автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Федеративный процесс и укрупнение российских регионов

Полный текст автореферата диссертации по теме "Федеративный процесс и укрупнение российских регионов"

На правах рукописи

□□345113Э

у

Колмогорова Диана Михайловна

Федеративный процесс и укрупнение российских регионов

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Пермь 2008

з о о::т ^з

003451139

Диссертация выполнена на кафедре политических наук историко-политологического факультета Пермского государственного университета

Научный руководитель:

доктор политических наук Бусыгина Ирина Марковна

Официальные оппоненты:

доктор географических наук Смирнягин Леонид Викторович

кандидат политических наук Белоногов Юрий Геннадьевич

Ведущая организация:

Институт философии и права Уральского отделения РАН

Защита состоится 29 октября 2008 г. в 12.00 часов на заседании Диссертационного совета К 212.189.04 по политическим наукам при Пермском государственном университете по адресу: 614990, г.Пермь, ул.Букирева, 15, Пермский государственный университет, корпус 8, ауд.301.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Пермского государственного университета.

Автореферат разослан

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат политических наук

Н.В.Борисова

I. Общая характеристика работы

А«сгуальность темы диссертационного исследования обусловлена приоритетностью одной из важнейших проблем общественного развития, а именно темой взаимоотношений между центром и регионами России. Формат этих отношений еще не определен окончательно; реформирование отношений продолжается, о чем свидетельствует, в частности, процесс укрупнения регионов РФ, начавшийся в 2003 г. и продолжающийся в настоящее время. Очевидно, что пересмотр формата отношений между федеральным центром и регионами влияет на степень стабильности федерации в целом.

Федерализм представляет собой сложную и многоплановую совокупность процессов, охватывающих практически все стороны жизнедеятельности общества, которое избрало федеративную форму устройства политической системы. Федерализм имеет различные инсттуциональные воплощения и позволяет создавать стабильные и управляемые государственные системы в многосоставных обществах.

Одной из особенностей федерализма является его постоянная динамика, то есть постоянный поиск оптимального баланса между центробежными и центростремительными тенденциями. Примечательно, что в различных социокультурных и политических контекстах применение одних и тех же федеративных принципов способно привести к различным результатам.

В 1960-х гг. даже у таких зрелых федераций, как Швейцария, США, Канада, Австралия, территориальная структура не была стабильна. В Швейцарии, например, это было связано с процессом выхода территории Юра из кантона Берн и ее преобразованием в новый кантон. Обладая институциональной гибкостью, федеративные системы постоянно адаптируются к новым реалиям и проблемам с целью поиска баланса и стабильности.

Сказанное особенно верно для относительно новых федераций, где преемственность политических институтов федерализма еще не сложилась. Так, Россия была конституирована в качестве федерации Конституцией 1993 года. Федеральная Конституция определила основы российского федерализма, однако в полной мере принципы федерализма реализованы не были. Фактически в регионах оформлялись политические режимы, ставившие задачей монополизацию политических и административных ресурсов. Федеративный дизайн 1990-х гг. в

России не повысил проницаемость политической системы в целом, не усилил ее стабильность, а, напротив, привел к тому, что региональная власть «отгородилась» от власти федеральной. Одновременно была утрачена надежда на то, что федерализм приведет к повышению гражданской активности в регионах. Такая ситуация способствовала разочарованию в федерализме.

К концу 1990-х гг. возникла необходимость реформы федеративных отношений, которая начала реализовываться в 2000 г. и продолжается до сих пор. Маятник федерализма качнулся в противоположную сторону: после периода ослабления федерального центра, в настоящее время в основе государственной политики находится укрепление его роли. Реформа федеративных отношений -многосоставной процесс, включающий несколько измерений. Так, на первом этапе были созданы федеральные округа, были проведены реформа Совета Федерации и гармонизация федерального и регионального законодательства. На втором этапе (с 2004 г.) был изменен принцип формирования исполнительной власти в регионах. Также ко второму этапу относится начало процесса изменения административно-территориальной структуры страны: сокращение численности субъектов федерации за счет их объединения.

Таким образом, данное исследование, посвященное процессам укрупнения субъектов в Российской Федерации, имеет очевидную практическую актуальность, так как, во-первых, речь идет о реальном процессе, разворачивающемся на наших глазах с 2003 года по настоящее время Во-вторых, проблемы реформ федеративных отношений касаются всех российских граждан непосредственно.

Актуальность работы в теоретическом аспекте определяется тем обстоятельством, что с точки зрения мирового опыта федерализма укрупнение субъектов представляет собой процесс весьма нерядовой. Примеров таких явлений крайне мало, поэтому последствия таких перестроек, в частности, в контексте политической стабильности государства, остаются до сих пор малоисследованными.

Степень разработанности проблемы в российской и зарубежной научной литературе неодинакова. Для достижения целей настоящего исследования автором был использован широкий круг источников и литературы на русском и иностранных языках. В процессе решения задач диссертационного исследования были изучены различные источники: нормативные правовые документы Российской Федерации и

Федеративной Республики Германии, работы зарубежных и отечественных ученых, результаты социологических исследований, материалы научных конференций и круглых столов, СМИ, специализированные издания и интернет-сайты. Большую ценность имеют интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной и законодательной власти.

Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен такими зарубежными исследователями, как Джефферсон Т., Кинг П, Кинкэйд Д., Миллер Т., Ордещук П., Остром В., Райкер В., Тибот Ч., Токвиль А., Уотс Р., Уэйр К., Филиппов М., Хайек Ф., Хикс У., Элазар Д1. Объектом их исследований является, в основном, американский федерализм, однако методологические основания данных работ и их выводы носят, скорее, универсальный характер.

Исследования федеративных процессов в России в историческом контексте проводят такие авторы, как Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф.„ Губогло М.Н., Василенко И.А., Ильченко М.С., Мелкумов A.A., Ненароков А.П., Фарукшин М.Х. 2. Идеологическим, политическим и правовым аспектам федерализма уделяют внимание в своих статьях и монографиях Аринин А.Н., Бусыгина И.М., Валентен С.Д., Зубаревич Н.В., Иванов В.И., Карапетян Л.М, Лысенко В.Н., Петров Н.В., Рыженков С.И., Соловьев А.И., Умнова И.А., Хакимов Р.Х. и другие авторы3. Следует

1 King Р Federalism and Federation. - Baltimore, Maryland The Johns Hopkins University Press. 1982, Miller Т., Hammond G., Stability and Efficiency щ a Separations of Powers Constitutional System. - N.Y, 1989 - P 85-99, Elazar D. Federalism and Grand Design: Political Philosophers and the Federal Principle - Lanham. University Press of America, 1987, Elazar D. Constitutional Design and Power Sharing m the Post Modem Epoch - Lanham University Press of America, 1991, К rig P Federalism and Federation - Baltimore, Maryland. The Johns Hopkins University Press, 1982, King P Federalism and Future Directions - Toronto, Toronto University Press, 1993, Ordeshook P Constitutional stability // Constitutional Political Economy. - 1992. - Vol 3 - P 137-175; Ordeshook P Filippov M, Shvetsova О Designing federalism A theory of self-sustainable federal institutions - St Loins Washington University, 2001, Hayek F, The Road to Serfdom. - University of Chicago, 1945, Tiebout Ch A Pure Theory of Local Expenditures //Journal of Political Economy. - 1956 - N 6, Reiker W Federalism: Origin, Operation, Significance -Boston, 1964; Токвиль А. Демократия в Америке Пер. с франц. / Предисл. Г Дж. Ласки.-М. Весь мир, 2000

2 Абдулатипов Р Г, Болтенкова Л Ф, Яров Ю Ф Федерализм в истории России. В 3-х книгах Кн 1 - М, 1992; Абдулатипов Р, Михайлов В, Чичановский А Национальная политика в Российской Федерации От концепции к реализации. - М., 1997, Губогло М Н Модели этнической стратификации (первое постсоветское десятилетие) // Материалы историхо-политояогического семинара «Россия в условиях трансформации» - М, 2000, Губогло М Н Федерализм власти и власть федерализма. - М, 1997, Ильченко М С. Взаимодействие «ценпр - регионы» как борьба за обладание властным ресурсом // Политические исследования (ПОЛИС). - 2005 - № 4, Ненароков АП За свободный союз свободных народов (Из истории объединительного движения. 1917-1924гг) -М.1989, Ненароков А.П К единству равных культурные факторы объединительного движения советских народов 1917-1924г - М, 1991; фарукшин М X. Современный федерализм Российский и зарубежный опыт - Казань, 1998

3 Аринин А Н, Марченко Г В Уроки и проблемы становления Российского федерализма - М, 1999, Бусыгина И М Политическая регионалистика - М., РОССПЭН, 2006, Бусыгина И М Германия — страна земель, Россия страна регионов. Россия и Германия в Европе - М., 1998, Бусыгина И. М Региональное измерение политического кризиса в России - Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО) - 1994 - N 5 - С5-18, Бусыгина ИМ Проблемы формирования верхней палаты парламента в федерациях Россия и

заметить, что в целом интерес российского политологического сообщества к проблемам федерализма имеет устойчивый характер.

В апреле-мае 2005 г. автор имела возможность изучать немецкий федерализм непосредственно в Германии - в Европейском центре федеральных исследований (университет Тюбинген), Центре политических исследований земли Баден-Вюртемберг, администрациях земель Берлин и Бранденбург. При изучении германского опыта в работе использовались статьи и интервью современных ученых - историков и политологов Германии, таких как: Вейлинг Х.Г., Деккер Ф., Лейфер X., Мейер Г., Хоффман X, Хрбек И., Хюбнер Э., Штурм Р., Хютман М, Шмидт В., Эшенбург Т. и политиков Бауэр М., Борчард М., Кюнзель Й, Леонарди У., Риссе X4.

Нехватка материалов на русском языке, посвященных проблемам количества структурных единиц федеративной системы и укрупнению регионов, вызвала необходимость использовать большое количество литературы на иностранных языках. Опыт укрупнения немецких земель практически не был описан в русскоязычных источниках. Некоторые источники впервые вводятся в научный оборот в России, что также является спецификой работы.

Пели и задачи исследования Цель настоящего диссертационного исследования состоит в аналитической оценке процессов укрупнения субъектов в Российской

зарубежный опыт - Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО) - 1996. - N 7. - С. 128-134, Бусыгина И М. Представители Президента // Свободная мысль -1996 - N 4 - С 52-62, Бусыгина И. M Региональное измерение политического кризиса в России // Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО) -1994 -N5 5-18, Валентен С Д Федерализм -М, 1997; Валентен С. Д. Экономические проблемы становления Российского федерализма - M, 1999; Зубаревич Н. В Крупный бизнес в регионах России территориальные стратегии развития и социальные интересы Аналитический доклад Независимый институт социальной политики. - M, 2005, Зубаревич H В Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - M, 2003, Иванов В Путин и регионы Централизация Европы - M , 2006. -С.165-166, Карапетян Л.М Федерализм и права народов - M • Издательство ПРИОР, 1999; Карапетян JIM. Федеративное устройство Российского государства. - M, 2001, Лысенко В H Разделение власти и опыт Российской Федерации. Федерализм власти и власть федерализма, Лысенко В H Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства в России // Федерализм - 2002 - № 3; Умнова И.А Конституционные основы современного российского федерализма Учебное пособие. - M, 1998; Туровский Р Ф. Бремя пространства как политическая проблема России//Логос -2005 -№ 1; Туровский Р Ф. Региональные аспекты общероссийских выборов//Второй электоральный цикл в России 1999-2000 гг -М.2002

4 Eschenburg Т. The Formation of the State of Baden-Würtemmberg // The German Southwest Baden-Würtemberg. History, Poliücs, Economy and Culture / Edited by Wehling Hans-Georg - Stuttgart-Berlin-Köln, 1991, Hoffinann, Hans Joachim. Berlin - S 79 // Aus- Wehlmg, Hans-Georg Die deutschen Länder. Geschichte, Wirtschaft, Politik. Aktualisierte Auflage. 2004, Künzel W Brandenburg - S 107-108 // Aus Wehlmg, Hans-Georg Die deutschen Länder. Geschichte, Wirtschaft, Politik Aktualisierte Auflage 2004; Laufer H. Das Föderative System der Bundesrepublik Deutschland Bonn Bundeszentrale für politische Bildung, 1992, Schmidt Walter The State Constitution - Its Development Since 1953 // The German Southwest Baden-Würtemberg- Histoiy, Politics, Economy and Culture / Edited by Wehlmg Hans-Georg - Stuttgart-Berlin-Köln, 1991, Wehling Hans-Georg BadenWürttemberg Zur Geschichte eines jungen Bundeslandes // Burger in Staat - 2005 - № 6, Leonardy Uwe Foederalismus in Deutschland - Berlin, 2001

Федерации и объяснении влияния этих процессов на степень политической стабильности в нашей стране.

