автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере Российской Федерации в 1990-е годы

Полный текст автореферата диссертации по теме "Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере Российской Федерации в 1990-е годы"

Вологодский государственный педагогический университет

На правах рукописи

Лукичев Александр Николаевич

Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Вологда - 2004

Работа выполнена на кафедре отечественной истории Вологодского государственного педагогического университета.

Научный руководитель: доктор исторических наук,

профессор А.М. Попов

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор В.И. Голдин

кандидат исторических наук С.Н. Цветков

Ведущая организация: Российская академия государственной

службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится «_»_2004 г. в_часов

на заседании Диссертационного совета К.212.031.01 по присуждению ученой степени кандидата исторических наук в Вологодском государственном педагогическом университете по адресу: 160035, г. Вологда, проспект Победы, 37, ауд. 78.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Вологодского государственного педагогического университета.

Автореферат разослан «_»_2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета

кандидат исторических наук, доцент С. Г. Карпов

2

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что активное и должным образом организованное самоуправленческое начало в современном мире выступает в качестве одной из основ демократического общества, в котором наряду с интересами государства и личности признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы. Местное самоуправление способствует приближению инструментов властвования к народу, ликвидации его отчуждения от власти. В связи с этим в России, избравшей путь демократизации, исследование истории реформирования системы местного самоуправления в новейшее время чрезвычайно актуально.

Российское общество продолжает меняться. В нем происходят сложные процессы, обусловленные реформами во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере управления. Но уже сегодня общество нуждается в обобщении накопленного за 1990-е гг. исторического опыта, чтобы двигаться дальше, учитывая уроки недавнего прошлого. Такое обобщение на общероссийском уровне возможно лишь на основе тщательного изучения регионального опыта. В связи с этим диссертант обратился к исследованию конкретно-исторического материала, а именно к проблеме формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. на материалах Архангельской и Вологодской областей.

Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования -история местного самоуправления в России. Предмет - процесс становления и развития системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в 1990-е гг.

Территория. Исследование в комплексе материала о развитии местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях обусловлено рядом обстоятельств. Они граничат между собой, издавна испытывают взаимное экономическое и культурное тяготение, им свойственна общность исторических судеб. С 1982 г. обе области принадлежат к Северному экономическому району, с 2000 г. - к Северо-Западному федеральному округу.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают 1990-2000 гг. Нижняя граница обусловлена тем, что в апреле 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», с которого начинается история становления современной модели местного самоуправления, а в июне 1990 г. - Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», положившая начало новому этапу российской истории.

В 1990-е гг. российское общество пережило немало серьезных социально-политических и экономических потрясений, к числу которых, в частности, относится упразднение старого и создание нового механизма управления. Большую общественную значимость в этот период новейшей истории России приобрела проблема формирования новой системы местного самоуправления.

К концу 1990-х гг. современная система местного самоуправления на Европейском Севере РФ в основном была построена, чем обусловлена верхняя хронологическая граница исследования.

3

Степень изученности проблемы

Теоретические представления о том, каким должно быть местное самоуправление, как в отечественной, так и в зарубежной исторической и юридической науках многообразны. Смысл, который вкладывался в понятие «местное самоуправление», зависел от времени, места и обстоятельств появления той или иной дефиниции, от политических убеждений того, кто ее давал.

В отечественной науке XIX - начала XX в. существовало несколько теорий местного самоуправления (теория «свободной общины», общественно-хозяйственная, государственная, юридическая, политическая), приверженцы которых расходились между собой прежде всего в трактовке вопросов о степени независимости местного самоуправления от государственной власти и направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение государственных функций или сочетание того и другого).

После установления советской власти был провозглашен демократический централизм, призванный снять противоречие между централизацией и демократизацией в государственно-политическом устройстве. На деле это привело к диктатуре партийной бюрократии.

В настоящее время на европейском уровне принято выделять две основные модели построения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосаксонскую и европейскую континентальную. Первая подразумевает отказ местного самоуправления от выполнения государственных функций и его автономию. Вторая ориентирована на то, что органы местного самоуправления являются и органами государственного управления, поэтому их компетенция регулируется государством. В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»1. Хартия оказала существенное влияние на выработку современной концепции местного самоуправления в России, основные принципы которой отражены в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно последнему (п.1 ст. 2), местное самоуправление в РФ - это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»2.

Традиции исследования истории местного самоуправления в России закладывались известными историками, социологами, экономистами, правоведами и общественными деятелями конца XIX - начала XX вв.: академиками М.М. Богословским, В.О. Ключевским, С.Ф. Платоновым, С.М. Соловьевым; профессорами И.И. Дитятиным, А.А. Кизеветтером, Б.Б. Веселовским,

1 Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. -1998. - № 36. - Ст. 4466.

2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации» // Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. - М.: МОНФ, 2000. - С. 227.

4

В.И. Сергеевичем, Л.А. Велиховым и др. В дореволюционных исследованиях в связи с вопросом становления местного самоуправления в России особое внимание уделялось земству.

В советское время история земства продолжала разрабатываться (в работах В.В. Гармизы, Г.А. Герасименко, П.А. Зайончковского, Л.Г. Захаровой, Н.М. Пирумовой, М.С. Симоновой и других исследователей), но в интерпретации его деятельности проявлялась тенденциозность (в частности, преувеличивалась зависимость земства от государственного аппарата). Внимание акцентировалось на роли земства в политической жизни общества (главным образом в предреволюционные и революционные годы), особенно на его соперничестве в период двоевластия с Советами, которые были провозглашены демократическими органами власти на местах. Истории последних в советское время уделялось особое внимание. Советские ученые также исследовали организацию власти на местах в более ранние периоды истории дореволюционной России, находя и в те времена элементы местного самоуправления.

В постсоветский период общественный и научный интерес к истории местного управления и самоуправления в России существенно вырос. Оценка сущности и роли местных Советов в СССР существенно изменилась: о них чаще стали писать как об органах государственного управления (а не самоуправления) на местах. Поднялась новая волна интереса к истории земства3. Стремление обосновать возможность развития местного самоуправления в современной России, подтвердить наличие у него на российской почве глубоких исторических корней порой приводило к тому, что наряду с учреждениями, созданными земской и городской реформами 1860-1870-х гг., к местному самоуправлению предлагалось относить и те общественные институты, которые имели к нему мало отношения4. Активизируется в это время и исследование истории местного самоуправления на Европейском Севере (например, в работах А.В. Воронина, Н.И. Голиковой, Ф.Я. Коновалова, М.Н.Мартюшевой, Л.Н. Мясниковой, В.В. Осипова, В.А. Саблина, Н.Я. Фалилеева, П.В. Федорова, О.В. Якуниной).

В то же время многие исследователи (в большинстве своем политологи, правоведы, экономисты и социологи) обратились к анализу состояния и оценке перспектив развития местного самоуправления в современной России (И.В. Выдрин, Н.А. Емельянов, А.Н. Широков и др.)5. Многие монографии, сборники научных статей, материалов конференций, объединенные этой проблематикой, увидели свет в серии «Библиотека муниципального служащего» (с 2000 г. - «Библиотека местного самоуправления»), которая была основана в

3 См., например: Земство в Вологодской губернии и этапы развития народовластия в Вологодской области (по материалам «круглого стола») 23 марта 2000 года. - Вологда: Законодательное собрание области, 2000.

4 Об этом см.: Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. - 2001. - № 2. - С. 3-27.

5 См., например: Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Конституционно-правовой аспект. - Екатеринбург, 1998; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - М.; Тула: ТИГИМУС, 1997; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 1997.

5

1998 г. Эта серия выходит в рамках программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда (далее - МОНФ) при поддержке института «Открытое общество» и насчитывает более 40 выпусков. Проблемам местного самоуправления в современной России были посвящены многие научные, научно-практические конференции и семинары регионального, всероссийского и международного уровней. Активно обсуждались такие вопросы, как развитие правовой основы местного самоуправления, роль этого института в политико-административной системе России и ее регионов, пути взаимодействия государственной и местной властей, роль местного самоуправления в решении социально-экономических проблем, его кадровое обеспечение, межбюджетные отношения между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления и т.д.

Во второй половине 1990-х - начале 2000-х гг. был выполнен ряд диссертационных исследований по правовым, политологическим и социологическим проблемам развития местного самоуправления в современной России (Л.И. Антоновой, П.М. Кебеш, А.Г. Гладышевым, В.В. Чепиль и др.). Среди них, в связи с привлечением (хотя и в рамках политологического исследования) материала по рассматриваемому в настоящей диссертации региону, целесообразно выделить работу Л.И. Антоновой6. В ней анализируются особенности политических условий, в которых проводится в РФ реформа местного самоуправления; определяется возможность переноса накопленного зарубежного опыта реализации идеи местного самоуправления на российскую почву; выявляются собственно политические факторы, влияющие на ход реформы местного самоуправления; анализируется отношение к этой реформе широких слоев населения, выражающееся в электоральном поведении. На основе проведенного исследования Л. И. Антоновой выдвигаются различные сценарные прогнозы возможного хода развития реформы местного самоуправления в РФ.

Со второй половины 1990-х гг. усиливается внимание к региональным особенностям организации местного самоуправления в современной России. Значительный интерес представляет исследование реформы местного самоуправления в России, проведенное в сентябре 1998 г. - январе 1999 г. Международным институтом гуманитарно-политических исследований (далее -ИГПИ) при поддержке МОНФ. Оно стало плодом междисциплинарного сотрудничества группы экспертов, специализирующихся в разных научных сферах, главной задачей которых было исследование хода реформы местного самоуправления на этапе ее «регионализации». Головной группой участников проекта был разработан перечень вопросов, используя который эксперты собирали материал и готовили региональные очерки. Результаты проведенной работы по материалам 21 региона РФ были обобщены в специальном изда-

6 Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления: Автореф. дисс. на соиск. учен. степ. канд. полит. наук. - СПб., 2001. См. также: Дергаева Л.И. Становление местного самоуправления в Вологодской области // Местное самоуправление в Вологодской области (проблемы, поиск, решения). -С. 9-17; Она же. Местное самоуправление: становление, модели, функции // Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и практики): Сборник научных и учебно-методических трудов. - СПб.: Образование - Культура, 1998. - С. 3-17.

6

нии7. В нем рассматриваются принципы федеральной политики в области местного самоуправления и их эволюция на протяжении 1993-1998 гг.; анализируется современное состояние регионального законодательства в области местного самоуправления в разных субъектах РФ; определяется роль региональных элит и партий в продвижении реформы местного самоуправления; выявляются особенности муниципальных выборов по сравнению с федеральными и региональными; исследуется развитие местного самоуправления с точки зрения учета интересов этнических групп.

Несмотря на повышенное внимание современных исследователей к становлению местного самоуправления в субъектах РФ, проблемы формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере в 1990-е гг. до сих пор не нашли достаточно полного отражения в научной литературе. В числе специальных публикаций о Вологодской области следует назвать сборник «Местное самоуправление в Вологодской области (проблемы, поиски, решения)»8, специальный выпуск журнала «Федерализм: Теория. Практика. История»9. На страницах этих изданий обсуждаются правовые, экономические, юридические и организационные вопросы деятельности органов местного самоуправления. Заслуживает внимания монография В. А. Ильина, Е.М. Жирнова и А. С. Якуничева, в которой обобщены данные социологических опросов по теме изменения качества жизни вологжан10. В этом исследовании затрагивается проблема определения эффективности местного самоуправления: авторы указывают на отсутствие надежных методик, позволяющих с достаточной достоверностью выявить вклад местной власти в динамику экономических и социальных процессов. Попытка системного рассмотрения происходящих в регионе процессов была предпринята в монографии В.М. Ануфриева, посвященной теоретико-правовым основам деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в областях-субъектах РФ11. Автор достаточно часто обращается за примерами к материалам Вологодской области, что объясняется его опытом законотворческой деятельности в Законодательном собрании Вологодской области. Определенный интерес представляет издание «Что такое местное самоуправление?», выпущенное в Вологде под редакцией профессора Ю.К. Некрасова12. Авторы книги обратились к широкому спектру вопросов исторического, правового и организационного характера, возникающих при рассмотрении института самоуправления в современной России. В ней кратко описана история местного управления и самоуправления в Вологде в ХХ в., названы некоторые

7 Реформа местного самоуправления в региональном измерении: По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова и Н. Винникова. - М.: МОНФ, 1999. - (Библиотека муниципального служащего. - Вып. 13).

8 Местное самоуправление в Вологодской области (проблемы, поиски, решения): Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Вологодской области. - Вологда, 1996.

9 Федерализм: Теория. Практика. История: Журнал: Спец. вып. - М., 1997.

10 Ильин В.А., Жирнов Е.М., Якуничев А.С. Условия проживания населения: оценка и проблемы управления. - Вологда: Вологодский научно-координационный центр РАН, 1997.

11 Ануфриев В.М. Государственная власть и местное самоуправление в областях-субъектах Российской Федерации: системный и сравнительно-правовой анализ. - М., 1999.

12 Что такое местное самоуправление? / Отв. ред. Ю.К. Некрасов. - Вологда: Древности Севера, 2001.

7

особенности и проблемы становления самоуправления в Вологодской области в 1990-е гг. Задачу обстоятельного исторического анализа процесса формирования современной системы местного самоуправления авторы данной книги перед собой не ставили.

Социологическим аспектам исследования местного самоуправления в Вологодской области посвящен ряд разработок Вологодского научно-координационного центра Центрального экономико-математического института Российской академии наук (далее - ВНКЦ ЦЭМИ РАН). В них рассматриваются возможные подходы к формированию системы показателей мониторинга социально-экономического состояния муниципальных образований, исследуются принципы организации взаимоотношений областного и местного бюджетов, предлагаются методические подходы к организации мониторинга состояния региональной бюджетной системы, производится оценка состояния муниципальных бюджетов и межбюджетных отношений в Вологодской области в 1997-2000 гг., оценивается налоговый потенциал муниципальных образований на основе данных за 1999-2000 гг., рассматриваются варианты распределения финансовой помощи районам Вологодской области, исследуются проблемы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований и роль в процессе становления рыночных отношений местного самоуправления, разрабатываются подходы к оценке эффективности бюджета муниципалитета и принципы организации мониторинга состояния региональной бюджетной системы, изучается оценка жителями Вологды условий жизни и их отношение к деятельности местных органов власти13.

В 2002 г. вышло в свет издание, составленное из материалов заседаний региональных секций III Российской научно-практической конференции «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект»14. В докладах ученых-экономистов, деятелей правительства, Законодательного собрания и органов местного самоуправления Вологодской области рассматриваются важнейшие проблемы управления экономикой региона как одной из основ местного самоуправления. В материалах международной конференции «Местное самоуправление и решение социально-экологических проблем», проходившей в г. Вологде и г. Кириллове 16-18 июня 2003 г., нашли отражение практические проблемы, с которыми сталкиваются в осуществлении хозяйственных функций муниципальные предприятия, и поиск направлений эволюции системы местного самоуправления. Так, М.К. Банщиков анализирует сложившееся к рубежу XX и XXI веков бюджетное устройство и регламентацию бюджетного процесса в г. Вологде, рассмат-

13 См., например: Переход к рынку и местное самоуправление. - Изд. 2-е. - Вологда, 1998; Стратегия управления муниципальными образованиями. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2000; Разработка методики мониторинга состояния муниципального бюджета: Информационно-аналитическая записка. - Вологда, 2001; Разработка методики мониторинга состояния региональной бюджетной системы. - Вологда, 2001; Условия проживания в Вологде (по оценкам населения). - Вологда, 2001; Мониторинг развития муниципальных образований. - Вологда, 2002.

14 Местное самоуправление - важнейший путь развития реального федерализма: Материалы заседаний региональных секций III Российской научно-практической конференции «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект». - Ч. 3. - Вып. 1. -Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2002.

8

ривает особенности порядка установления и отмены льгот по налогам и сборам в городской бюджет; И.А. Литвинов исследует динамику развития ЖКХ г. Вологды в 1997-2002 гг. и т.д.15

Реформирование местного самоуправления в Архангельской области нашло отражение в аналитических статьях Т.Л. Барандовой, которая в качестве регионального эксперта ИГПИ принимала участие в программе «Политический мониторинг». Ее публикации преимущественно посвящены региональным выборам. В контексте настоящего исследования особый интерес представляет статья «Реформа местного самоуправления в Архангельской области», где охарактеризованы правовые основы местного самоуправления; взаимоотношения федерального центра, региональной власти и местного самоуправления; структура, организация и компетенция органов местного самоуправления; выборы должностных лиц и органов местного самоуправления 8 декабря 1996 г. в Архангельской области16.

Специальной работой по интересующей нас теме являются составленные М.В. Буториным практические рекомендации «Становление местного самоуправления в Архангельской области»17. В этой небольшой брошюре говорится о проблемах становления местного самоуправления в РФ в 1990-е гг., рассматриваются вопросы истории формирования органов местного самоуправления в Архангельской области. Полномочия и структура органов местного самоуправления анализируются на примере органов самоуправления Приморского района. М.В. Буторин формулирует конкретные рекомендации по структурной реформе самоуправления в Архангельской области, по вопросам перераспределения собственности и власти между его институтами.

Поднимаются вопросы местного самоуправления и в трудах действительного члена Академии социальных наук РФ, д.и.н., профессора Ю.Ф. Лу-кина18. В связи с проблематикой диссертационного исследования особый интерес представляют вышедшие под его редакций материалы Одиннадцатого Соловецкого форума, где в первую очередь обсуждались перспективы развития местного самоуправления, которые открываются с принятием в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19. Статья В.С. Фортыгина, вошедшая в этот сборник, посвящена актуальным вопросам реформирования местного самоуправления. А. С. Константинов сосредотачивает внимание на проблемах, связанных с введением в соответствии с требованиями нового закона

15 Местное самоуправление и решение социально-экологических проблем: Международная конференция. Вологда, Кириллов, 16-18 июня 2003 г. - Вологда, 2003.

16 Барандова Т.Л. Реформа местного самоуправления в Архангельской области // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - С. 340-380.

17 Буторин М. В. Становление местного самоуправления в Архангельской области: Практические рекомендации. - Архангельск: Изд-во Поморского гос. университета им. М.В. Ломоносова, 1999.

18 См, например: Лукин Ю.Ф. Архангельская область: экономика, политика на пороге XXI века. - Архангельск: Изд-во ПГУ, 1997; Он же. Местное самоуправление и окружающая среда в двух российских городах: Новодвинске и Коряжме: Научный отчет по совместному проекту ПГУ-НИБР в 2001-2002 гг. - Архангельск: ИУППК ПГУ, 2002.

19Х1 Международный Соловецкий форум: Сборник материалов / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. - Архангельск-Соловецкие острова, 2003.

9

о местном самоуправлении двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления. В статье А. И. Вертешеина рассматривается социальный механизм взаимодействия средств массовой информации и местной власти в период модернизации российского общества, выделяются его основные этапы. М.В. Журавкина посвящает свою статью исследованию проблемы формирования позитивного имиджа муниципальной власти. В соавторстве с Г.В. Косолаповым М.В. Журавкина также исследует кадровые аспекты в работе органов муниципальной службы. И.В. Каторин на примере региональных выборов в Архангельской области анализирует влияние условий, технологии организации выборов, их результатов на отдельные компоненты политической культуры населения. Н. Н. Матафанов поднимает вопрос о характере взаимодействия областного Собрания депутатов с представительными органами местного самоуправления Архангельской области, рассматривает основные направления этого взаимодействия. В. Г. Машутинский в своей статье на примере г. Мирного показал, насколько негативно влияет на местное самоуправление отсутствие устава муниципального образования. В.И. Синиц-кий посвятил статью анализу роли органов местного самоуправления в поддержании жизнедеятельности населенных пунктов.

Из приведенного историографического обзора можно сделать вывод, что большое количество изысканий в сфере современного российского местного самоуправления сосуществует с дефицитом научно выверенных обобщающих работ по истории формирования местного самоуправления в отдельно взятых регионах (в том числе и на Европейском Севере РФ). Работы, посвященные формированию современной системы местного самоуправления на территории исследуемых областей, в основном носят информационно-аналитический, политологический и социологический характер.

Цель диссертационного исследования - на материалах Архангельской и Вологодской областей исследовать историю и осмыслить опыт формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг.

В работе ставятся следующие задачи:

- исследовать процесс зарождения современной системы местного самоуправления и ее основных структурных составляющих;

- дать развернутый анализ становления и развития правовой, территориальной, организационной и экономической основ этой системы;

- определить основные этапы формирования современной системы местного самоуправления;

- проанализировать изменение характера взаимодействия субъектов местного самоуправления;

- определить конкретно-исторические особенности формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях;

- установить, какая модель местного самоуправления была реализована в ходе реформирования;

- выявить, какие проблемы местного самоуправления остались нерешенными к концу исследуемого периода, наметить пути их решения.

Методологической основой диссертации являются общенаучные и специальные методы исторического исследования. Историко-генетический метод позволяет проследить процесс становления и развития современной системы

10

местного самоуправления на Европейском Севере РФ, выявить его этапы, закономерности и причинно-следственные связи. Сравнительный анализ комплекса основных характеристик, присущих местному самоуправлению на различных этапах исторического развития в Архангельской, Вологодской областях и в целом по РФ, осуществляется с опорой на историко-сравнительный метод. С помощью историко-типологического метода исследуется характер взаимоотношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в различных муниципальных образованиях. Кроме того, при анализе современной системы местного самоуправления (в качестве структурных составляющих которой рассматриваются ее правовая, территориальная, организационная и экономическая основы) применяются элементы историко-системного подхода. Тема исследования не позволяет диссертанту ограничиваться лишь историческими методами - она требует выхода на междисциплинарный уровень, в частности использования элементов правоведче-ских исследовательских подходов при анализе нормативно-правовой базы системы местного самоуправления, которая определяла направленность происходящих в регионе перемен.

Источниковая база диссертационного исследования состоит из четырех групп архивных и опубликованных письменных источников: 1) нормативные правовые акты, 2) делопроизводственная документация, 3) статистические источники, 4) периодическая печать.

В работе использованы материалы Государственного архива Архангельской области, Государственного архива Вологодской области, Вологодского областного архива новейшей политической истории. Сконцентрированный в государственных архивах исторический материал, имеющий отношение к теме диссертационного исследования, в основном ограничивается сведениями о попытках реформирования местных Советов в 1990-1993 гг. Архивные фонды по более позднему периоду времени находятся в процессе формирования, что компенсируется в работе за счет привлечения материалов текущих архивов органов самоуправления, избирательных комиссий, комитетов государственной статистики Архангельской и Вологодской областей и т.д.

