самоуправляемости субъектов федерации. Не осталась без должного внимания и самоуправленческая сторона федерализма, воплощаемая в нормативно-определенной системе разделения государственной власти и ответственности между федерацией и ее субъектами, что нашло закрепление в учредительных актах государства — договорах и конституции. Анализ практики становления

многих федеративных государств позволил сделать вывод о том, что ключом к решению проблемы формирования эффективно функционирующего федерализма является выбор оптимальной формулы разграничения полномочий и механизмов ответственности за их осуществление между федерацией и ее субъектами на конституционном уровне с учетом специфики каждого из них.

Сравнительно-правовой анализ развития федеративных отношений в зарубежных государствах на современном этапе позволил выявить тенденцию к их демократизации и возрастанию ответственности субъектов пропорционально увеличению функций и полномочий. При этом установлено, что процесс федерализации интенсивно подкрепляется развитием отношений, основанных на принципах децентрализации и кооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность субъектов федеративных отношений, увеличение согласительных и координационных форм и процедур взаимодействия. Обобщение названых тенденций позволило вывести так называемую теоретическую модель современного федерализма, в основе которой децентрализм, симметрия, кооперативность, территориальный принцип организации публичной власти. При этом обращается внимание на то, что адаптация этой модели к российским реалиям возможна при условии четкой конституционной регламентации правоотношений. Этим во многом и обуславливается необходимость подробного исследования конституционных основ федерализма в Российской Федерации, которое проводится во второй главе настоящей диссертационной работы.

Вместе с тем проведенный анализ теоретико-правовых основ современного федерализма позволил определить его не только как особый тип политического устройства, но и юридически упорядоченную систему федеративных отношений, основанную на фундаментальных принципах, обеспечивающих единство государственной власти при одновременном ее распределении между территориальными образованиями различного уровня, что свидетельствует о важной роли в достижении эффективного функционирования политической системы.

Во второй главе «Конституционные основы федерализма в Российской Федерации» отмечается, что необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является соответствующее закрепление в конституции. В этой связи обращается внимание на понятие «конституционные основы российского федерализма», которое включает: признаки, характеризующие федерацию и ее субъекты; механизмы разграничения полномочий; принципы образования и функционирования федеративного государства. Исходя из результатов анализа теоретико-правовых основ, с одной стороны, подчеркивается особая значимость конституционных принципов федерализма, с другой — отсутствие единых подходов к их трактовке и систематизации. Интегрируя различные подходы к систематизации конституционных принципов, делается заключение о том, что их перечень в Конституции Российской Федерации не ограничивается только содержанием ч. 3 ст. 5, поскольку вполне логично к их числу отнести: государственный суверенитет, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение

предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 4, ч. 1 и 4 ст. 5, ст. 15, ст. 71, 72,73).

Далее на основе предложенной периодизации проводится анализ процесса становления отечественного конституционного федерализма, который позволил прийти к заключению о том, что его модель, хотя и является в определенной мере продуктом политического компромисса, тем не менее, в своем развитии сориентирована на классический вариант. Вместе с тем делается акцент, что политический компромисс явился источником перманентной конфликтности в силу ряда неразрешенных на конституционном уровне противоречий. В этой связи тщательному анализу подвергаются нормы ч. 1 ст. 5, ст. 65, ч. 2 ст. 5, ч. 1,. 2, 3, 4 ст. 66, ч. 2 ст. 68, ч. 2 ст. 70 Конституции Российской Федерации, которые позволили выявить статусную неоднородность субъектов Российской Федерации как следствие исторического перехода от советской правовой системы к современной. При этом обращается внимание, что конституционное регулирование федеративных отношений в демократических государствах исходит из принципа равноправия субъектов и направлено на выравнивание статуса субъектов федерации с ограниченностью их суверенитета.

В ходе дальнейшего анализа делается акцент на различиях правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий (ст. 4, 11, 15 и 76), будирующих вопрос о соотнесении юридической силы договоров и федеральных законов. В этой связи на фоне общего позитива договорного права и, прежде всего, возможности учитывать особенности субъектов Российской Федерации и разрешать коллизии, отмечаются и серьезные недостатки, обусловленные несоответ-

ствием конституционным нормам, что в конечном итоге препятствует созданию единого правового пространства России.