Реализация основных целей исследования требует решения следующих конкретных задач:

- концептуализация понятия «стабильность» для федеративных политических систем;

- характеристика основных этапов реформирования федеративных отношений в современной России;

- ретроспективная оценка реформ административно-территориального деления в Российской империи и Советском Союзе;

- выявление факторов и мотиваций объединительного процесса в современной России;

- определение этапов и динамики объединительного процесса и проблемы «особого статуса»;

- детальная характеристика уникального опыта Германии, факторов и причин успехов и неудач объединительных процессов.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают федеративные отношения, то есть процессы оформления и переоформления институтов и практик отношений между федеральным центром и субъектами федерации в России.

Предметом исследования является реформа административно-территориальной структуры в РФ: изменение числа субъектов федерации путем их укрупнения в контексте их воздействия на политическую стабильность в стране.

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретический базис диссертации составляют исследования политологов, посвященные федерализму, а также проблемам строительства и формирования федеративных отношений. В этих исследованиях федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления (федерального и регионального), каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии. Крайне важной для данной работы являются следующие положения:

(а) условия формирования федерации не совпадают с условиями ее поддержания и функционирования; (б) федерализм не является

«самоподдерживающимся» порядком, но требует постоянной «подстройки» и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости системы в целом.

Для России данные теоретические позиции означают, во-первых, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 года, не является окончательным, поскольку был сформирован в иных общественно-политических условиях. Во-вторых, то, что трансформация территориальной структуры (укрупнение субъектов федерации) выступает способом «подстройки» системы федеративных отношений для обеспечения политической стабильности.

Анализ в работе выполняется преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации (или же быть неформальными), определяющие политические процессы и поведение политических акторов. В данном случае сказанное означает, что политика укрупнение субъектов приводит к пересмотру институтов: их отмене, трансформации или же появлению новых институтов.

В работе использован также сравнительный подход, то есть казусно-ориентированное сравнение процессов успешных (состоявшихся) и неудачных (не состоявшихся) укрупнений субъектов федерации в Российской Федерации и Федеративной Республики Германии.

Научная новизна исследования Анализ многих политологических исследований, посвященных теоретическим проблемам федеративных отношений, указывает, с одной стороны, на их частую изолированность от практики строительства и, главное, функционирования федеративных институтов, а с другой -на то, что исследователи обычно рассматривают процессы федеративного строительства и реформирования сквозь призму т.н. западных стандартов, опыта западных федераций, без учета национальных или региональных особенностей страны, связанных с динамикой исторического процесса, социальными, культурными и природно-географическими предпосылками. Это обстоятельство существенным образом ограничивает знание о факторах и перспективах реформирования федеративных отношений. Между тем, у России нет аналогов в мире, в частности, в отношении численности субъектов федерации, и уже одно это накладывает

ограничение на степень применимости зарубежных моделей для оценки перспектив российских трансформаций.

Помимо этого, научная новизна исследования заключается и в том, что в работе предпринята попытка рассматривать процесс реформирования - укрупнение регионов - с точки зрения возможности повышения стабильности федеративной системы в целом. Для таких государств, как Российская Федерация трансформации территориальной структуры в сторону большей симметричности, попытка выравнивания является на данный момент весьма актуальной и может способствовать стабилизации социально-политической ситуации в государстве. Кроме того, для России этот процесс представляет собой один из вариантов постепенного отказа от национального принципа выделения субъектов федерации и (возможного) перехода в будущем к территориальному принципу.

В работе проанализирован «пионерный» опыт Пермского края, дана характеристика аналогичных процессов в других регионах и определена перспектива распространения опыта Пермского региона на другие территории Российской Федерации и Европы.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Как политический принцип, федерализм может иметь самые разнообразные институциональные воплощения и позволяет создавать стабильные и управляемые системы организации власти в многосоставных обществах. Вместе с тем, одной из его существенных черт является постоянная динамика, то есть постоянный процесс изменений, адаптация к новым внутренним и внешним вызовам, поиск наиболее оптимальных решений. Выбор этих решений диктуется, в частности, тем, каким образом создаются федеральные союзы, то есть, происходит ли это «снизу», на основе договора прежде суверенных политико-территориальных образований, или же «сверху», из центра и осуществляется федеральной элитой (как это происходило и происходит в Российской Федерации). Даже стабильные федерации могут подвергаться и подвергаются процессу реформирования в силу того, что условия формирования федерации не совпадают с условиями ее поддержания и функционирования. Тезис имеет особую актуальность для федераций, созданных относительно недавно и не функционирующих в стабильном режиме, где преемственность политических институтов пока не сложилась. В данном

исследовании примером стабильной федерации является Германия, а примером «новой» федерации - Российская Федерация.

2. Федеральная Конституция определила основы российского федерализма, однако слабость федерального центра, его неспособность влиять на политическую ситуацию в регионах предопределили то, что принципы федерализма так и не были полностью реализованы. К концу 1990-х гг. необходимость реформы федеративных отношений стала очевидной. Реформа начала реализовываться в 2000 г. и продолжается до сих пор, при этом в основе политических изменений лежало стремление к усилению роли федерального центра как одной из главных задач после его ослабления в предшествующий период Реформа федеративных отношений включает множество элементов; одним из них является процесс изменения административно-территориальной структуры страны: сокращение численности субъектов федерации за счет их объединения.

3. Трансформация системы административно-территориального деления в федерациях в сторону укрупнения представляет собой весьма редкий случай для стабильно функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что с большой долей вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это объясняется либо особыми обстоятельствами, либо же незрелостью (новизной) федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась. Так, анализируемый в диссертационном исследовании опыт изменения состава федеральных земель в Германии свидетельствует о том, что особые обстоятельства и новизна территориальной структуры позволили реализоваться объединительному проекту в начале 50х гт. XX века, дальнейшие же попытки объединить федеральные земли в обычном режиме успеха не имели.

4. Федерализм не является «самоподдерживающимся» порядком, но требует постоянной «подстройки» и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости системы в целом. Автор рассматривает процесс (и полигаку) укрупнения регионов именно как такую «подстройку», целью которой является повышение стабильности федеративной системы. Для таких государств, как

Российская Федерация, трансформации территориальной структуры в сторону большей симметричности, попытка выравнивания является на данный момент весьма актуальной и может способствовать стабилизации социально-политической ситуации в государстве.

5. Административно - территориальное деление как Российской Империи, так и Советского Союза не было стабильным и многократно подвергалось реформированию. При этом основной особенностью являлось то, что реформаторская политика исходила «из центра». Можно предположить, что с целью поиска баланса и стабильности территориальные реформы носили циклический волнообразный характер - процессы укрупнения сменяли диаметрально противоположные процессы разукрупнения регионов, демонстрируя эффект маятника. С точки зрения федерального центра укрупнение регионов будет иметь положительный эффект при сокращении крайне большого числа федеральных субъектов и нивелировании существующих между ними социально-экономических диспропорций. При этом процесс укрупнения будет повышать стабильность политической системы в целом. Но внутри созданного региона, который оказывается внутренне гетерогомогенным, степень стабильности снижается. Таким образом, укрупнение может сопровождаться переводом нестабильности на другой уровень - с федерального на региональный.

6. Объединение субъектов федерации является не просто «актом политической воли» основных игроков политического процесса. Для того, чтобы объединительный проект был стратегически успешен, необходимо наличие объективных факторов, таких, как исторический, этнический, социально-экономический (уровни социально-экономического развития объединяющихся регионов и разрыв между ними). Практический опыт России по объединению субъектов показывает, что схемы укрупнения регионов строятся по следующему принципу - к региону-донору присоединяется один (или несколько) более слабых регионов в расчете на то, что донор за счет перераспределения собственных ресурсов будет их поддерживать и стимулировать их экономическое развитие. Однако, эти преимущества возникают не автоматически, поскольку вместо стимулирования развития донор, возможно, наоборот, будет оттягивать ресурсы на себя. Поэтому необходимо оптимизировать механизм перераспределения, чтобы ликвидировать иждивенческие настроения

слабых территорий и не десгимулировать развитие сильных регионов. Таким образом, необходима вовлеченность федерального центра.

7. Многообразие Российской Федерации не позволяет выработать единый рецепт для всей системы, следовательно, для формирования государственной политики на данном направлении необходима разработка нескольких типовых вариантов. Одним из пилотных проектов стал Пермский край, образование которого было неизбежно и обусловлено реальными политическими и экономическими предпосылками - на процесс формирования региона влиял целый ряд системообразующих объективных и субъективных факторов. Динамику объединительных процессов полезно анализировать, сравнивая степень активности региональных элит и выявляя при этом общие закономерности. Примеры трех объединяющихся территорий, имеющих Федеральные конституционные законы об объединении и находящихся в финальной стадии интеграционного процесса: Пермский, Красноярский и Камчатский края, показали возможное разнообразие вариантов и практический эффект от объединения уже сегодня. В первом Уставе объединенного субъекта - Уставе Пермского края - нашел свое практическое разрешение один из наиболее сложных вопросов - проблема «особого статуса» присоединяемых округов, которая возникает как результат «перевода» рисков политической нестабильности с федерального на региональный уровень.

Практическая значимость исследования. В практической плоскости исследование применимо в нескольких аспектах. Во-первых, выводы исследования могут применяться для оценки и совершенствования процессов реформирования федеративных отношений в современной России. Во-вторых, очевидно, что процесс укрупнения регионов в нашей стране далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации работы будут весьма полезны для других российских регионов (особенно, для их органов власти), входящих в объединительные процессы. В-третьих, материалы й выводы настоящей диссертации можно использовать при разработке и преподавании учебных курсов «Сравнительный федерализм», «Федеративные отношения в Российской Федерации», «Политическая регионалистика».

Апробация диссертационной работы. Настоящая диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политических наук историко-политологического факультета Пермского государственного университета.

Основные выводы и материалы диссертационного исследования были представлены на Шестом международном форуме по федерализму «Возможность реформации германского федерализма» в представительстве земли Баден -Вюртемберг в Берлине в мае 2005 года и на Ежегодной конференции Комитета по Федеральным Исследованиям 28 Международной Научно-Политической Ассоциации «Равновесие федеральных систем» в октябре 2008 г. в Берлине. В Российской Федерации материалы были доложены на Межрегиональной научно-практической конференции «Роль системообразующего фактора в процессе формирования и развития объединяющихся территорий» в Петропавловске-Камчатском в октябре 2006 года, проводимой в преддверии объединения Камчатского края, и на семинаре Центра региональных и политических исследований в МГИМО «Федерализм и этническое многообразие в Российской Федерации» в феврале 2008 г.

Материалы диссертационного исследования отражены в 7 публикациях автора по проблемам объединения регионов, в том числе 2 - в рецензируемых журналах, а также учтены рабочей 1руппой администрации Пермского края по работе над Уставом первого объединенного субъекта - Пермский край

П. Основное содержание диссертационного исследования Структура диссертации определяется задачами исследования и условно может быть разделена на три блока Первый блок подразумевает рассмотрение проблемы численности территориальных единиц (субъектов федерации) в контексте стабильности федеративной системы, а также раскрывает процесс реформирования федеративных отношений в современной России. Второй включает анализ административно-территориального деления, определение межрегиональных контрастов Российской федерации и путь реформирования административно-территориальной системы России от империи, позже союзного государства к федерации. В этой же главе дается анализ процесса реформирования административно-территориального деления Германии - единственного в современной истории государства, имеющего практический опыт (как состоявшийся, так и неудачную попытку) укрупнения регионов. Третий блок - переход непосредственно к практике укрупнения регионов в Российской Федерации на примере образования Пермского

края как первого опыта объединения регионов в единый более крупный регион. Опыт Пермского края рассматривается в сравнении с опытом других объединяющихся регионов — Красноярского и Камчатского краев. В третьей главе рассматриваются факторы и мотивы объединительного процесса, его динамика, а также проблема «особого статуса» объединяемого региона, с учетом национальной проблематики. Исследование, таким образом, состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографии.

Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, сформулированы цели и задачи исследования, его объект и предмет, определены методологические основы исследования, охарактеризована степень разработанности темы, научная новизна исследования, его практическая значимость и направления апробации.

Первая глава «Факторы стабильности и федеративный процесс в России» содержит анализ понятия стабильности федерации, его применения к различным федерациям и анализ процесса реформирования федеративных отношений в современной России. В главе выделены два параграфа, после них приведены основные выводы.

В первом параграфе «Проблема численности территориальных единиц (субъектов) в контексте стабильности федераций» определяются признаки стабильных федераций.