К первой группе используемых в работе источников относятся нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Положив в основу классификации уровень власти, принявшей документы, и широту территории, на которую распространяется их действие, источники этой группы можно разделить на следующие подгруппы: а) международные акты; б) государственные акты СССР, РСФСР, РФ; в) акты Архангельской и Вологодской областей; г) акты местных Советов и муниципальных образований на территории этих областей. Из числа международных актов в диссертации используется Европейская хартия местного самоуправления; из государственных нормативных правовых актов - ныне действующая Конституция РФ, законы СССР, РСФСР и РФ, указы Президента РФ, постановления Верховного Совета РСФСР, Правительства РФ и т. д.; из региональных нормативных правовых актов, изданных в Архангельской и Вологодской областях в 1990-е гг., - законы Архангельской и Вологодской областей, уставы областей, решения областных законодательных органов, а также нормативные правовые акты исполнительных органов и должностных

11

лиц государственной власти этих субъектов РФ (постановления глав администраций, губернаторов областей и т. д.); из нормативных правовых актов местных Советов и муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей - решения и постановления представительных органов, исполнительных органов и должностных лиц местного управления и самоуправления, положения о местном самоуправлении и его службах, уставы муниципальных образований и т. д. Нормативные правовые акты по содержанию и направленности можно подразделить на две основные группы: полностью посвященные регулированию отношений в системе местного самоуправления и содержащие лишь отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Анализ содержания нормативно-правовых актов разных уровней позволяет проследить этапы формирования правовой основы местного самоуправления в регионе. Специфика этих источников состоит в том, что намерения законодателя получали практическое воплощение далеко не сразу и не всегда. В связи с этим диссертант особое внимание уделяет рассмотрению особенностей хода местного правотворческого и правоприменительного процессов: привлекает материалы дискуссий, сопровождавших принятие тех или иных актов, и обращает внимание на обстоятельства, связанные с их введением в действие.

Делопроизводственная документация составляет вторую группу источников. В основном это относящиеся к теме исследования документальные материалы органов государственной власти и местного самоуправления (исполнительных комитетов Архангельского и Вологодского областных Советов народных депутатов, городских и районных Советов народных депутатов Архангельской и Вологодской областей и их исполкомов, администраций территориальных округов г. Архангельска и т. п.). К их числу относятся протоколы и распорядительная документация коллегиальных органов (протоколы сессий, заседаний, совещаний, тексты принятых решений, приказы и распоряжения); организационная документация (положения, правила); плановая и отчетная документация; текущая переписка (например, обращения граждан) и т. п. Делопроизводственная документация отложилась в фондах государственных архивохранилищ и текущих архивов органов местного самоуправления и государственной власти Архангельской и Вологодской областей.

Третья группа источников - статистические материалы. К их числу относятся сборники данных о развитии местного самоуправления, подготовленные Государственным комитетом РФ по статистике, Вологодским и Архангельским областными комитетами государственной статистики. Они содержат данные о ходе реформы местного самоуправления, демографической, экономической, социальной обстановке в областях в 1990-е гг. Сведения об оценке жителями Вологодской области деятельности федеральных и региональных властей содержатся в изданиях ВНКЦ ЦЭМИ РАН, посвященных мониторингу общественного мнения (по итогам опросов, проводимых сотрудниками этого центра начиная с середины 1990-х гг.). Систематическое исследование отношения населения к осуществляемым преобразованиям, проводимое ВНКЦ ЦЭМИ РАН, является одним из индикаторов эффективности социально-экономической политики и деятельности органов местного самоуправления в целом. Представляют интерес и публикации результатов мониторинга общественного мнения жителей Архангельской области по вопро-

12

сам, имеющим непосредственное отношение к предмету исследования .

Четвертая группа источников - периодическая печать. Используемые в диссертационном исследовании периодические издания по форме подразделяются на журналы, газеты и бюллетени; по территориальному признаку - на центральные (федеральные), областные (региональные), городские и районные. По обилию материалов, касающихся проблем становления и развития местного самоуправления в России в целом, следует особо отметить центральные журналы «Российская Федерация», «Муниципальная власть», «Муниципалитет», «Федерализм: Теория. Практика. История», «Политический мониторинг», «Полития», а также постоянную специализированную вкладку «Земство» в «Российской газете». Из числа местных периодических изданий в диссертационном исследовании использованы материалы, опубликованные в архангельских областных изданиях: газете «Правда Севера», информационно-аналитическом еженедельнике «Волна», информационном бюллетене «Ориентир», журналах «Наш Север», «Ведомости Архангельского областного собрания депутатов второго созыва». В известной степени исследуемая проблематика представлена на страницах вологодских областных газет: «Вологодская неделя», «Губерния», «Губернские новости», «Красный Север», «Красный Север (Зеркало)», «Московский комсомолец в Вологде», «Премьер», «Русский Север», «Ступени», «Хронометр-Вологда». В качестве исторических источников были использованы также материалы городских и районных изданий: «Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Город Архангельск"», газеты «Архангельск» (г. Архангельск), «Ваша домашняя газета» (г. Мирный), «Вологда», «Вологодские новости» (г. Вологда), «Восход» (пос. Сямжа), «Речь» (г. Череповец), «Кадуйские зори» (пос. Кадуй), «Север» (г. Мезень) и т. д.

Материалы, публикуемые на страницах периодических изданий, разнообразны по своему происхождению, содержанию и жанру. По происхождению среди используемых в работе публикаций в периодических изданиях можно выделить такие разновидности, как официальные документы, исходящие от органов государственного управления и местного самоуправления (официальные обращения и выступления политических и государственных лидеров, законы, указы, постановления, уставы и т.п.), и информация, получаемая изданием из иных источников - от собственных корреспондентов, читателей и т. д. По содержанию источники, опубликованные в периодической печати, можно разделить на информативные и аналитические. Для информативных источников характерно стремление оперативно передать сведения о том или ином факте. Наиболее распространенными жанрами такого рода источников являются интервью, репортаж, заметка и отчет. К аналитическим жанрам (для которых характерно стремление выразить авторское мнение о том или ином событии или явлении) можно отнести статьи и письма.

Сведения, почерпнутые на страницах периодической печати, отражают субъективные, а порой откровенно тенденциозные, мнения различных авторов, часто стоящих на диаметрально противоположных позициях, поэтому

20 См., например: Константинов А.С. Записка по итогам социологического экспресс-опроса «Горожане и реформа исполнительной власти». - ГААО. Ф. 1146. Оп. 1. Д. 5. Л. 12.

13

нуждаются в критическом отношении. Анализ взглядов различных авторов, из числа представленных в периодической печати, в определенной мере позволяет составить мнение о позициях по вопросам местного самоуправления определенных общественных групп. По частоте, с которой поднимается тот или иной вопрос, касающийся местного самоуправления, на страницах периодической печати можно судить и о степени заинтересованности населения в его решении.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней на конкретно-историческом материале Архангельской и Вологодской областей проанализирован и обобщен исторический опыт становления и развития системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. Диссертантом выявлены основные этапы, особенности и проблемы становления самоуправленческих начал в регионе, а также основные тенденции их развития. Впервые исторический процесс формирования современной системы местного самоуправления рассмотрен на материалах Архангельской и Вологодской областей. В работе использован широкий спектр исторических источников, часть которых впервые вводится в научный оборот.

Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы в деятельности депутатов местных представительных органов и муниципальных служащих для решения практических задач местного самоуправления. Полученный в ходе диссертационного исследования новый эмпирический и теоретический материал может оказаться полезным в учебном процессе в вузах (при разработке курсов по новейшей истории России, краеведению и спецкурсов), в системе подготовки и переподготовки специалистов в области государственного и муниципального управления.

Апробация работы. Основные положения исследования отражены в научных публикациях автора (см. список публикаций). Диссертант принял участие в двенадцати региональных, российских, международных научно-теоретических и научно-практических конференциях и семинарах.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, примечаний, списка источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрыта актуальность темы, определены объект и предмет исследования, обоснованы его хронологические и территориальные рамки, рассмотрено состояние научной разработанности проблемы, сформулированы цель и задачи, представлены методологическая основа и источниковая база диссертации, показана ее научная новизна и практическая значимость, приведены сведения об апробации основных результатов исследования.

В первой главе «Исторический опыт зарождения и становления современной системы местного самоуправления» анализируется процесс выработки принципов местного самоуправления на общероссийском уровне и начало их воплощения в жизнь на Европейском Севере с 1990 г. до конца 1996 г.

Первый параграф посвящен попыткам реформирования местных Советов с апреля 1990 г. по сентябрь 1993 г. В нем исследуются первые попытки создания правовой основы местного самоуправления.

14

Стремление власти начать создание новой системы местного самоуправления ознаменовало принятие в апреле 1990 г. Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Основным звеном в системе местного самоуправления провозглашались экономически самостоятельные местные Советы, но до внесения соответствующих изменений в Конституцию они продолжали считаться органами государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», вступивший в силу в августе 1991 г.

В строительстве системы местного самоуправления в это время обозначились два разнонаправленных вектора. С одной стороны, закладывались правовые основы местного самоуправления, шел процесс выведения местных Советов из системы органов государственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяющимся законодательством и запросами практики и т.д. Так, во второй половине 1991 г. в представительных органах местных Советов исследуемого региона создаются действенные малые Советы, реорганизуется структура существующих при Советах постоянных комитетов, идет активный поиск новых форм работы с общественностью. В г. Архангельске из части депутатов городского и районных Советов был образован единый представительный орган - городское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных Советов стали местные администрации. В июне 1991 г. были проведены первые в исследуемом регионе всенародные выборы мэра г. Северодвинска. В 1991-1992 гг. на территории Архангельской и Вологодской областей рядом местных Советов принимаются первые положения о местном самоуправлении, хотя практическое их значение оказалось невелико. С другой стороны, в это же время наметилась развившаяся в дальнейшем тенденция встраивания местных администраций в жесткую вертикаль государственной власти и ослабления позиций местных представительных органов. В угоду тактическим политическим интересам и под давлением проявлений всеобъемлющего социально-экономического кризиса федеральной властью и государственными органами Архангельской и Вологодской областей неоднократно предпринимались попытки ограничить действенность и самостоятельность местного самоуправления.

В данном параграфе рассматривается и вопрос о действиях местных Советов на территории Архангельской и Вологодской областей в периоды политических кризисов 1991 и 1993 гг. Каких-либо неконституционных действий местных Советов народных депутатов в августе 1991 г. не предпринималось, решения ГКЧП на местах не выполнялись. Осенью 1993 г., в отличие от высших органов власти РФ, в Архангельской и Вологодской областях столкновений между исполнительной и представительной ветвями власти не наблюдалось. Однако судьба местных Советов, по-разному оценивавших пути выхода из кризиса, после московских событий была предрешена.

В обобщенном виде содержание этого периода может быть сведено к попытке реализации в рамках советской системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в качестве местной публичной власти, обладающей в установленных пределах достаточной самостоятельностью).

15

Во втором параграфе исследуется полный противоречий период в истории местного самоуправления с октября 1993 г. по август 1995 г.

В это время, с одной стороны, проводилась «президентская реформа», в соответствии с которой в стране была прекращена деятельность Советов и фактически установлено местное государственное управление, а с другой - в новом Основном законе были провозглашены вступавшие в противоречие с такой политикой новые принципы местного самоуправления. В работе показаны особенности этого периода, начавшегося с устранения в октябре 1993 г. по инициативе Президента РФ всех органов местной представительной власти от исполнения своих функций и закончившегося многочисленными фактами проявления самоуправленческой инициативы «снизу».

В это время в Архангельской и Вологодской областях разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в реформируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается избрание первых представительных органов местного самоуправления. Опережающими темпами формирование системы местного самоуправления шло в Вологодской области. Законодательное собрание Вологодской области разработало Закон «О местном самоуправлении в Вологодской области» ранее появления соответствующего федерального закона. На этом этапе оказался востребован такой важный институт, как местный референдум; начался процесс принятия уставов муниципальных образований.

В это время на фоне фактически существовавшего сверху донизу государственного управления в сфере самоуправления впервые столь активно проявилась общественная инициатива жителей Архангельской и Вологодской областей. Получившие широкое распространение выборы старост в сельских населенных пунктах стали показателем роста общественного интереса к проблеме строительства местного самоуправления. В г. Вологде активизируется движение по созданию органов территориального общественного самоуправления (далее - ТОС). Правда, в этот период в Архангельской и Вологодской областях в большинстве своем такие инициативы не находили необходимой организационной, правовой и финансовой поддержки.

В третьем параграфе рассматривается переход от местного государственного управления к реализации конституционных принципов местного самоуправления в сентябре 1995 г. - декабре 1996 г.

Нижняя хронологическая граница данного периода определяется вступлением в силу Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», верхняя - завершением выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, последние из которых в муниципальных образованиях Архангельской и Вологодской областей прошли именно в это время.

В исследуемом регионе этот отрезок времени отмечен важнейшими шагами по реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: принимались необходимые областные законы по вопросам местного самоуправления, уставы муниципальных образований, избирались представительные органы муниципальных образований и главы самоуправления. Анализ собранных данных позволяет сделать вывод о наличии в Архангельской и Вологодской областях, несмотря на воз-

16

никавшие трудности, необходимых темпов принятия регионального законодательства по вопросам местного самоуправления.

Много внимания в диссертации уделено процессу формирования низового уровня правовой базы местного самоуправления. В подавляющем большинстве муниципальных образований исследуемых областей в 1995-1996 гг. были разработаны уставы, определившие структуру органов местного самоуправления. В муниципальных образованиях Вологодской области уставы, как правило, принимались местным референдумом, реже - решением представительного органа местного самоуправления. В Архангельской области, напротив, подавляющее большинство уставов муниципальных образований было принято представительными органами местного самоуправления.

В данном параграфе также исследуется процесс складывания территориальной основы местного самоуправления в исследуемых областях. Диссертант анализирует материалы дискуссии о выборе принципа формирования муниципальных образований. Закрепление в Архангельской и Вологодской областях принципа формирования муниципальных образований на уровне административно-территориальных районов и крупных городов областного подчинения было обусловлено конкретными социально-экономическими условиями, сложившимися к моменту принятия данного решения (малочисленность населения районов, концентрация инфраструктуры в райцентрах, экономическая слабость большинства поселений, неравномерность экономического развития территорий областей, которая в первой половине 1990-х гг. усугубилась в связи с кризисными явлениями периода перехода к рыночным отношениям). В Вологодской области были созданы 28 муниципальных образований, в числе которых - 26 сельских районов и 2 крупнейших города областного значения (Вологда и Череповец). В Архангельской области созданы 26 муниципальных образований: 20 сельских районов и 6 городов областного подчинения (в том числе г. Мирный - закрытое административно-территориальное образование). Сформированная на этом этапе территориальная основа местного самоуправления фактически без изменений сохранилась до наших дней (исключение единственное - в 1999 г. в Архангельской области образовано новое муниципальное образование «Новая Земля»).

В работе продемонстрировано, что в ходе практической реализации в регионе Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникали серьезные трудности, что было обусловлено стремлением чиновничества различного уровня сохранить диктат государственных органов по отношению к местному самоуправлению. Характерной чертой стало присвоение функций представительной власти властью исполнительной. Среди особенно выразительных примеров можно указать разработку мэрией устава г. Архангельска и неоднократные попытки главы администрации г. Череповца провести выборы мэра города без утверждения устава муниципального образования. Некоторые принятые уставы оказались подготовленными без должной тщательности, поэтому впоследствии существенно дорабатывались или принимались заново. Затягивание реализации законодательства стало возможным и в связи с пассивностью граждан. В диссертации отмечены многочисленные факты срыва выборов по причине неявки избирателей. В городах Архангельской области (Архангельске, Северодвин-

17

ске, Котласе, Коряжме, Мирном, Новодвинске) по этой причине не удавалось избрать представительные органы самоуправления с марта 1994 г. по октябрь 1996 г.

Таким образом, в первой главе показано, как в течение рассматриваемого периода уходила в прошлое советская система местного управления, осуществлялась выработка современных принципов местного самоуправления в России и их утверждение на Европейском Севере. В это время в Архангельской и Вологодской областях формировались правовая, территориальная и организационная основы современной системы местного самоуправления. К концу 1996 г. на этих территориях новая система местного самоуправления в организационном отношении в основном сложилась.

Во второй главе «Развитие системы местного самоуправления во второй половине 1990-х гг.» исследуется следующий этап, когда новая система местного самоуправления на Европейском Севере РФ начинает реально функционировать, корректируется практикой и претерпевает дальнейшее эволюционное развитие. Здесь раскрывается суть действовавшей системы местного самоуправления, на конкретно-историческом материале двух областей исследуется развитие и взаимодействие ее основных структурных составляющих.

В первом параграфе анализируется процесс совершенствования правовой базы деятельности органов самоуправления на федеральном, а также региональном и муниципальном уровнях. Анализ практики местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях свидетельствует, что законодательное регулирование организации и деятельности местного самоуправления к началу рассматриваемого во второй главе периода было неполным и непоследовательным. На уровне субъектов РФ неоднократно принимались нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству, а на уровне муниципальных образований - региональному; были случаи невыполнения должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления норм муниципального права. Диссертантом анализируются правовые акты, призванные способствовать созданию финансово-экономической основы местного самоуправления, формированию муниципальной собственности, организации эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления др. Во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях определялся порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований; регулировались вопросы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, со статусом органов и должностных лиц местного самоуправления; закладывались основы муниципальной службы и т. д. В это время завершалось принятие уставов муниципальных образований (в качестве примера затягивания этого процесса рассматривается многолетняя история принятия устава закрытого территориального образования г. Мирный). В работе показана роль, которую играют в практике муниципального нормотворчества решения представительного органа местного самоуправления, постановления главы муниципального образования, прочих должностных лиц. Одной из наиболее острых проблем формирования местного самоуправления в Вологодской и Архангельской областях стала реализация

18

органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Второй параграф посвящен развитию организационных основ местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Здесь исследуются пути осуществления местного самоуправления в формах непосредственной демократии, через представительную демократию, исполнительные органы и органы ТОС. Показано значение в осуществлении местного самоуправления на Европейском Севере РФ таких форм прямого волеизъявления граждан, как местный референдум, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления и т.д. В параграфе дается обобщенная характеристика органов местной власти муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей; анализируется их структура, состав, содержание деятельности и т. д. Внимание обращено на различия в названиях и численности представительных органов местного самоуправления, на их взаимоотношения с исполнительными органами, способы выборов глав исполнительной власти и на то, кто председательствует на заседаниях представительных органов. В параграфе раскрыты преимущества и недостатки различных моделей организации управления муниципальными образованиями.

В обоих регионах количественно преобладает схема «сильный глава муниципального образования - слабый представительный орган». Эта схема возникла в условиях сложившегося к моменту принятия уставов положения, при котором действовавшая исполнительная власть имела очевидные преимущества перед вновь сформированной представительной (обладая значительным аппаратом и находя поддержку в менталитете населения, сформированном в годы государственного местного управления). Как показано в диссертации, схема с представительным органом, обладающим собственным статусом и не руководимым главой исполнительного органа, сложившаяся, например, в г. Вологде, более соответствует потребностям крупных муниципальных образований с развитой экономикой и демократическими традициями. Рассмотрены различные варианты способа замещения должностей глав сельских и поселковых органов исполнительной власти муниципальных образований, указаны организационные проблемы в их деятельности.

Органы местного самоуправления в соответствии с принятыми уставами имеют разные названия. Так, представительные органы 27 муниципальных образований Архангельской области имеют 6 вариантов названия, а 28 муниципальных образований Вологодской области - 11. Это, казалось бы, незначительное обстоятельство может расцениваться в качестве косвенного свидетельства большей самостоятельности и активности вологжан при создании уставов муниципальных образований.

Эффективность управления связана с профессионализмом муниципальных служащих. В связи с этим поднимается проблема пополнения органов местного самоуправления квалифицированными кадрами.

Обращено внимание и на развитие во второй половине 1990-х гг. в исследуемом регионе межмуниципальных связей. Углублению этого процесса в Архангельской и Вологодской областях способствовала деятельность новых общественно-консультативных органов, создаваемых при областных органах государственной власти. Появление такого рода общественно-

19

консультативных органов объективно способствовало развитию не только межмуниципальных связей, но и координации деятельности муниципальных образований со стороны региональных властей, в определенном смысле - ее централизации на областном уровне.

В параграфе также исследуется опыт деятельности органов ТОС в Архангельской и Вологодской областях. Как формы ТОС в Вологодской области активно действуют комитеты (советы) общественности при поселковых и сельских органах самоуправления, старосты и советы старост. На территории городов формируются комитеты ТОС. В Вологде к концу 1990-х гг. действовало 11 комитетов ТОС. Пионером в этой сфере является комитет ТОС микрорайонов «Бывалово» и «Можайский», работающий с 1987 г. В январе 1997 г. Советом самоуправления г. Вологды утверждено «Положение о территориальном общественном самоуправлении в г. Вологде», призванное способствовать распространению подобного опыта. Эта форма самоорганизации граждан призвана способствовать преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения. В Архангельской области ТОС развивалось не столь активно, несмотря на неоднократные попытки его организации «сверху», некоторое оживление в этой сфере наблюдалось лишь в конце 1990-х гг. Здесь отмечено зарождение новых организационно-правовых форм ТОС на селе в форме «сельских общин», имеющих целью кооперацию усилий жителей отдаленных населенных пунктов по решению насущных социально-экономических проблем.

Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях анализируются в третьем параграфе.

Опыт стран с развитым самоуправлением показывает, что реальность и эффективность местного самоуправления в конечном счете определяется имеющимися в его распоряжении материально-финансовыми ресурсами. Конституция РФ 1993 г., закрепившая право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, создала правовую базу для решения материально-финансовых вопросов деятельности муниципалитетов. В ходе рыночных преобразований остро сказалась необходимость изменения методов управления муниципальной собственностью. В годы перехода к рыночной экономике муниципалитеты исполняли роль «буфера», смягчающего социальные катаклизмы. Так, в Вологде на протяжении 1993-1999 гг. муниципальный жилой фонд увеличился в 2,7 раза за счет передачи на баланс города жилья тех предприятий, которые оказались не в состоянии содержать его в пригодном для проживания состоянии.

Проблема формирования устойчивой финансово-экономической основы местного самоуправления в 1990-е гг. не была решена. В исследуемом регионе муниципальная собственность в большинстве своем оказалась доходопот-ребляющей, а не доходопроизводящей. На протяжении второй половины 1990-х гг. доходы от собственности редко превышали 1 % общей суммы доходов. В практике большинства муниципалитетов Вологодской и Архангельской областей доходов, которые поступали в виде местных налогов и сборов, а также переданных по нормативам отчислений по федеральным налогам, не

20

хватало на покрытие расходной части бюджета. Доходный источник, связанный с платой за землю и иные природные ресурсы, фактически не работал. Решающую роль в формировании бюджетов таких муниципальных образований стали играть дотации, субвенции и трансферты со стороны органов государственной власти. Так, в 1999 г. все сельские муниципальные образования Вологодской области, за исключением Кадуйского района, являлись дотационными, а областной бюджет почти на 80 % формировался за счет промышленных предприятий г. Череповца. Для дотационных районов обеих областей стало характерно пребывание в положении полной финансовой несамостоятельности, практически - зависимости от региональной администрации. Еще призрачнее была финансово-экономическая основа низового звена самоуправления - сельских и поселковых администраций.