Наряду с противоречиями указывается на пробелы конституционного закрепления системы принципов федерализма (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации) и дополнения ее основополагающим принципом конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (с. 71,72).

Обращается также внимание на отсутствие в конституционных основах российского федерализма механизмов ответственности органов государственной власти и должностных лиц за несоблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, неисполнение решений судов и т.п.

В итоге вносится ряд предложений, направленных на устранение конституционно-правовых противоречий и совершенствование конституционных норм, верховенство которых на текущем этапе является важнейшим условием стабильности и динамизма не только развития федерализма, соблюдения баланса полномочий между федерацией и ее субъектами, но и гарантом прав и свобод человека и гражданина. В этой связи предлагается выработать единые критерии к определению правового статуса субъектов Российской Федерации, базирующегося на конституционном принципе равноправия, подкрепленном приоритетностью норм федерального законодательства, поскольку процесс разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и образуемыми ими органами нуждается в совершенствовании конституционно-правовых механизмов.

В третьей главе «Совершенствование конституиионно-правовыхмеха-низмов, направленныхнаукрепление федерализма в России» отмечается,что в качестве основного условия демократического развития Российской Федерации, направленного на кардинальное обновление политической системы, следует признать создание эффективных конституционно-правовых механизмов регулирования федеративных отношений, которые стали бы надежной гарантией сохранения государственной целостности при динамичном процессе децентрализации системы государственного и муниципального управления. Это позволило определить развитие федерализма, как сферу согласованной деятельности государственных институтов всех уровней в сфере регулирования политического, экономического, социального развития в административно-политическом и территориальном аспектах, проиллюстрировать многообразие и противоречивость данного процесса, обусловленного необходимостью сохранения и укрепления Российской государственности на демократических принципах.

В качестве основных проблем развития современного отечественного федерализма отмечаются:

— неэффективность конституционно-правовых механизмов, призванных поддерживать «баланс власти»;

— отсутствие законодательного закрепления института федерального вмешательства и механизмов публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов;

— несовершенство судебной системы, способной обеспечивать неукоснительное исполнение конституционных норм и действующего законодательства на всей территории Российской Федерации,

— недостаточная проработка осуществления федерального контроля над нормативными правовыми актами субъектов Федерации, реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;

— незавершенность правового и ресурсного обеспечения реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации.

В качестве первоочередных мер, направленных на их преодоление предлагается:

— упорядочить правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации, определив главенствующую роль конституционных норм, ратифицированного международного и федерального законодательства;

— ускорить утверждение перехода от «договорной» к «конституционной» модели федерализма;

— повысить эффективность функционирования публично-правовых институтов и ответственности в системе государственного и муниципального управления;

— разработать действенные политико-правовые механизмы, направленные, с одной стороны, на обеспечение «баланса власти», ее эффективности и легитимности и активности граждан, что является «индикатором» одобрения населением проводимых реформ.

Все выше изложенное позволило обосновать необходимость разработки научной концепции развития конституционной модели отечественного федерализма, а ее реализация должна быть направлена на укрепление гарантий единства и динамичного развития российской государственности на демократических принципах.

В заключении формулируются выводы, предложения и практические рекомендации, логично вытекающие из диссертационного исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующихпубликациях автора:

1. Федерализм, федерация и ее субъекты через призму конституционного права современной России. М., 2003.(2,1 п.л.);

2. Конституционные основы формирования федерализма в Российской Федерации. М., 2004. (1,5 п.л.);

3. Правовое регулирование федеративных отношений современной России: особенности и проблемы // Государственное и муниципальное управление / Под общей и науч. ред. Г.В. Атаманчука и Н.А. Емельянова. М.: ПМБ РАГС, 2004. 0,4 п.л. (В печати).

Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени кандидата наук

Мутавчи Аркадия Ивановича

Тема диссертационного исследования:

Федерализм в России: политико-правовой анализ

Научный руководитель: Хутинаев Игорь Дадагкаевич, кандидат юридических наук

Научный консультант: Емельянова Татьяна Семеновна, кандидат политических наук, профессор

Изготовление оригинала-макета Мутавчи Аркадий Иванович

Подписано в печать ¿?J~. 0 f »Тираж В/Р экз.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ № 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

"t

»14342

РНБ Русский фонд

2005-4 12259