Государство, строящее федеративные отношение или же «входящее» в федеративную реформу, неизбежно сталкивается с необходимостью решать вопрос о численности членов федеративного союза, оптимальной для успешного функционирования системы в целом5. Для ответа на вопрос о том, существует ли оптимальная численность участников федеративного договора, при которой система функционирует стабильно, отдельно рассматривается понятие «стабильности»6.

5 В данном контексте необходимо провести разграничение между федерациями, формирующимися «снизу» (подобно тому, как складывались, например, конфедерация в Швейцарии или же федеративный союз в США) и федерализирующимися унитарными государствами, где процессы разворачиваются «сверху», как это происходит в России или происходило в послевоенной Германии (X Лойфер, X Бауэр, Д Барри) При строительстве федерации «снизу» ее численный состав, как правило, расширяется при приеме новых членов в союз, которые при этом должны отвечать определенным критериям и принимать на себя определенные обязательства лояльности по отношению к союзу в целом При федерализации «сверху» инициативы и/или решения об укрупнении субъектов в большинстве случаев исходят из сильного центра.

Стабильность для демократической политической системы может определяться, как инкрементное изменение политических институтов, как постепенная, конституциональная и демократическая адаптация политической системы к меняющимся обстоятельствам. Государство с ярко выраженными сецессионными настроениями вряд ли может считаться стабильным, равно как и государство, в котором военная власть узурпирует гражданское

При прочих равных условиях федеральному центру будет более выгодно большое число небольших территориальных единиц, поскольку эта фрагментированность затруднит возможность формирования региональных коалиций, конфликтующих с центром. Однако, с другой стороны, «рыночный» подход говорит о том, что для эффективной работы рынка все субъекты должны быть, по возможности, его полноценными участниками, а не исключительно реципиентами программ перераспределения (Ф.Хайек, В. Райкер, М.Филипов). В целом, можно предположить, что для сохранения стабильности в федеративном государстве необходимо определенное число (более двух, но для каждой федерации этот вопрос решается, исходя из конкретных условий) территориальных единиц (субъектов), однако, слишком сильное дробление (т.е. слишком большое число субъектов) может привести к понижению эффективности функционирования системы в целом, что негативно скажется на стабильности. В последующих главах проводится анализ того, насколько применимыми эти теоретические построения оказываются для современной России.

События политической жизни России часто связывают со степенью разработанности федеративной проблематики и ее практической реализацией. Второй параграф «Реформирование федеративных отношений в современной России» рассматривает проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов. В 1990-е гг. надежды на демократическое развитие России возлагали на тип федерации, построенной по «западным образцам»7, адаптированным к российским реалиям. Федерализм в этот период декларировался элитой как наиболее успешное направление реформ в стране. С 2000 г. российская федеральная элита видит решение задачи резкого ускорения развития страны на пути ре-централизации, коренного пересмотра логики центро-периферийных отношений образца 90-х гг. Однако, по сути, территориальная проблема в России до сих пор не решена.

По мнению ряда исследователей (А.Казаков, М. Фарукшин), федерализм в Российской Федерации явился посткризисной формой укрепления государственности, и склонная к унитаризму полиэтничная страна обратилась к федеративному

общество. П.Ордещук и МФилиппов определяют, что государство, в котором нет резкого нарушения демократических процессов, в котором граждане имеют возможность влияния на политические процессы, в котором взаимоотношения между разными уровнями власти протекают в соответствии с закрепленными конституцией условиями и где армия находится на службе у гражданского общества, принято считать стабильным

7 отсюда так много заимствований из опыта федеративных отношений США и Германии

15

государственному устройству как к антикризисному механизму в периоды трансформационных катаклизмов. Данная идея находит некоторое подтверждение в ажиотажной федерализации Российской Федерации в период перестройки.

Основными чертами российского федерализма 90-х гг. являлись:

1) слабость федерального центра и острая конфронтация между федеральными исполнительными (Президент и правительство) и законодательными (Государственная Дума) институтами;

2) асимметричный характер российского федерализма, имеющий множество измерений - наличие в составе федерации субъектов разного типа, обладающих различным объемом политических и экономических компетенций; крайне масштабные диспропорции по уровням развития между регионами; «парадокс матрешки», когда один субъект входил в состав другого;

3) попытка выстроить отношения с регионами со стороны Президента, опираясь на эксклюзивные, двусторонние отношения, вне формальных институтов.

К концу 1990-х гг. федеральный центр вынужден искать новые рычаги воздействия на регионы, так как реформирование территориальных отношений в сторону конфедерализации или же в сторону рецентрализации стало неизбежным.

Предложенные Президентом В.В. Путиным реформы системы государственной власти в Российской Федерации часто называют «новым федерализмом». Учреждение им семи федеральных округов в 2000 г. имело в целом положительное значение, позволив собрать все федеральные органы власти в единую систему, работающую в целом на интересы государства, а не отдельных губернаторов и субъекты Федерации Представители Президента смогли восстановить единое правовое пространство Российской Федерации и создать предпосылки для восстановления единого экономического пространства

Федерализм в России - одно из наиболее мобильных и динамичных направлений реформ. Борьба за властный ресурс между федерацией и регионами с различной степенью интенсивности продолжается на протяжении последних 15 лет. На различных этапах обеим сторонам «торга» удавалось склонять чашу весов в свою пользу. Однако, соотношение сил оставалось неустойчивым, что проявилось в изменениях институционального комплекса федеративной системы. Учитывая цикличный характер институциональных трансформаций, специалисты (А Захаров,

Р.Туровский) полагают, что в ближайшем будущем баланс вновь будет нарушен. Однако, наиболее значимым становится вывод о том, что устойчивость и прочность государственно-территориальной системы России в большей степени зависит от того, насколько сильным будет очередная амплитуда такого «перепада».

Вторая глава «Территориально-политическое строительство в федеративном государстве» рассматривает административно - территориальное деление в Российской Федерации в настоящее время, выявляя причины наличия сильных межрегиональных контрастов, истоки которых определяются в ретроспективном анализе административно-территориального деления Российской империи, Советского Союза и Российской Федерации. В этой же главе автор обращается к опыту Германии в части реформирования административно-территориального деления страны и укрупнения регионов. В главе три параграфа, после которых приведены основные выводы.

В первом параграфе «Административно-территориальное деление* и межрегиональные контрасты в Российской Федерации» дается картина административно-территориального деления современной России. До 1 декабря 2005 года Российская Федерация включала 89 регионов - субъектов федерации. Субъекты федерации делились на более мелкие административно-территориальные образования (административные районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские администрации). До 2005 года в России насчитывалось 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов, 1867 районов, 1091 город, 329 городских районов, 1922 поселка городского типа, 24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления).

В мае 2000 года на территории России образовано семь федеральных округов, которые, не затрагивая основное (конституционное) административно-территориальное деление, стали формой укрепления вертикали государственной власти С образования федеральных округов началась очередная волна трансформации системы АТД - процесс укрупнения российских регионов.

8 Административно-территориальное деление (АТД) представляет собой разделение территории государства на административно управляемые части - административно-территориальные единицы

Нынешний состав субъектов Российской Федерации определен Конституцией Российской Федерации 1993 года и Федеративным договором. Однако, нет оснований полагать, что этот состав не может быть пересмотрен Основной Закон Российского государства допускает несколько вариантов изменения численного состава субъектов: 1) Прием в состав федерации нового субъекта, с территорией, находящейся до приема за пределами нынешних границ. 2) Разделение ныне существующего субъекта федерации на два или более субъекта (вариант, едва ли имеющий практическое значение, ввиду наличия слишком большого количества субъектов в федерации). 3)Выход автономного округа из сложносоставного субъекта - вариант, также увеличивающий количество субъектов. 4) Слияние двух или нескольких существующих субъектов федерации в один субъект или укрупнение (вариант, сокращающий количество субъектов). Именно последний варианте получает распространение в современной России, ввиду того, что он выполняет сразу ряд задач: не только сокращает количество субъектов федерации и количество слаборазвитых субъектов - реципиентов, но и корректирует асимметрию территориальной системы в целом.

Проблема сложносоставных субъектов Российской Федерации является уникальной для существующей практики построения федеративных государств. В соответствии со ст. 66 Конституции РФ, один субъект фактически входит в другой, являясь при этом юридически самостоятельным. Семь субъектов Российской Федерации имели в своем составе девять других субъектов - автономных национальных округов, со своим законодательством и Уставами, представительством в Федеральных органах власти, отделениями федеральных структур, отдельными бюджетами. Однако, вхождение одного субъекта в состав другого подразумевает влияние на этот статус краевого или областного законодательства «материнского» региона и некую подчиненность, при которой не соблюдается равноправие, что противоречит сг. 76 Конституции РФ. Таким образом, в данной схеме неминуемо заложен конфликт. Практика показывает, что в Российской Федерации равный конституционный статус не гарантирует равного политико-правового и социально-экономического положения, поскольку контрасты в рамках группы субъектов с одинаковым статусом (к примеру, областей) крайне значительны.

В общем виде для территориальной структуры России можно констатировать наличие высокой степени асимметрии. Отметим, что само по себе наличие асимметрии не свидетельствует прямо о «позитивном» или «негативном» характере динамики территориально-политического развития, а лишь указывает на признаки нестабильности системы и возможности перемен

Исторически сложившееся иерархическое устройство системы управления Российской территорией порождает проблемы, связанные с чрезмерной централизацией управления. Причем, эта проблема возникает на каждом уровне, порождая все новые уровни асимметрии, хотя, формально, централизация должна была бы способствовать их сокращению. «Обратная сторона медали» укрупнения регионов состоит в том, что чрезмерное сокращение административных единиц может привести к появлению неуправляемых периферий, удаленных от административных центров. Между тем, существует предел, за которым удержание и полноценное освоение территории становится невозможным.

Поскольку в мире нет федераций, сопоставимых с Российской по количеству субъектов, то в самой структуре системы заложен проблемный потенциал (Н.Зубаревич, А.Галкин, Р.Туровский). Российское многообразие и территориальные асимметрии в их совокупности и разнородности не имеют аналогов в мире, и это является одним из объяснений весьма ограниченной практической значимости зарубежного опыта для российских реалий. Однако, рассматривая аспект укрупнения регионов, есть польза обращения к опыту Германии, являющейся федерацией симметричной9, о чем пойдет речь в третьем параграфе данной главы.

С целью определения причин существующей асимметрии федеральной структуры, параграф второй главы «Реформы административно-территориального деления в России: Российская империя — Советский Союз — Российская Федерация» посвящен ретроспективе реформирования административно-территориального деления в России. В данной главе анализируется эволюция сети административно-территориального деления (АТД) России в период с 1708 г. (первых

9 В симметричной федерации все субъекты (земли) по отношению к федерации равны, так же как они равны между собой. Субъекты федерации призваны сотрудничать друг с другом, оказывать друг другу помощь и содействие, считаться с интересами друг друга - то есть, действовать в духе верности федерации в целом Принцип верное™ федерации (Вип(1е$1геие) обязывает сильные в финансовом отношении земли оказывать помощь землям финансово слабым

реформ Петра I) до наших дней на уровне единицы высшего (первого) уровня иерархии (губернии, области, края, республики). Период до 1917 г. рассматривается в границах Российской империи, а после — в рамках границ РСФСР.

Процесс эволюции АТД России можно условно разделить на несколько этапов. Регионалист С.Тархов определяет 13 этапов реформ АТД. Для понимания логики изменений системы АТД в контексте данной работе автор предлагает укрупнить периоды ретроспективного анализа с целью проследить изменение амплитуды движения государства Российского от укрупнения к разукрупнению. По мнению автора, модель развития системы АТД России укладывается в девять основных этапов: 1 этап (1708-1775'). Петром Великим заложена основа современной системы АТД. 2 этап (1775 - 1801). Разукрупнение, реформы Екатерины II. 3 этап ( 1801 - 19171. Укрупнительные реформы Павла I и Александра I. 4 этап (1917- 1923'). Новое разукрупнение, реформы Временного правительства Вслед за Октябрьской революцией 1917 года в национально-государственном строительстве федеративного социалистического государства проявились две тенденции: начался стихийный процесс образования союза независимых республик и создание автономных образований внутри России на окраинах страны. В губерниях и областях с преобладающим нерусским населением в 1918-1920 годах были провозглашены собственные советские, автономные или независимые национальные республики. В обстановке неустойчивости, характерной для первых лет революционной России, платой за такое объединение стали существенные уступки национальным элитам. В результате целого ряда компромиссов, отражавших эти уступки, и возникло национальное государственное устройство (А. Галкин, П. Федосов, С. Валентей, В.Соловей). С 1920 года выделяются три основные формы субъектов федерации: автономная республика, автономная область и национальный округ. Порядок образования новых национально-государственных образований в составе РСФСР перестает быть выражением интересов национальных меньшинств, превращаясь в орудие государственной политики. 5 этап (1923-1929'). Первая советская реформа 1923-1929 годов провозгласила укрупнение единиц: возникла идея нового районирования страны, разработанная Госпланом, состоявшая в замене старых губерний огромными советскими экономическими областями (Уральская, Сибирская). В 1925 году новая форма автономии - национальный округ получает

широкое распространение. Свой «особый» статус получили малочисленные коренные народы, которым по причине малочисленности и крайней отсталости не хотели предоставлять полноправную автономию. 6 этап (1930 - 1957) Вторая советская реформа АТД логично представляла собой разукрупнение огромных по площади, населению и числу плохо управляемых АТ единиц. Во второй половине Великой Отечественной войны началась еще одна волна разукрупнения, ликвидация ряда автономий народов, признанных "нелояльными". 7 этап (1957-1990). Начавшийся в 1957 году этап характеризует стадию устойчивого равновесия системы АТД. 8 этап (1990 - 2000). 12 июня 1990 года РСФСР провозгласила государственный суверенитет, открыв тем самым «парад суверенитетов» для республик, входящих в состав России. 9 этап (2000 по настоящее время). Создание института федеральных округов определило очередной вектор укрупнения.