В этой ситуации крайне важное значение приобрела проблема межбюджетных отношений. В последние годы рассматриваемого десятилетия несколько возросла доля бюджетов муниципальных образований в бюджете Вологодской области. По степени самостоятельности муниципальных бюджетов Вологодская область находилась на одном из ведущих мест среди регионов РФ: на 1 января 2001 г. доля местных бюджетов в консолидированном бюджете области достигла 60 %. В Вологодской области в конце 1990-х гг. отмечен заметный рост доходов местных бюджетов.

В течение исследуемого периода завершить формирование финансово -экономической основы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях не удалось. Важнейшая причина этого состояла в том, что процесс формирования местного самоуправления пришелся на период выхода из глубокого социально-экономического кризиса, когда отсутствовали условия для самостоятельной экономической деятельности муниципалитетов. Особенно остро обозначилась необходимость урегулирования федеральными законами вопросов реализации прав муниципальной собственности на землю, ключевых аспектов проблемы межбюджетных отношений, порядка передачи средств для обеспечения исполнения делегированных муниципальным образованиям государственных полномочий.

В заключении сформулированы основные выводы по результатам исследования, представлены рекомендации по решению отдельных проблем местного самоуправления.

В 1990-е гг. на Европейском Севере, как и на всей территории России, шел процесс формирования современной системы местного самоуправления. За основу его периодизации берется становление правовой базы местного самоуправления, ход реформирования местной власти, конкретно-исторические условия формирования основных структурных составляющих данной системы в Архангельской и Вологодской областях. Обобщая результаты проведенного исследования, автор диссертации считает правомерной следующую периодизацию: I этап - апрель 1990 - сентябрь 1993 г.; II этап - октябрь 1993 -декабрь 1996 г.; III этап - с января 1997 г. - по настоящее время.

На протяжении первого этапа, который начинается с принятия Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», шел процесс зарождения важнейших элементов системы местного самоуправления. На этом этапе реформирование местной власти проходило в рамках со-

21

ветской системы. Оно было направлено на превращение местных Советов из органов государственной власти в органы местного самоуправления.

Начало второго этапа связано с прекращением в октябре 1993 г. деятельности Советов и осуществлением так называемой «президентской реформы» (фактическим установлением местного государственного управления, временным оттеснением на второй план представительной власти). На протяжении этого этапа идет противоречивый процесс становления современной системы местного самоуправления на новой общественно-политической основе. В это время на государственном уровне утверждаются новые принципы местного самоуправления, которые вступают в противоречие с существовавшей на тот момент жесткой властной вертикалью. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал и развил закрепленные Конституцией положения о самостоятельном решении местными сообществами вопросов местного значения. Несмотря на противоречивые политические процессы, происходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено.

Конец 1996 г. для Вологодской и Архангельской областей является важным рубежом, знаменующим в целом завершение становления системы местного самоуправления. К этому времени сформировалась минимально необходимая правовая база, а также организационная и территориальная основы местного самоуправления. В декабре 1996 г. в последних муниципальных образованиях исследуемого региона прошли выборы представительных органов. Таким образом, на протяжении двух первых этапов шла выработка современной концепции местного самоуправления в России и создание организационно-правовых условий для ее реализации на местах.

С января 1997 г. наступил третий этап развития системы местного самоуправления, продолжающийся поныне. С этого времени система местного самоуправления уже не претерпевала кардинальных перемен. На этом этапе шло совершенствование правовых, развитие организационных и формирование финансово-экономических основ местного самоуправления. В связи с этим в Вологодской и Архангельской областях он может быть охарактеризован как этап поступательного развития сложившейся системы местного самоуправления. Совершенствование правовой основы местного самоуправления в это время было направлено в первую очередь на законодательное обеспечение формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и функционирования муниципальных служб. В ходе апробации сложившихся моделей управления в ряде муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей шла их корректировка.

На протяжении 1990-х гг. формировались субъекты местного самоуправления, менялся характер их взаимодействия. В начале исследуемого в диссертации периода местные Советы представляли собой местный уровень государственной власти. Полноценных субъектов местного самоуправления в это время не было. С мая 1991 г. органы местного самоуправления начинают постепенно выводиться из системы органов государственной власти, провозглашается их самостоятельность, очерчивается компетенция, предполагается формирование их финансово-экономической базы. В это время закладывается

22

законодательная основа для становления субъектов местного самоуправления, к числу которых относятся граждане, государство, местные Советы народных депутатов, существовавшие территориально-административные единицы, органы ТОС, местные администрации и их главы.

Проведенный анализ исторического материала позволяет выделить ряд общих черт, характерных для формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Наиболее существенно то, что здесь на основе федерального законодательства, а также своевременно созданной в регионах законодательной базы в установленные на федеральном уровне сроки были сформированы территориальные и организационные основы системы местного самоуправления. Реализованные в этих областях варианты модели управления муниципальными органами и территориальной основы местного самоуправления являются наиболее распространенными в РФ. Формирование финансово-экономической базы местного самоуправления в рассматриваемых областях, как и в целом по РФ, на протяжении 1990-х гг. не было завершено.

В результате проведенного историко-сравнительного анализа были выявлены и некоторые конкретно-исторические особенности формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. К числу важнейших особенностей можно отнести то, что в Архангельской области в темпах строительства местного самоуправления наблюдалось систематическое отставание от Вологодской, особенно характерное для второго этапа становления системы (в этом отношении показательна разница в датах принятия областных законов о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований, а также в темпах избрания местных представительных органов).

К концу рассматриваемого в диссертационном исследовании периода многие проблемы местного самоуправления в регионе остались нерешенными. Нормативно-правовое регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления оставалось неполным и непоследовательным. Избранная в Архангельской и Вологодской областях модель формирования и деятельности муниципальных образований не оригинальна и грешит многими недостатками. Целесообразно расширить имеющуюся в отдельных муниципальных образованиях практику децентрализации - передачи необходимых ресурсов органам самоуправления нижней ступени. Наиболее радикальный вариант решения проблемы - создание муниципальных образований меньшего масштаба. Представляется целесообразным и распространение организационной модели, при которой на заседаниях представительного органа председательствует не глава самоуправления, а избранный из числа депутатов председатель. В исследуемом регионе, особенно в Архангельской области, в течение рассмотренного периода не были раскрыты полностью ресурсы ТОС. Среди выявленных проблем необходимо назвать невысокую правовую и политическую культуру населения, складывавшуюся в условиях безраздельного доминирования государства во всех сферах жизни общества. Органам местного самоуправления необходимо усилить просветительную и пропагандистскую работу, направленную на преодоление пассивности, повышение гражданской активности населения. Еще одна проблема - дефицит профессионально подготовленных кадров, обладающих достаточными знаниями и опы-

23

том в области муниципального управления. В качестве ключевой до настоящего времени может рассматриваться проблема недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Она включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на местном уровне: вопросы формирования муниципальной собственности, создания условий для формирования полноценных местных бюджетов, создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.

Проведенное исследование позволяет сделать следующий вывод: хотя провозглашенный в Конституции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления (его отделенности от государства) получил развитие в федеральном и региональных законодательствах, на практике в исследуемом регионе он не был последовательно реализован. Реформирование местного самоуправления изначально по сути было ориентировано на англосаксонскую модель местного самоуправления, которая заложена в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но, как было показано в настоящей работе, переход к соответствующему этой модели функционированию местного самоуправления без вмешательства государственных органов власти, на основе реальной материально-финансовой базы и в целях решения задач местного значения в 1990-е гг. на Европейском Севере не был осуществлен. На практике англосаксонская модель местного самоуправления была подменена континентальной, подразумевающей выполнение органами местного самоуправления значительной части государственных дел. Материал по исследованному региону свидетельствует о том, что это во многом было выбором самих субъектов Федерации (здесь проявилась как позиция областных администраций, так и мнение населения). По всей видимости, на реализацию реформы местного самоуправления наложили отпечаток традиции, унаследованные от советской модели местного управления с присущей ей иерархией исполнительной власти на местах, с подчинением органов местной власти вышестоящим органам государственной власти. Оказалась «унаследована» и зависимость местной власти от власти вышестоящей в финансовом отношении, и ее функции, не ограничивающиеся решением только задач местного значения, но связанные и с выполнением значительного объема государственных полномочий.

В качестве приложений работа содержит 3 схемы и 13 таблиц, которые конкретизируют материал исследования.

24

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации граждан и важная составляющая часть местного самоуправления // Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и практики): Сборник научных и учебно-методических трудов. - СПб: Образование - Культура, 1998. - С. 69-72.

2. Межбюджетные отношения и передача государственных полномочий органам местного самоуправления // Материалы семинара представителей городских и районных выборных органов местного самоуправления «О дальнейшем совершенствовании взаимодействия Законодательного собрания области с представительными органами местного самоуправления». Вологда, 30 января 2001 г. - Вологда: Издательство Законодательного собрания области, 2001. - С. 47-52.

3. Что такое местное самоуправление? / Отв. ред. Ю.К. Некрасов. - Вологда: Древности Севера, 2001. - 160 с. (В соавторстве с В.И. Лефоновым, Ю.К. Некрасовым, В.А. Саблиным, С.А. Смирновым, И.В. Степановым).

4. Становление местного самоуправления в г. Вологде // Местное самоуправление и решение социально-экономических проблем: Международная конференция. Вологда, Череповец, Белозерск, 30 мая - 1 июня 2002 г. - Вологда: АНО «Инженерный центр "АртЭко"», 2003. - С. 3-6.

5. Надо делиться... // Муниципальная власть: Российский журнал местного самоуправления. - 2003. - № 1. - С. 53-54.

6. Проблемы законодательного обеспечения местного самоуправления и пути их решения // Местное самоуправление в условиях реформируемой России: опыт становления и проблемы развития: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Великий Новгород, 16-17 января 2003 г. - СПб., 2003. - С. 82-86.

7. Законодательство о местном самоуправлении. Проблемы и перспективы // Местное самоуправление и решение социально-экологических проблем: Международная конференция. Вологда, Кириллов, 16-18 июня 2003 г. - Вологда: АНО «Инженерный центр "АртЭко"», 2003. - С. 3-10.

8. Роль Законодательного собрания в становлении и развитии местного самоуправления в Вологодской области (1994-2004) // Материалы конференции «Становление и развитие законодательной власти на Вологодчине (опыт, проблемы, перспективы)». Вологда, 31 марта 2004 г. - Вологда, 2004. -С. 61-65.

25

Лукичев Александр Николаевич

Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в

1990-е годы

(на материалах Архангельской и Вологодской областей)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Подписано в печать 29.09.2004. Формат 60х84/16

Гарнитура «Times New Roman» Тираж 100 экз.

Уч.-изд. л. 1,9. Заказ №

Отпечатано:

26

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Лукичев, Александр Николаевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Попытки реформирования местных Советов (апрель 1990 г. -сентябрь 1993 г.).

1.2. «Президентская реформа» и конституционная модель местного самоуправления (октябрь 1993 г. — август 1995 г.).

1.3. Переход к реализации конституционных принципов местного самоуправления (сентябрь 1995 г. - декабрь 1996 г.).

Глава II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х гг.

2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного самоуправления.

2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления.

2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления.

Введение диссертации2004 год, автореферат по истории, Лукичев, Александр Николаевич

Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что должным образом организованное самоуправленческое начало в современном мире выступает в качестве одной из основ демократического общества. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами государства и личности признаются и гарантируются муниципальные интересы, связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения определенной территории. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные им.

Демократического правового государства не может быть без местной системы самоуправления, без осуществления принципа разделения властей. Именно на местном уровне народ может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами наиболее полно. В обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе каждому гражданину и в силу этого эффективнее. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной территории. Только тогда, когда население сможет повлиять на условия жизни в своем доме, поселке, районе, микрорайоне или в своем городе, оно сможет повлиять и на положение дел в стране в целом.

На путь демократизации становится все большее число стран. Право граждан на участие в решении вопросов местного самоуправления признано всеми государствами - членами Европейского Совета, принявшего 15 октября 1985 г. Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от движения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложными и неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало серьезных социально-политических и экономических потрясений. Упразднение старого механизма управления и отставание темпов создания новой системы управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали напряженность во всех социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг. большую значимость приобрела проблема реформирования местной власти. Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем свидетельствует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категорические суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и сегодня продолжает меняться, в нем происходят сложные и противоречивые процессы, обусловленные глобальными реформами во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас общество нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как позитивного, так и негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но все-таки уже ушедшего времени, двигаться дальше по пути развития демократии, по пути дальнейшего развития самоуправления как основы демократического общественного развития - одного из важнейших способов участия граждан в делах государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне возможны лишь на основе тщательного изучения и анализа опыта строительства местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных образованиях, областях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местного самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с этим диссертант и обратился к исследованию конкретно-исторического материала, а именно к проблеме формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской областей в 1990-е гг.

Термин «самоуправление» (self-government) стал употребляться в связи с местным самоуправлением в Англии еще в XVII в. В XIX в. это понятие было -заимствовано правоведами Германии^ аг^! 860-е гг. вошло в обиход в России . Смысл, который вкладывался в понятие «самоуправление», не был однозначным в различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует какой-то единой «для всех времен и народов» дефиниции этого понятия. Официально принятая в какой-либо стране в определенное время дефиниция обусловлена избранной государством теорией данного института публичной власти, на основе которой формируется концепция местного самоуправления.

Теоретические представления о том, каким должно быть местное самоуправление, как в отечественной, так и в зарубежной исторической и юридической науках многообразны. В отечественной науке XIX - начала XX в. существовало несколько теорий местного самоуправления3. К числу наиболее распространенных обычно причисляют теории «свободной общины», общественно-хозяйственную, государственную, юридическую, политическую. Сторонники этих теорий расходились между собой прежде всего в трактовке вопросов о степени независимости местного самоуправления от государственной власти и направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение государственных функций или сочетание того и другого). Известный историк и юрист А.Д. Градовский (1841-1889) писал: «Как только в науке зайдет речь о теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии: . защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны»4. Это высказывание актуально и сегодня, когда принято выделять две основные модели построения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосаксонскую и европейскую континентальную.

Англосаксонская модель подразумевает, что местное самоуправление обладает автономией и не выполняет государственные функции. Применительно к этой модели местное самоуправление можно определить следующим образом: «Местное самоуправление - это местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также" формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения»5.

Европейская континентальная модель местного самоуправления основана на признании того, что компетенция органов местного самоуправления регулируется государством и они выполняют (в числе прочих) функции государственного управления. Такой подход подразумевает следующую дефиницию местного самоуправления: «Местное самоуправление — это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения»6.

В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. З)7. Хартия оказала существенное влияние на выработку концепции местного самоуправления в России, основные принципы которой отражены в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Согласно последнему, местное самоуправление в РФ - это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте ресов населения, его исторических и иных местных традиций» (п. 1 ст. 2) .

Традиции исследования истории местного самоуправления в России закладывались известными историками и социологами конца XIX - начала XX вв. : представителем государственной школы, правоведом, профессором И.И. Дитя-тиным (1847-1892)9; доктором экономических наук, профессором Б.Б. Веселовским (1880-1954)10; крупнейшим представителем либерального направления в российской исторической науке, академиком В.О. Ключевским (1841-1911)11;

12 академиком М.М. Богословским (1867-1929) ; академиком С.Ф. Платоновым (1860-1933)13; главой государственной юридической школы в России профессором В.И. Сергеевичем (1832-1910)14; академиком, ректором Московского университета, крупнейшим представителем государственной школы С.М. Соловьевым (1820—1879)15; известным историком и общественным деятелем, профессором Московского университета A.A. Кизеветтером (1866—1933)16; экономистом, земским деятелем, князем А.И. Васильчиковым (1818-1881)17 и др. Многие труды этих исследователей и сегодня не утратили научного значения.

В начале XX в. появилось немало политически окрашенных работ о местном самоуправлении, написанных политиками и историками различных убеждений18. Pix появление, с точки зрения автора диссертации, подтверждает не только историческую, но и практическую значимость проблемы местного самоуправления. Количество и концептуальное разнообразие литературы по истории развития самоуправления в России свидетельствует о том, что на протяжении уже более чем столетия эта тема весьма актуальна, и она, несомненно, заслуживает специального изучения.

В работах дореволюционных исследователей особое внимание уделялось рассмотрению деятельности земства. В связи с 50-летним юбилеем земства в России, отмечавшемся в 1914 г., вышел целый ряд обобщающих трудов, посвященных его истории19. В основном это были труды представителей либерально-буржуазной школы, которые видели в российском земстве воплощение идей либерального конституционализма, считали, что оно выражает общенациональные интересы, и являлись его апологетами. Помимо изучения истории российского земства в целом, исследовалась история земства и его учреждений в отдельных регионах страны, в том числе на Европейском Севере России20.

К истории земства, в значении местного самоуправления, некоторые исследователи относили не только историю пореформенного земства XIX в., но и всю историю земства в целом, не учитывая многозначности этого понятия, изменения его содержания в различные исторические эпохи. В работах о местном управлении, написанных до 1860-х гг., под выборными («излюбленными») людьми XVI-XVII вв. понимались «мирские» (или «земские») власти. Их деятельность определялась как «выборная служба», «земское управление», а не как местное самоуправление21. На путь модернизации понятия «земство» в начале XX в. одним из первых встал историк М.М. Богословский. Он применил к общине XVI-XVII вв. понятия «земство» и «земское самоуправление» в том значении, какое они получили лишь после земской реформы 1864 г., не делая различия между «миром» на языке XVII века и «земством» на языке второй половины XIX - начала XX в.22 Вопреки этому многие исследователи подчеркивали неоднозначность понятия «земство» на различных этапах российской истории. Князь А.И. Васильчиков писал, что во второй половине XIX в. земство относилось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и учреждений», который в других государствах определялся понятием самоуправление. При этом он подчеркивал, что происхождение и основное значение слова «земство» восходит к «неразрывной связи народа с землей». В этом смысле земство выражает «совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание по

23 винностей и уплату податей» . С.М. Соловьев употреблял слово «земский» в значении «оседлый». Он писал: «Борьба земских людей, государства с козаче-ством есть относительно природных форм борьба лесной стороны с полем, степью, что особенно выразилось в Смутное время и в последующие козацкие движения, когда Россия делилась по духу, характеру народонаселения, на северную, земскую, и на южную украйну со степями, козацкую. Степь условли-вала постоянно эту бродячую, разгульную козацкую жизнь с первобытными формами, лес более ограничивал, определял, более усаживал человека, делал его земским, оседлым, установившимся в противоположность козаку, вольному, гулящему»24. В.О. Ключевский в качестве одной из особенностей землевладения в Новгородской республике отмеча^наличие крестьян-собственников*— которые назывались «земцами» или «своеземцами». По определению

В.О.Ключевского, «земцы» - «.это вообще мелкие землевладельцы с небольшими хозяйствами. Но землевладение земцев отличалось некоторыми своеобразными чертами. Они редко владели землей в одиночку. Чаще всего своеземцы сидят гнездами, землевладельческими товариществами, связанными родством и договором»25.

В России после установления советской власти в основу принятой на государственном уровне советской теории местного «самоуправления» легла марксистско-ленинская концепция, интерпретированная в том виде, в котором она устраивала находившихся у власти.

Каковы же были взгляды В.И. Ленина на местное самоуправление? Он отстаивал программу Ф. Энгельса: «полное самоуправление. в уезде и общине через чиновников, избираемых всеобщим избирательным правом» и отмену «всех местных и провинциальных властей, назначаемых государством». Ленин выступал за «наибольшую местную, областную и пр. свободу, известную в истории» и призывал обратиться к опыту Франции 1792-1798 гг., Америки, Англии и Канады . В его произведениях есть много высказываний в демократическом духе, например: «По какому праву смеет демократ отступать от теорией доказанного и опытом демократических реформ подтвержденного принципа:

27 никаких назначаемых сверху для местного населения властей"?!» В начале строительства нового государства Ленин запрещал «всякое шаблонизирование и установление единообразия сверху»; резко критиковал советских бюрократов,

28 засевших в центральных учреждениях и душащих местную инициативу . Отрицая бюрократический (государственный) централизм, Ленин противопоставлял ему централизм демократический, который, согласно марксистско-ленинской теории, должен снять противоречие между централизацией и демократизацией в государственно-политическом устройстве общества. На деле этого не произошло. Выступая против бюрократической централизации, Ленин одновременно поддерживал идею диктатуры пролетариата (на практике ставшей диктатурой партийного аппарата, т. е. диктатурой партийной бюрократии). После революции местная самостоятельность для Ленина — это самостоятельность победившего пролетариата. Но, как известно, самостоятельности пролетариата тоже не получилось. И.В. Сталиным был создан мощный аппарат советско-партийной бюрократической номенклатуры, всецело подконтрольный центру, и от «демократического централизма» фактически остался лишь централизм. Во второй половине 1920-х гг. Сталин даже публично заявлял, что «массы хотят, чтобы ими руководили, и массы ищут твердого руководства»29.

Ведущим официальным теоретиком «советского самоуправления» стал жесткий государственник-централист Л.М. Каганович, который в 1920 г. давал такие указания «советскому строителю»: «Отпадают и должны отпасть все рассуждения о контакте и параллельном существовании автономных органов власти в губернии помимо исполкома, за исключением особых представительств из центра. Все объединяется и должно объединяться под единым колпаком гу-бисполкома. Таков закон Октябрьской революции. Губисполком является не просто канцелярией, а он является руководящим всеобъемлющим и вездесущим органом высшей власти, объединяющим все от больших до малых сторон жизни губернии. Отделы. будучи подчинены исполкому, вместе с тем подчиняются директивам центральных учреждений, то есть устанавливается принцип двойной подчиненности. Это наиболее жизненная форма, устраняющая. всякую возможность самостийности, обеспечивающая государственную, а не лл местническую линию» . В 1923 г. в книге «Местное советское самоуправление. Строительство советской власти на местах» он рассматривает Советы как «составную часть всего государственного аппарата» и сводит строительство местного самоуправления к укреплению «советской власти на местах». По его выражению, «государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью». Каганович противопоставляет Советы прежнему земскому и городскому самоуправлению и открыто говорит о недемократичности Советов как о том, к чему необходимо стремиться, осуществляя строительство советской власти на местах: «НЭП вызвал у наших врагов^ некоторые надежды, если не на уничтожение Советского государства, то на его демократическую эволюцию, и, в частности, на эволюцию Советов в сторону старых земских и городских самоуправлений. Но. Советы и впредь останутся органами пролетарской диктатуры»31.

Выражать какую-либо оригинальную, отличную от официально провозглашенной, точку зрения на проблему самоуправления в советские времена стало небезопасным. В связи с этим большинство авторов старалось придерживаться официальной позиции. Например, Е. Сорин (один из таких авторов) в начале 1930-х гг. утверждал, что в советском государстве «не может быть противопоставления местных органов власти центральным и наоборот», «нет и самой проблемы местного самоуправления», а «местные органы, выполняя руководящие указания. вышестоящих органов, осуществляют тем самым общие интересы пролетарской диктатуры»32.

Видный государственный и общественный деятель, классик отечественного муниципализма, член комиссии по местному самоуправлению IV Государственной Думы, профессор J1.A. Велихов (основавший в 1908 г. журналы «Городское дело» и «Земское дело») был одним из тех немногих, кто не относился к числу апологетов советского строя. В 1928 г. в фундаментальном труде по муниципальной науке «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства» он позволил себе поставить под сомнение существование местного самоуправления в СССР. Велихов показал, что горсовет на практике является лишь «совещательным органом при уездном и губернском исполкоме»; критиковал централистскую политику в области фито нансирования трудоустройства . В этой книге он теоретически обосновал принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своей компетенции и необходимость его обеспечения собственными ресурсами (что является актуальным и для сегодняшнего дня). Так при советской власти Велихов продолжил борьбу с централизмом, начатую в дореволюционное время. Еще в э 1914 г. он утверждал, что органы местного самоуправления «всего лучше могут вести дело, они знают местные нужды, они стоят близко к жизни», и обращался к царской бюрократии с призывом: «Оставьте им простор, и они, регулируя общественным мнением, успешнее разрешат все задачи. И да не вмешивается в их дела государство, даже с благой целью. Принцип невмешательства прежде всего»34. В 1938 г. Велихов был арестован НКВД. По выражению С. Шевердина, «главная "контрреволюционная" деятельность Велихова. — его враждебный бюрократическому сталинскому централизму муниципализм»35.

К оценке деятельности земства советские исследователи подходили с узкоклассовых позиций, видели в ней в первую очередь выражение интересов буржуазии. Примером может служить следующее высказывание Г.А. Герасименко: «Проведение земской реформы в жизнь отражало борьбу нового, буржуазного, начала со старым феодальным порядком. Учреждение местного самоуправления являлось отражением процесса обновления общества и приспособления его к капиталистическим отношениям. Само существование земских учреждений, их продуктивность и влияние отражали степень развития буржуазных отношений, силу проявления капиталистического уклада, уровень развития буржуазных отношений в различных районах страны»36. Такая точка зрения восходит к позиции В.И. Ленина, который видел в российском земстве «гото

37 вую организацию всей русской буржуазии» . Им же земству был вынесен следующий «приговор»: «Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»38. Оценка, данная Лениным земству, не могла не повлиять на взгляды представителей советской исторической науки. Впоследствии в работах советских исследователей, как правило, преувеличивалась слабость земства и его зависимость от государственного аппарата, а достижения, напротив, предпочиталось замалчивать или явно преуменьшать.

Отдельные аспекты и периоды деятельности земства в России рассматривались в специальных работах Л.Г. Захаровой, Н.М. Пирумовой, В.В. Гармизы,

39 т-»

П А. Зайончковского, М.С. Симоновои и др. Внимание акцентировалось прежде всего на роли земства в политической жизни общества (главным образом в предреволюционные и революционные годы), особенно на его соперничестве с Советами в период двоевластия40. В целом земству в советской исторической науке уделялось явно недостаточно внимания. В качестве обобщающего труда можно назвать уже упоминавшуюся монографию Г.А. Герасименко «Земское самоуправление в России»41.

Помимо земств, советские ученые исследовали организацию власти на местах в более ранние периоды истории дореволюционной России42. Процесс развития северорусской общины рассматривался в работах вологодских историков, например, П.А. Колесникова43. Однако особое внимание все-таки уделялось истории Советов, которые формально были провозглашены демократическими органами власти на местах, а фактически являлись низшими ячейками государственного аппарата и контролировались коммунистической партией. Процессу их прихода к власти - «триумфальному шествию» по стране - посвящено особенно много публикаций44. Установившаяся «советская модель самоуправления» характеризовалась в советской историографии как «действительно демократическая». Работы о Советах носили апологетический характер45.

В связи с начавшейся перестройкой и провозглашением курса на демократизацию общества во второй половине 1980-х гг. возрастает интерес к самоуправленческому началу в Советах народных депутатов, и издается много трудов, посвященных этой проблематике46. В это время рядом отечественных исследователей предпринимаются ранее невозможные попытки более пристально, критически взглянуть на деятельность органов социалистического «народовластия», поднимается вопрос о модернизации их деятельности (хотя и в рамках прежней системы)47. Но и во времена начавшейся «перестройки» в работах многих авторов можно было прочитать высказывания, аналогичные следующему: «Еще в апреле 1917 г. в речи к солдатам на митинге в Измайловском полку В.И. Ленин заявил: ".народ, объединенный Советами, - вот кто должен управлять государством". Это положение, выдвинутое Владимиром Ильичом, стало после победы Октября осуществляться на практике. Началась решительная борьба за утверждение подлинного народовластия в масштабе всей страны. В центре этой борьбы за демократию и социализм находилась ленинская партия большевиков. Во главе партии стоял Владимир Ильич Ленин. Его теоретическая мысль, его нравственный пример, плоды его титанической деятельности не пропали даром. Они и сегодня с нами, ибо наша перестройка все глубже, основательнее утверждает в жизни партии и страны революционный ленинский дух, дух Великого Октября, закрепившего за человеком труда реальные права и свободы, установившего власть Советов - самим народом найденную демократическую форму справедливой государственности»48.

В 1990-е гг. оценка сущности и роли Советов в СССР в работах многих авторов претерпевает принципиальные изменения. Даются, к примеру, следующие характеристики советского «самоуправления»: «В советское время, в условиях господства "общенародной собственности", когда интересы собственника были представлены в одном юридическом лице - государстве, необходимости в организации местного самоуправления не было. При господстве государственной собственности система экономических отношений была однотипна и не требовала регулирования этих отношений на низшем уровне - муниципального образования (городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части одного поселения). Основные полномочия по социально-экономическому развитию территории и решению вопросов местного значения осуществлялись РК и ОК КПСС, а органы местного самоуправления, особенно в сельских округах и поселениях, фактически оказались бесправными. В основу построения органов управления был положен принцип подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим ор

49 ганам государственной власти» .

В постсоветское время, когда в связи с. происходившими в стране радикальными политическими переменами общественный и научный интерес к истории местного управления и самоуправления существенно вырос, появилось множество публикаций по этой проблематике. К ним относятся исследования, посвященные истории местного управления и самоуправления как во всероссийских50, так и в региональных масштабах, в том числе на Европейском Севере (работы A.B. Воронина, Н.И. Голиковой, Ф.Я. Коновалова, М.Н. Мартюше-вой, JI.H. Мясниковой, В.В. Осипова, В.А. Саблина, Н.Я. Фалилеева, П.В. Федорова, О.В. Якуниной и др.)51- Стремление обосновать возможность развития местного самоуправления в современной России порой приводило к тому, что время его появления неправомерно удревнялось. При таком подходе практически все выборные лица и структуры автоматически относились к самоуправленческой сфере. Наряду с учреждениями, созданными земской и городской реформами 1860-1870-х гг., под местным самоуправлением в России предлагалось понимать также и земские общественные учреждения, созданные в ходе преобразований в местном управлении середины XVI в., и институты, созданные в ходе городской реформы 1699 г.

Некоторые современные историки предлагают видеть исторические корни пореформенного земства в эпохе Ивана Грозного. Полагаясь, видимо, на простое созвучие некоторых терминов из истории XVI в. («земство», «земщина», «земская изба», «земская реформа»), они наполняют их более поздним содержанием, тем самым явно модернизируя историю институтов местного управления XVI в.52 Как было показано выше, подобные воззрения не являются новыми для отечественной науки. Их критика традиционно сводится к тому, что понятие «земство» в различные эпохи русской истории имело разные значения53. Нельзя не согласиться со следующим высказыванием доктора исторических наук Л.Ф. Писарьковой: «Учитывая, что абсолютное большинство жителей русской земли составляли земские люди (такого преобладания сельского населения не знала ни одна европейская страна), понятие земский получило значение местный (пока города и деревни имели одну и ту же структуру управления) или сельский. Именно поэтому общественные учреждения, созданные в 1860-е гг. на территории сельской местности, в отличие от городских, получили название земские или земство, избранные в их состав члены стали земцами, а реформа 1864 г. - Земской. С этого времени слово земский было неразрывно связано с понятием-самоуправление. Эта связь оказаласьтнастолько прочной, что заслонила собой все другие значения этого слова и заставила многих исследователей искать начала самоуправления в истории Московского государства»54.

Чрезмерно раннее датирование времени появления местного самоуправления в России основано на недопонимании авторами сути этого понятия. Действительно, на всем протяжении отечественной истории прослеживаются такие существенные признаки самоуправления, как выборность местных органов власти и та или иная степень их самостоятельности в решении местных вопросов. При этом степень и формы участия населения в этом процессе в различные периоды и на различных территориях значительно варьировались. На Европейском Севере России (во многом благодаря его окраинному положению) сформировались и долгое время сохранялись черты своеобразия, нашедшие, к примеру, воплощение в общинных традициях черносошного крестьянства. Крестьянская община Русского Севера, основанная на традициях взаимопомощи и солидарности, на протяжении веков являлась ярким, самобытным примером сословной самоорганизации55. В то же время местную выборную власть в большинстве ее исторических российских форм следует признать скорее обязанностью, чем правом. Выборные лица находились под жестким контролем государства, отвечали перед ним за исполнение возложенных обязанностей своим имуществом и даже жизнью. Решение выборными органами местных хозяйственных вопросов хотя и подразумевалось, но являлось лишь дополнением к их основной (фискальной, судебной, полицейской) деятельности. Выборная служба и самоуправление, как справедливо отмечает Л.Ф. Писарькова, - «это далеко не равнозначные понятия. Потребовались столетия, чтобы выборная служба, являвшаяся характерной чертой не только "административного быта", но и всей жизни народа, превратилась в институт самоуправления, в котором переплелись и русские традиции, и достижения европейского законодательства. "Универсальное" применение термина "самоуправление"не помогает, а мешает проследить эволюцию выборной службы в разные периоды существования русского государства»56.

Современный отечественный исследователь Б.Н. Миронов выделил ряд: признаков, присущих органам самоуправления. По его мнению, такой орган является представителем местного общества, проводником его особых интересов и стремлений; обладает самостоятельностью и инициативой в выборе способов осуществления возложенных на него государством задач; обладает правами юридического лица (имеет собственность, берет обязательства, вступает с государством в юридические отношения); выполняет государственные задачи; контролируется общественным мнением; самостоятельно принимает постановления, которые могут отменяться и корректироваться государственными органа

57 ми; его члены избираются местным обществом . Л.Ф. Писарькова считает возможным ограничиться «тремя основными условиями, которым должно отвечать учреждение самоуправления: 1) избираться местными жителями (из их числа) для решения местных дел; 2) обладать собственной финансовой базой и самостоятельностью, необходимой для выполнения возложенных на него задач; 3) находиться под контролем администрации и избравшего его общества»58.

Такой подход позволяет говорить о появлении местного самоуправления в подлинном смысле в России (в том числе в Вологодской губернии) в ходе Земской и Городской реформ 1860-х-1870-х гг. В это время местная выборная служба превратилась в институт самоуправления, сочетающий русские традиции и достижения европейского права. Временное правительство, пришедшее к власти в результате Февральской революции 1917 г., начало реформу местного самоуправления. В ряде регионов, в том числе в Архангельской губернии, самоуправление вводилось впервые. Все выборные органы формировались на основе всеобщего избирательного права. Устранялись ограничения самостоятельности местного самоуправления. Начала создаваться достаточная для его деятельности финансово-экономическая основа. Однако после Октябрьской революции местное самоуправление в России утратило свои завоевания в силу формирования системы Советов, предполагающих признание всех органов власти сверху донизу государственными. Поступательное движение в направлении развития самоуправления в России было прервано. В связи с этим, как считает большинство исследователей, преемственности между старой (дореволюционной) и новой (возникшей в 1990-е гг.) системами самоуправления не прослеживается59.

В 1990-е гг. появляется множество публикаций, в которых обобщается опыт, анализируется состояние и оцениваются перспективы развития местного самоуправления в современной России60. Многие сборники научных статей, материалов конференций, монографии историков, политологов, правоведов, экономистов и социологов, объединенные этой проблематикой, увидели свет в серии «Библиотека муниципального служащего» (с 2000 г. - «Библиотека местного самоуправления»), которая была основана в 1998 г. Эта серия выходит в рамках программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда (далее — МОНФ) при поддержке института «Открытое общество». Она насчитывает более 40 выпусков.

Особо следует выделить работы начальника департамента местного самоуправления Министерства по делам Федерации и национальностей РФ А.Н. Широкова61. В них рассматриваются различные модели территориальной организации местного самоуправления и управления муниципальными образованиями. Автор анализирует современное состояние, проблемы и перспективы развития правовой базы и финансово-экономической основы местного самоуправления, поднимает вопросы его кадрового, методического и информационного обеспечения, останавливается на проблемах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Особое внимание он уделяет исследованию механизмов реализации государственной политики в области местного самоуправления. А.Н. Широков рассматривает местное самоуправление и как субъект власти, и как субъект хозяйственной деятельности62.

На фоне новейшей политической истории России разнообразные общетеоретические и политологические аспекты становления местного самоуправления рассматриваются в работах таких исследователей, как С. Алексеев, A.C. Бар-сенков, В.К. Борисов, К.С. Гаджиев, Б. Пугачев, В.В. Согрин и др.63 Ими прослеживается зависимость развития местного самоуправления от изменения политической ситуации в стране. Во многих публикациях постсоветского времени исследуются финансово-экономические аспекты местного самоуправления64.

Всплеск интереса к его правовым аспектам наблюдается среди правоведов65.

Начиная с середины 1990-х гг. появляется много учебной литературы по проблематике местного самоуправления. Фактически была разработана новая для отечественной науки дисциплина - муниципальное право66. Вышли в свет специальные пособия по основам местного самоуправления и муниципального управления для муниципальных служащих67, по организации планирования и управления социально-экономическим развитием муниципального образования для студентов-экономистов68.

Местному самоуправлению в современной России были посвящены многие научные и научно-практические конференции и семинары, проводившиеся на региональном, всероссийском и международном уровнях69. На них обсуждались такие актуальные вопросы, как пути взаимодействия государственной и местной власти; межбюджетные отношения между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления; развитие правовой основы местного самоуправления; роль этого института в политико-административной системе России и ее регионов, в решении социально-экономических, экологических проблем и т. д.

В 1990-е гг. по проблемам развития местного самоуправления в современной России выполнен ряд диссертационных исследований, к числу которых относятся работы Л.И. Антоновой, H.A. Емельянова, П.М. Кебеш, А.Г. Гладышева, тл

В.В.Чепиль и др. В них проблемы становления и развития местного самоуправления рассматриваются в основном с юридической, социологической и политологической точек зрения, а не с исторической, как это пытается сделать автор настоящей диссертации.

История становления местного самоуправления в России - это не только история разработки и принятия новой концепции на федеральном уровне, но и история реализации этой концепции непосредственно на местах. В связи с этим в настоящее время среди исследователей растет интерес к региональным особенностям организации местного самоуправлениям современной России71. Значительный интерес представляет исследование реформы местного самоуправления в России, проведенное в сентябре 1998 - январе 1999 г. Международным институтом гуманитарно-политических исследований (далее - ИГПИ) при поддержке МОНФ. Оно стало плодом сотрудничества группы экспертов, специализирующихся в разных научных сферах и представляющих различные научные учреждения, главной задачей которых было исследовать ход реформы местного самоуправления на этапе ее «регионализации». По мнению участников этого проекта, «именно междисциплинарное сотрудничество при постоянном обновлении эмпирического материала является непременным условием развития цикла научных дисциплин, имеющих в качестве предметов те или иные стороны местного самоуправления»72. «Головной группой» участников проекта был разработан вопросник, используя который, эксперты собирали материал и готовили региональные очерки. Они стали основой для анализа положения дел в сфере реформы местного самоуправления по материалам 21 региона РФ. Результаты проведенной работы были обобщены в издании, которое по жанру является промежуточным между сборником статей и коллективной монографией. В нем рассматриваются основные принципы федеральной политики в области местного самоуправления и их эволюция на протяжении 1993-1998 гг.; анализируется современное состояние регионального законодательства в области местного самоуправления в разных субъектах РФ (выделяются группы регионов по степени соответствия их законодательной базы в сфере местного самоуправления федеральному законодательству, выявляются наиболее типичные нарушения федерального законодательства, содержащиеся в региональных нормативно-правовых актах); определяется роль региональных элит и партий в продвижении реформы местного самоуправления; выявляются особенности муниципальных выборов по сравнению с федеральными и региональными; исследуется развитие местного самоуправления с точки зрения учета прав и интересов этнических групп73.

Несмотря на повышенное внимание современных исследователей к становлению местного самоуправления м субъектах РФ, проблемы формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере в 1990-е гг. до сих пор не нашли достаточно полного отражения в научной литературе. Не считая статей в периодике, посвященных конкретным сюжетам и зачастую полемически заостренных, можно указать лишь несколько более или менее значительных специальных публикаций. В их числе - сборник материалов «Местное самоуправление в Вологодской области (проблемы, поиски, решения)», увидевший свет в Вологде в 1996 г. В него вошли материалы, посвященные некоторым актуальным, в первую очередь правовым, вопросам становления и деятельности органов местного самоуправления на Вологодчине в середине 1990-х гг.74 Подобный же характер имеют статьи политиков и управленцев Вологодчины, в 1997 г. составившие специальный выпуск журнала «Федерализм: Теория. Пракпе тика. История» .

Несомненно, заслуживает внимания увидевшая свет в том же году книга директора Вологодского научно-координационного центра Центрального экономико-математического института Российской академии наук (далее - ВНКЦ ЦЭМИ РАН) В.А. Ильина, научного сотрудника ВНКЦ ЦЭМИ РАН Е.М. Жир-нова и главы г. Вологды A.C. Якуничева «Условия проживания населения: оценка и проблемы управления», основой для которой послужили научно

76 исследовательские работы ВНКЦ ЦЭМИ РАН . В книге затрагиваются некоторые проблемы местного самоуправления в г. Вологде, напрямую связанные с изменением качества жизни. Этот показатель при оценке эффективности работы местного самоуправления выделяется авторами в качестве определяющего. При этом они справедливо указывают на отсутствие сегодня надежных методик, позволяющих выявить вклад самой местной власти в динамику экономических и социальных процессов. В книге собран фактический материал, касающийся успехов и проблем организации управления городским хозяйством Вологды, данные многолетних социологических опросов по теме изменения качества жизни горожан.

В конце 1990-х - начале 2000-х гг. коллективом ВНКЦ ЦЭМИ РАН был издан ряд разработоКу-посмщенных социологическим аспектам -мсследошния местного самоуправления. Так, принципам организации и возможным подходам к формированию системы показателей мониторинга социально-экономического состояния муниципалитетов посвящено исследование «Мониторинг развития муниципальных образований» (основано на материалах социо

77 логических исследований, проведенных в г. Вологде) . В работе «Стратегия управления муниципальными образованиями» на примере г. Вологды рассматриваются проблемы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований России78. На материале исследований, проведенных в 1998-2000 гг. в Вологде, авторами формируются методологические и методические подходы к организации процесса административно-территориального управления, аргументируется необходимость повышения роли информационного обеспечения процесса управления. Проблемы становления рыночных отношений и роли в этом процессе местного самоуправления анализируются на примере Грязовецкого района Вологодской области в книге «Переход к рынку

79 тч и местное самоуправление» . В ее основу легла научно-исследовательская работа ВНКЦ ЦЭМИ РАН, выполненная по заказу администрации Грязовецкого района. В работе «Проблемы формирования региональных и местных бюджетов и распределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы» рассматриваются принципы организации взаимоотношений областного и местного бюджетов80. В этом исследовании предложены методические подходы к организации мониторинга состояния региональной бюджетной системы, произведена оценка состояния муниципальных бюджетов и межбюджетных отношений в Вологодской области в 1997-2000 гг. На страницах этого же издания на основе данных за 1999-2000 гг. оценивается налоговый потенциал муниципальных образований и рассмотрены варианты распределения финансовой помощи районам Вологодской области, направленные как на простое-выравнивание бюджетной обеспеченности населения региона, так и на стимулирование местных органов управления к повышению эффективности использования доходной базы. Общие подходы к оценке эффективности бюджета муниципалитета представлены в исследовании «Разработка методики мониторинга состояния муниципального бюджета», где приводится обоснование выбора индикаторов, характеризующих состояние бюджетной сферы81. Эти проблемы поднимаются и в информационно-аналитической записке, увидевшей свет под таким же названием82. Принципы организации мониторинга состояния региональной бюджетной системы рассматриваются в брошюре «Разработка методики мониторинга состояния региональной бюджетной системы», где на основе предлагаемой системы показателей произведена оценка состояния муниципальных бюджетов и межбюджетных отношений в Вологодской области в 1997-2000 гг.83 Отношение жителей Вологды к деятельности местных органов власти и управления нашло отражение в работе «Условия проживания в Вологде (по оценкам населения)». Здесь представлена динамика изменений условий проживания в г. Вологде, основанная на анализе итогов опросов общественного мнения и изучении статистики обращений граждан в администрацию города84.

Информационные и аналитические материалы ВНКЦ ЦЭМИ РАН, Вологодского областного комитета государственной статистики и администрации г. Вологды легли в основу исследования Е.В. Перова «Характеристика взаимодействия субъектов хозяйственного комплекса города». В нем анализируется роль муниципальных органов власти в хозяйственном комплексе города, рассмотрены функции основных экономических подразделений администрации города, дана их оценка и предложены дополнительные функции, способствующие более эффективному управлению хозяйственным комплексом города85.

В 2004 г. были опубликованы результаты исследования современного состояния местного самоуправления в Грязовецком районе Вологодской области, которое было осуществлено научным коллективом под руководством В.А. Ильина86. В этой работе, увидевшей свет под названием «Местное самоуправление на пути к реформированию», на примере Грязовецкого района рассматриваются вопросы совершенствования организации местного самоуправления в сельском районе в свете реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ней выявлен ряд проблем (в области структурной организации и распределения полномочий местного самоуправления), которые неизбежно встанут перед местными органам власти в процессе реализации положений данного закона, и предложен комплекс мероприятий, призванных способствовать решению этих проблем.