Из анализа следует, что реформы сети АТД Российской Федерации имеют ярко выраженный цикличный характер. В целом, монархи и руководители страны достаточно свободно манипулировали сетью АТД для достижения тех или иных политических целей, что давало возможность Государству Российскому находиться в постоянном развитии и сохранить большую часть территории до сегодняшних дней, несмотря на тенденции территорий к самоопределению.

Анализируя динамику формирования административно-территориального деления России, необходимо отметить, что процесс становления Российского федеративного государства нельзя считать завершенным, так как политическая практика постоянно ставит перед федерацией в целом и входящими в нее субъектами новые проблемы. Сам характер истории административно-территориального деления в России - волны укрупнений и разукрупнений, постоянно сменяющие друг друга -объективно способствует современной политике укрупнения.

Причина обращения в третьем параграфе «Реформы административно-территориального деления в Германии: проекты укрупнения регионов» к опыту Германии в том, что именно там существует уникальный в новейшей истории опыт объединения субъектов федерации. Один случай является успешным, другое объединение не удалось, но попытка была осуществлена совсем недавно - в 1996

году. Оба случая нуждаются в детальном изучении с целью анализа условий, способствовавших образованию благоприятной для объединительных процессов среды, и факторов, повлиявших как на положительный, так и на отрицательный результат.

Особые обстоятельства и новая территориальная структура послевоенной Германии позволила реализоваться уникальному объединительному проекту, когда в 1952 году в результате референдума три старинные, богатые культурными традициями территории - Баден, Вюртемберг и некогда прусский Гогенцоллерн -слились в один субъект федерации Федеративной Республики Германии - землю Баден - Вюртемберг. Причиной нестабильности послужил ряд объективных и субъективных факторов: вторая мировая война и необходимость защиты территории от войск союзников, давление и конкуренция со стороны экономически и политически сильной Баварии.

В случае с объединением земель Берлин и Бранденбург в 1996 году нестабильность провоцировало воссоединение страны после падения советского режима и экономический кризис земли Берлин; как следствие, возникла идея объединения с более стабильным Бранденбургом. Но у федерации был уже существенный накопленный (не всегда позитивный) федеральный опыт интеграции, и попытка объединить федеральные земли «в обычном режиме» успеха не имела.

Практика показывает, что даже при наличии выраженной экономической целесообразности в объединительном проекте политический фактор является доминирующим при принятии решения об объединении двух субъектов федерации. Во многом неуспех проекта Берлин-Бранденбург определила «столичность» Берлина: эмоциональный комплекс «периферийного» Бранденбурга с недостаточностью информированности населения о реальном положении вещей сыграли негативную роль. Процессы интеграционного типа отличаются особой сложностью и имеют две основных стороны - рациональную и эмоциональную. Технократический подход уже не способен найти поддержку у населения, поэтому новые структуры следует создавать в динамике, учитывая среди прочих эмоциональный фактор, фактор коллективной исторической памяти и многие другие аспекты.

В главе III «Практический опыт укрупнения субъектов федерации в современной России» рассматриваются примеры трех объединяющихся территорий, имеющих Федеральные конституционные законы об объединении и находящихся в финальной стадии интеграционного процесса: Пермский, Красноярский и Камчатский края, с основным акцентом на Пермский край, являющимся первым (пилотным) проектом для Российской Федерации.

Для понимания исходных условий в 1 параграфе главы «Факторы и мотивы объединительного процесса» анализируются объективные и субъективные факторы, влияющие на процесс объединения субъектов федерации, а также мотивы объединительных процессов. К объективным факторам можно отнести исторический, этнический, социально-экономический (уровни социально-экономического развития объединяющихся регионов и разрыв между ними). К субъективным факторам относятся мотивации основных политических акторов в отношении процесса объединения (федерального центра, исполнительной и законодательной властей регионов, органов местного самоуправления, гражданского общества).

Группы субъектов, такие, как Пермская область и Коми-Пермяцкий округ, территории Красноярского края, Эвенкия и Таймыр, Камчатка и Корякия имеют исторически сложившийся территориальный и административно-хозяйственный комплекс. С принятием Конституции 1993 года национальные округа, «проглотив» порцию данного Президентом Ельциным суверенитета, становятся, наряду с областями, самостоятельными субъектами Российской Федерации. Однако, за время «раздельного» существования многие округа так и не смогли стать экономически самодостаточными. Моноспециализация, удаленность от магистральных путей, слабо развитая производственная инфраструктура предопределили чрезвычайно низкий стартовый уровень для перехода округов к рыночным отношениям. Наличие коллективной исторической памяти - мощный стимул к восстановлению прежних границ и объединению разделенных субъектов.

Очевидно, что процесс объединения спровоцировал усиление элементов политического и экономического торга между центром и регионами. В частности, с Пермским краем существует договоренность о том, что в течение «переходного

периода» до 2008 года включительно объем финансовой поддержки из федерального бюджета сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося по Пермской области и КПАО до объединения. Кроме того, из федерального бюджета были профинансированы важнейшие объекты инфраструктуры создаваемого Пермского края. Таким образом, участие центра позволяет решить одни из ключевых вопросов объединения - ускорение процессов выравнивания социально-экономического развития объединяющихся территорий.

Для достижения реального «прорыва» в социально-экономическом развитии присоединяемых территорий необходимо соблюдение двух условий. Первое условие - автономные округа присоединяются к сильному региону-лидеру с более высокими показателями социально-экономического развития. Второе условие успешного присоединения - активная позиция властей округов в преодолении их собственного отставания. В Пермской области и КПАО, так же как и в Красноярском и Иркутском случае, четко соблюдалось первое условие: слияние слаборазвитого (или непропорционально развитого) и слабоосвоенного округа с экономически сильным регионом, при этом степень активности политики властей автономных округов была разной - от минимальной в КПАО до более значительной в Таймырском и Эвенкийском округах.

В связи с тем, что разница между округами в субъектах по уровню социально-экономического развития довольно существенна (КПАО, являясь на 80 % дотационным, входил в ряд беднейших автономных округов России, наряду с Усть-Ордынским и Корякским округами; в противоположность им, политика властей Таймырского округа по привлечению крупнейших налогоплательщиков ускорила рост доходов населения Таймырского АО), центру необходим не один, но ряд шаблонов, по которым объединяются регионы. Наиболее точно укладывается в схему, разработанную в Пермском крае, Иркутск и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Исторические, экономические и политические условия, способствующие объединительному процессу, примерно одинаковые, но негативную роль сыграло отсутствие договоренностей региональных элит, поставивших на карту «национальный вопрос». При изучении интеграционных процессов выясняется, что этнический фактор, который позволил округам получить суверенитет и который мог

бы стать решающим контраргументом при объединении территорий, федеральный центр рассматривает по остаточному принципу. Но именно этот фактор окружные региональные элиты декларировали в качестве основного, защищая свои административные интересы10.

Второй параграф главы «Динамика объединительного процесса» показывает процессы в динамическом развитии. Многообразие Российской Федерации не позволяет выработать единый рецепт для всей системы, и для формирования государственной линии необходимо несколько типовых вариантов. Первым из таких пилотных проектов стал Пермский край, хронология образования которого рассматривается в параграфе. От идеи до реализации планов Пермский край двигался 7 лет. Объединение следующих за ним территорий займет около 2 лет, что видно из анализа аналогичных процессов в других субъектах.

Исследование показывает, что реальная модель образования Пермского края не совпадает с «идеальной» моделью. На это существовал целый ряд политических причин. Во-первых, руководство Пермской области «узурпировало» разработку идеи об объединении, исключив на начальном этапе участие гражданского общества в процессе в виду конституционального отсутствия законодательного регулирования, блокировавшего объединительный процесс. Во-вторых, большое количество согласительных документов и необходимость длительной проработки спорных вопросов, с одной стороны, существенно замедлило ход процесса, но, с другой, способствовало достижению результата не революционным, а эволюционным путем. В третьих, назначение губернатора было осуществлено до выборов нового парламента, и существование на территории края в течение года двух парламентов было определенной конституционной коллизией, которая позволила создать позитивное отношение законодательной элиты объединяющихся субъектов к процессу объединения.

Интересен факт, что в КПАО до 2002 года не было ни одной организации, отстаивающей национальные интересы коми-пермяцкого народа. Такая организация была создана заинтересованными силами в начале 2002 года с целью сбора подписей коми-пермяцкого населения против проведения референдума об объединении двух территорий

Происходящие в России процессы регионального укрупнения можно отнести к числу базисных национальных политических инноваций. Изначально объединительные процессы планировалось провести, прежде всего, в отношении т.н. сложносоставных, «матрешечных», субъектов РФ - краев и областей, включающих в свой состав автономные округа (ч. 4 ст. 66 Конституции). Когда округ одновременно имеет статусы субъекта Федерации и территориальной единицы края, области, возникают трудноразрешимые управленческие и правовые коллизии. Один из вариантов решения проблем - договорные отношения, регулирующие спорные вопросы (пример Тюмени, Югры и Ямала). Именно по такому пути пошли практичные немцы, осуществляющие в данный момент экономическую интеграцию земель Берлин и Бранденбург. Другой вариант - конституциональные изменения, а именно лишение округа статуса субъекта Федерации через объединение в края с областями, или, фактически, присоединение.

Известный российский регионалисг Наталья Зубаревич отмечает, что укрупнение регионов стало актуальным механизмом региональной политики с 2004 г., когда началось объединение автономных округов и «материнских» территорий". Данная политическая инновация неразрывно связана с имиджевой составляющей российских регионов: из региональной статистики исчезнут субъекты РФ с крайне неблагополучными социально-экономическими показателями. Если «перенос» данной технологии соответствует неким условиям, по мнению того же исследователя, объединение может быть эффективным механизмом региональной политики.

Следует отметить, что интеграционный процесс неизбежно содержит в себе конфликт интересов. Применительно к Пермскому краю необходимо сказать о деструктивной деятельности руководства КПАО, опасающегося потерять властный ресурс. Пермский губернатор Трутнев в свою очередь заявлял в СМИ о том, что проблема объединения не в наличии оппозиции населения, а в рискованности быть первыми, в несовершенстве законодательства, отсутствии четкости в процессе объединения. Конфликт заключается лишь в том, что «пострадавших» в процессе объединения в обоих субъектах можно сосчитать на пальцах одной руки: при

" Сами по себе объединительные политические технологии не являются новыми, но дифференцированное их применение в рамках одного политического процесса можно отнести к базовой инновации Диверсификация и чрезмерная децентрализация заменяется унификацией инсппуциональной формы и централизацией управления ресурсами, что может фактически снизить издержки на функционирование обслуживающей инфраструктуры

объединении субъекты федерации будут ликвидированы, а значит, потеряют свои посты глава округа, председатель Законодательного собрания округа, депутат Госдумы и члены Совета федерации. Формально аналогичные посты были упразднены и в самой Пермской области и назначены новые выборы.

Далее в параграфе рассматривается, как развивается процесс объединения субъектов федерации сегодня, и какие имеет перспективы. Объединительные референдумы прошли в ряде субъектов федерации. 7 декабря 2003 года за объединение в Пермский край проголосовали жители Пермской области («за» 83,8%) и Коми-Пермяцкого округа (89,7%). Вслед за Прикамьем процесс объединения Российских регионов получил развитие в Сибири и на Дальнем Востоке. 17 апреля 2005 года состоялся референдум по объединению Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов. 23 октября 2005 года - Камчатской области и Корякского округа, 16 апреля 2006 года - Иркутской области и Усть-Ордынского округа. В марте 2007 года состоялся референдум об объединении Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области. В декабре 2007 года одновременно с думскими выборами прошел референдум в Республике Алтай и Алтайском крае, в марте 2008 года одновременно с выборами президента - Ненецкого округа с Архангельской областью.