Политические аспекты местного самоуправления в Вологодской области исследуются председателем избирательной комиссии Вологодской области Л.И. Антоновой (Дергаевой). Данным автором во второй половине 1990-х гг. по указанной проблематике опубликовано несколько статей . Этим же проблемам посвящена и диссертация Л.И. Антоновой на соискание ученой степени кандиоо дата политических наук, защищенная в 2001 г. В диссертации проводится анализ зарубежного опыта становления систем местного самоуправления (с акцентом на политические процессы, определявшие характер и специфику формирования моделей местного самоуправления); исследуются особенности политических и социальных условий, в которых проводится реформа местного самоуправления в России; определяется возможность переноса накопленного зарубежного политического и управленческого опыта реализации идеи местного самоуправления на современную российскую почву; выявляются собственно политические факторы (расстановка политических сил на различных уровнях властных структур), влияющие на ход реформы местного самоуправления; анализируется отношение к этой реформе широких слоев населения, выражающееся в электоральном поведении. Основой для ряда наблюдений и рекомендаций автора стал опыт работы в избирательной комиссии Вологодской области. Основным итогом данного исследования являются выдвигаемые Л.И. Антоновой различные сценарные прогнозы возможного развития реформы местного самоуправления в России.

Попытка системного рассмотрения происходящих в регионе процессов была предпринята правоведом В.М. Ануфриевым в монографии «Государственная власть и местное самоуправление в областях-субъектах Российской Федерации: системный и сравнительно-правовой анализ», выпущенной в Москве в 1999 г.89 Основная часть работы посвящена теоретико-правовым основам фор=— мирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в областях - субъектах Российской Федерации. В третьем разделе монографии автор рассматривает с правовой точки зрения собственно органы местного самоуправления в РФ, достаточно часто обращаясь за примерами к материалам Вологодской области. Привлечение именно этого регионального материала объясняется тем, что В.М. Ануфриев плодотворно работал в Законодательном Собрании Вологодской области как юрист, являясь одним из авторов областного законодательства по проблемам самоуправления. Следует, однако, отметить, что основу раздела составляют сюжеты формирования правовой базы самоуправления в России в целом, а историко-правовые сюжеты, проиллюстрированные на примере Вологодской области, не претендуют на полноту охвата местного материала.

Другое представляющее интерес издание - «Что такое местное самоуправление?» - выпущено под редакцией доктора исторических наук, профессора Ю.К. Некрасова в Вологде в 2001 г.90 Авторы книги - профессиональные историки (Ю.К. Некрасов, В.А. Саблин) и практические деятели управления и самоуправления Вологодчины (С.А. Смирнов, И.В. Степанов, В.И. Лефонов и автор настоящей диссертации) обратились к широкому спектру вопросов исторического, правового и организационного характера, возникающих при рассмотрении института самоуправления в современной России. В разделах книги кратко описана история местного управления и самоуправления в Вологде в XX в., названы некоторые особенности и проблемы становления самоуправления в Вологодской области в 1990-е гг., охарактеризованы важнейшие проблемы, возникающие в деятельности современного местного самоуправления, затронуты вопросы взаимоотношения власти и общества. Вместе с тем задачу обстоятельного исторического анализа протекающих процессов авторы этой небольшой по объему и широкой по охвату проблем книги, конечно, не могли поставить.

В 2002 г. вышло в свет издание «Местное самоуправление - важнейший путь развития реального федерализма», составленное из материалов заседаний региональных секций III Российстнинаучно-практической конференции «Стра^ тегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект»91. В опубликованных докладах ученых-экономистов, работников правительства, Законодательного Собрания Вологодской области и органов местного самоуправления рассматриваются важнейшие проблемы управления экономикой региона как одной из основ местного самоуправления.

В 2003 г. увидели свет материалы Международной конференции «Местное самоуправление и решение социально-экологических проблем», проходившей в Вологде и Кириллове 16-18 июня 2003 г.92 На страницах этого издания представлены как материалы, посвященные конкретным практическим проблемам, с которыми сталкиваются в осуществлении хозяйственных функций муниципальные предприятия в Вологодской области и округе Планег в земле Бавария, так и построенные на вологодском материале статьи, посвященные анализу некоторых важнейших аспектов деятельности и эволюции системы местного самоуправления. Так, заместитель председателя Вологодской городской думы М.К. Банщиков анализирует сложившееся к рубежу XX и XXI веков бюджетное устройство и регламентацию бюджетного процесса в Вологде, рассматривает особенности порядка установления и отмены льгот по налогам и сборам в городской бюджет93. В статье заместителя председателя Вологодской городской думы И.А. Литвинова рассматривается состояние ЖКХ г. Вологды и динамика его развития в 1997-2002 гг., затрагивается проблема межбюджетных отноше

94 ний в Вологодской области и Федерации в целом .

Привлекают внимание и статьи деятелей местного самоуправления, посвященные насущным проблемам самоуправления Вологодской области. Заслуживает внимания, например, серия публикаций главы Великоустюгского муниципального района М.В. Деткова95. На основе анализа сложившейся в восточных районах Вологодской области ситуации он обосновывает в них оригинальный проект укрупнения размера некоторых дотационных муниципальных образований или прикрепления к ним предприятий-налогоплательщиков из других районов с целью стабилизации социально-экономического положения.

По результатам анализа литературы, посвященной Архангельской области, нужно констатировать, что проблемы истории становления местного самоуправления в этом регионе в 1990-е гг. привлекали внимание меньшего числа исследователей. Сведения об истории формирования современной системы местного самоуправления спорадически обнаруживаются в работах информационно-аналитического, политологического и социологического характера (например, в информационно-аналитическом сборнике «Архангельск от выборов до выборов»).

Значительный интерес представляют аналитические статьи Т.Л. Барандо-вой96. В качестве регионального эксперта ИГПИ Барандова принимала участие в программе «Политический мониторинг», представляющей собою ежемесячную «летопись» социально-политических событий в регионах России (осуществляется с 1992 г.)97. Публикации Барандовой преимущественно посвящены региональным выборам. В контексте настоящего исследования особый интерес представляет ее статья «Реформа местного самоуправления в Архангельской области», подготовленная в рамках упоминавшегося выше проекта по исследованию реформы местного самоуправления в регионах РФ, осуществленного ИГПИ при поддержке МОНФ98. В данной статье Барандова рассматривает в комплексе правовые основы местного самоуправления; взаимоотношения федерального центра, региональной власти и местного самоуправления; структуру, организацию, компетенцию органов местного самоуправления; выборы должностных лиц и органов местного самоуправления 8 декабря 1996 г. в Архангельской области. Автор статьи считает, что реформа местного самоуправления в Архангельской области началась в октябре 1993 г. с подписания главой областной администрации Постановления «О реформировании органов представительной власти и органов местного самоуправления на территории Архангельской области» (предшествующий период отнесен ею к предыстории реформы).

Специальной работой по интересующей нас теме являются составленные кандидатом исторических наук М.В. Буториным практические рекомендации —«Становление местного самоуправления в Архангельской области», опубликованные в 1999 г. в Архангельске издательством Поморского государственного университета". В этой небольшой брошюре говорится о проблемах становления в 1990-е гг. местного самоуправления в РФ в целом, формирования органов местного самоуправления в Архангельской области, и подробнее - о полномочиях и структуре органов местного самоуправления. В качестве примера рассматриваются полномочия и структура органов самоуправления Приморского района Архангельской области, формулируются конкретные рекомендации по структурной реформе самоуправления, по вопросам перераспределения собственности и власти между его институтами.

Поднимаются вопросы местного самоуправления и в фундаментальных трудах заведующего кафедрой дополнительного профессионального образования Института управления, права и повышения квалификации (далее -ИУППК) при главе администрации Архангельской области, директора Высшей школы делового администрирования Поморского государственного университета (далее - ПГУ) имени М.В. Ломоносова, действительного члена Академии социальных наук РФ, доктора исторических наук, профессора Ю.Ф. Лукина100.

В 1997-2001 гт. ИУППК совместно с Норвежским институтом урбанистических и региональных исследований (г. Осло) осуществлял проект «Современные стратегии окружающей среды и отдельные промышленные города России и Латвии». В рамках этого проекта под руководством Ю.Ф. Лукина исследовался вопрос о роли местного самоуправления в защите окружающей среды на примере сравнительного анализа ситуации в Новодвинске и Коряжме101.

Ю.Ф. Лукин с 1989 г. является председателем Архангельского регионального общественного движения «Соловецкий форум». На Соловецких форумах обсуждались многие актуальные вопросы общественной жизни, в том числе проблемы местного самоуправления. В связи с проблематикой диссертационного исследования особый интерес представляют материалы Одиннадцатого Соловецкого форума, состоявшегося 17-19 сентября 2003 г. На этом форуме обсуждались вопросы местного самоуправления в современной России, в первую тием нового Закона РФ о местном самоуправлении. В работе форума принимали участие представители федеральных, областных и местных органов власти и управления, образовательных учреждений, общественных организаций из Москвы, Санкт-Петербурга, Архангельска, Вологды, Каргополя, Коряжмы, Котласа, Мезени, Мирного, Новодвинска, Северодвинска, Шенкурска и других российских городов, а также гости из Дании, Германии, Норвегии и Швеции. Статьи и тезисы выступлений участников форума в том же году были опубликованы в специальном сборнике материалов (ответственный редактор -Ю.Ф. Лукин)102.

Статья председателя Архангельского областного Собрания депутатов B.C. Фортыгина посвящена актуальным вопросам реформирования местного самоуправления. В ней автор подчеркивает неоценимое значение, которое сыграл принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в конституционной реформе, его «огромный вклад в становление современного Российского государства, как государства демократического». Вместе с тем в статье указывается на ряд проблем, выявившихся в ходе применения этого закона на практике, препятствующих «эффективному функционированию системы местного самоуправления, в том числе: нечеткость в определении компетенции муниципальных образований; неопределенность территориальной организации местного самоуправления; возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам; несоответствие финансовых ресурсов исполняемым полномочиям; удаленность органов местного самоуправления от населения; непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления». В результате, как считает автор, население «не стало субъектом местного самоуправления во всем объеме»103.

Консультант департамента организационной работы, информационных ресурсов и систем мэрии г. Архангельска, кандидат исторических наук, доцент ИГУ им. М.В. Ломоносова А.С. Константинов сосредотачивает внимание на проблемах, связанных с введением в соответствии с требованиями нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления. Константинов классифицирует сельские муниципальные образования Архангельской области в зависимости от плотности населения на 1 кв. км., а сельские поселения - в зависимости от численности населения. На основе проведенного анализа материала автор делает вывод, что в Архангельской области «оптимальным является подход, который предусматривает разумное сочетание поселенческого и территориального принципов в формировании муниципальных образований первого уровня в сельской местности»104. Наиболее предпочтительным для Архангельской области вариантом формирования муниципальных образований второго уровня (муниципальных районов и городских округов) Константинов считает создание муниципальных образований-городских округов на базе городов Архангельска, Северодвинска, Мирного. Остальные города областного и районного значения получают статус муниципальных образований-городских поселений105.

В статье кандидата политических наук, доцента кафедры государственного и муниципального управления ПТУ им. М.В. Ломоносова А.И. Вертешеина рассматривается социальный механизм взаимодействия средств массовой информации и местной власти в период модернизации российского общества, выделяются его основные этапы106. Декан факультета управления ИУППК, кандидат психологических наук, доцент М.В. Журавкина посвящает свою статью исследованию проблемы формирования позитивного имиджа муниципальной власти107. В соавторстве с директором департамента государственной службы администрации Архангельской области Г.В. Косолаповым М.В. Журавкина также исследует кадровые аспекты в работе органов муниципальной службы108. Доцент кафедры муниципального и государственного управления ПТУ, директор агентства «Медиана» И.В. Каторин на примере региональных выборов в Архангельской области анализирует влияние условий, технологии организации выборов, их результатов на отдельные компоненты политической культуры населения109. Советник председателя Архангельского областного совета депутаtob H.H. Матафанов поднял вопрос о взаимодействии областного Собрания депутатов с представительными органами местного самоуправления Архангельской области, рассмотрел основные направления этого взаимодействия110. Доцент кафедры конституционного и гражданского права юридического факультета ПГУ им. М.В. Ломоносова В.Г. Машутинский в статье на примере г. Мирного показал, насколько негативно влияет на местное самоуправление отсутствие устава муниципального образования111. Председатель комитета по труду администрации Архангельской области В.И. Синицкий проанализировал роль органов местного самоуправления в поддержании жизнедеятельности населенных пунктов112.

Из приведенного историографического обзора можно сделать вывод, что достаточно большое количество изысканий в сфере современного российского местного самоуправления сосуществует с дефицитом научно выверенных обобщающих работ по истории формирования местного самоуправления в отдельно взятых регионах (в том числе и на Европейском Севере РФ). Этим во многом был обусловлен выбор предмета исследования.

Объект исследования - история местного самоуправления в России. Предмет - процесс становления и развития системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в 1990-е гг.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают 1990-2000 гг. Нижняя граница обусловлена тем, что в апреле 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», с которого начинается история зарождения современной системы местного самоуправления113, а в июне 1990 г. - Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», положившая начало новому этапу российской истории. В связи с этим исследование истории формирования системы местного самоуправления в настоящей работе проводится именно с этого времени.

Во второй половине 1990-х гг., по мнению автора, новая система местного самоуправления на Европейском Севере РФ в основном была построена, после чего началось ее эволюционное развитие. Этим обусловлена верхняя хронологическая граница.

Исследование в комплексе материала по развитию местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях также является обоснованным, так как они близки и связаны между собой во многих отношениях. Граничащие между собой на протяжении около 600 км территории областей близко расположены географически (с 1982 г. обе принадлежат к Северному экономическому району114, а с 2000 г. - к Северо-Западному федеральному округу115), имеют сходные культурные и экономические традиции, общность исторических судеб.

В целях подтверждения этой мысли автор диссертации считает целесообразным дать общую природно-географическую, демографическую и экономическую характеристику современных Архангельской и Вологодской областей. К началу исследуемого в диссертации периода116 площадь территории Ар

117 хангельской области составила 587, 4 тыс. кв. км. Большую часть площади -39 % - занимают леса, 1,3 % - сельскохозяйственные угодья, 24,2 % - оленьи пастбища, 19 % - острова, остальное - болота, реки, озера. Столица области — г.Архангельск, основанный в 1583 г. (до 1613г. именовался Новохолмогорским посадом). В начале рассматриваемого в диссертации периода в состав области входили 7 городов областного подчинения (Архангельск, Котлас, Коряж-ма, Мирный, Новодвинск, Онега, Северодвинск), г. Нарьян-Мар окружного подчинения, 6 городов районного подчинения (Вельск, Каргополь, Мезень,

Няндома, Сольвычегодск, Шенкурск), Ненецкий автономный округ, 20 рай

118 онов, 38 рабочих поселков, 239 сельсоветов . На 1 января 1997 г. в области насчитывалось 3970 сельских населенных пунктов119.

По Конституции РФ с 1993 г. Ненецкий автономный округ является самостоятельным субъектом Федерации, но в административном отношении про

120 должает оставаться в составе Архангельской области . На 1 января 1992 г. в округ входили окружной центр (г. Нарьян-Мар), два рабочих поселка (Амдерма окружного и Искателей городского подчинения), 16 сельсоветов, 50 сельских населенных пунктов121. К этому времени площадь округа составляла

176,7 тыс. кв. км.122

Коренные русские жители Архангельской области - поморы. Они имеют некоторые культурные и языковые особенности. По данным переписи 1989 г. население Архангельской области составляло 1570 тыс.; в конце 1994 г. оно составило 1534 тыс., а в начале 1997 г. - 1506 тыс. человек. Из них русских -92 %, украинцев - 3,5 %, белорусов - 1,3 %, других (азербайджанцы, чеченцы, казахи, ненцы и т.д.) - 3,2 %. Около 3/4 населения области (73,4 %, по данным 1997 г.) - горожане123.

В экономической структуре Архангельской области выделяются лесозаготовительная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная отрасли промышленности, транспортный (преимущественно морской порт) и военно-промышленный комплексы. Активно эксплуатируются биологические (лес, море и т. д.), а также топливно-энергетические и сырьевые ресурсы (нефть, газ, алмазы, бокситы и т. д.). Предпринимаются попытки развития предприятий сферы информационных технологий, туристско-рекреационного комплекса на базе уникальных природных и историко-культурных памятников. Ведется работа по привлечению в экономику области иностранных инвестиций. Сельское хозяйство, легкая и пищевая промышленность развиты относительно слабо.

Площадь Вологодской области к началу 1990-х гг. составила 145,7 тыс. кв. км. Леса занимают 70 % территории Вологодской области. 12 % территории области занято болотами. По запасам торфа Вологодская область занимает одно из первых мест в России. К 2000 г. в Вологодской области имелось 4 города областного подчинения (Вологда, Череповец, Великий Устюг, Сокол), 11 городов районного подчинения, 13 рабочих поселков, 26 муниципальных районов, 371 сельсовет. В сельской местности к этому времени насчитывалось более 8 тыс. населенных пунктов. Столица области - г. Вологда.

На начало 2000 г. в Вологодской области проживало 1324 тыс. человек. В городах и поселках городского типа число жителей составило 905,6 тыс. человек (68 %), в сельской местности - 418,4 тыс. человек (32 %). Большая часть (97 %) населения - русские, 1 % - украинцы, проживают и немногочисленные представители почти 100 других национальностей. В северо-западной части Вологодской области имеются места компактного проживания вепсов. Средняя плотность населения в области - 9,1 человека на кв. км. Плотнее заселена южная часть области, где расположены крупные промышленные центры — города Вологда, Череповец, Сокол124.

Вологодская область - крупный индустриально-аграрный регион. Доминирует черная металлургия, на долю которой в 1999 г. приходилось 67,4 % всей промышленной продукции. Важное место занимают лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, химическое производство, машиностроение и металлообработка. В пищевой отрасли основную роль играет молочная промышленность. Легкая промышленность представлена предприятиями по переработке льна, трикотажным и швейными производствами. Всемирную известность имеет вологодское кружево и великоустюгская чернь по серебру. Промышленностью области в 1999 г. было произведено более 31 % от объема продукции Северного экономического района. По объему промышленной продукции в расчете на душу населения область занимает в этом районе первое место . Валовая продукция сельского хозяйства области в 1999 г. составила 49 % от ее объема в Северном экономическом районе. Ведущее положение в транспортном обслуживании занимает железнодорожный транспорт.126

Подводя итог приведенной выше краткой характеристике Архангельской и Вологодской областей, отметим, что эти регионы издавна испытывают взаимное экономическое и культурное тяготение. Неразрывность их исторических судеб демонстрируют и сложные перипетии истории административно-территориального деления этих областей в Новое и Новейшее время127, в ходе которых те или иные пограничные исторические территории оказывались поочередно в составе то одного, то другого региона.

Цель диссертации состоит в том, чтобь1 на материалах Архангельской и Вологодской областей исследовать историю и осмыслить опыт формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

- исследовать процесс зарождения системы местного самоуправления и ее основных структурных составляющих;

- дать развернутый анализ становления и развития правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основ этой системы;

- определить основные этапы формирования системы местного самоуправления;

- проанализировать изменение характера взаимодействия субъектов местного самоуправления;

- определить конкретно-исторические особенности формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях;

- установить, какая модель местного самоуправления была реализована в ходе реформирования;

- выявить, какие проблемы местного самоуправления остались нерешенными к концу исследуемого периода, и наметить возможные пути их решения.

Структура диссертационного исследования определяется сформулированными задачами и целью. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы, приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере Российской Федерации в 1990-е годы"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обобщение результатов проведенного исследования представляется целесообразным начать с выделения основных исторических этапов формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. (см. приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного самоуправления автором настоящего диссертационного исследования учитывались темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структурных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе, а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ, без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах.

Проведенный анализ исторического материала позволяет считать правомерной следующую периодизацию процесса формирования современной системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:

I этап - апрель 1990 - сентябрь 1993 г.;

II этап - октябрь 1993 - декабрь 1996 г.;

III этап - с января 1997 г. по настоящее время.

На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование местной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему органов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение как самостоятельной ветшгпубяичной власти были направлены дополненной— изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также

Закон «О местном самоуправлении в РСФСР».

В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного самоуправления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов государственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяющимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в представительных органах местных Советов исследуемого региона были созданы действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городского и районных Советов был образован единый представительный орган — городское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях закладывались организационные основы для реформирования всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время проявилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее развитие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа может быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в качестве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее пределах достаточной самостоятельностью).

С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинается второй этап, на протяжении которого идет становление системы местного самоуправления на новой общественно-политической основе. Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской реформы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в результате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план власть представительную. В новой Конституции РФ были закреплены принципы местного самоуправления, которые вступали в противоречие с существовавшей на тот момент в стране жесткой.властной вертикалью. На уровне исследуемого региона на втором этапе создаются необходимые условия для воплощения в жизнь принятой на федеральном уровне современной модели местного самоуправления. Несмотря на противоречивые политические процессы, происходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено. В регионах разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в реформируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается избрание представительных органов местного самоуправления. На этом этапе в обоих регионах оказался востребован такой важный институт, как местный референдум; начался процесс принятия уставов муниципальных образований; в ряде городов активизировалось создание органов ТОС, получил широкое распространение институт старост. Опережающими темпами формирование системы местного самоуправления шло в Вологодской области. Законодательное Собрание Вологодской области (единственное в РФ) разработало Закон «О местном самоуправлении в Вологодской области» ранее появления соответствующего федерального закона.

В Архангельской и Вологодской областях при определении размера муниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответствующих административно-территориальным районам и крупным городам областного подчинения. Это было обусловлено конкретными социально-экономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения (малочисленность населения районов, концентрация инфраструктуры в райцентрах, экономическая слабость большинства поселений). Сформированная на этом этапе территориальная основа местного самоуправления без изменений сохранилась до наших дней (исключение единственное - в 1999 г. в Архангельской области образовано новое муниципальное образование «Новая Земля»).

Со вступлением в силу в сентябре 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался переход от «президентской» системы управления на местах к реализации конституционных оргаш^ционно-правовых принципов местного самоуправления. В новом законе был развит и конкретизирован закрепленный в Конституции принцип самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. В это время разрабатывались необходимые для реализации этого принципа на практике законы Архангельской и Вологодской областей, продолжали приниматься уставы муниципальных образований, избирались депутаты представительных органов самоуправления муниципальных образований и главы местного самоуправления.

Конец 1996 г. является важнейшим рубежом - к этому времени на территории исследуемых областей в целом сложилась современная система местного самоуправления. Это выразилось в том, что были в главных чертах сформированы следующие структурные составляющие этой системы: ее территориальная, правовая и организационная основы. В декабре 1996 г. в Архангельской и Вологодской областях завершился процесс избрания представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, а вместе с ним и «организационный» этап в истории становления современной системы местного самоуправления. К этому времени истекли полномочия назначенных глав местных администраций. «Президентская» система местного государственного управления ушла в прошлое. Началась реализация организационно-правовых принципов, установленных Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах.». К числу этих принципов относятся следующие: местное самоуправление должно действовать в рамках закона, исходя из интересов населения; для него является обязательным наличие выборных органов; местное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пределах которой оно самостоятельно и действует под свою ответственность; для реализации своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами.