Фактически на сегодняшний момент процесс объединения интенсивно идет в рамках пяти проектов. При этом юридически образование Пермского края и нового Красноярского края завершилось 31 января 2007 года и 31 декабря 2007 года соответственно, Камчатского края - 31 декабря 2008г. Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» подписан 30 декабря 2006 года. Создание Иркутского края завершится также в 2008 году. Активно действует Читинская область и Агинско-Бурятский округ. Таким образом, к началу следующего года будут считаться образованными уже четыре новых субъекта Федерации, к 2010 году их число планируется довести до 7. Общее количество субъектов Российской Федерации будет равняться 81.

Практический опыт России по объединен wo субъектов показывает, что схемы укрупнения регионов строятся по следующему принципу - к региону-донору присоединяется один (или несколько более слабых регионов) в расчете на то, что донор за счет перераспределения собственных ресурсов будет их поддерживать и стимулировать их экономическое развитие. Однако, эти преимущества, очевидно, возникают не автоматически, поскольку вместо стимулирования развития донор, возможно, наоборот, будет оттягивать ресурсы на себя. Поэтому необходимо оптимизировать механизм перераспределения, чтобы ликвидировать иждивенческие настроения слабых территорий и не дестимулировать развитие сильных регионов. Таким образом, необходима вовлеченность федерального центра,

В третьем параграфе III главы "Проблема «особого статуса»" рассматривается вопрос придания особого статуса присоединяемой национальной территории. Вопрос об «особом статусе» присоединяемых округов возник в результате торга региональных элит бывших автономных округов и федерального центра. Суть «особого статуса» - в возможности более полного сохранения полномочий исполнительной и законодательной власти на территории бывшего автономного субъекта Пермский край в очередной раз выступил в роли экспериментальной площадки для инноваций: вопрос «Особый статус Коми-Пермяцкий округа в Пермском крае» определен главой VIII Устава Пермского края, принятого 19.04.2007 в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В Заключении формулируются основные выводы диссертационного исследования. По итогам проведенного анализа подтверждаются основные исследовательские гипотезы автора

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Колмогорова Д.М. Факторы интеграционного процесса в современной России // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». - 2007. - № 1. - С. 149-158.

2. Колмогорова Д.М. Российский и германский опыт укрупнения регионов: публикации по теме // Политические исследования (ПОЛИС). - 2005. - № 5. - С. 153-154.

3. Колмогорова Д.М. Берлин плюс Бранденбург - WARUM NICHT? // Укрупнение субъектов федерации как путь к укреплению Российской государственности: Сб. материалов / Под ред. Неганова C.B. - Пермь, 2004. - С.155-164.

4. Колмогорова Д М. Роль системообразующих факторов в процессе формирования и развития территорий: уроки и перспективы. // Сб. материалов межрег. науч.-практ. конф. «Роль системообразующего фактора в процессе формирования и развития объединяющихся территорий». - Петропавловск-Камчатский, 2006. - 0,6 п.л.

5. Колмогорова Д.М. Укрупнение регионов: предпосылки, проблемы, варианты решения. II Материалы Всерос. науч.-практ. конф. «Единство Российского государства: проблемы и перспективы». - Саратов - Балаково, 2004. - 0,4 пл.

6. Колмогорова Д.М. Пермский край: объективные и субъективные факторы социально-экономического выравнивания территорий в процессе интеграции. // Материалы междунар. науч.-практ. семинара «Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития». - Барнаул, 2004. - С. 65-74.

7. Колмогорова Д.М. О ходе процесса образования нового субъекта Российской Федерации - Пермский край- пошаговая хроника // Панорама исследований политики Прикамья. - Пермь, 2005. - Вып. 3. - С.84-99.

Подписано в печать 25.0<Ь,08,Формат 60x84/16

Бумага офсетная. Усл. печ. л. •

Заказ № ЦЫ. Тираж 100 экз.

Типография ПГУ.

614990, Пермь, ул. Букирева,15.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Колмогорова, Диана Михайловна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ФАКТОРЫ СТАБИЛЬНОСТИ И ФЕДЕРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИИ.

1.1. Проблема численности территориальных единиц (субъектов) в контексте стабильности федераций.

1.2. Реформирование федеративных отношений в современной России.

Глава 2. ТЕРРИТОРИАЛЬНО - ПОЛИТИЧЕСКОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ.

2.1. Административно-территориальное деление и межрегиональные контрасты в Российской Федерации.

2.2. Реформы административно-территориального деления в России: Российская империя - Советский Союз - Российская Федерация.

2.3. Реформы административно-территориального деления в Германии: проекты укрупнения регионов.

Глава III. ПРАКТИЧЕСКИЙ ОПЫТ УКРУПНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

3.1. Факторы и мотивы объединительного процесса.

3.2. Динамика объединительного процесса.

3.3 Проблема «особого статуса».

Выводы:.

Введение диссертации2008 год, автореферат по политологии, Колмогорова, Диана Михайловна

Актуальность темы исследования. Федерализм представляет собой сложную и многоплановую совокупность процессов, охватывающих практически все стороны жизнедеятельности общества, которое избрало федеративную форму устройства политической системы. Федерализм имеет различные институциональные воплощения и позволяет создать стабильные и управляемые системы управления в многосоставных обществах.

Одной из особенностей федерализма является его постоянная динамика, то есть постоянный поиск оптимального баланса между центробежными и центростремительными тенденциями и силами. Примечательно, что в различных социокультурных и политических контекстах применение одних и тех же федеративных принципов способно привести к совершенно разным результатам. Кроме того, существует серьезное различие между федеральными союзами, создающимися «снизу», на основе договора прежде суверенных политико-территориальных образований, и теми государствами, где федерализация проходит «сверху», из центра и осуществляется федеральной элитой (как это происходило и происходит в Российской Федерации).

В 1960-х гг. даже такие зрелые федерации как Швейцария, США, Канада, Австралия, испытывали значительное напряжение своих федеративных структур. Так, в Швейцарии это напряжение было связано с процессом выхода территории Юра из кантона Берн и ее преобразованием в новый кантон. Таким образом, речь идет о том, что даже стабильные федерации могут подвергаться и подвергаются процессу реформирования. Обладая институциональной гибкостью, федеративные системы постоянно адаптируются к новым вызовам и проблемам.

Сказанное особенно верно для федераций, созданных относительно недавно, которые пока еще не функционируют в стабильном режиме, где преемственность политических институтов федерализма до сих пор не сложилась. Так, Россия была конституирована в качестве федерации

Конституцией 1993 года. С самого начала реформ проблемы федерализма, то есть проблемы выстраивания нового формата отношений между федеральным центром и регионами привлекали повышенное внимание как политиков, так и экспертного сообщества. Федеральная Конституция определила основы российского федерализма, однако слабость федерального центра, его неспособность влиять на политическую ситуацию в регионах предопределило то, что принципы федерализма так и не были реализованы в полной мере. Фактически в регионах оформлялись политические режимы, ставившие задачей монополизацию политических и административных ресурсов. Федерализм 90-х гг. в России не повысил проницаемость политической системы, не усилил ее стабильность, а, напротив, привел к тому, что региональная власть «отгородилась» от власти федеральной. Одновременно была утрачена надежда на то, что федерализм приведет к повышению гражданской активности в регионах. Такая ситуация способствовала разочарованию в федерализме.

К концу 90-х гг. необходимость реформы федеративных отношений стала очевидной. Реформа начала реализовываться в 2000 г. и продолжается до сих пор, при этом в основе политических изменений лежало стремление к усилению роли федерального центра, как одной из главных задач после его ослабления в предшествующий период. Реформа федеративных отношений -многосоставной процесс, включающий несколько измерений. Так, на первом этапе были созданы федеральные округа, была проведены реформа Совета Федерации и гармонизация федерального и регионального законодательства. На втором этапе (с 2004г.) был изменен принцип формирования исполнительной власти в регионах. Также ко второму же этапу относится начало процесса изменения административно-территориальной структуры страны: сокращение численности субъектов федерации за счет их объединения.

Таким образом, практическая актуальность данного исследования, посвященного процессам укрупнения субъектов в Российской Федерации, очевидна. Во-первых, речь идет о реальном процессе, разворачивающемся на наших глазах. Во-вторых, проблемы реформ федеративных отношений касаются российских граждан непосредственно.

Актуальность работы в теоретическом аспекте определяется тем обстоятельством, что с точки зрения мирового опыта федерализма укрупнение субъектов представляет собой процесс весьма нерядовой. Примеров таких явлений крайне мало. Неудивительно поэтому, что последствия таких перестроек, в частности, в контексте политической стабильности государства, остаются до сих пор неисследованными.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают федеративные отношения, то есть процессы оформления (и переоформления) институтов и практик отношений между федеральным центром и субъектами федерации в России.

Предметом исследования является реформа административно-территориальной структуры в РФ: изменение числа субъектов федерации путем их укрупнения в контексте их воздействия на политическую стабильность в стране.

Цели и задачи исследования - анализ процессов укрупнения субъектов в Российской Федерации и объяснение влияния этих процессов на степень политической стабильности в нашей стране.

Реализация основных целей исследования требует решения следующих более конкретных задач, среди которых:

- концептуализация понятия «стабильность» для федеративных политических систем;

- анализ основных этапов реформирования федеративных отношений в современной России;

- ретроспективный анализ реформ административно-территориального деления в Российской империи и Советском Союзе;

- выявление и анализ факторов и мотиваций объединительного процесса в современной России;

- анализ этапов и динамики объединительного процесса и проблемы «особого статуса»;

- подробное рассмотрение уникального опыта Германии, факторов и причин успехов и неудач объединительных процессов.

Степень разработанности проблемы

Для достижения целей настоящего исследования автором был использован широкий круг источников и литературы на русском и иностранных языках. В процессе решения задач диссертационного исследования были изучены разные источники: нормативные правовые документы Российской Федерации и Федеративной Республики Германия, работы зарубежных и отечественных ученых, результаты социологических исследований, материалы научных конференций и круглых столов, СМИ и специальные издания, сайты. Большую ценность имеют интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной власти.

Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен такими зарубежными исследователями и политическими деятелями как Джефферсон Т., Кинг П., Кинкэйд Д., Миллер Т., Ордещук П., Остром В., Райкер В., Тибот Ч., Токвиль А., Уотс Р., Уэйр К., Филиппов М., Хайек Ф., Хикс У., Швецова О., Элазар Д.1 Объектом их исследований является в

1 King P. Federalism and Federation. - Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1982; Miller Т., Hammond G., Stability and Efficiency in a Separations of Powers Constitutional System. -N.Y., 1989. - P.85-99; Elazar D. Federalism and Grand Design: Political Philosophers and the Federal Principle. - Lanham: University Press of America, 1987; Elazar D. Constitutional Design and Power Sharing in the Post Modern Epoch. - Lanham: University Press of America, 1991; King P. Federalism and Federation. - Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1982; King P. Federalism and Future Directions. - Toronto, Toronto University Press, 1993; Ordeshook P. Constitutional stability // Constitutional Political Economy. - 1992. - Vol. 3. - P. 137-175; Ordeshook P. Filippov M., Shvetsova O. Designing federalism: A theory of self-sustainable federal institutions. - St. Louis: Washington University, 2001; Hayek F., The Road to Serfdom. - University of Chicago, 1945; Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. - 1956. - N 6; Reiker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. - Boston, 1964; Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Г. Дж. Ласки. - М.: Весь мир, 2000. основном американский федерализм, однако методологические основания данных работ и их выводы носят, скорее, универсальный характер.

Исследования федеративных процессов в России в историческом контексте провидят такие авторы, как Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Губогло М.Н., Василенко И.А., Ильченко М.С., Мелкумов A.A., Ненароков А.П., Фарукшин М.Х . Идеологическим, политическим и правовым аспектам федерализма уделяют внимание в своих статьях и монографиях Аринин А.Н., Бусыгина И.М., Валентей С.Д., Зубаревич Н.В., Иванов В.И., Карапетян JI.M, Лысенко В.Н., Петров Н.В., Рыженков С.И., Соловьев А.И., Умнова И.А., Хакимов Р.Х. и другие авторы .

При изучении германского опыта в работе использовались статьи и интервью современных ученых - историков, политологов, Германии, таких как: Вейлинг Х.-Г., Деккер Ф., Мейер Г., Хрбек И., Хюбнер Э., Штурм Р.,

2 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. Кн.1. - М., 1992; Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика в Российской Федерации. От концепции к реализации. - М., 1997; Губогло М.Н. Модели этнической стратификации (первое постсоветское десятилетие) // Материалы историко-политологического семинара «Россия в условиях трансформации». - М., 2000; Губогло М.Н. Федерализм власти и власть федерализма. - М., 1997; Ильченко М.С. Взаимодействие «центр - регионы» как борьба за обладание властным ресурсом // Политические исследования (ПОЛИС). - 2005. - № 4; Ненароков А.П. За свободный союз свободных народов. (Из истории объединительного движения. 1917-1924 гг). - М.,1989; Ненароков А.П. К единству равных: культурные факторы объединительного движения советских народов. 1917-1924г. - М., 1991; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: Российский и зарубежный опыт. - Казань, 1998.

3 Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления Российского федерализма. - М., 1999; Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. - М., РОССПЭН, 2006; Бусыгина И.М. Германия - страна земель, Россия — страна регионов. Россия и Германия в Европе. - М., 1998; Бусыгина И. М. Региональное измерение политического кризиса в России. - Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО).

- 1994. -N 5. - С.5-18; Бусыгина И.М. Проблемы формирования верхней палаты парламента в федерациях: Россия и зарубежный опыт. - Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО). - 1996. - N 7. -С.128-134; Бусыгина И.М. Представители Президента // Свободная мысль. -1996. - N 4. - С.52-62; Бусыгина И. М. Региональное измерение политического кризиса в России // Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО). - 1994. - N 5. 5-18; Валентей С.Д. Федерализм. - М., 1997; Валентей С.Д. Экономические проблемы становления Российского федерализма. - М., 1999; Зубаревич Н. В. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. Аналитический доклад. Независимый институт социальной политики. - М., 2005; Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - М., 2003; Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. - М.: Европа, 2006. - С.165-166; Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. - М.: Издательство ПРИОР, 1999; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001; Лысенко B.H. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Федерализм власти и власть федерализма; Лысенко В.Н.Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства в России И Федерализм. -2002. - № 3; Умнова И.А.Конституционные основы современного российского федерализма. Учебное пособие. - М., 1998; Туровский Р.Ф. Бремя пространства как политическая проблема России // Логос. - 2005.

- № 1; Туровский Р. Ф. Региональные аспекты общероссийских выборов // Второй электоральный цикл в России. 1999-2000 гг. - М., 2002.

Хютман M., Шмидт В., и политиков Бауэр М., Борчард М., Кюнзель Й, Леонарди У., Риссе X4.

Нехватка материалов на русском языке, посвященных проблемам количества структурных единиц федеративной системы и укрупнению регионов, вызвала необходимость использовать большое количество литературы на иностранных языках. Опыт укрупнения немецких земель практически не был описан на русском языке, и некоторые источники впервые вводятся в научный оборот в России, что также является спецификой работы.

Научная новизна исследования Анализ многих политологических исследований, посвященных теоретическим проблемам федеративных отношений, указывает, с одной стороны, на их частую изолированность от практики строительства и, главное, функционирования федеративных институтов, а с другой - на то, что исследователи обычно рассматривают процессы федеративного строительства и реформирования сквозь призму т.н. западных стандартов, опыта западных федераций, без учета национальных или региональных особенностей страны, связанных • с динамикой исторического процесса, социальными, культурными и природно-географическими предпосылками. Это обстоятельство существенным образом ограничивает знание о факторах и перспективах реформирования федеративных отношений. Между тем у России нет аналогов в мире, в частности, в отношении численности субъектов федерации, и уже одно это накладывает ограничение на степень применимости зарубежных моделей для оценки перспектив российских трансформаций.

4 Eschenburg Т. The Formation of the State of Baden-Wiirtemmberg // The German Southwest. Baden-Wurtemberg: History, Politics, Economy and Culture / Edited by Wehling Hans-Georg. - Stuttgart-Berlin-Köln, 1991; Hoffmann, Hans Joachim. Berlin. - S. 79 // Aus: Wehling, Hans-Georg. Die deutschen Länder. Geschichte, Wirtschaft, Politik. Aktualisierte Auflage. 2004; Künzel W. Brandenburg. - S. 107-108 // Aus: Wehling, Hans-Georg. Die deutschen Länder. Geschichte, Wirtschaft, Politik. Aktualisierte Auflage. 2004; Laufer H. Das Föderative System der Bundesrepublik Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1992; Schmidt Walter. The State Constitution - Its Development Since 1953 // The German Southwest. Baden-Wurtemberg: History, Politics, Economy and Culture / Edited by Wehling Hans-Georg. - Stuttgart-Berlin-Köln, 1991; Wehling Hans-Georg. Baden-Württemberg: Zur Geschichte eines jungen Bundeslandes II Bürger in Staat. - 2005. - № 6; Leonardy Uwe. Foederalismus in Deutschland. - Berlin, 2001.

Помимо этого, научная новизна исследования заключается и в том, что в работе предпринята попытка рассматривать процесс реформирования федеральной структуры, а именно, укрупнение регионов с точки зрения возможности повышения стабильности федеративной системы в целом. Для таких государств как Российская Федерация трансформации территориальной структуры в сторону большей симметричности, попытка выравнивания является на данный момент весьма актуальной и может способствовать стабилизации социально-политической ситуации в государстве. Кроме того, для России этот процесс представляет собой один из вариантов постепенного отказа от национального принципа выделения субъектов федерации и возможного перехода в будущем к территориальному принципу.

В работе проанализирован «пионерный» опыт Пермского края, аналогичные процессы в других регионах и перспектива распространения опыта Пермского региона на другие территории Российской Федерации и Европы.

Методологические основы исследования

Теоретический базис диссертации составляют исследования политологов, посвященные федерализму, а также проблемам строительства и формирования федеративных отношений. В этих исследованиях федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления (федерального и регионального), каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии. Крайне важной для данной работы являются следующие положения: а) условия формирования федерации не совпадают с условиями ее поддержания и функционирования; б) федерализм не является «самоподдерживающимся» порядком, но требует постоянной «подстройки» и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости системы в целом.

Для России данные теоретические позиции означают, во-первых, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 года, не является окончательным, а, во-вторых, то, что трансформация территориальной структуры (укрупнение субъектов федерации) выступает способом «подстройки» системы федеративных отношений для обеспечения политической стабильности.

Анализ в работе выполняется преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации (или же быть неформальными), определяющие политические процессы и поведение политических акторов. В данном случае сказанное означает, что политика укрупнение субъектов приводит к пересмотру институтов: их отмене, трансформации или же появлению новых институтов.

В работе использован также сравнительный подход, то есть казусно-ориентированное сравнение процессов (успешных и неудачных) укрупнения субъектов федерации в Российской Федерации и Федеративной Республики Германии.

Основная гипотеза исследования

Как свидетельствует мировой опыт федеративного строительства, изменение системы административно-территориального деления в федерациях, в частности, укрупнение субъектов, представляет собой весьма редкий случай для стабильно функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что в большой долей вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это объясняется либо особыми обстоятельствами (случай Швейцарии в 1979г.), либо же незрелостью (новизной) федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась (случаи России после «перестройки» и Германии в послевоенный период).

В России структура административно-территориального деления никогда не была устойчивой и стабильности: по сути вся истории России сопровождалась «волнами» укрупнения и разукрупнения регионов. Это обстоятельство объясняет относительную легкость проведения современной политики укрупнения. Ввиду наличия крайне большого числа регионов и чрезвычайно сильных диспропорций между ними по всем социально-экономическим показателям, укрупнение субъектов повышает стабильность политической системы в целом, однако существует вероятность повышения степени нестабильности на региональном уровне — внутри созданного региона, который оказывается внутренне негомогенным. Таким образом, укрупнение может сопровождаться переводом нестабильности с федерального на другой уровень, региональный.

Практическая значимость исследования. В практической плоскости исследование применимо в нескольких аспектах. Во-первых, выводы исследования могут применяться для оценки и совершенствования процессов реформирования федеративных отношений в современной России. Во-вторых, очевидно, что процесс укрупнения регионов в нашей стране далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации работы будут весьма полезны для других российских регионов (особенно для их администраций), входящих в объединительные процессы. В-третьих, материалы и выводы настоящей диссертации оказались бы весьма востребованными при разработке и преподавании учебных курсов «Сравнительный федерализм», «Федеративные отношения в Российской Федерации», «Политическая регионалистика».

Апробация диссертационной работы. Основные выводы и материалы диссертационного исследования были озвучены на Шестом международном форуме по федерализму «Возможность реформации германского федерализма» в представительстве земли Баден - Вюртемберг в Берлине в мае 2005 года, на Ежегодной конференции Комитета по Федеральным Исследованиям Международной Научно-Политической Ассоциации «Равновесие федеральных систем» в октябре 2008 г. в Берлине и на Межрегиональной научно-практической конференции «Роль системообразующего фактора в процессе формирования и развития объединяющихся территорий» в Петропавловске-Камчатском в октябре 2006 года.

Материалы диссертационного исследования отражены в публикациях автора по проблемам объединения регионов, учтены рабочей группой администрации Пермского края по работе над Уставом нового объединенного субъекта - Пермский край.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Федеративный процесс и укрупнение российских регионов"

Выводы:

Как показало наше исследование, объединение субъектов федерации является не просто «актом политической воли» основных игроков политического процесса. Для того, чтобы объединительный проект был стратегически успешен, необходимо наличие объективных факторов, таких как исторический, этнический, социально-экономический (уровни социально-экономического развития объединяющихся регионов и разрыв между ними).

Так, влияние исторического фактора, являющегося внешним доказательством резонности объединения и позволяющего мотивировать объединение аргументом восстановления прежней общей идентичности, неразрывно связано с работой экономического, поскольку политическая мотивация, как правило, имеет экономическую основу. Например, экономический стимул к объединению двух территорий в Пермский край был достаточно ярко выражен: социально-политические предпосылки опирались на высокий уровень интеграции двух экономик.

Практический опыт России по объединению субъектов показывает, что схемы укрупнения регионов строятся по следующему принципу - к региону-донору присоединяется один (или несколько) более слабых регионов в расчете на то, что донор за счет перераспределения собственных ресурсов будет их поддерживать и стимулировать их экономическое развитие. Однако эти преимущества, очевидно, возникают не автоматически, поскольку вместо стимулирования развития донор, возможно, наоборот, будет оттягивать ресурсы на себя. Поэтому необходимо оптимизировать механизм перераспределения, чтобы ликвидировать иждивенческие настроения слабых территорий и не дестимулировать развитие сильных регионов. Таким образом, необходима вовлеченность федерального центра.

Еще одним выводом из данной части исследования является то, что многообразие территорий Российской Федерации не позволяет выработать единый рецепт для всей системы и для формирования государственной линии необходимо несколько типовых институциональных вариантов. При этом одним из наиболее сложных и запутанных вопросов является проблема «особого статуса» присоединяемых округов, которая возникла в результате торга региональных элит. Четкого унифицированного представления о том, в чем конкретно после объединения должен заключаться «особый статус» округов, не существовало ни в Пермском, ни в Красноярском, ни в Камчатском крае.

Статьей VIII «Особый статус Коми-Пермяцкого округа» Устава Пермского края определено, что организация местного самоуправления на территории Коми-пермяцкого округа определяются уставами в соответствии с федеральным законом с учетом особенностей, установленных ФКЗ №1 от 25.03.2004 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Вместе с тем, властям округа предоставлена как некоторая «особость» флексибильная возможность: «при наличии волеизъявления населения КПО в его границах может быть образовано единое муниципальное образование».

Устав Пермского края, как первый устав нового объединенного субъекта был принят 17 апреля 2007 года и может служить образцом для других объединяющихся территорий, в том числе и в вопросах особого статуса, но как уже было сказано выше - федеральный центр не задал общих условий, а каждая территория намерена вкладывать в это понятие свое, актуальное для данной территории, содержание.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования автор пришел к следующим основным выводам.