С января 1997 г. наступил третий этап развития системы местного самоуправления, продолжающийся и поныне. С этого времени система местного самоуправления уже не претерпевала каких-либо кардинальных перемен. На этом этапе шло совершенствование правовых, развитие организационных и формирование финансово-экономических основ местного самоуправления. В связи с этим в Вологодской и Архангельской областях он может быть охарактеризован как этап поступательного развития сложившейся системы местного самоуправления. Совершенствование правовой основы местного самоуправления в это время было направлено в первую очередь на законодательное обеспечение формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и функционирования муниципальных служб. В ходе апробации предусмотренных законодательством моделей управления в ряде муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей шла их корректировка. Наибольшее распространение в обеих областях получила модель «сильный глава муниципального образования - слабый представительный орган», при которой глава муниципального образования, избираемый всем населением, председательствует на заседаниях представительного органа и возглавляет местную администрацию. Дальнейшее развитие получило территориальное общественное самоуправление. В Архангельской области, например, появилась такая его новая форма, как сельская община.

На протяжении 1990-х гг. формировались субъекты местного самоуправления, менялся характер их взаимодействия (см. приложение 1). В начале исследуемого в диссертации периода местные Советы представляли местный уровень государственной власти. В связи с этим полноценных субъектов местного самоуправления в это время не было. С мая 1991 г. органы местного самоуправления начинают постепенно выводиться из системы органов государственной власти, провозглашается их самостоятельность, очерчивается сфера компетенции, предполагается формирование собственной финансово-экономической базы. В это время закладывается законодательная основа для становления субъектов местного самоуправления, к числу которых относятся население (граждане), государство, местные Советы народных депутатов, существовавшие в то время территориально-административные единицы, органы TOC, местные администрации и их главы. В Архангельской и Вологодской областях администрации пришли н&.смену исполкомам осенью 1991 г. В ноябре 1991 г. главами администраций Архангельской и Вологодской областей началось назначение глав местных администраций. В октябре 1993 г. была прекращена деятельность всех местных Советов народных депутатов. Их функции до избрания новых представительных органов и глав самоуправления были переданы соответствующим администрациям. В это время органы местного самоуправления в лице местных администраций временно снова вошли в систему органов государственной власти. В марте 1994 г. в Архангельской и Вологодской областях начался процесс избрания представительных органов местного самоуправления, который продолжался до декабря 1996 г. Одновременно проводилось правовое установление компетенции субъектов местного самоуправления, способов и характера их взаимодействия в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, в уставах и нормативно-правовых актах муниципальных образований. Во второй половине 1990-х гг. практическая деятельность по осуществлению местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях дала толчок к дальнейшему развитию правового статуса субъектов местного самоуправления, разграничению компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, попыткам органов местного самоуправления добиться реального осуществления прав на создание необходимых условий (прежде всего материально-финансовой базы) для успешного решения задач местного значения.

Проведенный анализ исторического материала позволяет выделить ряд общих черт, характерных для формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Наиболее существенно то, что здесь на основе федерального законодательства, а также своевременно созданной в регионах законодательной базы в установленные на федеральном уровне сроки были сформированы территориальные и организационные основы системы местного самоуправления. Реализованные в этих областях варианты модели управления муниципальными органами и территориальной основы местного самоуправления являются наиболее распространенными в РФ. Формирование финансово-экономической ^азы местного самоуправления в рассматриваемых областях, как и в целом по РФ, на протяжении 1990-х гг. не было завершено.

В результате проведенного историко-сравнительного анализа были выявлены некоторые конкретно-исторические особенности формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Выявлено систематическое отставание Архангельской области от Вологодской в темпах строительства местного самоуправления, особенно характерное для второго этапа становления системы. Темпы создания системы в Вологодской области опережали средние по РФ, а в Архангельской области в 1994-1996 гг. наблюдалось систематическое запаздывание и даже затягивание этого процесса, приводившее к установлению практики правления исполнительной властью без участия представительной. Это запаздывание составляло от нескольких месяцев до двух лет, но находилось, как правило, в законодательно установленных пределах. Например, Закон Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологодской области» был принят в сентябре 1994 г., а аналогичный закон Архангельской области - в декабре 1995 г. Другой пример: принятие уставов почти половины муниципальных образований Вологодской области относится к началу

1995 г., в Архангельской же области большинство уставов (за исключением устава г. Северодвинска, принятого 16 июня 1996 г.) было принято в самом конце

1996 г. В период после упразднения Советов в значительной части муниципальных образований Вологодской области представительные органы были избраны в марте 1995 г. (в Вологде и Череповце годом раньше - 20 марта 1994 г.), а в Архангельской области - лишь в декабре 1996 г.

В связи с приведенными выше данными можно указать и на различия в частоте использования такого важного института местного самоуправления, как местный референдум. Эта форма непосредственной демократии гораздо чаще использовалась в Вологодской области, где референдумами, в частности, было принято большинство уставов муниципальных образований. В Архангельской же области референдумами приняты только пять уставов муниципальных образований:--------------------------------------------------

В 1994-1995 гг. в Архангельской области в условиях запаздывания (а в ряде случаев и намеренного затягивания) формирования представительных органов местного самоуправления в ряде муниципальных образований фиксировалось создание вместо них при органах исполнительной власти суррогатных консультативных советов «общественного самоуправления». В г. Архангельске на рассмотрение такого совета был вынесен разработанный мэром устав города, утвержденный затем самим мэром без учета поправок. Незаконная разработка устава города мэром отмечена и в г. Северодвинске. В этих случаях можно говорить о присвоении важнейших функций отсутствующего местного представительного органа исполнительной властью.

Следует отметить, что в Вологодской области реализовано большее разнообразие моделей организации управления муниципальными образованиями, чем в Архангельской. Здесь отмечено и большее разнообразие названий представительных органов. Эти факты могут служить косвенными свидетельствами большей демократичности в управлении муниципальными образованиями, большей степени проявления местной инициативы при их создании.

К особенностям Вологодской области следует отнести и большее, нежели в Архангельской, развитие органов TOC в городах. Здесь они появились раньше и получили большее развитие. Это можно связать как с проявлениями идущей снизу потребности, так и с последовательной политикой по распространению имеющегося в этой сфере опыта (например, в г. Вологде).

К концу рассматриваемого в диссертационном исследовании периода многие проблемы местного самоуправления остались нерешенными.

Нормативно-правовое регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления оставалось неполным и непоследовательным. Имели место факты несогласованности законодательства РФ, законов Архангельской и Вологодской областей и муниципальных нормативно-правовых актов о местном самоуправлении.

Избранная в Архангельской и Вологодской областях модель формирования и деятельности муниципальных образований не оригинальна и грешит многими недостатками, без устранения которых в ходе саморазвития системы трудно представить будущее органов местного самоуправления.

С развитием муниципальных образований оказался тесно связан вопрос административно-территориального устройства областей. Его несовершенство вызвано неравномерностью размещения производительных сил и заселения территории, достаточно слабой межрайонной интеграцией. При избранной территориальной основе местного самоуправления (на уровне административных районов и крупных городов) сложилась «ступенчатая» структура: в одном крупном муниципальном образовании объединяется несколько административно-территориальных единиц - сельсоветов, поселков, малых городов, территориальных округов (г. Архангельск). В связи с этим возникли проблемы оформления статуса единиц самоуправления низового уровня и создания условий для их эффективной деятельности. Нет нормативно-правовых актов, точно определяющих статус органа исполнительной власти на низовом уровне; отсутствие там представительных органов не дает возможности решать законодательным путем многие вопросы финансово-экономической и хозяйственной деятельности. Советы старост, сходы и другие органы TOC таким правом не наделены. Необходимо решить и проблему распределения полномочий и ресурсов между администрациями двух этих уровней. Целесообразно расширить имеющуюся в отдельных муниципальных образованиях практику децентрализации - передачи необходимых ресурсов органам самоуправления нижней ступени. Наиболее радикальный вариант решения проблемы - создание муниципальных образований меньшего масштаба, что предусмотрено новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым в 2003 г.695 В ходе реализации заложенного в этом законе поселенческого принципа организации местного самоуправления в Вологодской области должно быть создано около 390 муниципальных образований.

Требует решения ряд проблем, связанных с организационной основой местного самоуправления. В муниципальных образованиях Вологодской и Архангельской областей почти повсеместно можно констатировать концентрацию власти в одних руках - главы местного самоуправления. Подавляющее большинство глав в исследуемом регионе избираются всенародно и председательствуют на заседаниях местного представительного органа. Представляется целесообразным распространение организационной модели, при которой на заседаниях представительного органа председательствует не глава самоуправления, а избранный из числа депутатов председатель.

В исследуемом регионе, особенно в Архангельской области, в течение рассмотренного периода не были раскрыты полностью ресурсы TOC. Автор диссертации считает необходимым повысить значение и роль TOC в местном самоуправлении, для чего необходимо усилить его поддержку со стороны органов местного самоуправления. Это относится как к уже существующим органам TOC, так и к вновь формирующимся.

Среди выявленных проблем необходимо назвать невысокую правовую и политическую культуру населения, складывавшуюся в условиях безраздельного доминирования государства во всех сферах жизни общества. В результате оказались утрачены навыки самоорганизации, распространена потребительская психология. Органам местного самоуправления необходимо усилить просветительную и пропагандистскую работу, направленную на преодоление пассивности, повышение гражданской активности населения. Еще одна проблема - дефицит профессионально подготовленных кадров, обладающих достаточными знаниями и опытом в области муниципального управления.

Наибольшее количество нерешенных вопросов осталось на пути формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. Сложившаяся к концу 1990-х гг. структура местных бюджетов Вологодской и Архангельской областей не отражает реальных потребностей финансируемой ими социальной сферы и других затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации собственных полномочий. В то же время нормы федеобязательства на муниципалитеты. Это приводит к углублению разрыва между объемом полномочий местного самоуправления и их финансовым обеспечением, ведет к замораживанию долговых обязательств. С целью повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований налогово-бюджетную систему следует существенно реформировать. Расходы отдельных звеньев бюджетной системы должны быть четко разграничены на основе разделения функций между разными уровнями власти. Социальные стандарты следует использовать в качестве основы для расчета бюджета муниципальных образований. Проводимая налоговая и бюджетная политика должна усилить заинтересованность муниципальных образований в пополнении доходной базы. Доходы между бюджетами различных уровней необходимо разграничивать, причем при максимальном зачислении в бюджеты муниципальных образований всех видов налогов с физических лиц, имущественного, земельного, с предприятий малого бизнеса, муниципальных предприятий. Налоговые источники целесообразно закрепить на долговременной основе без права изъятия переходящих остатков по результатам работы за год. Нуждаются в совершенствовании земельные отношения и механизм реализации недвижимости. Целесообразно зачислять в местный бюджет 100 % дохода от реализации муниципальной собственности. Муниципальным образованиям следует передать право распоряжения муниципальными землями при условии зачисления в местный бюджет арендной платы за их использование и 100 % земельного налога.

Эффективное решение перечисленных проблем при наличии политической воли федеральных органов власти создаст необходимые условия для того, чтобы местное самоуправление превратилось в реально действующую власть, максимально приближенную к народу. Многие из насущных проблем развития местного самоуправления, выделенные автором на региональном материале, оказались в числе тех, которые в конце 1990-х годов были признаны требующими решения на государственном уровне696.

Проблемы, с которыми столкнулись органы местного самоуправления в 1990-е гг., разрешены далеко не полностью и сохраняют острую актуальность.

Президент России В.В. Путин в выступлении на заседании Президиума Государственного совета РФ в феврале 2001 г. отметил: «Провозгласив фактически лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь»697.

В настоящее время в развитии местного самоуправления в России наступает новый этап. Об этом свидетельствует содержание нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который создает правовую основу для масштабной реформы. Цели этой реформы - обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении местных вопросов, повышение их ответственности, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав граждан. Предлагается унифицировать территориальную организацию местного самоуправления, разграничить полномочия субъектов РФ и муниципалитетов, создать основы правового регулирования исполнения делегированных муниципалитетам государственных полномочий.

Несомненными плюсами нового закона являются уточнение общей компетенции местного самоуправления; распределение компетенции по типам муниципальных образований, в зависимости от их возможностей с одновременным закреплением этих типов, что наконец-то позволит сформировать всю систему межбюджетных отношений; подразделение деятельности местного самоуправления на регулятивную (осуществляемую главами и выборными органами) и управленческую (осуществляемую профессионалами-контрактниками); введение требований к уровню подготовки должностных лиц самоуправления, обязательности их конкурсного приема и аттестации; возможность на местах самостоятельно определять размеры оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий; обязательность публичных слушаний по местным бюджетам и программам развития. Закрепляется связь между суммой налоговых платежей муниципалитета в бюджеты всех уровней с размером его доходной базы, чем стимулируется наращивание экономического потенциала территории. Однако при этом до принятия поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ сохраняется неопределенность в формировании финансовой основы самоуправления, в то время как местное самоуправление должно стать властью, которая на деле будет способна обеспечить поддержку экономических и политических инициатив широких слоев населения. Этим же законом предусматривается увеличение вмешательства государства в местные дела (определение его органами территории осуществления местного самоуправления, структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования и т.п.), в чем проявляется тенденция к огосударствлению местного самоуправления.

Впрочем, проанализированный в данном исследовании исторический опыт формирования современной системы местного самоуправления на Европейском Севере свидетельствует о том, что на деле огосударствление местного самоуправления началось значительно раньше. Хотя провозглашенный в Конституции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления получил дальнейшее развитие в федеральном и региональных законодательствах, на практике он не был реализован. Реформирование местного самоуправления изначально по сути было ориентировано на англосаксонскую модель местного самоуправления (см. введение), которая была заложена в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах.». Но, как было показано в настоящей работе, переход к функционированию местного самоуправления без вмешательства государственных органов власти, на основе реальной материально-финансовой базы и в целях решения задач местного значения в 1990-е гг. на Европейском Севере не был осуществлен. Знакомство с данными по другим регионам свидетельствует о том, что подобная ситуация не является спецификой только этого региона. На практике англосаксонская модель местного самоуправления была подменена континентальной. Материал по исследованному региону свидетельствует о том, что это во многом было выбором самих субъектов Федерации (здесь проявилась как позиция областных администраций, так и мнение населения). Так, формирование муниципальных образований на уровне районов и крупных городов была преимущественно выбором областных администраций, которые на практике поставили под свой контроль муниципальные органы благодаря отсутствию финансово-экономической самостоятельности последних. Выбор преобладающей в Архангельской и Вологодской областях не самой демократичной модели организации управления муниципальными образованиями, предусматривающей наличие сильной исполнительной и слабой представительной власти, был преимущественно сделан самим населением на референдумах по принятию уставов муниципальных образований. Передача части государственных полномочий органам местного самоуправления в исследуемых областях стала повсеместной и зачастую не сопровождалась соответствующим финансовым обеспечением. По всей видимости, на реализацию реформы местного самоуправления наложили отпечаток традиции советской модели местного управления с присущей ей иерархией исполнительной власти на местах, с подчинением органов местной власти вышестоящим органам государственной власти. Оказалась «унаследована» и зависимость местной власти от власти вышестоящей в финансовом отношении, и ее функции, не ограничивающиеся решением только задач местного значения, но связанные и с выполнением значительного объема государственных полномочий.

В качестве формы организации местной власти местное самоуправление вряд ли имеет альтернативу. У все большей части населения на смену погруженности в решение задачи выживания приходит осознание гражданской ответственности, начинает формироваться представление о ценности участия в местном политическом процессе. Нельзя забывать, что истоки жизнестойкости местных сообществ, проявившейся в кризисных условиях России 1990-х гг., лежат в опирающемся на исторический опыт все более глубоком осознании жителями своей территориальной корпоративности. Именно по мере продвижения по этому пути следует ожидать превращения муниципальных образований в прочную основу российской государственности.

Список научной литературыЛукичев, Александр Николаевич, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Источники Архивные источники

2. Государственный архив Архангельской области (ГААО).

3. Фонд 1137 Администрация Исакогорского территориального округа. 1992-1996 гг.

4. Фонд 1145 Администрация Ломоносовского территориального округа.1991-1996 гг.

5. Фонд 1146 Администрация Соломбальского территориального округа.1992-1996 гг.

6. Фонд 1936 Исполнительный комитет Архангельского городского Совета народных депутатов (за 1990-1993 гг.)

7. Фонд 2063 Исполнительный комитет Архангельского областного Совета народных депутатов (за 1990-1993 гг.)

8. Фонд 5659 Администрация Цигломенского территориального округа. 1992-1996 гг.

9. Фонд 5667 Администрация Октябрьского территориального округа.1991-1996 гг.

10. Фонд 5767 Администрация Северного территориального округа. 19921996 гг.

11. Фонд 5976 -Администрация Маймаксанского территориального округа.1992-1996 гг.

12. Фонд 5977 Администрация территориального округа Майская Горка. 1992-1994 гг.

13. Государственный архив Вологодской области (ГABO). Фонд 366 Вологодская городская Дума.

14. Фонд 521 Вологодский районный Совет народных депутатов.

15. Фонд 798 Кирилловский районный Совет народных депутатов.

16. Фонд 904 Тарногский районный Совет народных депутатов.

17. Фонд 905 Сямженский районный Совет народных депутатов.

18. Фонд 1300 Исполнительный комитет Вологодского областного Советанародных депутатов.

19. Фонд 5146 территориальные избирательные комиссии города Вологды.

20. Вологодский областной архив новейшей политической истории (ВОАНПИ).

21. Фонд 9766 личный фонд А.Н. Лукичева.

22. Текущий архив Архангельского городского совета депутатов. Организа-ционный отдел.

23. Текущий архив Архангельского областного комитета государственной статистики.

24. Текущий архив отдела организационной работы и взаимодействия с муниципальными образованиями администрации Архангельской области.

25. Текущий архив Вологодской городской думы. Организационный отдел.

26. Текущий архив Вологодского областного комитета статистики.

27. Текущий архив управления по работе с муниципальными образованиями правительства Вологодской области.

28. Текущий архив департамента финансов правительства Вологодской области.

29. Текущий архив избирательной комиссии Архангельской области.

30. Текущий архив избирательной комиссии Вологодской области.

31. Опубликованные источники I. Нормативные правовые акты1.. Международные акты

32. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 36. - Ст. 4466.2.. Государственные акты СССР, РСФСР, РФ

33. Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации. Приложение: Положение о Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации // Российская газета. -1998.-19 ноября.-С. 4.

34. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» // Там же. -1991.-№22.-Ст. 778.

35. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. - № 20. - Ст. 1084.

36. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» // Там же. 1991. - № 22. - Ст. 776.

37. Закон РСФСР «О выборах главы администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР- 1991. № 45. -Ст. 1491.

38. Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. -№ 44.-Ст. 1306. ------------------------------------------------------------

39. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. -№ 26. - Ст. 322.

40. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. № 1559-1 // Там же. 1991. - № 29. - Ст. 1010.

41. Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Там же. 1990. - № 23. - Ст. 279.

42. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Там же. 1990. - № 16. - Ст. 267.

43. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: Юридическая литература, 1995. - 110 с.

44. Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. - № 44. - Ст. 4188.

45. Постановление Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона РСФСР «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. -№45.-Ст. 1492.

46. Проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета. 1999. - 13 апреля.

47. Указ Президента РФ «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» от 29 октября 1993 г. № 1797 // Российская газета. 1993. - 3 ноября.

48. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 24. - Ст. 2741.

49. Указ Президента РФ от 17 сентября 1995 г. «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» // Российская газета. 1995. - 22 сентября.

50. Указ Президента РФ от 21 марта 1994 г. № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. - № 13. - Ст. 985.

51. Указ Президента РФ от 21 ноября 1994 г. № 2093 «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления» // Российская газета. 1994. - 22 ноября.

52. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. - № 39. - Ст. 3597.

53. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Там же. 1993. - № 52. - Ст. 5071.

54. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. - Ст. 4188.

55. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Там же. 1993. - № 41. - Ст. 3924.

56. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 2. - Ст. 121.

57. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 19 октября 1999 г. // Там же. 1999. - № 42. - Ст. 5005.

58. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Российская газета. 2003. - 8 октября.---------------------------------------

59. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. - № 2. - Ст. 224.

60. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. // Там же. 1997. - № 38. - Ст. 4339.

61. Федеральный закон «О внесении дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»» от 26 ноября 1996 г. // Российская газета. 1996. - 4 декабря.

62. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 17. - Ст. 1917.

63. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ // Там же. 1997. — № 39. - Ст. 4464.

64. Закон Архангельской области «О внесении изменений и дополнений в закон «О выборах в органы местного самоуправления» // Ориентир: Информационный бюллетень. Архангельск, 1996. - № 7.

65. Закон Архангельской области «О выборах в органы местного самоуправления» от 20 декабря 1995 г. // Избирательная комиссия Архангельской области. Архангельск, 1996.

66. Закон Архангельской области «О едином реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Архангельской области»-/АТам~же. Архангельск, 1998. -№ 15.—Ст 9-14.

67. Закон Архангельской области «О местном самоуправлении в Архангельской области» от 20 декабря 1995 г. // Ориентир: Информационный бюллетень. Архангельск, 1996. - № 5. - С. 9-28.

68. Закон Архангельской области «О муниципальной службе в Архангельской области» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. Архангельск, 1998. - № 15. - С. 32-53.

69. Закон Архангельской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области государственного регулирования цен (тарифов)» // Там же. № 17. - С. 20-23.

70. Закон Архангельской области «О порядке отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» // Волна. 1999. - 7 сентября.

71. Закон Архангельской области «О собраниях (сходах), конференциях граждан по месту жительства в Архангельской области»// Там же.-№ 11 .-С. 31-38.

72. Закон Архангельской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области» // Сборник нормативно-правовых актов (основные документы). Архангельск, 2001. - С. 52-64.

73. Закон Архангельской области «О территориях муниципальных образований Архангельской области и установлении их границ»// Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. Архангельск, 1997. -№ 11. - С. 5-9.

74. Закон Архангельской области «Об областном законе «О внесении изменений и дополнений в областной закон «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области»» // Там же. -Архангельск, 1998. № 15. - С. 18-20.

75. Закон Вологодской области «О местном самоуправлении и Вологодской области» // Красный Север. 1994. - 13 сентября.

76. Закон Вологодской области «О местных референдумах» от 3 мая 1995 г. № 20-03 // Красный Север. 1995.-26 мая.