Как политический принцип, федерализм может иметь самые разнообразные институциональные воплощения и позволяет создать стабильные и управляемые системы управления в многосоставных обществах. Вместе с тем, одной из его существенных черт является постоянная динамика, то есть постоянный процесс изменений, адаптация к новым проблемам, поиск более оптимальных решений. Выбор этих решений диктуется, в частности, тем, каким образом создаются федеральные союзы, то есть происходит ли это «снизу», на основе договора прежде суверенных политико-территориальных образований, или же «сверху», из центра и осуществляется федеральной элитой (как это происходило и происходит в Российской Федерации). Даже стабильные федерации могут подвергаться и подвергаются процессу реформирования, в частности, в силу того, что условия формирования федерации не совпадают с условиями ее поддержания и функционирования

Данный тезис имеет особую актуальность для федераций, созданных относительно недавно, которые пока еще не функционируют в стабильном режиме, где преемственность политических институтов до сих пор не сложилась. В современной России с самого начала реформ проблемы федерализма, то есть проблемы выстраивания нового формата отношений между федеральным центром и регионами, привлекали повышенное внимание, как политиков, так и экспертного сообщества. Федеральная Конституция определила основы российского федерализма, однако слабость федерального центра, его неспособность влиять на политическую ситуацию в регионах предопределило то, что принципы федерализма так и не были полностью реализованы. К концу 90-х гг. необходимость реформы федеративных отношений стала очевидной. Реформа начала реализовываться в 2000 г. и продолжается до сих пор, при этом в основе политических изменений лежало стремление к усилению роли федерального центра, как одной из главных задач после его ослабления в предшествующий период. Реформа федеративных отношений включает множество элементов; одним из них является процесс изменения административно-территориальной структуры страны: сокращение численности субъектов федерации за счет их объединения. Здесь следует отметить, что у России нет аналогов в мире, в частности, в отношении численности субъектов федерации, и это, безусловно, накладывает ограничение на степень применимости зарубежных моделей для оценки перспектив российских трансформаций.

Федерализм не является «самоподдерживающимся» порядком, но требует постоянной «подстройки» и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости системы в целом. Автор рассматривает процесс (и политику) укрупнения регионов именно как такую «подстройку», т.е. с точки зрения возможности повышения стабильности федеративной системы в целом. Для таких государств как Российская Федерация, трансформации территориальной структуры в сторону большей симметричности, попытка выравнивания является на данный момент весьма актуальной и может способствовать стабилизации социально-политической ситуации в государстве. Кроме того, для России этот процесс представляет собой один из вариантов постепенного отказа от национального принципа выделения субъектов федерации и возможного перехода в будущем к территориальному принципу.

Трансформация системы административно-территориального деления в федерациях, в частности, укрупнение субъектов, представляет собой весьма редкий случай для стабильно функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что в большой долей вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это объясняется либо особыми обстоятельствами, либо же незрелостью (новизной) федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась. Так, проанализированный в диссертационном исследовании опыт изменения состава федеральных земель в Германии свидетельствует о том, что особые обстоятельства и новизна территориальной структуры позволили реализоваться объединительному проекту в начале 50х гг. XX века, дальнейшие же попытки объединить федеральные земли в «обычном режиме» успеха не имели.

В России структура административно-территориального деления никогда не была устойчивой и стабильной: по сути вся истории России сопровождалась «волнами» укрупнения и разукрупнения регионов. Это обстоятельство объясняет относительную легкость проведения современной, политики укрупнения. Ввиду наличия крайне большого числа регионов и чрезвычайно сильных диспропорций между ними по всем социально-экономическим показателям, укрупнение субъектов повышает стабильность политической системы в целом, однако существует вероятность повышения степени нестабильности на региональном уровне - внутри созданного региона, который оказывается внутренне негомогенным. Таким образом, укрупнение может сопровождаться переводом нестабильности на другой уровень - с федерального на региональный.

Как показало исследование, объединение субъектов федерации является не просто «актом политической воли» основных игроков политического процесса. Для того, чтобы объединительный проект был стратегически успешен, необходимо наличие объективных факторов, таких исторический, этнический, социально-экономический (уровни социально-экономического развития объединяющихся регионов и разрыв между ними).

Практический опыт России по объединению субъектов показывает, что схемы укрупнения регионов строятся по следующему принципу - к регионудонору присоединяется один (или несколько) более слабых регионов в расчете на то, что донор за счет перераспределения собственных ресурсов будет их поддерживать и стимулировать их экономическое развитие. Однако эти преимущества, очевидно, возникают не автоматически, поскольку вместо стимулирования развития донор, возможно, наоборот, будет оттягивать ресурсы на себя. Поэтому необходимо оптимизировать механизм перераспределения, чтобы ликвидировать иждивенческие настроения слабых территорий и не дестимулировать развитие сильных регионов. Таким образом, необходима вовлеченность федерального центра.

Многообразие Российской Федерации не позволяет выработать единый рецепт для всей системы и для формирования государственной линии необходимо несколько типовых вариантов. Одним из таких пилотных проектов стал Пермский край. Есть повод полагать, что данный процесс был неизбежен и обусловлен реальными политическими и экономическими предпосылками - на процесс формирования региона влиял целый ряд системообразующих объективных и субъективных факторов. Динамику объединительных процессов полезно анализировать в сравнении с активными в плане интеграции территориями, выявляя при этом общие закономерности. Примеры трех объединяющихся территорий, имеющих Федеральные конституционные законы об объединении и находящихся в финальной стадии интеграционного процесса: Пермский, Красноярский и Камчатский края, показали возможное разнообразие вариантов и практический эффект от интеграции уже сегодня. При этом одним из наиболее сложных вопросов является проблема «особого статуса» присоединяемых округов, которая возникает как результат «перевода» рисков политической нестабильности с федерального на региональный уровень. Проблема «особого статуса», волновавшая политиков и специалистов с точки зрения этичности этнического вопроса нашла свое практическое разрешение в первом уставе объединенного субъекта — Уставе Пермского края.

Федерализм - это общественный баланс интересов между федерацией и субъектами, и между субъектами и внутри субъектов. Это не есть застывшее, раз навсегда данное, принятое конституцией, но живой организм, который постоянно требует изменений. Таким образом, можно сделать вывод, что при наличии определенных объективных условий, при федеральных преобразованиях необходимо делать корректировку на территориальную специфику регионов. Необходим субъективный подход и поступательность движения: не революционный, а эволюционный путь, еще раз подтверждающий один из основных принципов федерализма «единство в многообразии».

Список научной литературыКолмогорова, Диана Михайловна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Нормативно-правовые акты:

2. Конституция Российской Федерации Электронный ресурс.- Режим дocтyпa:www.constitutuon.ru.

3. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» № 6 от 17.12.2001 г. //ИПС Консультант.

4. Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-пермяцкого автономного округа» № 1-ФКЗ от 25.03.2004 г. // ИПС Консультант.

5. Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» № 2-ФКЗ от 12. 07. 2006 г. // ИПС Консультант.

6. Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» № 5-ФКЗ от 21.07.2007 г. // ИПС Консультант.

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ от 06.10.1999 г. (с изм. и доп.) // ИПС Консультант.

8. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. (ред. от 29.12.2004) // ИПС Консультант.

9. Закон РФ «Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации» № 2927-1 от 04.06.1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. - 18 июн. - № 24.

10. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». -Российская газета. — 2000. 13мая Электронный ресурс.- Режим доступа: www.rg.ru.

11. Официальные документы органов советской власти

12. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -М., 1991.

13. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.-М, 1990.

14. Декреты Советской власти. М., 1957. - Т. 1.

15. Первый съезд народных депутатов СССР (25 мая 9 июня 1989 г.): стеногр. отчет. - М., 1989. - Т.1.

16. Третья сессия народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР: стеногр. отчет. 4.6, 3-9 апр. 1990 г. -М., 1990.

17. Выступления политических лидеров

18. Горбачев М.С. О созыве очередного XXVIII съезда КПСС: выступление на Пленуме ЦК КПСС 19 сент. 1989 г.; О национальной политике партии в современных условиях: докл. и заключит, слово на Пленуме ЦК КПСС, 19- 20 сент. 1989 г. М.: Политиздат, 1989.

19. Выступление Б.Н.Ельцина на встрече с общественностью Уфы // Советская Башкирия.- 1990.- 14 авг.

20. Документы текущего архива Администрации губернатора Пермского края

21. Неганов C.B. Отчет об Участии представителей Пермского края в IV Всемирном конгрессе финно-угорских народов // Архив Администрации губернатора Пермского края.

22. Оболонкова М.А. Федерализм в Российской Федерации: интегративный аспект. Аналитический отчет. Пермь, 2006 // Архив Администрации губернатора Пермского края.

23. Подвинцев О.Б., Ашихмина Я.Г., Панов П.В. Материалы аналитического отчета визита делегации ученых ПТУ в Красноярский край. 2005. Декабрь // Архив Администрации губернатора Пермского края.

24. Щукина Р.И. Информация о мероприятиях, направленных на защиту прав национальных меньшинств в Пермской области. 2005. - 21июл. // Архив Администрации губернатора Пермского края.

25. Новостные ленты и экспертные материалы органов власти субъектов РФ и земель ФРГ

26. Официальный сайт Президента Российской Федерации Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.ki-emlin.ru

27. Официальный сайт Администрации Иркутской области Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.govirk.ru

28. Официальный сайт Администрации Камчатского края Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.aco.kamchatka.ru

29. Официальный сайт администрации Красноярского края Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.krskstate.ru

30. Официальный сайт Администрации Пермского края Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.perm.ru

31. Официальный сайт Администрации Читинской области Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.obladm.chita.ru

32. Официальный сайт Эвенкийского муниципального района Электронный ресурс. Режим доступа: http: // www.evenkva.ru

33. Официальный сайт администрации Берлина Электронный ресурс. -Режим доступа: http:// www.berlin.de

34. Официальный сайт земли Баден Вюртемберг Электронный ресурс. -Режим доступа: http: // www.baden-wuerttemberg.de.

35. Материалы периодических изданий

36. Вокруг процесса объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа неожиданно разгорается скандал // Известия.- 2002,- 17 апр. Электронный ресурс. Режим доступа: http: // www.regnum.ru

37. Интервью с губернатором Таймыра О. Бударгиным «Объединение — шанс восстановить историческую справедливость» Электронный ресурс. -2005. 15 марта. - Режим доступа: http: // www.regnum.rn.

38. Место в первом вагоне // Звезда. 2002. - 30 апр.

39. Савельев Т.П. Интересы моего народа прежде всего // Звезда. - 2002. -23 апр.

40. Трутнев Ю.П. Быть вместе, чтобы стать богаче // Местное время. -2002. 7 мая.

41. Трутнев Ю.П. Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, если оно состоится, должно быть созидательно для людей. 2002. - 29 апр. Электронный ресурс. - Режим доступа: www.trutnev.ru

42. Трутнев Ю.П. Я отвечу на вопросы коми-пермяков // Пермский обозреватель. 2002. - 29 апр.

43. Черепанова Т. Юрий Трутнев, Губернатор Пермской области: Вместе сможем быстрее развиваться; Геннадий Савельев: На сегодня идея объединения не более чем политическая авантюра // Деловое Прикамье. -2002. - 21 мая.

44. Материалы интервью, проведенные автором исследования

45. Интервью с экс-председателем Комиссии по территориальным преобразованиям Германии при Бундесрате г. Х.Риссе. Берлин. Май 2005 г. // Из личного архива автора.

46. Интервью с руководителем департамента регионального развития администрации Бранденбурга г. Манфредом Бауэром. Потсдам. От 26 мая 2005 г. // Из личного архива автора.

47. Интервью с руководителем Департамента экономики, земельного и регионального развития г-ном Йохимом Кунзелем. Ратхаус, Берлин. От 25 мая 2005 г. // Из личного архива автора.

48. Интервью с директором Европейского центра федеральных исследований Тюбингенского Университета, доктором философии, профессором, г. Рудольфом Хрбеком. Тюбинген, Германия. От 15 мая 2005 г. // Из личного архива автора.

49. Интервью с доктором философии, профессором Института политических исследований Тюбингенского Университета г. Герхардом Мейером. Тюбинген, Германия. От 14 мая 2005 г. // Из личного архива автора.

50. Интервью с доктором философии, профессором Тюбингенского Университета, г. Вейлингом Хансом Георгом. Тюбинген, Германия. От 12 мая 2005 г. // Из личного архива автора.

51. Интервью с руководителем департамента политики и консультирования центрального офиса фонда им. Конрада Аденауэра г. Мишелем Борчардом. Берлин. От 27 мая 2005 г. // Из личного архива автора.

52. Интервью с заместителем Главы администрации Агинского Бурятского автономного округа Галсановым Б.Г. Октябрь 2006 г. // Из личного архива автора.

53. Интервью с заместителем министра финансов Пермского края Антипиной О.В. Ноябрь 2007 г. // Из личного архива автора.

54. Интервью с министром финансов Пермского края Новиковым A.B. Февраль 2008 г. // Из личного архива автора.

55. Интервью с Председателем Правового департамента Администрации Губернатора Пермского края Калашниковой Л.П. Декабрь 2006 г. // Из личного архива автора.1.. Литература21. На иностранных языках:

56. Bennett R. Territory and Administration in Europe. — L., 1989.

57. Berlin-Brandenburg, Gespräch CdS Appel-Schmitz. (Протокол рабочей группы по объединению двух субъектов Федеративной республики Германия Берлин-Бранденбург от 24 мая 20Ö5 года). Berlin, 2005.