77. Закон Вологодской области «О муниципальной службе в Вологодской области» от 12 ноября 1997 г. № 208-03 // Красный Север. 1997. - 25 ноября.

78. Закон Вологодской области «О муниципальных образованиях Вологодской области» // Законы Вологодской области: Сборник. Вологда, 1997. -Вып. №7.-С. 12-14.

79. Закон Вологодской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 21 июля 1997 г. № 17803 // Красный Север. 1997. - 12 августа.

80. Закон Вологодской области «О порядке передачи объектов (имущества) муниципальной собственности в государственную собственность Вологодской области» от 30 марта 1998 г. № 261-03 // Красный Север. 1998. - 28 апреля.

81. Закон Вологодской области «О порядке передачи объектов (имущества) государственной собственности Вологодской области в муниципальную собственность» от 7 марта 1997 г. № 134-03 // Красный Север. 1997. - 18 марта.

82. Закон Вологодской области «О порядке государственной регистрации уставов (положений) о местном самоуправлении в Вологодской области» от 7 марта 1995 г. №. 17-03 // Губернские новости. 1995. - 11 апреля.

83. Закон Вологодской области «О порядке реализации права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Вологодской области» от 13 декабря 1995 г. №. 46-03 // Красный Север. 1996. - 10 января.

84. Закон Вологодской области «О социальных гарантиях руководителей органов местного самоуправления, других должностных лиц» от 17 апреля 1996 г. № 75-03 // Красный Север. 1996. - 30 апреля.

85. Закон Вологодской области «О статусе административного центра Вологодской области» от 6 мая 1996 г. № 77-03 // Красный Север. 1996. - 21 мая.

86. Закон Вологодской области «Об областном бюджете Вологодской области на 2000 год» // Красный Север. 2000. - 16 января.

87. Закон Вологодской области «Об основах статуса депутата (выборного представителя) местного самоуправления Вологодской области» от 27 сентября 1995 г. №. 31-03 // Губернские новости. 1995. - 6 октября.

88. Законодательство о местном самоуправлении субъектов Российской Фе1997.

89. Положение об основах организации местного самоуправления в Архангельской области // Правда Севера. 1994. - 26 января.

90. Положение об основах организации местного самоуправления в Вологодской области на период поэтапной конституционной реформы // Русский Север. 1993. - 18 декабря.

91. Постановление администрации Вологодской области «О реформе местного самоуправления» от 18 марта 1994 г. № 175 // Красный Север. 1994. -23 марта.

92. Постановление главы администрации Архангельской области от 12 октября 1993 г. «О реформировании органов представительной власти и органов местного самоуправления на территории Архангельской области» // Волна. -1993.-13 декабря.

93. Постановление главы администрации Вологодской области «О приостановлении деятельности Вологодского городского Совета народных депутатов» от 11 октября 1993 г. № 518 // Русский Север. 1993. - 12 октября. - 14 октября.

94. Постановление губернатора Вологодской области «О консультативном Совете глав поселковых, сельских администраций муниципальных районов области» от 2 августа 2000 г. № 653 // Красный Север. 2000. - 12 сентября.

95. Постановление Законодательного Собрания Вологодской области «О законе области «Об организации территориального общественного самоуправления в Вологодской области»» от 19 октября 1999 г. № 550 // Красный Север. 1999. - 12 ноября.

96. Устав Архангельской области // Волна. Архангельск, 1995. - 26 с.

97. Устав Вологодской области. Принят Законодательным Собранием области 14 сентября 1995 г. // Красный Север. 1995. - 26 сентября.4.. Акты местных Советов и муниципальных образований

98. Концепция управления имуществом муниципального образования «Город Архангельск» // Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». Архангельск, 2001. - № 4 (17).-С. 8-27.

99. Об образовании муниципального образования «Новая Земля»: Решение Архангельского областного Собрания депутатов от 6 июля 1999 г. // Волна. -1999. 3 августа.

100. О проведении территориального собрания граждан, проживающих на территории 1 мкр. П3-23, на улице Ильюшина, № 2, 4-23: Решение президиума Совета самоуправления Вологды, 9 сентября 1999 г. № 69 // Вологодские новости. 1999. - 16-22 сентября.

101. О референдуме по Уставу города: Решение Совета самоуправления Вологды (городской Думы) от 5 октября 1995 г. № 82 // Вологодские новости.1995.- 12-18 октября.

102. О сокращении срока полномочий и назначении даты выборов депутатов Совета самоуправления г. Вологды: Решение Совета самоуправления Вологды от 29 сентября 1999 г. № 221 // Вологодские новости. 1999. - 7-13 октября.

103. Положение о городском Собрании народных депутатов города Архангельска // Сборник решений объединенной сессии городского и районных в г. Архангельске Советов народных депутатов. — Архангельск: Орготдел горсовета, 1991.-С. 5-8.

104. Положение о местном самоуправлении в городе Архангельске // Там же.-С. 11-23.

105. Положение о службе городского самоуправления мэра города Архангельска // Архангельск: городское самоуправление. Архангельск: Архконсалт,1996.-С. 47-49.

106. Положение о территориальном общественном самоуправлении в г. Вологде // Вологодские новости. 1997. - № 6.

107. Постановление мэра г. Архангельска «Об уставе города Архангельска» от 25 марта 1996 г. № 5 // Архангельск: городское самоуправление. Архангельск, 1996.-С. 9.

108. Решение Архангельского областного Собрания депутатов № 157 от 23 апреля 1997 г. // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. Архангельск, 1997. - № 8. - С. 39.

109. Решение Архангельского областного Собрания депутатов № 158 от 23 апреля 1997 г. // Там же. С. 40.

110. Решение Архангельского областного Собрания депутатов № 202 от 5 июня 1997 г. // Там же. № 9. - С. 67.

111. Решение Архангельского областного Собрания депутатов № 297 от 22 января 1998 г. // Там же. Архангельск, 1998. - № 13. - С. 78.

112. Решение Архангельского областного Собрания депутатов № 429 от 9 июля 1998 г. // Там же. № 17. - С. 51.

113. Решение Архангельского городского Совета народных депутатов № 88 от 15 ноября 1991 г. «Об образовании территориальных городских округов» // Архангельск: городское самоуправление. Архангельск: Архконсалт, 1996. -С. 7-8.

114. Решение городского Собрания народных депутатов г. Архангельска «Об образовании постоянных комиссий городского Собрания народных депутатов» // Там же. С. 26.

115. Решение городского Собрания народных депутатов г. Архангельска «Об утверждении структуры штатов аппарата городского Совета народных депутатов (малого Совета)» // Там же. С. 24-25.

116. Решение Мирнинского муниципального Собрания от 03 января 2001 г. №19 «О назначении местного референдума по принятию Устава муниципального образования Мирный» // Ваша домашняя газета. 2001. - 11 января.

117. Решение Совета самоуправления г. Вологды от 11 января 2000 г. № 1 «О председателе Совета самоуправления г. Вологды» // Вологодские новости. -2000. 13-19 января.

118. Сборник нормативно-правовых актов Вологодской области по местному самоуправлению / Администрация губернатора Вологодской области. — Вологда, 1997.-160 с.

119. Устав города Архангельска // Архангельск: городское самоуправление. Архангельск: Архконсалт, 1996.-С. 10-32.

120. Устав города Вологды // Что такое местное самоуправление? Вологда: Древности Севера, 2001. - С. 95-155.

121. Устав муниципального образования «Город Архангельск» // Сборник нормативно-правовых актов (основные документы). Архангельск: Архконсалт, 2001.-С. 3-25.

122. Устав муниципального образования «Приморский район». Архангельск, 1997.-30 с.1.. Делопроизводственная документация

123. О результатах выборов депутатов Совета самоуправления г. Вологды 19 декабря 1999 г.: Протокол территориальной избирательной комиссии. 29 декабря 1999 г. № 20 // Вологодские новости. 2000. - 6-12 января.

124. Примерное положение о старосте и казначее сельского поселения (сельских поселений) района // Ориентир: Информационный бюллетень. — Вып. 4. 1994. - Октябрь. - С. 20-25.

125. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации (материалы заседаний и официальные документы). М.: Первый печатный двор, 1999.-T.III. -270 с.; 1999.-Т. IV.-240 е.; 2000.-Т. V. -188с.

126. I. Статистические источники

127. Архангельск от выборов до выборов: Информационно-аналитический сборник. Архангельск, 2000. - 64 с.

128. Вологда, год за годом: Краткий статистический сборник. Вологда: Арника, 1997.-48 с.

129. Вологодская область: Административно-территориальное устройство на 1 января 2000 года: Официальный справочник. Вологда: Арника, 2001. -296 с.

130. Реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве Вологодской области в 1988 году. Вологда: Вологодский областной комитет статистики, 1999. - 31 с.

131. Сведения о ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Госкомстат Российской Федерации, 1998 — 82 с.

132. Сравнительные показатели социально-экономического положения городов и районов Архангельской области за 1997-2001 гг.: Статистический сборник. Т. 1. - Архангельск: Облкомстат, 2002. - 45 с.

133. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2002 г.-М.: Государственный комитет Российской Федерации по статистике, 2002. 97 с.1.. Периодическая печать

134. Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики // Российский экономический журнал. — 1999. -№3.-С. 19-25.

135. Бабичев И. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы // Муниципалитет. 2003. - № 3. - С. 7-20.

136. Барандова T.JI. Архангельская область в марте 1996 г. // Политический мониторинг. М: ИГПИ, 1996. - № 3. - С. 19-22.

137. Барандова T.JI. Выборы губернатора Архангельской области // Там же. -№ 5. -С. 37-46.

138. Барандова T.JI. Архангельская область в апреле 1997 г. // Там же. М: ИГПИ, 1997. - № 4. - С. 21-28.

139. Барандова Т.Д. Политика в регионе: многообразие факторов: Общие закономерности выборных кампаний // Там же. С. 21-23.

140. Барандова Т.Д. Интриги выборов местного масштаба: Наибольшую остроту минувший электоральный цикл привнес в борьбу за места мэров Архангельска и Северодвинска // Там же. С. 24-26.

141. Барандова Т.Д. Региональные электоральные кампании 2000-2001 гг. в Архангельской области: от «внутривидовой борьбы» до «корпоративной ассимиляции» // Выборы и проблемы гражданского общества на Северо-Западе России. М., 2001. -№ 5. - С. 14-22.

142. Барандова Т.Д. Парадоксы местного самоуправления в Архангельской области // Российский региональный бюллетень. Т. 3. - 2001. - № 5.

143. Беднов А. Разуверились во власти // Правда Севера. 1994. - 22 марта.

144. Брюшинин Н. В жанре пародии выступили реформаторы Вологодской области // Российская Федерация. 1994. - № 7. - С. 26-27.153. «Бессилие разумного и всевластие глупцов»: Открытое письмо Н.М. Подгорнову // Русский Север. 1994. - 1 марта.

145. Борисов О. Кто придет в «дом под флагом»? // Волна. 1997. - 23 апреля.

146. Бухонин В.Д., Чегодин В.А. Самоуправление: что тормозит разгон?: Беседа с пред. комитета Шекснинского районного самоуправления В.Д. Бухо-ниным и его зам. В.А. Чегодиным / Записал В. Кузнецов // Красный Север. -1996.-2 июля.

147. В Коряжме чиновников лишили льгот // Правда Севера. 1997. -24 декабря.

148. Варламова JI. Надоело вологжанам жить в грязи. // Красный Север. -1999.-13 ноября.

149. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. М., 1993. - № 11. - С. 14-19.

150. Вахрин Ю. Дальше собственного двора: На Вологодчине начали действовать сельские «парламенты» // Российская газета. 1994. - 19 ноября. - С. 14.

151. Вологжане в Конгрессе местных и региональных властей Европы // Красный Север. 1995.-6 июня.

152. Вологодская губернская земская больница // Вологодские губернские ведомости. 1886. - Часть неофициальная. - № 14. - С. 8-9.

153. Воронин А. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. 1996. - № 2. - С. 36-37.

154. Галанин А. Молодежь делает ставку на общественное самоуправление // Вологодские новости. 1999. - 4-10 ноября.

155. Гильченко JLB. Зигзаги реформ // Российская Федерация. 1996. -№8.-С. 26-27.

156. Глава Белозерска один из консультантов Правительства // Красный Север. - 1997. - 3 сентября.

157. Главы объединяются в союз // Волна. 1995. - 1 декабря.

158. Григоренко О., Подолин А. Протест прокурора // Ваша домашняя газета. 2001. - 18 января.

159. Громов С. Как спасти неработающие хозяйства // Красный Север. -2001.-27 ноября.

160. Детков М.В. Основы концепции объединения муниципальных районов в муниципальные регионы // Региональный экономический вестник. 2002. - № 1. -С. 27-32.

161. Диагноз: политическая апатия // Правда Севера. 1994. - 22 марта.

162. Доильницина Е. Есть женщины в русских селеньях. и мужики отдыхают // Правда Севера. 2002. - 22 июля.

163. Ефремов A.A. К стабильности и консолидации: Послание главы администрации Архангельской области 1999 года // Волна. 1999. - 25 мая.

164. Зайцев А. Несколько дней из жизни глав // Вологодская неделя. 2000. -6-13 июля.

165. Зеленин С. Местное самоуправление: два года работы // Волна. 1999.- 26 января.

166. Иванов А. Будем организовывать конструктивную оппозицию / Беседу записал И. Бенца // Правда Севера. 1994. - 9 февраля.

167. Исаков Н. Провал выборов вполне логичен / Записал А. Беднов // Правда Севера. 1994. - 24 марта.

168. Калясин В.М. Пути становления Великоустюгской думы: На вопросы нашего корреспондента отвечает председатель думы В.М. Калясин / Записал А. Орлов // Красный Север. 1996. - 10 апреля.

169. Кирпичников В. Вспоминая былое. // Муниципалитет. 2003. - № 3. -С. 23-26.

170. Ковалева Р. Слово и дело женщин // Север. 2003. - 28 марта

171. Коваленко В. Трудности местного самоуправления // Президентский контроль. 1998. - № 4. - С. 8-13.

172. Кротченко И.И. Не стоит ломать существующую структуру Совета. Она выдержала испытание временем / Записал Е. Стариков // Вологодские новости. 1999. - 21-27 января.

173. Кротченко И.И. Судьба городского бюджета в руках Верховного суда РФ / Записал В. Романов // Вологодские новости. - 1997. - 14-20 августа.

174. Курбатова А. Даешь «Заречный» комитет! // Русский Север (Пятница).- 1999. 27 августа.

175. Лапин Б. По праву здравого смысла // Красный Север. 2001. - 27 ноября.

176. Латышев А. Первая в России // Правда Севера. 2003. - 5 августа.

177. Латышев Т. Сельские Берегини // Правда Севера. 2002. - 18 декабря.

178. Лефонов В. И. Ориентиры совершенства // Земский вестник. М., 2001. -№4.-С. 6-9.

179. Лойченко С. Одни принимают решения другие отменяют // Правда Севера. - 1993. - 3 марта.

180. Меньшикова С. Без слова о политике и за стол не сядут // Правда Севера. -1999.-28 мая.

181. Михаил Ставровский: «Мы тут посчитали, чтобы городу жить.» / Записал С. Костромин // Красный Север. 1996. - 6 декабря.

182. Ненастьев Н. Если звезды зажигают. Сельские главы на Вологодчине пока «не дозрели» до выборов // Муниципальная власть. 1999. - № 6. -С. 54-55.

183. Николаев А. Иван Жаравин в Конгрессе Европы // Красный Север. -1996. 6 июля.

184. Николаев Н. Быть или не быть местному самоуправлению? // Вологодские новости. 2001. - 25-31 января.

185. Обращение к жителям Вологды народных депутатов Вологодского городского Совета. // Русский Север. — 1991. 24 августа.

186. Обращение к населению области председателя Вологодского областного Совета Г.В. Судакова и председателя облисполкома A.A. Титова. // Русский Север. 1991.-20 августа.

187. О главах администраций г. Вологды, Белозерского и Сямженского районов // Красный Север. -1991.-14 ноября.

188. Охотникова Т. 73 года и 68 дней без Думы // Русский Север (Пятница).- 2000. 28 апреля.

189. Охотникова Т. Советской власти в Вологде больше нет // Русский Север (Пятница). 2000. - 21 апреля.

190. Пресс-конференция Н. Подгорного // Русский Север. -1993. 5 октября.

191. Путин В.В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления: Выступление Президента Российской Федерации на заседании Государственного Совета Российской Федерации // Российская газета. 2001. - 28 февраля.

192. Романенко Р. Вологда: Ночная смена // Русский Север. 1993. - 5 октября.

193. Романов В. Ананьинские мотивы // Вологодские новости. 1999. — 2329 декабря.

194. Светлова Г. Можжевеловый аромат экономики // Красный Север. -2001.-20 ноября.

195. Сопина Т. Печальная повесть Страны Советов. ЖКХ: от старого к новому // Вологодские новости. 2001. - 1-7 ноября.

196. Стариков Е. Глава и депутаты досрочно слагают свои полномочия // Вологодские новости. 1999. - 7-13 октября.

197. Тимофеева О. Пределы финансовой самостоятельности местного самоуправления // Муниципальная экономика. 2001. - № 4. - С. 97-110.

198. Третьякова О. День выборов назначил суд // Правда Севера. 1999. -28 августа.

199. Участники митингов, состоявшихся в воскресенье в Вологде, призвали горожан: «Все на выборы!» // Красный Север. 1990. - 27 февраля.

200. Филимонов В. Великий Устюг без муниципальной власти // Федерализм: Теория. Практика. История: Журнал: Спец. вып. М., 1997. - С. 106-114.

201. Фортыгин В. Власть должна быть доступной, а политически стабильной // Волна. 2003. - 28 февраля-6 марта.

202. Хрипель Г. Самоуправление или самоуправство // Русский Север. -1995. 11 января.

203. Цыварева Е. Азбуку самоуправления постигать придется // Волна. -1995. 1 декабря.

204. Чапурин Е. Сто дней из жизни Варламова // Правда Севера- 1997. -16 мая.

205. Чапурин Е. «Хотите выбирать отделяйтесь!» // Правда Севера. - 1997.- 7 июня.

206. Череповец: Диалога не было // Красный Север. 1990. - 27 февраля.

207. Чечкин А. Зима, крестьянин голосует // Русский Север (Пятница). -1995.-27 января.

208. Чечкин А. Как в Кириллове власть ликвидировали // Русский Север. — 1994.-3 марта.

209. Чирков В. Легко ли управлять Грязовецким районом? // Федерализм: Теория. Практика. История: Журнал: Спец. вып. М., 1997. - С. 101-105.

210. Щербинин Ю. Митинговый «вирус» // Красный Север. 1990. -22 февраля.1. Литература

211. Абрамов П.Н. Волостные земства // Исторические записки. М., 1961. - Т. 69. -С. 25-32.

212. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Сашко, 1997. - 528 с.

213. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. М., 1996. - № 2. -С. 3-33.

214. Административно-территориальное деление Архангельской губернии и области в XVIII-XX веках: Справочник. Архангельск: Правда Севера, 1997.-413 с.

215. Алексеев С. Будущее России. М., 1992. - 194 с.

216. Андреев В.А., Кузнецов B.C., Колтовой Е.Ф., Лукин Ю.Ф. и др. Архангельская область: социально-экономическое развитие, история, культура, образование / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. Архангельск: Изд-во ПГУ, 1999. - 238 с.

217. Андриянов В.И., Черняк A.B. Одинокий царь в Кремле. Кн. 1. - М.: Эксмо-пресс, 1999.-264 с.

218. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА-М, 2000. - 208 с.

219. Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления: Автореф. дис. канд. полит, наук. СПб., 2001. - 16 с.

220. Ю.Ануфриев В.М. Государственная власть и местное самоуправление в областях-субъектах Российской Федерации: системный и сравнительно-правовой анализ. М., 1999. - 422 с.

221. Арциховский A.B. Городские концы в Древней Руси // Исторические записки. 1945. - Вып. 16. - С. 33-39.

222. Бабун Р.В., Муллагалеева 3.3. Вопросы муниципальной экономики: Учебное пособие. М.: МОНФ., 2001. - 143 с. - (Библиотека местного самоуправления. -Вып. 35).

223. Бакушев В.В., Гарибян К.В. Местное сообщество: рационально ли мы его обихаживаем? // XI Международный Соловецкий форум: Сборник материалов / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. Архангельск-Соловецкие острова, 2003. - С. 14-17.

224. Банщиков М.К. Местное самоуправление. Формирование бюджета, распределение финансов на примере города Вологды // Местное самоуправление и решение социально-экологических проблем: Международная конференция.

225. Вологда, Кириллов, 16-18 июня 2003 г. Вологда: AHO «Инженерный центр "АртЭко"», 2003. - С. 18-25.

226. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2000. - 382 с.

227. Барсенков A.C. Введение в современную российскую историю, 1985-1991 гг.: Курс лекций. М.: Аспект Пресс, 2002. - 367 с.

228. Белоконский И. Земское движение. СПб., 1914.-114 с.

229. Борисов В.К. Теория политической системы. М., 1991. - 234 с.

230. Боровая C.JI. Современное состояние межбюджетных отношений в РФ и пути их развития // Экономика и управление: Сборник научных работ аспирантов и соискателей. Вологда: Легия, 1999.-С. 19-24.

231. Брячихин А.М. Россия Город - Власть (Москва: факты, поиск, проблемы, становление). -М., 1995. - 164 с.

232. Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. -М.: Мысль, 1988. 203 с.

233. Буторин М.В. Становление местного самоуправления в Архангельской области: Практические рекомендации. Архангельск: Изд-во Поморского гос. университета им. М.В. Ломоносова, 1999.-29 с.

234. Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж, 1996. - С. 120-128.

235. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. - 453 с.

236. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3 т. СПб.: Типография Э. Праца. - Т. 1 - 1870. - 368 с. - Т. 2 - 1870. - 477 с. - Т. 3. - 1871. - 377 с.

237. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. -М.; Л., 1928.

238. Вертешеин А.И. Социальный механизм взаимодействия средств массовой информации и местной власти в период модернизации Российского общества // XI

239. Международный Соловецкий форум: Сборник материалов / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. Архангельск-Соловецкие острова, 2003. - С. 23-32.

240. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. -Пг., 1918. 168 с.

241. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1. - СПб., 1909. - 188 е.; Т. 2.-СПб., 1911.-220 с.

242. Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906.- 168 с.

243. Вобленко C.B. Основы местного самоуправления. -М.: РГАЮ, 1997.-246 с.

244. Вобленко C.B. Финансовая самостоятельность и контроль в местном самоуправлении: актуальный опыт. М.: МОНФ, 2002. - 221 с. - (Библиотека муниципального служащего. - Вып. 43).

245. Волин Б.М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. — М., 1917.-144 с.

246. Волнистый А.П. Тактика большевистской партии в борьбе за массы на муниципальных выборах в 1917 г. Краснодар, 1976. - 168 с.

247. Воронин А. В. Власть и самоуправление : Архангельская губерния в период революции (1917-1920 гг.). Мурманск, 2002. - 220 с.

248. Воротынцева Е.А., Шведова ДА. История Устюженского земства: 1865— 1918 гг. (по материалам краеведческого музея) // Устюжна: Краеведческий альманах. Вып. 3. - Вологда: Русь, 1995. - С. 223-262. - (Старинные города Вологодской области).

249. Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Конституционно-правовой аспект. Екатеринбург, 1998. - 207 с.

250. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М.: Издательство МГУ, 1957.-264 с.

251. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990. -264 с.

252. Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение- М.: МОНФ, 1998. 109 с. - (Библиотека муниципального служащего. - Вып. 1).

253. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1996. - 24 с.

254. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 1999. 321 с.

255. Годы, люди, проекты и преобразования // XI Международный Соловецкий форум: Сборник материалов / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. Архангельск-Соловецкие острова, 2003. - С. 249-257.

256. Голикова Н.И. Из истории вологодского земства // Земство в Вологодской губернии и этапы развития народовластия в Вологодской области (по материалам «круглого стола») 23 марта 2000 года. Вологда: Законодательное Собрание области, 2000. - С. 22-26.

257. Голикова Н.И., Рубцова Т.Н. Деятельность Вологодского губернского земства по народному образованию (1870-1917 гг.) // Культура Русского Севе-ра,-Вологда, 1994.-С. 131-140.

258. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия: Тезисы докладов областной научно-практической конференции: Екатеринбург, 1997 г. Екатеринбург, 1997. -180 с.

259. Государственное управление и местное самоуправление на Европейском Севере: исторический опыт и современность: Тезисы докладов конференции СевероЗападной парламентской ассоциации. Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, 1996.-224 с.

260. Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. - СПб., 1899. - 253 с.

261. Данилова J1.B. Сельская община в средневековой Руси. М.: Наука, 1994. -240 с.

262. Демократия развитого социалистического общества / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Наука, 1970. - 198 с.

263. Демьяненко А.Н., Обушенков A.J1. Муниципальное управление: Учебное пособие. Хабаровск; Нижний Новгород: ДВАГС, 1998. - 258 с.

264. Дергаева Л.И. Местное самоуправление: становление, модели, функции // Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и практики: Сборник научных и учебно-методических трудов. СПб.: Образование - Культура, 1998. - С. 3-17.

265. Детков М.В. Концепция к программе образования Великоустюгского муниципального региона. Великий Устюг: Администрация Великоустюгского муниципального района, 2001. - 27 с.

266. Дидиченко H.A. Тактика большевистской партии в муниципальной кампании, март-октябрь 1917 г. М.: Наука, 1974. - 226 с.

267. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1. - СПб.; Ярославль, 1875.-287 с.-Т. 2. - 1877. -253 с.

268. Езерский Н.Ф. Что такое земство и что оно сделало для народа. Пенза, 1914. -16 с.

269. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.; Тула, 1997. - 339 с.

270. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: Каким ему быть? Тула: АиК, 1996.-208 с.

271. Емельянов H.A. Самоуправление как форма демократического обустройства общества: политические аспекты и особенности его становления в России: Авто-реф. дис. канд. политич. наук. М.: ПМБ РАГС, 1996. - 24 с.

272. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. — М.; Тула, 1997.-813 с.

273. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII — начало XX вв.): Учеб. пособие. М.: Новый Юрист, 1998. - 174 с.

274. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. М.: Издательство МГУ, 1964. - 511 с.

275. Закон зовет к добру: Народовластие на Вологодчине: Антология законотворческой деятельности / Гл. ред. Г.А. Сазонов. Вологда, 2004. - 159 с.

276. Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. -М.: Издательство МГУ, 1968. -178 с.

277. Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. М.: ООО «Городец-издат», 2003. - Т. 2. - 480 с.

278. Звягинцев Е. Как нужно преобразовать наши городские думы и управы. -М., 1906.-323 с.

279. Звягинцев Е.А. Полвека земской деятельности по народному образованию. -М.: Задруга, 1915.-96 с.

280. Игнатов В.Г. и др. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на-Дону: Феникс, 1996. - 305 с.

281. Игнатов В.Г. Местное самоуправление: Учеб. пособие для вузов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2001. - 414 с.

282. Ильин В.А., Жирнов Е.М., Якуничев A.C. Условия проживания населения: оценка и проблемы управления Вологда: Вологодский научно-координационный центр РАН, 1997. - 76 с.

283. Ильин В.А., Ускова Т.В., Амелин Д.Е., Кольев A.A. Местное самоуправление на пути к реформированию. Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2004. - 28 с.

284. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М.: Мысль, 1987.-237 с.

285. Каторин И.В. Влияние региональных выборов на политическую культуру местного сообщества//Х1 Международный Соловецкий форум:Сборник материалов / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. Архангельск-Соловецкие острова, 2003. - С. 40-45.

286. КебешП.М. Конституционнно-правовой статус местного самоуправления в России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 2000.- 18 с.

287. Кизеветтер A.A. Городская реформа Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария. М., 1909. - 128 с.

288. Кизеветтер A.A. Местное управление в России IX-XIX столетия: Исторический очерк. 2-е изд. - Пг.: Задруга, 1917. - 119 с.

289. Кизеветтер A.A. Посадская община в России в XVIII столетии. М., 1903.

290. Кизеветтер A.A. Русский Север: роль Северного края Европейской России в истории Русского государства: Исторический очерк. Вологда: Типография Союза северных кооперативных союзов, 1919. 66 с.

291. Ключевский В.О. История сословий в России // Соч. в 9 т. Т. VI. Специальные курсы / Под ред. В.Л. Янина. -М.: Мысль, 1989. - С. 225-391.

292. Ключевский В.О. Курс русской истории // Соч. в 9 т. / Под ред. В.Л. Янина. -М.: Мысль. -Т. I. 1987.-430 е.; Т. П. -1987. - 448 е.; Т. III. - 1987.-414 е.; Т. IV. - 1989. - 398 е.; Т. V. -1989. - 476 е.; Т. VI. -1990. - 476 с.

293. Ключевский В.О. Состав представительства на Земских соборах Древней Руси // Соч. в 9 т. Т. VIII: Статьи / Под ред. В.Л. Янина. - М.: Мысль, 1990. -С. 277-374.

294. Ключевский В.О. Терминология русской истории // Соч. в 9 т. Т. VI. Специальные курсы / Под ред. В.Л. Янина. - М.: Мысль, 1989. - С. 94-224.

295. Колесников П.А. Основные этапы развития северной общины // Ежегодник по аграрной истории. Вологда, 1976. - С. 3-36.

296. Комиссаренко Л.А. Партия большевиков и органы местного самоуправления в 1917-1918 гг.// Большевистское руководство государственными и общественными организациями трудящихся (октябрь 1917-1920 гг.). Петрозаводск, 1984.-С. 93-102.

297. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. — 437 с.

298. Константинов A.C. Территориальная организация местного самоуправления в Архангельской области // XI Международный Соловецкий форум: Сборник материалов / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. Архангельск-Соловецкие острова, 2003. - С. 53.

299. Косолапое Г.В., Журавкина М.В. Кадровые аспекты в работе органов муниципальной службы // Там же. С. 56-60.

300. Кузнецов В.M. Экономическая реформа и региональное самоуправление // Экономическая реформа и региональное развитие: Материалы научно-практического семинара в г. Вологде 24 февраля 1995 г. Вологда, 1995. -С. 37-40.

301. Курочкин A.B. Механизм эффективной организации местного самоуправления // Там же. С. 30-33.

302. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. для вузов по спец. «Юриспруденция». М.: Юристъ, 1997. - 428 с.

303. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. — М.: Юридическая литература, 1988. 318 с.

304. Лапин В.А., Лаптева Л.Е. Местное самоуправление вчера, сегодня, завтра. М.: ДВН, 1999. - 234 с.

305. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: Наука, 1993. - 133 с.

306. Левчик Д.А. Комитеты общественного самоуправления в России (19881993 гг.). М.: МОНФ, 2000. - 255 с. - (Библиотека муниципального служащего. - Вып. 30).

307. Ленин В.И. Гонители земства и аннибалы либерализма // Полное собрание сочинений. Изд. 5-е.-М., 1959.-Т. 5.-С. 21-72.

308. Ленин В.И. Письма из далека // Там же. Т. 31. - С. 5-39.

309. Лукин Ю.Ф. Архангельская область: экономика, политика на пороге XXI века. Архангельск: Изд-во ПГУ, 1997. - 202 с.

310. Лукин Ю.Ф., Михайлов C.B., Половникова Г.С. Местное самоуправление и окружающая среда в двух российских городах — сравнительный анализ Новодвинска и Коряжмы (научный отчет по совместному проекту с НИРБ г. Осло). Архангельск: ИУППК, 2000. - 33 с.

311. Лукин Ю.Ф. Местное самоуправление и окружающая среда в двух российских городах: Новодвинске и Коряжме: Научный отчет по совместному проекту ПГУ-НИБР в 2001-2002 гг. Архангельск: ИУППК ПГУ, 2002. - 25 с.

312. Львов Г.Е., Полнер Т.П. Наше земство за 50 лет его работы. М., 1914. - 347 с.

313. Мартюшева МН. Городское самоуправление в Архангельской губернии в 60-90-х годах XIX века: Автореф. дис. канд. ист. наук. Архангельск: ПТУ, 2000.-22 с.

314. Маслов С. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования, 1864-1914. М.: Задруга, 1914. - 99 с.

315. Машутинский В.Г. Местное самоуправление в условиях отсутствия устава муниципального образования (на примере ЗАТО «г. Мирный» Архангельской области) // Там же. С. 96-101.

316. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М.: МОНФ, 1998. - 160 с. - (Библиотека муниципального служащего. -Вып. 2).

317. Местное самоуправление и государственная власть. Пути их дальнейшего сотрудничества в современной России. Разграничение. Реформа. Развитие: Тезисы докладов практической конференции. Г. Заречный Свердловской области, 1997 г. Заречный, 1997. - 188 с.

318. Местное самоуправление и решение социально-экологических проблем: Международная конференция. Вологда, Кириллов, 16-18 июня 2003 г. Вологда: AHO «Инженерный центр "АртЭко"», 2003. - 36 с.

319. Местное самоуправление. Основы системного подхода / Под ред. А.Е. Кагута, В.А. Гневко. СПб.: ФАНН, 1997. - 265 с.

320. Местные Советы и законность / Под ред. B.C. Основина. М.: Юридическая литература, 1970. — 198 с.

321. Миронов Б.Н. Социальная история России периода Империи (XVIII -начала XX в.). В 2 т. - СПб.: Дмитрий Буланин, 1999. - Т. 1. - 547 с.

322. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. -М.: Польза, 1908. 11.0 с,.

323. Мониторинг развития муниципальных образований. — Вологда, 2002. -126 с.

324. Муниципальное право России: Учебник для вузов / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. М.: Норма, 2001. - 359 с.

325. Муниципальный менеджмент: Учебное пособие для вузов / Под ред. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ, 1997. - 263 с.

326. Мурашова O.A. Общественное управление г. Архангельска и политизация органов городского самоуправления в конце XIX начале XX века // XII Ломоносовские чтения. - Архангельск, 2000. - С. 69-70.

327. Мурашова O.A. Юридический статус городского головы г. Архангельска в 1870-1891 гг. // Философия и практика управления и самоуправления: Материалы IX студенч. науч. конф. и IV пед. чтений / Ред. М.Ю. Ананченко. — Архангельск: СГМУ, 2002. С. 25-28.

328. Мурашин А.Г. Непосредственное народовластие в системе социалистического самоуправления народа. Киев: Выща школа, 1989. - 197 с.

329. Мясникова Л.Н., Якунина О.В. От первого городского головы до современного главы города Вологды (1785-1999 годы) // Вологда: Краеведческий альманах. Вып. 3. - Вологда: Легия, 2000. - С. 160-188. - (Старинные города Вологодской области).

330. Мясникова Л.Н. Система местных органов власти и самоуправления Вологодской губернии // Историческое краеведение и архивы. Вып. 9. - Вологда, 2003.-С. 142-176.

331. Найда С.Ф. Триумфальное шествие Советской власти. М.: Госполитиздат, 1957.-344 с.

332. Незнамова Е.А. Местное самоуправление: Органы власти. М.: Приор, 2001. - 96 с.

333. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. -М.:ИГПАН, 1999.-328 с.

334. Организация планирования и управления социально-экономическим развитием муниципального образования: Учебно-методическое пособие для студентов исторического факультета. Вологда, 2000. - 13 с.

335. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент- М.: МОНФ, 1999. -117 с. (Библиотека муниципального служащего. - Вып. 16).

336. Орлов B.C. Рождение советской демократии, февраль 1917 июль 1918. - М.: Мысль, 1987. - 269 с.

337. Осипов В.В. Земства Европейского Севера России в 1917-1920 годах : На материалах Архангельской и Вологодских губерний: Автореф. дис. канд. ист. наук. Архангельск: ПГУ, 2000. - 22 с.

338. Основы местного самоуправления в городах России. СПб.: Гриф, 1995.-243 с.

339. Основы местного самоуправления и муниципального управления: Учебное пособие: В 2-х ч. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. - Ч. 1. -209 с.-Ч. 2.-157 с.

340. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. -М., 1997. 138 с.

341. Островская Т.В., Возжова Н.П., Туманова C.B. Реформа местного самоуправления и система местной власти: представления муниципальных служащих // Городское управление. 1999. - № 12.

342. Островская Т.В., Задорин И.В. Общественное мнение о местном самоуправлении (по материалам опросов общественного мнения) // Полития. 1999. -№ 4.

343. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: Издательство М.И. Семенова, 1913.-114 с.

344. Памятная книжка советского строителя / Сост. Л.М. Каганович. Ташкент, 1920.- 108 с.

345. Переход к рынку и местное самоуправление. Изд. 2-е. - Вологда, 1998.-64 с.

346. Первушин C.B. О Законе Вологодской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // К вопросу о развитии федерализма в России (1993-2000 гг.). М., 2002. - С. 7880. - (Федерализм).

347. Перов Е.В. Характеристика взаимодействующих субъектов хозяйственного комплекса города. Вологда, 2001. - 49 с.

348. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XX века. М.: Наука, 1977. - 288 с.

349. Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. -№ 2.-С. 3-27.

350. Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. Пг., 1917. -569 с.

351. Площинский JI.O. Городское или среднее состояние русского народа. — СПб., 1852.-507 с.

352. Постовой Н. В. Муниципальное право в России: Вопросы и ответы. -3-е изд. М.: Юриспруденция, 2002. - 160 с.

353. Проблемы становления местного самоуправления в России. Тезисы докладов международной конференции: Санкт-Петербург, Институт управления и экономики, 1997 г. СПб., 1997. - 188 с.

354. Проблемы формирования региональных и местных бюджетов и распределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы. -Вологда, 2001. 79 с.

355. Пугачев Б. Политической развитие современной России. М.: Информ, 1993.-268 с.

356. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону: Феникс, 1997. - 240 с.

357. Разработка методики мониторинга состояния региональной бюджетной системы. Вологда, 2001. - 36 с.

358. Разработка методики мониторинга состояния муниципального бюджета: Информационно-аналитическая записка. Вологда, 2001. - 7 с.

359. Разработка методики мониторинга состояния муниципального бюджета. -Вологда, 2001.-28 с.

360. Ром В.Я., Дронов В.П. География России: Население и хозяйство. — М.: Дрофа, 1995. 399 с.

361. Рохгин В.Е., Филиппов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований: методология разработки концепции и механизм ее реализации. СПб.: ИСЭП РАН, 1998. - 336 с.

362. Саблин В.А. Развитие системы земского и городского самоуправления на Вологодском Севере // Политическая жизнь региона глазами ученых, политических партий и избирателей. Вып. 2. - Вологда, 2004. - С. 4-15.

363. Самолетова Т.В. Основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Эдито-риал М, 1997.-223 с.

364. Самоуправление в Российской Федерации: Практическое и методическое пособие. М.: Правовые системы, 1998. - 204 с.

365. Сергеевич В.И. Древности русского права: В 2 т. Т. 2: Вече и князь. -СПб., 1908.-658 с.

366. Симонова М.С. Земско-либеральная фронда (1902-1903 гг.) // Исторические записки.-М., 1973.-Т. 91.-С. 150-216.

367. Синицкий В.И. О роли органов местного самоуправления в поддержании жизнедеятельности населенных пунктов // XI Международный Соловецкий форум: Сборник материалов / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. Архангельск-Соловецкие острова, 2003. - С. 115-117.

368. Система контроля за использованием муниципальных финансов в муниципальной собственности. М.: МОНФ, 1999. - 144 с. - (Библиотека муниципального служащего.-Вып. 17).

369. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления народа // Проблемы конституционной теории и практики. Свердловск, 1987. - С. 7—9.

370. Согрин В.В. Политическая история современной России. М.: Прогресс-Академия, 1994. - 192 с.

371. Сорин Е. Демократический централизм основной организационный принцип построения советской власти //15 лет советского строительства, 1917— 1932.-М., 1932.-С. 111-120.

372. Социалистическое самоуправление / Под ред. Д. А.-А. Керимова, Л.П. Юзькова и др. Киев: Политиздат Украины, 1989. - 140 с.

373. Социалистическое самоуправление народа: Условия и пути развития / В.К. Борисов, Г.Л. Купряшин, В.П. Пугачев, А.И. Соловьев.; Редактор В.П. Пугачев. М.: Издательство МГУ, 1990. - 92 с.

374. Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. -М. : ИГПАН, 1986. 167 с.

375. Становление местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. О.Л. Савранской. М.: МОНФ, 1999. - 377 с. - (Библиотека муниципального служащего. - Вып. 12).

376. Стратегическое планирование в муниципальном управлении: Введение в предмет. М.: МОНФ, 2000. - 292 с. - (Библиотека муниципального служащего. - Вып. 19).-------------------------------------------------------

377. Стратегия управления муниципальными образованиями. Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2000. - 115 с.

378. Таболин В.В. Вопросы организации местного управления и самоуправления. М.: Академия МВД РФ, 1996. - 316 с.

379. Терещенко Ю.Я. К вопросу о конституционной реформе в СССР в период перестройки // Российское государство и общество. М.: Муниципальная власть, 1999. - С. 102-119.

380. Территориальное общественное самоуправление. М.: МОНФ, 1999. -133 с. - (Библиотека муниципального служащего. - Вып. 11).

381. Территориальное управление: самоуправление и самофинансирование: (Опыт, проблемы, перспективы) / А.П. Сысоев, E.H. Буренкова, A.B. Данилов-Данильян и др. . — М.: Финансы и статистика, 1990. 222 с.

382. Тихомиров М.Н. Древнерусские города. 2-е изд. - М.: Госполитиздат, 1956.-477 с.

383. Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа // Социалистическое самоуправление: Опыт и тенденции развития. -М., 1986.-С. 141-152.

384. Тихонов Д.А. Местное самоуправление: из истории концепции // Вестник Московского университета. Сер. 18. Социология и политология. 2000. -№2.-С. 3-17.

385. Трутовский В. Современное земство. Пг., 1914. - 287 с.

386. Условия проживания в Вологде (по оценкам населения). Вологда, 2001.-97 с.

387. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. -М.: МОНФ, 2001. 184 с. - (Библиотека местного самоуправления. - Вып. 37).

388. Фалилеев Н.Я. Земский мир как общественный союз на Севере в работах М. Богословского // Слово о людях и земле Поморской / Под ред. A.B. Реп-невского. Архангельск: ПМПУ, 1995. - С. 194-197.

389. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Авторы-составители JI.B. Гильченко, АА. Замотаев, В.В. Пашенцев. М., 2000. - 491 с.

390. Федоров П.В. Земства и Советы Архангельской губернии в 1917-1920 гг.: Автореф. дис. канд. ист. наук. Мурманск: Мурм. гос. пед. ун-т, 2001. - 20 с.

391. Фроянов И.Я. Киевская Русь: Очерки социально-экономической истории. JL: Издательство ЛГУ, 1974. - 159 с.

392. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства: Учебник. М.: Дело, 2000. - 264 с.

393. Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. -Л.: Издательство ЛГУ, 1988. 267 с. ---------

394. Чебаевский Ф.В. О строительстве местных Советов в конце 1917 и первой половине 1918 г.// Исторические записки. М., 1957. - № 61. - С. 224-261.

395. Чепиль В.В. Местное самоуправление в Российской государственности: Современность и перспективы развития: Автореф. дис. канд. социол. наук. -Ярославль, 1996.-23 с.

396. Черепнин Л.В. К вопросу о характере и форме Древнерусского государства X начала XIII в. // Исторические записки- М., 1972. - Т. 89. - С. 353-408.

397. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Форум-Ифра-М, 1998. - 158 с. - (Библиотека сравнительного права).

398. Черкасов П.П., Чернышевский Д.В. История императорской России: От Петра Великого до Николая II. М.: Международные отношения, 1994. - 444 с.

399. Черменский Е.Д. Земско-либеральное движение накануне революции 1905-1907 гг. // История СССР. 1965. - № 5. - С. 41-60.

400. Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство // Вопросы политики. М., 1905.

401. Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856.

402. Чугаев Д.А. Триумфальное шествие Советской власти // Установление Советской власти на местах в 1917-1918 гг. -М., 1953. С. 5-44.

403. Что такое местное самоуправление? / Отв. ред. Ю.К. Некрасов. Вологда: Древности Севера, 2001. - 160 с.

404. Шацилло К.Ф. Формирование программы земского либерализма и ее банкротство накануне первой русской революции (1901-1904 гг.) // Исторические записки. М., 1976. - Т. 97. - С. 50-98.

405. Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1997.-155 с.

406. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской федерации (введение в муниципальное управление). М.: Муниципальная власть, 2000. - 304 с.

407. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России: Сборник методических материалов. СПб.: Гриф, 1995. - 138 с.

408. Ширяев В.А. Местное самоуправление в отсутствие Устава муниципального образования // Юридический консульстнт. 2002.—№ 2. - С. 8-11.

409. Школа муниципального служащего: Методические материалы. М.: МОНФ, 1999.-253 с.

410. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 1999. - 496 с.

411. Щапов Я.Н. О функциях общины в Древней Руси // Общество и государство в феодальной России. -М., 1975. С. 13-21.

412. Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996. — 99 с.

413. Щиглик А.И. Общественное самоуправление: некоторые проблемы теории и практики // Политическая система: вопросы демократии и самоуправления. М.: Институт государства и права АН СССР, 1988. - С. 28-39.

414. Шубин С.И. К истокам народовластия // XI Международный Соловецкий форум: Сборник материалов / Отв. ред. Ю.Ф. Лукин. Архангельск, 2003. -С. 150-158.

415. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учебное пособие. — М.: Ось-89, 1998. 222 с.