58. Bulletin of the Presse- und Informationsamt der Bundesregierung // Federal Press Office. 1996.-№2 91.

59. Burgess M. Federalism and Federation in Western Europe. L., 1986.

60. Devolution and British Politics / by Michael O'Neill. Edinburgh, 2004.

61. Elazar D. Constitutional Design and Power Sharing in the Post Modem Epoch. Lancham, 1991.

62. Elazar D. Federalism and Grand Design (Political Philosophers and the Federal Principle). Chicago, 1987.

63. Eschenburg Т. The Formation of the State of Baden-Würtemmberg. The German Southwest // Baden-Würtemberg: History, Politics, Economy and Culture / by Wehling Hans-Georg. Stuttgart-Berlin-Köln, 1991.

64. Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Insitutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2004.

65. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Bundeszentrale für politische Bildung. Berlin, 2000.

66. Haimanko O, LeBreton M, Weber Sh. Transfers in a Polarized Country: Bridging the Gap Between Efficiency and Stability. IDEA Working Papers, 2003. - № 208.

67. Hayek F. The Road to Serfdom. Chicago, 1945.

68. Hoffmann, Hans Joachim: Berlin // Die deutschen Länder. Geschichte, Wirtschaft, Politik / Wehling, Hans-Georg. Aktualisierte Auflage, 2004. - S. 79.

69. King P. Federalism and Federation. Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, 19821.

70. King P. Federalism and Future Directions. Toronto: Toronto University Press, 1993.

71. Künzel W: Brandenburg // Die deutschen Länder. Geschichte, Wirtschaft, Politik / Wehling, Hans-Georg. Aktualisierte Auflage. - 2004.1.ufer H. Das Föderative System der Bundesrepublik Deutschland.- Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1992.

72. Mendras M. Existe-t-il un Etat Reusse? // Международная политика. -1992.-№1.

73. Miller T., Hammönd G. Stability and Efficiency in a Separations of Powers Constitutional System.-N.Y., 1989.

74. Nardulli P. The Constitution in American Political Development. Urbana,1992.

75. Reiker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964.

76. Schmidt Walter. The State Constitution Its Development Since 1953. The German Southwest // Baden-Würtemberg: History, Politics, Economy and Culture / by Wehling Hans-Georg. - Stuttgart-Berlin-Köln, 1991.

77. Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. 1956. - № 6.

78. Wehling Hans-Georg. Baden-Württemberg: Zur Geschichte eines jungen Bundeslandes // Bürger in Staat. 2005. - № 6.22. На русском языке:

79. Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика в Российской Федерации. От концепции к реализации. М., 1997.

80. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. М., 1992. - Кн.1.

81. Авдонин В. С. Феномен Владимира Путина и российские регионы: Победа неожиданная или закономерная? М., 2004.

82. Аверин И. Блюстители пользы государства. Из истории генерал-губернаторства в России // Регион-Центр. 2001. - № 1.

83. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления Российского федерализма. М., 1999.

84. Афанасьев Е.В. Федерализм Европейского союза: дис. . канд. юр. наук. -М., 1999.

85. Бари Д. Новый федерализм и парадоксы регионального суверенитета в России // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2004.

86. Бауэр X. Верность федерации как определяющий принцип немецкого государственного права // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2004.

87. Большакова О.В. Российская империя: система управления. М., 2003.

88. Борисова Н.В., Фадеева JT.A. Региональная легислатура как институт согласования интересов // Куда идет Россия? М., 2002.

89. Бусыгина И.М. Германия страна земель, Россия - страна регионов // Россия и Германия в Европе. - М., 1998.

90. Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. М.: РОССПЭН, 2006.

91. Бусыгина И.М. Представители Президента // Свободная мысль. 1996.

92. Бусыгина И.М. Проблемы формирования верхней палаты парламента в федерациях: Россия и зарубежный опыт. МЭИМО (Мировая экономика и международные отношения). - 1996. - № 7.

93. Бусыгина И.М. Региональное измерение политического кризиса в России. МЭиМО. - 1994. - № 5.

94. Бусыгина И.М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001. — Вып. 1.

95. Валентей С.Д. Федерализм. М., 1997.

96. Валентей С.Д. Экономические проблемы становления Российского федерализма. М., 1999.

97. Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. М., 2000.

98. Галкин A.A., Федосов П.А. Специфика Российского федерализма // Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. М., 2002.

99. Галкин A.A., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис. 2001. - № 4.

100. Гельман В. Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. 2006. - № 2.

101. Гельман В.П. Постсоветстские политические трансформации // Полис. -2003.- №6.

102. Гельман В.Я. Региональные режимы: завершение трансформации? //Свободная мысль. 1996. - № 9.

103. Голосов Г. Сравнительное изучение регионов России. Органы государственной власти субъектов РФ. М., 1998.

104. Гончаренко О.Г. Российская Федерация и международный опыт федерализма: дис. . канд. полит, наук. М., 2002.

105. Гончаренко О.Г. Российский федерализм и зарубежный опыт. М.,2002.

106. Горбачев И.Г. Институциональные основы российской модели федеративного устройства государства: дис. д-ра юр. наук. Казань, 2001.

107. Губогло М.Н. Модели этнической стратификации (первое постсоветское десятилетие) // Материалы историко-политологического семинара «Россия в условиях трансформации». М., 2000.

108. Губогло М.Н. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.

109. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.

110. Здравомыслов А.Г. Межнациональные конфликты в постсоветском пространстве. -М., 1999.

111. Зубаревич Н. В. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы: аналитический доклад / Независимый институт социальной политики. М., 2005.

112. Зубаревич Н.В. Объединение автономных округов: преимущества и риски. 2006. 24 июн. Электронный ресурс. - Режим доступа: http: // www.elis.pstu.ru

113. Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М., 2003.

114. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М.: Европа, 2006.

115. Игнатов В.Г. Современная Германия глазами российских ученых. -Ростов-на-Дону, 2002.

116. Ильинский И.П. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1992. -№ 11.

117. Ильченко М.С. Институциональная трансформация Российской федеративной системы. 2006 г. Электронный ресурс. Режим доступа: http: // www.beztemy.usu.ru

118. Казаков А. Преодоление истории Электронный ресурс. // Стратегия России. 2005. - № 8. - Режим доступа: http: // www.sr.fondedin.ru.

119. Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. М.: Изд-во ПРИОР,1999.

120. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. -М., 2001.

121. Кинг П. Федерализм: многомерная модель исследования // Полис.2000.-№ 5.

122. Климов A.A. Пространственное развитие и проблемные территории. -М., 2006.

123. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996.

124. Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. -М., 2001.

125. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Ред. Страшун Б.А. М.: БЕК, 1997.

126. Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Журнал российского права. -1999.-№ 1.

127. Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Федерализм власти и власть федерализма. М.: Интелтех, 1997.

128. Марченко Г. Региональные проблемы становления новой Российской государственности. М., 1996.

129. Мигранян А. Полпредства: всерьез и надолго // Регион-Центр. 2001.

130. Митрохин С. Модели федерализма для России // Федерализм. 1997. -№ 1 (5).

131. Моммен А. Заявка Путина на власть: конец Российского федерализма? // Полис. 2000. - № 5.

132. Морозов О.В. Надо соблюдать баланс интересов центра и регионов // Республика Татарстан. 2001. - 27 дек.

133. Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945-1991). -Пермь, 2003.

134. Назукина М.В., Подвинцев О.Б. Идеологические и политико-психологические основы москвоборчества в Российских регионах // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2006. — Вып.6.

135. Неганов C.B. Пермская область: политический портрет региона и развитие политической науки // Полис. 2005. - № 5.

136. Неганов C.B., Подвинцев О.Б. Общественно-политическая жизнь Перми. Пермь от основания до наших дней. Исторические очерки. Пермь, 2000.

137. Ненароков А.П. За свободный союз свободных народов (Из истории объединительного движения. 1917-1924 гг.). М., 1989.

138. Ненароков А.П. К единству равных: культурные факторы объединительного движения советских народов. 1917-1924 гг. М.,1991.

139. Нечаев В.Д Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. 2000. - № 1.

140. Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты. Курск, 2004.

141. Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого округа: сб. документов / Ред. Неганов C.B. Пермь: Пермское книжное издательство, 2004.

142. Павлов Н.В. Германия на пути в третье тысячелетие: пособие по страноведению. М., 2001.

143. Панов П. В. Новые правила формирования региональных органов власти в контексте трансформации отношений «Центр регионы» // Федерализм и российские регионы / Отв. ред. Н. Лапина, В. Мохов. - М., 2006.

144. Панов П.В. Региональные политические процессы в РФ в "эпоху Путина": унификация или диверсификация? // Политекс. 2006. - № 4.

145. Панов П.В. Региональный политический режим Пермской области: «сообщество элит без доминирующего актора»? // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002. - Вып.2.

146. Панов П.В. Теории политических институтов: учеб. пособие. Пермь,2004.

147. Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // ОНС. 2003. - № 3.

148. Полишук Л. И. Российская модель «переговорного федерализма». Политика и экономика в региональном измерении. М., 2000.

149. Лунина К.А. Модели конституционного дизайна в регионах России // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2006. - Вып.6.

150. Римский В.Л. Новый этап развития Российского федерализма // Власть. 2000. - № 10.

151. Россия регионов: трансформация политических режимов / Ред. Бри М., Гельман В., Рыженков С. М., 2000.

152. Саленко A.B. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ: дис. . канд. юр. наук. СПб., 2002.

153. Салмин А. Российская Федерация и Федерация в России // МЭиМО. -2002.-№2.

154. Смирнягин Л. В. Великолепная семерка // Российский региональный бюллетень. 2000. - Т.2/10.

155. Смирнягин Л. В. Российский Федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки: учеб. пособие. М, 1998.

156. Согрин В.В. 1985-1995: Реалии и утопии новой России // Отечественная история. 1995. - № 2.

157. Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990—1995 // Полис. 1995. - № 6.

158. Стрелецкий В.Н. Этнокультурные предпосылки регионализации России. -М, 1999.

159. Сулимов К. Понятие «регионального режима» в политическом дискурсе // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002. - Вып.2.

160. Сюткина Н.В. Экономические и хозяйственные перспективы объединения пермской области и Коми-Пермяцкого АО // Укрупнение субъектов федерации как путь к укреплению Российской государственности / Ред. Неганов С.В. Пермь, 2004.

161. Тархов С.А. Изменение административно-территориального деления России за последние 300 лет // Регионализация и развитие России. Географические процессы и проблемы / Под.ред.А.И.Трейвиша и С.С. Артоболевского. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

162. Тишков В.А. Межнациональные отношения в Российской Федерации. -М., 1993.

163. Туровский Р. Ф. Региональные аспекты общероссийских выборов // Второй электоральный цикл в России (1999-2000). М., 2002.

164. Туровский Р.Ф. Бремя пространства как политическая проблема России //Логос. 2005. - № 1.

165. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб. пособие. М., 1998.

166. Фадеева Л.А. Политические традиции и региональная политическая культура Прикамья // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001. — Вып. 1.

167. Фадеева Л.А. Сквозь призму политической культуры: нация, класс, регион. Пермь, 2006.

168. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: Российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.

169. Федоров Ю. Парламент в трансформационном процессе в России // Россия политическая. М., 1998.

170. Феномен Владимира Путина и российские регионы: Победа неожиданная или закономерная? М., 2004.

171. Флайнер Т. Швейцария: конституция федерального государства и кантоны. Федерализм и децентрализация. М., 1999.

172. Хенкин С.М. Федерализм: опыт Российский и зарубежный // Полис. -2005.-№ 2.

173. Хогвуд П. Деволюция в Великобритании: шаг на пути Федерализации? // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2004.

174. Хютман М. Практика федерализма в Германии // Федерализм и децентрализация. Перспективы процесса преобразований в Центральной и Восточной Европе / Ред. Розе и Траут. М., 2001.

175. Чирикова А.Ю. Федеральный центр и региональные элиты: схватка без права на поражение // Укрупнение субъектов федерации как путь к укреплению Российской государственности / Ред. Неганов C.B. Пермь, 2004.

176. Чиркин В.Е.Современный федерализм: сравнительный анализ. М.,1995.

177. Шутов А.Д. Постсоветская Россия. СНГ. М., 2001.

178. Южаков В. Главная цель это уменьшение количества субъектов федерации.- 2001.- 27 июня Электронный документ.- Режим доступа: http: //old-opec.hse.ru/commentdoc.asp?dno=13768.

179. Яковенко И. Дезинтеграция РФ: сценарии и перспективы // Отечественные записки. 2002. - № б (7).